(c>/5.66 DET KONGELIGE JUSTIS- OG POLITIDEPARTEMENT C( Utlendingsdirektoratet Postboks 8108 Dep 0032 OSLO Deres ref. Vår ref. Dato 201009961- /MJR 1/3.01.2011 Oversendelse av instruks for Utlenffingsdirektoratet (UDI) Vedlagt følger Justisdepartementets instruks for UDI, fastsatt 10.1.2011. Instruksens virkeområde er økonomi- og virksomhetsstyringen av UDI og instruksen er bygd opp som et supplement til Reglement for økonomistyring i staten og Bestemmelsene om økonomistyring i staten. Formålet med instruks om økonomi- og virksomhetsstyring fra departementet til virksomheten er å angi virksomhetens myndighet og ansvar og departementets eventuelle forutsetninger for, og krav til, virksomhetens systemer, rutiner og styringsprosesser. Behovet for oppdatering av instruksen vurderes jevnlig, men det legges ikke opp til faste, årlige oppdateringer. Krav til måloppnåelse og rapporteringer m.m. knyttet til statsbudsjettet for det enkelte år, behandles i angjeldende års tildelingsbrev. Med hilsen Thor Arne Aass (e.f.) ekspedisjonssjef Kopi: Riksrevisjonen Elisabeth Tombre N rgaard avdelingsdirektør Vedlegg 1 Postadresse Kontoradresse Telefon - sentralbord Innvandringsavdelingen Saksbehandler Postboks 8005 Dep Akersg. 59 22 24 90 90 Telefaks Marit Rosenvinge 0030 Oslo Org. nr.: 972 417 831 22 24 95 48 22247085
JUSTISDEPARTEMENTETS INSTRUKS FOR UTLENDINGSDIREKTORATET (UDI) FASTSATT 10.1.2011 INSTRUKSENS VIRKEOMRÅDE OG FORHOLD TIL ØKONOMI- REGELVERKET Instruksens virkeområde er økonomi- og virksomhetsstyringen av Utlendingsdirektoratet (UDI). Instruksen er bygd opp som et supplement til Reglement for økonomistyring i staten og Bestemmelsene om økonomistyring i staten. Økonomiforvaltningen i UDI skal følge Reglement for økonomistyring i staten og Finansdepartementets bestemmelser om økonomistyring i staten med de presiseringer som fremgår av bestemmelsene i denne instruks. Reglementet og bestemmelsene gjelder i sin helhet, også for de punktene det ikke er gitt presiseringer gjennom instruksen. 1. DEPARTEMENTES STYRING AV VIRKSOMHETEN 1.1. Departementets overordnede ansvar Justisdepartementet (JD) har det overordnede administrative og budsjettmessige ansvaret for UDI. Andre berørte departementer i styringsrelasjon til UDI er Arbeidsdepartementet (AD) og Barne-, likestillings- og integreringsdepartementet (BLD). JD har ansvar for å samordne styringen av virksomheten. Utlendingsloven og statsborgerloven legger vedtaksmyndigheten knyttet til behandling av enkeltsaker til UDI. Departementene kan, innenfor sine respektive ansvarsområder, styre UDIs praksis gjennom lover og forskrifter og gjennom generelle instrukser om skjønnsutøvelse og lovtolking, se pkt. 1.2.3 for utdyping. I saker som omhandler grunnleggende nasjonale interesser og utenrikspolitiske hensyn kan departementet instruere UDI om enkeltsaker (jf. utlendingsloven 76.3). 1.2. Virksomhetens myndighet og ansvar 1.2.1 Virksomhetens formål og tjenesteområde UDI skal iverksette flyktning- og innvandringspolitikken på hhv. JD, AD og BLDs ansvarsområde og skal gi faglig baserte bidrag til utviklingen av regelverk og politikk. UDIs hovedoppgaver er å behandle søknader etter utlendingsloven i en nærmere bestemt arbeidsdeling med politiet og utenrikstjenesten, og å behandle søknader etter statsborgerloven. For asylsaker har UDI også ansvar for gjennomføring av oppgaver i 1
førstelinjen. UDI har ansvaret for etablering, drift og nedleggelse av statlige mottak og botilbud for asylsøkere og omsorgsansvar for enslige mindreårige asylsøkere i aldersgruppen 15-18 år. Videre skal UDI informere om, motivere til og behandle søknader om frivillig retur for personer med endelig avslag på søknad om asyl og bidra til at politiet kan iverksette eventuell tvungen retur. 1.22 Tilknytningsform for virksomheten UDI er et ordinært forvaltningsorgan med bruttobudsjettering. 