Høringsuttalelse om nye reguleringer av private fagskoler og høyskoler fra Forum for Fagskoler Forum for Fagskoler organiserer de fleste private fagskolene i Norge med flere 10-tallsfagskoler og over 5000 studenter. Private skoler utøver viktige samfunnsoppdrag Samarbeid mellom staten og private aktører i løsning av oppgaver som bidrar til å gi samfunnet de tjenester og kvaliteter vi ønsker i moderne tid, er vel etablert. Slikt samarbeid, eller samspill mellom staten og private aktører, eksisterer på alle leveranseområder i samfunnet. Det er også bred politisk enighet om at slikt samarbeid må til for å gi samfunnet den kvalitet den til enhver tid sittende regjering ønsker at samfunnet skal ha. Et slikt samspill eksisterer eksempelvis innenfor samferdsel-, helse- og barnehagesektoren. Det som er avgjørende i produksjon og leveranse av slike tjenester tjenester som det offentlige finansierer til beste for samfunnet er at kvaliteten tilfredsstiller de standarder det offentlige har satt og som brukerne av tjenestene har krav på. For å sikre at kvaliteten er riktig har samfunnet etablert en rekke institusjoner som forvalter kvalitetskravene og overvåker leveransene. Det er kvaliteten som er avgjørende, og det er samspillet mellom Stortinget som bevilgende myndighet, offentlige instanser som kontrollerende organer og private tjenesteleverandører, som skal sikre at samfunnet får den kvaliteten brukerne skal ha. Samtidig får man konkurranse som sikrer at statens midler blir brukt effektivt. Private tjenesteleverandører bidrar dermed også til å utvikle kvalitetsnivået som både private og offentlige leverandører forventes å leve opp til. Innen utdanningssektoren bidrar også de private høyskolene og fagskolene til å omstille Norge gjennom utdanning av mennesker som raskt kommer ut i jobb i nye næringer og yrker innen norsk økonomi. Private fag- og høyskoler har gått foran og utviklet et system for å samarbeide tett med arbeidslivet. De sikrer dermed at utdanningen er relevant for samfunnets behov, og i tillegg utfyller de det offentlige utdanningstilbudet. Dette skjer både gjennom konkurranse, samt at private tilbyr fag som ikke det offentlige satser på, og er ofte raskere til å utvikle nye utdanningstilbud for å dekke nye behov. Det er til stor nytte for samfunnet. Eksempelvis så mottar private høyskoler kun 3,5% av bevilgningene til landets høyskoler og universiteter, mens de produserer hele 12,5% av studiepoengene. Tilsvarende bidrar de private fagskolene med over halvparten av studieplassene. De fleste av disse er ikke offentlig finansiert og frigjør dermed over 600 millioner i offentlige budsjetter. Dette er enda en grunn til at det er i samfunnets interesse å ivareta rammebetingelser til private fagskoler og høyskoler på en god måte. Forutsigbare og bærekraftige rammebetingelser Det er meget kapitalkrevende og risikofylt å satse på privat skoledrift innenfor utdanningssektoren, noe som bl.a. understrekes av krav om at fagpersonell skal ansettes før NOKUT godkjenning er på plass ved private høyskoler. Man må inngå langsiktige leieavtaler på gjerne 10-15 år. Det er svært høye og med rette krav til kvalitet som medfører økte kostnader til både egnede undervisningslokaler og teknologiske løsninger. Dette betyr at eiere av private fagskoler og høyskoler må investere betydelige beløp lenge før skoledriften er i gang, og før man er sikker på å få nødvendige godkjenninger. Videre må de ta høyde for svingende inntekter, i den forstand at antall studenter kan variere fra år til år, og det er nødvendig å bygge opp en buffer for å sikre driften over tid og i år med lavere studentgrunnlag. Det er derfor behov for kapital og robusthet i økonomien for å kunne videreutvikle private fag- og høyskoler. 1
Overordnede vurderinger Private fagskoler og høyskoler bidrar til dynamikk og nyskapning i utdanningstilbudet, og sparer samtidig samfunnet for store investerings- og driftskostnader. Det bør derfor være i samfunnets interesse å sikre private skoler forutsigbare og bærekraftige rammebetingelser, hvor bl.a. skoleeierne som ikke mottar offentlige tilskudd får dekket sine kapitalkostnader i et rimelig forhold til risikoen de løper. Samfunnet har en berettiget interesse av offentlig finansiering av tjenester som utføres av private skoler benyttes optimalt for å sikre at samfunnsoppdraget løses på en best mulig mål. Forum for Fagskoler mener det er viktig med åpenhet og transparens i økonomien til private skoler som mottar statsstøtte, og er tilhengere av ytterligere kontrollmekanismer for å sikre dette. En god politikk vil derfor være å balansere det viktige samfunnsoppdraget private fagskoler og høyskoler utøver ved å bidra til dynamikk og nyskapning i utdanningstilbudet, med behovet for åpenhet og transparens i økonomien til private skoler som mottar offentlig finansiering for å sikre at offentlig tilskudd kommer studentene best mulig til gode. Samtidig har Kunnskapsdepartementet over lengre tid arbeidet