1.2.3 Regelverk som regulerer virksomhetens aktiviteter eller tjenesteområder Ansvaret for utlendingsloven er fordelt mellom JD og AD. JD har ansvaret for loven som sådan, samt forskriftsmyndighet etter loven. AD har forskriftsmyndighet etter lovens 5, kapittel 3, 56, kapittel 13 og 127 som gjelder arbeidsinnvandring eller innreise og opphold i riket for utlendinger som omfattes av EØS-avtalen eller EFTAkonvensjonen. Begge departementene har kompetanse etter enkelte av forskriftshjemlene. BLD har ansvaret for statsborgerloven, og for bosetting av flyktninger og integrering av innvandrere i kommunene. AD og BLD kan, innenfor sine respektive ansvarsområder, styre UDIs praksis gjennom lover og forskrifter, og gjennom generelle instrukser om skjønnsutøvelse og lovtolking. UDIs aktiviteter og tjenesteområder reguleres videre av de internasjonale konvensjoner Norge er bundet av på utlendingsfeltet, og av direktiver og regelverk gitt av EU iht. Schengen-avtalen og Dublin-forordningen. 1.2.4 Ansvarsavklaring og krav til samarbeid med andre virksomheter Ansvar og myndighet på utlendingsfeltet er fordelt på mange statlige virksomheter under flere departementer. UDI utøver ulike former for direktorats- og støttefunksjoner på feltet. Dette stiller særlige krav til UDIs samarbeid i forbindelse med utarbeiding av beslutningsgrunnlag for JD og samarbeidende departementer. Videre krever det samordning i forbindelse med gjennomføringen av vedtatte planer og rapportering. Forøvrig er gode resultater avhengig av et godt samarbeid med kommunal sektor, internasjonale organer, private leverandører og frivillige organisasjoner. UDI har et særlig ansvar for å: holde samarbeidende instanser godt orientert om praksis, praksisendringer og ev. særskilte prosjekter som har konsekvenser for deres saksbehandling og eventuelle prioriteringer. Bidra til utarbeidelse av god statistikk, analyser, prognoser for forventet saksinngang til ulike instanser og samarbeidsparter i utlendingsforvaltningen samt i forbindelse med bosetting og integrering. Bidra til at tiltak, prosjekter mv. som har vesentlige økonomiske og administrative konsekvenser i en tidlig fase blir tilstrekkelig utredet i samarbeid med de som blir berørt. Videre forutsettes det at UDI deltar aktivt med informasjon og vurderinger der hvor andre vurderer tiltak med konsekvenser for UDIs virksomhet. 2
UDI skal sørge for at saker som oversendes UNE, etter prioritert behandling i politiet og UDI, merkes tydelig slik at UNE raskt kan identifisere sakene. Det samme gjelder saker vedrørende enslige mindreårige asylsøkere (som fortsatt er mindreårige ved saksoversendelse), personer med store hjelpebehov i mottak, personer med utagerende og truende adferd, og saker som gjelder personer som er siktet eller dømt for kriminalitet. UDI har ansvaret for behandling av søknader om frivillig retur, og for å motivere og informere personer i og utenfor mottak om og bidra til gjennomføring av gjeldende ordninger for frivillig retur. Dersom utlendinger med ulovlig opphold ikke samarbeider om frivillig retur, skal PU sørge for tvungen uttransportering. UDI skal også bidra til at tvungen uttransport blir muliggjort. UDI skal sørge for hurtig avklaring av utvisningsspørsmål i saker om overføring av domfelte utlendinger for fortsatt soning i hjemlandet, og i saker der personer som har sonet en dom skal utvises etter løslatelse, jf. instruks. Det vises for øvrig til retningslinjer for budsjettarbeidet i staten og Utredningsinstruksen, samt til egne retningslinjer for samhandling på ulike enkeltområder. 1.2.5 Forutsetninger og krav til virksomhetens ledelse UDIs leder skal ha stillingstittel direktør og ansettes på åremål for 6 år, med mulighet for forlengelse. 