med en strukturreform i universitets- og høyskolesystemet som har hatt til formål å skape færre, mer robuste og faglig sterkere høyskoler og universitet enten de er offentlige eller private. Også Fagskoleutvalget ga tydelige anbefalinger om en tilsvarende konsolidering av fagskolesektoren. Sett i lys av disse overordnede målsettingene gir Forum for Fagskoler sin støtte til departmentes anbefalinger om: Det ikke skal kunne gjøres utdeling fra virksomhet som mottar statstilskudd. Økt åpenhet og transparans bl.a. i form at noe økt rapportering og tydeliggjøring av styrets ansvar som sikkerhet for at offentlig tilskudd benyttes på en best mulig måte. Krav om segmentregnskap mellom den NOKUT-godkjente virksomheten og annen virksomhet. Vi støtter også departementets vurdering at det ikke er ønskelig med en regulering som kan hindre virksomhetenes helhetlige kvalitetsarbeid noe som fort kan bli tilfelle dersom det stilles et krav om at NOKUT-godkjente virksomheten må drives innenfor et eget rettssubjekt, og at annen virksomhet må holdes utenfor dette rettssubjektet. Det fortsatt må være mulighet for private fagskoler og høyskoler som ikke mottar offentlig tilskudd å få dekket sine kapitalkostnader i et rimelig forhold til risikoen de løper. Derimot mener Forum for Fagskoler at følgende forslag vil motvirke de overordnede målsetningene Krav om utbytteforbud for private fagskoler som ikke mottar offentlige tilskudd Et slikt forslag vil i praksis sette en stopper for etablering av nye og private innovative fagskoler og høyskoler og deres bidrag til den nødvendig omstillingen og kompetanseutvikling i norsk nærings- og arbeidsliv. Det vil i tillegg åpne for et prinsipp som også vil kunne ha alvorlige konsekvenser og ramme store deler av norsk næringsliv. Mange næringer nyter godt av offentlig godkjenning kombinert med at deres kunder på en eller annen måte blir subsidiert av offentlige midler. Eksempelvis vil dette gjelde store næringsområder som oljeindustrien, luftfart, bank og finans og ikke minst helse- og barnehagesektoren. Det vil med andre ord kunne ramme store deler av verdiskapingen i Norge, som igjen vil ha konsekvenser for finansieringen av velferdsgodene som svært mange nyter godt av, og er opptatt av å beholde. 2
Forslaget om å forby private fagskoler og høyskoler å bruke framtidig inntjening til å betjene lån som oppstår gjennom oppkjøp Dette vil motvirke regjerings uttalte politikk om strukturreform i universitets- og høyskolesystemet som har hatt til formål å skape færre, mer robuste og faglig sterkere høyskoler og universitet. Tilsvarende vil gjelde for Fagskoleutvalget sin anbefaling om en konsolidering av fagskolesektoren. Forslaget om å forby fagskoler og høyskoler å fritt kunne plassere midlertidig overskuddslikviditet på markedsvilkår i andre skoler i samme system Dette vil på tilsvarende vis sterkt redusere større utdanningssystemer sine muligheter til å utnytte fordelene og synergiene i et større sammenslått skolesystem. De enkelte skolene vil gjennom forskjellige faser ha ulike behov for likviditet dels for å kunne foreta nødvendige investeringer i lokaler, utstyr og ansattes kompetanse, og dels for å kunne møte svingninger i studentmassen. Dette gjøres best ved at skolen som har kapital og/eller investeringsbehov låner fra skoler som har overskuddslikviditet. Alternativet vil være å enten låne eksternt, eller at hver enkelt skole må bygge opp en større egenkapital. Men da vil dette også kunne begrense investeringene som ellers ville kunne kommet studentene direkte til gode. Forslaget om at styret før opptak skal konkludere med om man anser at virksomheten har god nok økonomi og likviditet til å gjennomføre påbegynt studieår Forum for Fagskoler anbefaler i stedet ekspertgruppens forslag om at en slik vurdering, og et slikt vedtak, skal gjøres i rimelig tid før studiestart. Mange private fagskoler og høyskoler ha løpende opptak fram til studiestart. Studentene har også rett til å trekke seg fra et studie fram til studiestart. Det er således først nærmere studieoppstart at skolen vil ha et godt og forsvarlig økonomisk beslutningsgrunnlag for å kunne vurdere videre drift. Under følger en mer utførlig tilbakemelding om de enkelte forslagene i høringsnotatet: 6. Formålet bak regulering av tilskudd og egenbetaling Forum for Fagskoler mener at det ikke foreligger noen stor fare for overprising av private studietilbud siden aktørene driver i utstrakt konkurranse med hverandre. Tilbyderne av utdanning vil tilpasse både sine studietilbud og prisen på studiene i forhold til det øvrige aktører tilbyr. Ikke minst betyr konkurransen med offentlig fullfinansierte studier et avgjørende prispress. Forum for Fagskoler mener at studentenes tilgang til Lånekassen først og fremst må sees i sammenheng med studentenes behov for, og ønske om, ulike utdanningstilbud. Private aktørene tilbyr et bredt mangfold av utdanninger som samfunnet har behov for. Lånekassen gir studentene mulighet til å søke annen utdanning enn det de (fullfinansierte) offentlige institusjoner tilbyr, og gjør det dermed mulig for studentene å velge ulike utdanninger uten at privatøkonomien blir avgjørende for valgene de tar. Markedssituasjonen for private fagskoler og høyskoler I høringsnotatet s. 23 omtaler departementet markedssituasjonen innen utdanning på følgende måte: Dette fører til en markedssituasjon som ikke nødvendigvis reguleres av alminnelige markedsmekanismer, hvor etterspørselen påvirkes av adgangen til gunstige lån. Lånekassestøtte kan gi NOKUT-godkjente tilbydere uten tilskudd en gunstigere markedssituasjon med bedre muligheter for høy inntjening enn om studentene måtte finansiere egenbetaling uten tilbud fra Lånekassen. 3
Forum for Fagskoler mener at departementet sin beskrivelse av markedssituasjonen ikke er dekkende. Forholdet er at private skoler i de aller fleste tilfeller konkurrerer med offentlige fullfinansierte skoler. Studenter ved private fagskoler og høyskoler må normalt betale 50-100.000 i årlig studieavgift avhengig om skolen er delvis eller ikke offentlig finansiert. Skolepenger ved private fagskoler og høyskoler er derfor klart konkurransevridende, og vil for mange studenter være avgjørende i valget mellom en offentlig og privat skole. Selv om studentene har rett til lån i Lånekassen, så er det uansett et lån som må tilbakebetales. Lånekassen har for øvrig en øvre grense på 61.652 for lån til skolepenger. Studieavgifter ut over det må de finansiere selv. Sammenlignet med andre tjenester så gir det en markedssituasjon som klart er i favør av studentene, selv om en tar med muligheten studentene har gjennom Lånekassen. Private høyskoler vil også til dels konkurrere med utenlandske høyskoler og universiteter. Der møter de også en skjev konkurransesituasjon som Lånekassen bidrar til. Statens Lånekasse gir nemlig 32.259 i årlig i stipend til studenter som studerer ved utenlandske høyskoler og universiteter som finansierer større deler av studieavgiften, noe de ikke tilbyr ovenfor studenter som går på private høyskoler i Norge. Dette gjelder i underkant av halvparten av de rundt 25.000 studentene som studerer utenlands, som samlet mottar i underkant av 400 millioner i følge SIU 1. Forum for Fagskoler mener at det er viktig og riktig å subsidiere utenlandsstudentene, men det er allikevel viktig at man tar dette med i det store bilde når man drøfter rammebetingelsene for private fag- og høyskoler i Norge. Økt grad av globalisering og digitalisering betyr at konkurransen fra utenlandske utdanningsaktører blir mer og mer krevende for både offentlige- og private institusjoner i Norge. Ønsker man en vital utdanningssektor så er det viktig at private aktører får rammebetingelser som er forutsigbare. Studentene ved private universiteter, høyskoler og fagskoler er voksne mennesker som er vant til å orientere seg, foreta sammenlikninger og fatte begrunnede valg. Med dagens ustrakte kommunikasjon og informasjonsflyt via internett, har dagens studenter en mer omfattende og raskere tilgang til informasjon om studietilbud enn noen gang tidligere, herunder om kostnadsnivået på ulike studietilbud. Det offentlige bidrar i stor grad til dette gjennom utdanning.no og NOKUT sitt studiebarometer. Dessuten finnes det en rekke forskjellige private søketjenester som f.eks. studentum.no, hoyskoleutdanning.no. I tillegg har de enkelte offentlige og private fagskolene og høyskolene omfattende og informative nettsider. 7. Begrensninger i tillatt organisasjonsform Forum for Fagskoler støtter departementets forslag om at private universiteter, høyskoler og fagskoler skal være organisert som enten aksjeselskap eller stiftelse. Forum for Fagskoler mener at også studieforbund er en egnet organisasjonsform som bør utredes nærmere. Forum for Fagskoler deler departementets syn om at NUF-selskaper ikke direkte skal kunne tilby NOKUT-akkrediterte utdanningstilbud. Som både departementet og ekspertgruppen påpeker skaper organisasjonsform en ramme for organisering og gjennomføring av virksomhetsstyring, og valg av selskapsform vil utløse samspill med annen lovgivning. 1 http://siu.no/data-analyse-og-prioriterte-samarbeidsland/analyse/skolepenger-i-utlandet# 4
Mer regulerte organisasjonsformer kan ut fra sin form være bedre egnet til å sikre forsvarlig økonomisk styring og virke sammen med annen lovgivning som forsterker dette ytterligere. Selskapsformene aksjeselskap og stiftelser underbygger dermed: en tydelig ansvars- og styringsstruktur ønske om større åpenhet og transparens rundt økonomiforvaltning krav til grunnkapital at annen lovgivning, som en følge av at disse selskapsformer anvendes, vil virke supplerende til skolelovgivningen Studieforbund er også en godt egnet organisasjonsform Samtidig vil vi påpeke at studieforbundene er også en lovregulert form for organisering av utdanningsvirksomhet som i over 100 år har utført et viktig samfunnsoppdrag. Gjennom Voksenopplæringsloven har studieforbundene som