1.2.6 Føringer for arbeid med etablering, drift og nedleggelse av mottak og retursentre/-avdelinger UDI har fått delegert myndighet til å opprette og nedlegge asylmottak og retursentre. Mottaksdriften konkurranseutsettes iht. lov og forskrift om offentlige anskaffelser og til hhv. frivillige organisasjoner, kommuner eller private aktører. Som hovedregel skal driftsoperatørene tilby både drift og leie av bygningsmasse. Staten kan imidlertid kjøpe eller leie eiendom til mottaks- og retursenterformål når det anses som strategisk viktig. Ev. behov for slike strategiske kjøp skal alltid løftes til departementet. UDI kan velge selv å drive enkeltmottak dersom man finner dette hensiktsmessig. UDI skal sikre god og rask kommunikasjon med vertskommuner ved etableringer av nye mottak og retursentre eller utvidelse/større endringer av eksisterende mottak og retursentre. Umiddelbart etter åpning av tilbud om etablering av mottak eller retursentre skal UDI varsle ordfører og rådmann i aktuelle kommuner, og orientere om den videre prosessen. UDI skal sørge for at de humanitære organisasjonene lokalt får mulighet til å bidra i arbeidet opp mot nye asylmottak, eksempelvis delta på dialogmøter som UDI avholder med kommuner og nabolag. UDI har ansvar for å påse at driftsoperatørene oppfyller de regelverk og krav som stilles for drift av mottak. UDI skal føre tilsyn med at driftsoperatørene driver mottakene i 3
henhold til gjeldende kontrakter, avtaler og styringsdokumenter. Rapporter fra tilsyn skal være offentlige. Tilsyn skal som hovedregel gjennomføres to ganger i året i mottak for enslige mindreårige asylsøkere og en gang i året for de øvrige mottakene. UDI skal sørge for at det på alle mottak er et obligatorisk inforrnasjonsprogram som gir beboerne et realistisk bilde av det norske samfunnet og en grunnleggende forståelse av de verdier det bygger på, samt ha fokus på at et mulig utfall på søknaden kan være avslag. Programmet skal tilpasses de grupper og individer som til enhver tid befinner seg på mottaket. UDI skal tilrettelegge for aktiviteter på mottakene tilpasset de grupper og personer som til enhver tid befinner seg der. Særlig skal det tilrettelegges for en mest mulig aktiv hverdag for barn. 1.3. Styringsdialogen Styringsdokumentene som ligger til grunn for styringsdialogen for uten lover og forskrifter er tildelingsbrev, supplerende tildelingsbrev og egne brev med instrukser instrukser om skjønnsutøvelse og lovtolkning innenfor gjeldende regelverk (lov og forskrift) referater fra etatsstyringsmøter, kontaktmøter og særmøter. Departementet har tre etatsstyringsmøter med UDI i løpet av året, og det er halvårlige kontaktmøter mellom politisk ledelse i JD og virksomhetens direktør (ev. toppledelse). I tillegg kan det avholdes særmøter etter behov. Departementene med delansvar for etatsstyringen, hhv. AD og BLD, deltar i etatsstyringsmøtene og ivaretar sine ansvarsområder, og kan i tillegg be om særmøter hvis behov. Tidspunktene for etatsstyringsmøter og kontaktmøter skal framgå i tildelingsbrevet, og møtene har en fast dagsorden med bl.a. gjennomgang av måloppnåelse iht. styringsparametere, risikovurdering og ev. saker fra Riksrevisjonen. Det skal avholdes halvårlige kontaktmøter mellom UDI og departementet, der behandlingen av saker etter utlendingsloven 76.3 og departementets instruks (AI- 106/09) er temaet. I tillegg til ovennevnte møter holdes både faste informasjons- og samordningsmøter mellom JD og underliggende virksomheter og møter på ad hoc basis. Disse har ikke karakter av å være styringsmøter. Dersom det avdekkes behov for styringssignaler i møtene skal disse gis skriftlig i etterkant av møtet. Ved behov for å instruere eller gi styringssignaler til UDI ut over tildelingsbrev og supplerende tildelingsbrev, skal dette alltid nedfelles skriftlig og, i alle saker av betydning, gis i egne brev eller rundskriv. Dersom bestillinger og oppdrag gis på e-post skal ledelsen i både departement og direktorat være kopimottakere i tilfelle aktuell leder selv 4