formål: "å fremme livslang læring ved å legge til rette for organiserte læringsaktiviteter ". Under loven har de tydelige forpliktelser og krav til rapportering til offentlige myndigheter. Dette kommer tydelig fram av 11: "Departementet fører tilsyn og kontroll med disse virksomhet under dette kapittelet, og skal i den sammenheng ha tilgang til relevant dokumentasjon." Gjennom Vox blir det ført tilsyn med at både den tilskuddsberettigede delen av virksomheten, aktivitet og alle vilkår for å være studieforbund følges. For øvrig så eksisterer det allerede i dag krav om at offentlig tilskudd skal spesifiseres som egne poster i regnskapet og at regnskapsrevisjonen skal utføres av statsautorisert revisor eller registrert revisor (jf. 11 Tilsyn og kontroll i Lov om voksenopplæring og 9 i Forskrift om studieforbund og nettskoler. I tillegg kommer krav fra Helsedirektoratet knyttet til tilskuddsordning ifm Omsorgsplan 2015 og Kompetanseløftet 2015 hvor det er knyttet spesifikke krav til regnskapsrapportering og attestasjoner i form av årlig revisorkontroll og attestasjon av studenttall. All erfaring peker derfor i retning av at studieforbundene er en hensiktsmessig måte å organisere utdanningsvirksomhet på. 8. Hva kan tilskudd og egenbetaling benyttes til Forum for Fagskoler støtter ikke forslaget om å forby private fagskoler og høyskoler å bruke fremtidig inntjening til å betjene lån som oppstår ved oppkjøp. Forum for Fagskoler støtter ikke forslaget om å forby private fagskoler og høyskoler å fritt kunne plassere midlertidig overskuddslikviditet på markedsvilkår i andre skoler innen samme system. Derimot støtter Forum for Fagskoler departementets forslag om: en presisering i lovgivning om at private universiteter, høyskoler og fagskoler som mottar statlige tilskudd og egenbetaling fra studentene, skal anvende disse midlene til den akkrediterte utdanningen og innenfor lovens formål. at det ikke foreligger behov for en mer spesifikk regulering av hva statlige tilskudd og egenbetaling skal kunne anvendes til da utdanningsinstitusjonene bør ha en stor grad av frihet til å anvende midlene på den måten som best understøtter driften av institusjonen. at det ikke skal normeres en tidshorisont for vurdering av egenkapitalens størrelse. Dette vil gripe inn i institusjonenes nødvendige handlefrihet ut fra lovens formål og virksomhetens individuelle behov, og også i forholdet til annen lovgivning sine krav om en forsvarlig egenkapital. Kunnskapsdepartementet har over lengre tid arbeidet med en strukturreform i universitets- og høyskolesystemet som har hatt til formål å skape færre, mer robuste og faglig sterkere høyskoler og universitet. Det har også vært uttalt politikk at dette også må gjelde for private institusjoner, som også har gitt resultater. Dette er en prosess som langt på vei er gjennomført. Også Fagskoleutvalget 5
ga tydelige anbefalinger om en tilsvarende konsolidering av fagskolesektoren. I den sammenheng er det viktig å påpeke at følgende forslag etter all sannsynlighet vil føre til at konsolideringen i privat utdanningssektor vil stoppe opp: Forby private fagskoler og høyskoler å bruke fremtidig inntjening til å betjene lån som oppstår ved oppkjøp Flere av de største private aktørene i den norske utdanningssektoren har oppstått gjennom fusjoner og/eller ved oppkjøp av andre virksomheter. De nåværende stiftelsene Handels-høyskolen BI og Høyskolen Kristiania er eksempler på private aktører som har ervervet andre undervisningsvirksomheter. Det er flere grunner til at en utdanningsinstitusjon ønsker å erverve en annen undervisningsinstitusjon. Det kan være ønske om å etablere en større og mer økonomisk robust institusjon, ønske om å utvide og etablere et større fagmiljø og derigjennom utvikling av studietilbud, å bli en mer attraktiv arbeidsplass, understøtte organisasjonsutvikling, og å etablere en større enhet raskere enn gjennom vekst i egen regi. Men dette hadde i de fleste tilfeller ikke vært mulig dersom det hadde vært et forbud mot å finansiere oppkjøp gjennom lån. Innføring av et slikt forbud vil med andre ord føre til at den politisk uttalte ønskede utviklingen mot større og mer livskraftige fagmiljøer vil stoppe opp. Forby private fagskoler og høyskoler å fritt kunne plassere midlertidig overskuddslikviditet på markedsvilkår i andre skoler innen samme system I prosessen med å utvikle større og mer robuste skoler er det hensiktsmessig å samle flere skoler under samme system og eier da gjerne både fagskoler og høyskoler. Det gir en rekke synergieffekter i form av større og bredere fagmiljø, felles lokaler og administrative tjenester. De enkelte skolene vil gjennom forskjellige faser ha ulike behov for likviditet dels for å kunne foreta nødvendige investeringer i lokaler, utstyr og ansattes kompetanse, og dels for å kunne møte svingninger i studentmassen. Dette gjøres best ved at skolen som har kapital og/eller investeringsbehov låner fra skoler som har overskuddslikviditet. Alternativet vil være å enten låne eksternt, eller at hver enkelt skole må bygge opp en større egenkapital. Men da vil dette også kunne begrense investeringene som ellers ville kunne kommet studentene direkte til gode. Ved å yte lån brukes ikke midlene opp. Midlene skal betales tilbake for så å brukes til investeringer og driftsutgifter i virksomheten på samme måte som om disse hadde blitt betalt av midler innestående på en bankkonto. I begge tilfeller vil man kunne få en innlåsingseffekt som ikke understøtter en god disponering av midlertidig overskuddslikviditet innad i utdanningsstrukturer (være seg innad i stiftelser eller mellom nærstående), og som vil motvirke hensiktsmessig etablering av større private utdanningsinstitusjoner. Eier må også ha rett til å stille sine eiendeler som sikkerhet, og virksomheten må kunne stille garantier, såfremt disse gis på markedsmessige vilkår. 9. Tillatt virksomhet i samme rettssubjekt krav om økonomisk skille Forum for Fagskoler støtter departementets forslag om at private universiteter, høyskoler og fagskoler skal følge regnskapslovens bestemmelser, at de skal ha statsautorisert eller registrert revisor, og at virksomhetene (uavhengig av størrelse) skal føre delregnskap for ulike akkrediterte virksomheter (universiteter, høyskoler og fagskoler), og andre aktiviteter. Forum for Fagskoler støtter forslaget om at institusjonen må rapportere delregnskaper for studier drevet etter universitets- og høyskoleloven, fagskoleloven og for annen ikke-akkreditert virksomhet 6
Forum for Fagskoler støtter departementet sin vurdering at det ikke er ønskelig med en regulering som kan hindre virksomhetenes helhetlige kvalitetsarbeid noe som fort kan bli tilfelle dersom det stilles et krav om at NOKUT-godkjente virksomheten må drives innenfor et eget rettssubjekt, og at annen virksomhet må holdes utenfor dette rettssubjektet. En naturlig del av virksomhets drift vil, også ut fra lovgivningens formål, omfatte revisjon av studier (som også kan medføre behov for ny NOKUT-akkreditering), nyutvikling av studier, kurs- og etterutdanning, bl.a. som ledd i å etablere og ajourholde kontakt med næringslivet (arbeidsmarkedet). Det må også kunne tilbys ulike akkrediterte studier i samme virksomhet, samt være adgang til å kunne drive normale støtteaktiviteter som understøtter driften ved en undervisningsinstitusjon som for eksempel kantine og bokhandel. Som det fremgår av loven skal høyskoler ikke bare drive ren undervisning. Det stilles også krav til at det drives forskning og utvikling, samt formidling. Dette kan ikke tolkes annerledes enn at det er et ønske, et krav, om at institusjonene skal utvikle og forbedre utdanningene som tilbys, og at dette skal skje i samspill med omverdenen. Å stille som krav at en institusjon som ønsker å revidere (endre) studietilbud slik at de er bedre tilpasset samfunnets behov, eller stille som krav at den forskning og utvikling som er lovpålagt og som kan resultere i nye studietilbud, skal tas frem utenfor rettssubjektet (institusjonen) vil ikke bare gå imot formålene oppstilt over, men direkte hemme nyskapning. Å ta frem nye, eller revidere studier, kan være svært kostbart og det vil være administrativt tungvint og kostnadskrevende å etablere egne rettssubjekt for å utføre aktiviteter loven legger til grunn at rettssubjektet skal utføre. Når endelig det foreligger en godkjenning må denne transporteres over til skoleselskapet. Dette blir nødvendigvis en transaksjon mellom virksomheter som kompliserere forholdet ytterligere. Eksempelvis vil ikke det være svært juridisk komplisert for en stiftelse å innlemme et aksjeselskap, som har utviklet det nye studiet, inn i stiftelsen. Gjennom kursvirksomhet kan institusjonene etablere en kontaktflate med det offentlige eller næringslivet som bidrar til å fremme etterutdanning og til at institusjonen får innspill fra omverdenen som igjen kan bidra til avdekke behov for revidering og/eller utvikling av nye studier. Yrkesrettet utdanning vil derfor ha en klar fordel av at institusjonene har adgang til å drive slik kursvirksomhet i tillegg til sitt ordinære studietilbud. Å skape godt læringsmiljø (i utvidet forstand) vil i praksis også bety at virksomheter av ulik størrelse kan se det fordelaktig å kunne tilby kurs, høyskoleutdanning og fagskoleutdanning i samme virksomhet. Det samme gjelder adgangen til å kunne ha lokaler til, og kunne drive, for eksempel kantine for ansatte og studenter, bokhandel mv. Å lage skille mellom aktiviteter, som ut fra institusjonens størrelse er naturlig å drive, i egne rettssubjekt vil skape behov for flere rettssubjekter som det igjen da må brukes administrative ressurser for å følge opp, og ved tilsyn må det økonomiske samkvemmet med institusjonen måtte gjennomgås og vurderes. 10. Utdelinger Forståelse av dagens lover og regler Forum for Fagskoler støtter ikke departementets vurdering av at det etter dagens regelverk foreligger forbud mot utdeling fra private universiteter, høyskoler og fagskoler som ikke mottar statstilskudd. Departementets forslag fremstår som om det nå skal gis slik adgang. Forum for Fagskoler støtter ekspert-gruppen sin konklusjon om at det ikke kan innfortolkes utbytteforbud i gjeldende regelverk for institusjoner som ikke mottar statstilskudd. 7