ikke står som avsender. I hastesaker kan oppdrag unntaksvis gis muntlig, men skal følges opp skriftlig så raskt som mulig. All kontakt fra UDI til JD om styringsspørsmål rettes til Innvandringsavdelingen, med mindre noe annet er avtalt på forhånd. De tertialvise rapporteringene skal avgis iht. frister satt i tildelingsbrevet, og innspill til satsingsområder og budsjetter i tråd med egne frister i budsjettkalenderen. Tertialrapportene skal inneholde: Virksomhetsrapport Regnskapsrapport med vedlegg Årsrapporten til JD utarbeides i overensstemmelse med de krav som stilles i tildelingsbrevet og skal blant annet inneholde: redegjørelse for måloppnåelse og for utvikling på strategiske utfordringer som er omtalt i tildelingsbrevet redegjørelse for risikovurderinger og risikotiltak som virksomheten har gjennomført rapportering om resultater i henhold til krav fastsatt i tildelingsbrevet regnskapstall i samsvar med godkjent rapportering til det sentrale statsregnskapet, jf. pkt. 3.3.2. i Bestemmelsene forklaring til avvik i regnskapstallene i forhold til tildelingsbrev (bevilgning). Dette skal departementene kunne benytte i sine forklaringer til Riksrevisjonen omfang av fordringer som man ikke kan innfordre og avskrivninger av krav Årsrapporten skal departementet sende til Riksrevisjonen innen den frist som fastsettes i årlig rundskriv fra Finansdepartementet. Rapportering på statistikk og tall i tertialrapportene/årsrapporten skal følges av forklarende tekst, og resultatene som er oppnådd skal sammenlignes med tilsvarende periode året før og mulige årsaker til utviklingen skal angis. UDIs månedsstatistikk kan i all hovedsak oversendes uten kommentarer, jf. vedlegg 7. Der det er skjedd betydelige endringer i tallene over tid, bes UDI påpeke/kommentere dette i tertialrapportene. I saker hvor politiets eller utenriksstasjonenes tall er avgjørende for å gi et fullstendig bilde av saksomfang eller effekt av tiltak, må UDI innhente disse tallene og inkludere dem i rapporteringen. Saker der UDI har mottatt uttalelser fra Sivilombudsmannen med kritikk av saksbehandlingen, eller uttalelser som antas å være av prinsipiell interesse, skal innrapporteres til departementet fortløpende (gjelder både oppholds- og asylsaker). Det samme gjelder UDIs endelige svar på slike uttalelser. Tilsvarende gjelder for uttalelser av prinsipiell interesse fra andre ombud/tilsyn (for eksempel Likestillings- og diskrimineringsombudet eller Datatilsynet). 5
Det vises til Retningslinjer for samordning av styringsdialog og kontakt med UDI og UNE for JD, AD og BLD fastsatt 1.7.2010. 2. KRAV TIL VIRKSOMHETENS INTERNE STYRING 2.1. Krav til virksonihetens planlegging, giennomføring og oppfølging UDI skal utarbeide interne styringsdokumenter i form av virksomhetsplan, årsplan eller tilsvarende, samt budsjett og prognoser for å sikre avviksrapportering og mulighet for oppfølging av regnskap og resultater. UDIs organisering, rutiner og retningslinjer skal fremme effektivitet i utlendingsforvaltningen. For å sikre legitimitet og tillit til utlendingsforvaltningen, er åpenhet om regelverk og praksis viktig. UDI skal sikre at materiale som beskriver hvordan regelverket praktiseres er offentlig tilgjengelig. Informasjon om rettigheter, muligheter og plikter skal være tilgjengelig for alle. Informasjon og vedtak skal være tilpasset brukernes behov, både med hensyn til språk og tilgjengelighet. UDIs brukere skal alltid møtes med vennlighet og respekt. UDI har et selvstendig ansvar for snarlig å informere departementet dersom det oppstår vesentlige avvik i gjennomføringen av de prioriterte oppgavene eller i virksomheten for øvrig med betydning for resultatoppnåelsen. Dersom UDI vurderer at det er uklarheter i de rammene og retningslinjene som formidles, har virksomhetene et selvstendig ansvar for å ta saken opp skriftlig med departementet. Dersom UDI ser at gjeldende regelverk kan ha/har vesentlige utilsiktede konsekvenser, skal UDI snarlig informere departementet om dette. UDI skal også uoppfordret gi departementet beskjed dersom direktoratet ser mulige forbedringstiltak departementet kan iverksette (endringer i lov, forskrift, instruks), som kan bidra til å nå overordnede politiske målsettinger. Departementet vil også kunne be om særskilte evalueringer i forbindelse med praksis- og regelverksendringer. For raksiss elder føl ende instrukser: GI-22/2010 Formkrav til Utlendingsdirektoratets praksisforeleggelser og rapporteringer om positive vedtak etter utlendingsloven, og departementets tilbakemeldinger GI-23/2010 Foreleggelse av spørsmål om praksisendringer, praksisetableringer og generell lovtolkning for departementets godkjennelse saker etter utlendingsloven GI-24/2010 Rapportering om positive vedtak etter utlendingsloven 6