Forum for Fagskoler legger til grunn at det etter gjeldende regelverk er et forbud mot utdeling av utbytte for institusjoner som mottar statstilskudd. Aktørene i sektoren har innrettet seg etter denne forståelse av dagens regelverk. Forum for Fagskoler sin vurdering av forslagene Forum for Fagskoler støtter departementets forslag om at det ikke skal kunne gjøres utdeling fra virksomhet som mottar statstilskudd. Forum for Fagskoler støtter departementets anbefaling av alternativ 3 som den best egnede regulering og hvor institusjoner som ikke mottar statsstøtte skal kunne foreta utdeling såfremt utdelingen ikke medfører at egenkapitalen utgjør mindre enn 20% av eiendelene i selskapet. Forslaget forholder seg til rettssubjektet som helhet, baserer seg ikke på segmentregnskaper, gir minst insitament til uønskede tilpasninger, har minst behov for oppfølging og kontroll, og skaper et konsekvent og renskåret skille mellom institusjoner som mottar og ikke mottar statstilskudd. Modellen tilkjennegir at avkastning på investert kapital er en ordinær og virksomhetsrelevant kapitalkostnad. Kapital er en av faktorene som kan bidra til god kvalitet i utdanning. Forum for Fagskoler mener at bestemmelsene rundt utdeling er av så stor betydning for aktørene i bransjen at regulering bør fremgå direkte av loven og ikke av forskrift. Konsekvenser av et eventuelt utbytteforbud for private fagskoler og høyskoler som ikke mottar offentlig tilskudd Alternativ 1 i høringen innebærer et utbytteforbud for private fagskoler og høyskoler som ikke mottar offentlig tilskudd. Dette tilsvarer hva den ene halvdelen av Andreassen-utvalget foreslo med følgende hovedbegrunnelser: Private fagskoler og høyskoler mottar en fordel og økt anerkjennelse når de oppnår en offentlig godkjenning. Private fagskoler og høyskoler får en indirekte fordel ved at studentene får rett til støtte i Statens Lånekasse. Et eventuelt forbud vil være et dramatisk inngrep i en lovlig forretningsmodell. Skolene driver sin virksomhet i tillit til at offentlig regulering og inngrep er konsistent i forhold til andre næringer. Det er et grunnleggende prinsipp i forvaltningen at like tilfeller behandles likt. Dersom man skal legge de foreslåtte premissene til grunn for et utbytteforbud for private fagskoler og høyskoler som ikke mottar offentlig tilskudd så er det viktig å være oppmerksom på at dette også vil kunne ha alvorlige konsekvenser for store deler av norsk næringsliv. Mange nyter godt av offentlig godkjenning kombinert med at deres kunder på en eller annen måte blir subsidiert av offentlige midler. Eksempelvis vil dette gjelde store næringsområder som oljeindustrien, luftfart, bank og finans og ikke minst helse- og barnehagesektoren. Forum for Fagskoler kan ikke se at departementet har utredet disse konsekvensene. Innen helsesektoren er det flere 10-talls yrker som krever autorisasjon som f.eks. leger, tannleger, psykologer, fysioterapeuter, farmasøyter og optikere. De har også mange kunder som nyter godt av offentlige subsidier. Et annet eksempel er bank hvor ungdom kan nyte godt av boligspareordninger som gir gunstige skattefradrag. Dessuten nyter alle kundene godt av å ta opp lån hvor man kan trekke fra en stor andel av rentene på inntekten som igjen reduserer skatten. Dette vil også kunne ramme de private barnehagene som står for halvparten av barnehagesektoren. Alternativ 1 vil også ha som direkte konsekvens en forskjellsbehandling mellom norske og utenlandske skoler. Norske studenter i utlandet får lån og stipend, også de som er elever eller studenter ved private institusjoner. I disse tilfellene ligger det en kvalitativ vurdering til grunn for 8
beslutningen om studenten skal få studielån og stipend. Det gjøres ingen undersøkelser eller vurdering av selskapsform eller utbyttepolicy. Det vil i praksis være umulig å gjennomføre i hvert enkelt land. En slik forskjellsbehandling er trolig både utilsiktet, tilfeldig og frarådes på det sterkeste av Forum for Fagskoler. I ytterste konsekvens leder det til at skoler etablert i andre land gis fordeler av norske myndigheter på bekostning av skoler etablert i Norge. Det kan stilles spørsmål ved lovligheten av slik forskjellsbehandling både i forhold til nasjonal rett og EØS-avtalen. Dersom det etableres et utbytteforbud for privat virksomhet som ikke mottar offentlig tilskudd - basert på et prinsipp om at de innehar en offentlig godkjenning vil det rive grunnen under ønske om å få private til å satse på og investere i innovative tjenester av høy kvalitet til et forsvarlig kostnadsnivå til det offentlige. I tillegg vil det fjerne forretningsgrunnlaget i store deler av norsk næringsliv, og dermed redusere verdiskapingen og skattegrunnlaget som skal finansiere bl.a. velferdsgodene. 11. Verdioverføring ved avvikling Forum for Fagskoler støtter forslag om at når private universiteter, høyskoler og fagskoler som mottar statstilskudd avvikles, skal eier motta en andel av likvidasjonsutbytte tilsvarende innskutt egenkapital, og at resterende verdier tilfaller staten. Vi støtter videre at det bør være en adgang til å kunne søke departementet om å kunne tilføre en annen akkreditert undervisningsinstitusjon den del av likvidasjonsutbytte som ikke tilfaller eier. Forslaget er en konsekvens av alternativ 3 over, og en konsekvens av at institusjonen har mottatt stats-tilskudd som eier ikke skal kunne motta utdeling fra. Forum for Fagskoler støtter alternativ 3 til regulering ved avvikling av virksomhet som ikke mottar statstilskudd. Forslaget er en konsekvens av alternativ 3 om utdeling under pkt. 10 over. Forslaget er etter vår mening det enkleste å praktisere og er det mest renskårne. Verdiene som er skapt over tid tilfaller eieren som har investert kapital i virksomheten og som har tatt risikoen ved å investere i den. Forslaget er også best egnet for å unngå illojal tilpasning og krever lite oppfølging og kontroll. Modellen gir heller ikke insitament til å manipulere egenkapitalens størrelse, bl.a. ved å tilføre kapital som lån fremfor egenkapital, eller foreta utdeling på bekostning av virksomhetens behov da eier heller kan oppnå avkastning ved en fremtidig avvikling. Forum for Fagskoler støtter ikke forslag om at bestemmelser om avvikling skal reguleres i forskrift. Bestemmelsene rundt utdeling og avvikling av virksomhet må reguleres tydelig og med forutsigbarhet. Bestemmelsene rundt avvikling bør derfor fremgå direkte av loven og ikke av forskrift. Forum for Fagskoler har erfaring med tilfeller der medlemsskoler av ulike årsaker måtte legges ned. I de sakene har vi inngått en tett samarbeid med NOKUT og bidratt til at studentene har fått anledning til å fullføre utdanningen sin ved en annen medlemsskole. Dette medfører en stor økonomisk belastning for skolen som tar imot studentene. Det er derfor av avgjørende betydning at eventuelle resterende offentlige tilskudd og egenbetaling følger med studentene i skolen som gir dem anledning til å fullføre sin utdanning. 9
12. Regulering av salg, omdanning, fusjon og fisjon Salg Forum for Fagskoler støtter forslaget om at det skal være en meldeplikt til departementet ved salg av virksomhet. Departementet har behov for å få bedre oversikt over utviklingen i sektoren. Forum for Fagskoler støtter derimot ikke at det skal foreligge en forhåndsgodkjenning ved salg av private universiteter, høyskoler og fagskoler og salg av innmat. Vi støtter i stedet ekspertgruppen sin vurdering om at dette er forhold mellom kjøper og selger. Omdanning, fusjon og fisjon Forum for Fagskoler støtter forslag om at virksomhet som ikke mottar statstilskudd skal informere om planer for omdanning, fusjon og fisjon før gjennomføring. Forum for Fagskoler støtter ekspertgruppens forslag om at en virksomhet som mottar statsstøtte må fremlegge dokumentasjon som viser at det offentlige sine tilskudd ikke anvendes i strid med vilkår i tildelingsbrev eller loven, og at planene skal forhåndsgodkjennes av departementet før omdanning, fusjon eller fisjon kan gjennomføres. Forhåndsgodkjenning vil kunne være av avgjørende betydning for de valg aktørene og virksomhetene gjør. Reguleringen må være tydelig og gis på en måte som gir forutsigbarhet. Forum for Fagskoler støtter ikke at departementet skal kunne endre sin vurdering i ettertid såfremt omdanning, fusjon og fisjon skjer i overenstemmelse med det som er forhåndsgodkjent. Forum for Fagskoler støtter ikke at regulering av forhåndsgodkjenning skal gjøres i forskrift fremfor i loven. Aktørene i bransjen må ha forutsigbarhet for at man kan forholde seg til de vedtak som fattes Vi finner det naturlig at departementet mottar informasjon om endringer i sektoren. Forhåndsgodkjenning vil kunne være av avgjørende betydning for de valg aktørene og virksomhetene gjør. Reguleringene må være tydelig og gis på en måte som understøtter forutsigbarhet. Aktørene i bransjen må også ha forutsigbarhet for at man kan forholde seg til de vedtak som fattes ved en forhåndsgodkjenning. Brytes vilkår for forhåndsgodkjenning etter at omdanning, fusjon og fisjon er gjennomført, er det den virksomheten som i ettertid bryter forutsetningene som i så tilfelle er ansvarlig. 13. Overføring av positivt årsresultat til senere driftsår Forum for Fagskoler støtter at private universiteter, høyskoler og fagskoler i note til årsregnskapet skal redegjøre for planlagt bruk av egenkapitalen. 14. Transaksjoner med nærstående Forum for Fagskoler støtterforslag til ny 8-4 i universitets- og høyskoleloven og ny 9 i fagskoleloven som vil regulere handel med nærstående.. 15. Styrets ansvar Forum for Fagskoler støtter forslag om ny 8-1 i universitets- og høyskoleloven og ny 3 i fagskoleloven som omhandler styrets ansvar. Forum for Fagskoler støtter ikke departementets forslag om at styret før opptak skal konkludere med om man anser at virksomheten har god nok økonomi og likviditet til å gjennomføre påbegynt studieår. Forum for Fagskoler støtter derimot ekspertgruppens forslag om at en slik vurdering, og et slikt vedtak, skal gjøres i rimelig tid før studiestart. 10