UDI skal, jf. instruks GI-01/2010, informere departementet om enkeltsaker hvor utenriksstasjoner mener at UDI har lagt til grunn en prinsipielt feil forståelse av proformabegrepet i forbindelse med saker om familieinnvandring. UDI skal fortløpende identifisere og følge opp saker som behandles etter utlendingsloven 76.3 (grunnleggende nasjonale interesser og utenrikspolitiske hensyn) og 35 (overføringsflyktninger). UDI skal oversende varsler og behandle saker etter 76.3 og 35 innen de fristene som følger av nytt rundskriv AI406109. UDI skal oversende saker til JD så snart som mulig og senest innen 4 måneder etter varsling for vurdering av instruksjon. 2.2. Krav til virksomhetens internkontroll UDIs ledelse har et selvstendig ansvar for å innrette virksomhetens internkontroll ut fra risiko og vesentlighet. UDI skal påse at sakene behandles med den kvalitet som anses nødvendig ut fra sakens karakter og kompleksitet. Kontrollen av kompliserte saker skal være god, mens kurante saker kan behandles raskere og med mindre ressursbruk. UDI skal gjennomføre de kvalitetsgjennomganger og - målinger som anses som nødvendig for å sikre en tilstrekkelig kvalitet, og påse at det er god kvalitet på registreringene i datasystemet for utlendings- og flyktningsaker (DUF). En særegenhet ved UDIs virksomhet er å sikre at positive vedtak skjer i tråd med vedtatte regler og føringer. Mens avslag i all hovedsak blir påklagd og undergår ny behandling av UNE, er UDIs innvilgelser ikke gjenstand for noen ny gjennomgang. UDI må ha systemer som forebygger, avdekker og korrigerer eventuelle feil og avvik i disse vedtakene. Risikostyring Utlendingsdirektoratet skal gjennomføre risikovurderinger på overordnet nivå. Risikovurderingene skal relateres til mål og resultatkravene for virksomheten. Der hvor det vurderes å være høy risiko skal risikoreduserende tiltak iverksettes innenfor virksomhetens fullmakter. Det skal også gjøres vurderinger om resterende risiko er akseptabel. Oppfølging av saker fra Riksrevisjonen UDI skal rapportere i tertialrapportene om hvordan ev. merknader fra Riksrevisjonen følges opp, og om problemene er løst, herunder hvilke konkrete tiltak som er iverksatt og effekten av disse. Departementet skal ha kopi av den del av korrespondansen mellom UDI og Riksrevisjonen som er relevant for JD, AD og BLDs etatsstyring og forklaringsplikt for stortingets organer. Ev. saker fra Riksrevisjonen er fast punkt på dagsorden for virksomhetsrapporteringsmøtene. 7
3. ØVRIGE KRAV Buds'etterin o re nska sførin Ka. 3.2.3 i bestemmelsene UDI utarbeider en detaljert kontoplan for bevilgningsregnskapet innenfor gjeldende prinsipper. Endringer som gjelder fordelinger av utgifter på postnivå forelegges JD. JD kan også stille nærmere krav til UDIs internregnskaper og rapportering fra disse. UDIs ansvar for hel es stemer kn et til olitiets- o utenriks 'enestens re nska s- s stemer a. 4.3.1 i bestemmelsene Der hvor utlendingsforvaltningens fagsystemer reelt fungerer som hjelpesystemer for regnskapssystemene til de ulike samarbeidende etatene, skal UDI bidra til at fellesløsningene tilfredsstiller systemkrav som følger av kap. 4.3 i bestemmelsene. Anvisnin av lønn til direktøren Ka. 5.1 o 5.2 i bestemmelsene Departementet delegerer til assisterende direktør å forestå kontroll og anvisning av utleggsrefusjoner og andre oppgavepliktige tilleggsytelser til direktøren. Tilskuddsforvaltnin Ka 6.3 i bestemmelsene Det skal foreligge rundskriv for alle tilskuddsordninger direktoratet administrerer. Rundskrivene skal blant annet redegjøre for tildelingskriterier og kriterier for måloppnåelse. UDI har ansvaret for å sikre at kunngjøringen skjer på en måte som sikrer at man når ut til hele målgruppen, noe som også innebærer at informasjon for enkelte av ordningene skal være tilgjengelig på flere språk. JD skal holdes orientert om gjeldende bestemmelser. 8