Vurdering av videre drift før opptak Vi støtter departementets vurdering om at studentene sikres bedre mot avbrudd av studie grunnet dårlig økonomi ved virksomheten. Dette bidrar til å understøtte de seriøse og langsiktige aktørene i bransjen. Det er dog viktig at ansvaret avgrenses til kommende studieår, og at styret ikke kan gjøres ansvarlig for forhold som ikke var mulig med rimelighet å kunne forutses. Skal styret kunne foreta en kvalitativt god vurdering før vedtak om studiestart gjøres, bør et slikt vedtak fattes i rimelig tid før studiestart, og ikke allerede før opptak slik departementet foreslår. Mange fagskoler og høyskoler har løpende opptak fram til studiestart. Samtidig pålegger Forbrukerombudet private skoler at studiekontraktene gir studentene anledning til å trekke seg fram til studiestart, uten å bli belastet for noe annet enn en mindre registreringsavgift. Det er derfor først ved studiestart at styret ha et tilstrekkelig beslutningsgrunnlag for å kunne foreta en forsvarlig avgjørelse. I følge anbefalte studiekontrakter fra Forbrukerombudet så kan skolen forbeholder seg retten til å avlyse studier som følge av liten deltakelse eller av andre årsaker som er utenfor skolens kontroll. Varsel om avlysing skal sendes studenten så tidlig som mulig og senest innen 1 uke før studiestart.vi gjør for øvrig oppmerksom på at fylkeskommunene også først tar den endelige avgjørelsen om hvilke klasser de skal sette opp i videregående skole ved skolestart. Det er således presedens for denne praksisen også ved offentlige skoler. 16. Tilsyn Forum for Fagskoler støtter forslaget om at departementet skal ha egen lovhjemmel som presiserer at departementet har ansvaret for å føre tilsyn med private universiteter, høyskoler og fagskoler sin økonomiforvaltning iht lovverket. Forum for Fagskoler støtter også forslag om at departementet i forskrift kan utarbeide bestemmelser om prosedyrer og øvrige krav i forbindelse med tilsyn, og at departementet må kunne fastsette bestemmelser for hva som skal kunne kreves av dokumentasjon. 17. Krav om rapportering av data Forum for Fagskoler støtter departementet sin anbefaling om at alle private universiteter, høyskoler og fagskoler får rapporteringsplikt til departementet, såfremt rapporteringen omfatter informasjon som virksomhetene normalt vil medta (eller vil måtte utarbeide) i forbindelse med avleggelse av sitt årsregnskap, med tillegg av informasjon om budsjetter og ledelseskommentarer som i dag rapporteres til departementet (DBH). Informasjon utover dette vil kunne virke tyngende for institusjoner med små eller outsourcede administrative funksjoner. Utfyllende informasjon bør heller fremvises tilsynsmyndighet på forespørsel. Forum for Fagskoler støtter også forslag om at omfanget av, og hyppigheten til, rapportering fastsettes i forskrift. 18. Krav om årsregnskap og revisjon Forum for Fagskoler støtter departementets forslag om at private universiteter, høyskoler og fagskoler skal følge regnskapslovgivningens bestemmelser. Vi støtter også at regnskapene skal være revidert av statsautorisert eller registrert revisor. 11
19. Reaksjoner Forum for Fagskoler støtter departementets vurdering av at frysing av studentenes egenbetaling og krav om tilbakebetaling av studentenes egenbetaling ikke er hensiktsmessige eller egnede virkemidler. Forum for Fagskoler støtter også at reaksjonsformene overtredelsesgebyr og tvangsmulkt er mer egnet enn reaksjonsformen bøter. Forum for Fagskoler støtter at reaksjonsformene: å tilbakeholde tilskudd, å kreve tilbakebetalt tilskudd og adgang til å tilbakekalle akkreditering, må begrenses til de mest alvorlige tilfeller, da det må kunne forventes at dette vil går ut over institusjonens mulighet for videre drift og dermed vil ramme studentene. Forum for Fagskoler støtter at det er institusjonen som skal ilegges overtredelsesgebyr og tvangsmulkt, fremfor enkeltpersoner. Beviste lovbrudd fra enkeltpersoner bør heller politianmeldes. Forum for Fagskoler støtter at institusjonen først må gis adgang til retting før de ulike reaksjonsformer kommer til anvendelse, og at det må etableres klare bestemmelser som sikrer en rask og kvalitativt god klagebehandling. Forum for Fagskoler støtter ikke at bestemmelse om reaksjoner og reaksjonenes omfang skal reguleres forskrift fremfor i loven. Forum for Fagskoler takker for anledningen til å bidra med innspill på vegne av våre medlemmer. Oslo, 9. september 2016 for Forum for Fagskoler, Håkon Haugli Sign. Adm. dir. Forum for Fagskoler Knut Erik Beyer-Arnesen Sign. Styreleder Forum for Fagskoler 12