Norges Forskningsråd Deres ref Vår ref Dato 05.2010 Oppdragsbrev- Resultatevaluering av Omsorgsplan 2015 Innledning I St.meld. nr. 25 (2005 2006) Mestring, muligheter og mening, la Helse- og omsorgsdepartementet fram fem langsiktige strategier og en egen Omsorgsplan for å møte framtidas omsorgsutfordringer. Omsorgsutfordringene berører mange samfunnssektorer. Det er derfor av stor betydning at omsorgsplanleggingen inngår som en del av det helhetlige kommune- og økonomiplanarbeidet. Regjeringens hovedstrategi for å møte morgendagens omsorgsutfordringer er å utnytte den demografisk sett relativt stabile perioden vi har foran oss til å planlegge og forberede den raske veksten i omsorgsbehov som forventes om 15 år og til en gradvis utbygging av tjenestetilbudet. Omsorgsplan 2015 omfatter en rekke tiltak og løfter fram fire hovedsaker: Nye årsverk 12 000 nye omsorgsplasser Demensplan 2015 Kompetanseløftet 2015 Det er viktig at en så omfattende politisk satsing følges tett, slik at det sikres en evaluering av måloppnåelse og virkemiddelbruk, samt kartlegging og analyser av effekter av omsorgsplanen på kommunalt nivå. Det er satt av 2 mill. kroner i fire år til ulike prosjekter som kan gi en resultatorientert evaluering på kommunenivå, med vekt på Omsorgsplanens hovedprosjekter. I det følgende skisseres omsorgsplanens hovedindikatorer og virkemidler, samt evalueringens formål, avgrensning av oppdraget og aktuelle problemstillinger. Videre beskrives noen datakilder som aktuelle grunnlag for forskningsarbeidene. For utdypning av Omsorgsplanenes strategier, målsettinger og virkemidler vises til St.meld. nr. 25 (2005 2006). Hovedsatsingsområder i Omsorgsplan 2015 Omsorgsplanen løfter fram fire hovedsaker: Postadresse Kontoradresse Telefon Kommunetjenesteavdelingen Saksbehandler Postboks 8011 Dep Einar Gerhardsens plass 3 22 24 90 90 Kristin Løkke 0030 Oslo 22248534 Org no. 983 887 406 22 24 95 78
Nye årsverk Regjeringen hadde i perioden 2005-2009 et mål om å øke bemanningen i de kommunale omsorgstjenestene med 10 000 nye årsverk. Fra 2004 til 2008 har personellinnsatsen økt med om lag 12 500 årsverk. Tall fra Statistisk sentralbyrå viser en betydelig årsverksvekst i årene 2006, 2007 og 2008 på til sammen om lag 14 100 nye årsverk. I den nye regjeringsplattformen har regjeringen et mål om nye 12 000 årsverk i omsorgstjenesten i perioden 2008-2015. Nye omsorgsplasser Investeringstilskudd til heldøgns omsorgsplasser i sykehjem og omsorgsboliger ble innført i 2008. Det er en målsetning å gi tilskudd til 12 000 omsorgsplasser i perioden 2008-2015. Tilskuddet skal stimulere kommunene til å fornye og øke tilbudet av plasser i sykehjem og omsorgsboliger for mennesker med behov for heldøgns helse- og sosialtjenester uavhengig av beboerens alder, diagnose eller funksjonshemming. Demensplan 2015 Demensplan 2015 skal bidra til å styrke kvalitet, kompetanse og kapasitet i tjenestene til personer med demens og deres pårørende. Planen har tre hovedsaker: bygge flere tilpassede botilbud, øke dagaktivitetstilbud og sikre økt kunnskap og kompetanse. Sentrale måltall er bl.a. veksten i dagaktivitetstilbud for personer med demens og økningen i pårørendeskoler og samtalegrupper. Demensplanen skal benytte de generelle virkemidlene i omsorgsplanen, herunder bla investeringstilskuddet og tiltakene i Kompetanseløftet. Kompetanseløftet 2015 Kompetanseløftet er regjeringens kompetanse- og rekrutteringsplan som skal bidra til å sikre tilstrekkelig, kompetent og stabil bemanning i omsorgstjenestene. Virkemidler Omsorgsplan 2015 har som formål å legge til rette for en planmessig utbygging av omsorgstjenestetilbudet. Virkemidler som er valgt for å støtte dette er: Økonomiske virkemidler Økonomisk forutsigbarhet er viktig for å fremme en planmessig utbygging av tjenestetilbudet. Vekst i kommuneøkonomien i perioden 2005 2010 var samlet på om lag 40 mrd. kroner. Av dette var om lag halvparten frie inntekter. I tillegg har Stortinget sluttet seg til at det skal investeres om lag 6 milliarder kroner til heldøgns omsorgsplasser i perioden 2008 2015. Oppfølgingen er lagt til Husbanken i samarbeid med fylkesmennene. Videre følges Omsorgsplanen opp med noen egne tilskuddsmidler, herunder om lag 200 mill. kroner årlig til Kompetanseløftet 2015, samt midler både til Demensplan 2015, forskning og aktiv og kulturell omsorg. Det vises til Prop 1 S (2009-2010)for ytterligere utdyping. Personellbehov og utdanning Kompetanseløftet 2015 er regjeringens kompetanse- og rekrutteringsplan for omsorgstjenestene. I tillegg til at staten dimensjonerer og tilrettelegger for økt utdanningskapasitet, skal det satses lokalt bl.a. i regi av Kompetanseløftet 2015. For å starte en gradvis utbygging av bemanningen ble det i Omsorgsplan 2015 lagt til rette for at de kommunale omsorgstjenestene skulle styrkes med 10 000 årsverk innen utgangen av 2009, og at disse i hovedsak skal dekkes av fagutdannet personell. Side 2
Organisatoriske virkemidler Helsedirektoratet har hovedansvaret for gjennomføringen av Omsorgsplan 2015. Fylkesmannsembetene har egne rådgivere for å veilede og følge opp i kommunene. Ett av hovedvirkemidlene i Omsorgsplan 2015 er å sette de framtidige omsorgsutfordringene på dagsorden i kommunal planlegging og stimulere kommunene til å utvikle lokale omsorgsplaner som en del av den helhetlige kommune- og økonomiplanarbeidet. Juridiske virkemidler Tjenestene reguleres av flere lover, og en ny helse- og omsorgslov vil få konsekvenser for utforming av tjenestetilbudene. Virkningen av nye lover og rundskriv faller utenom kjerneområdene for evalueringen. Samtidig er det viktig å skjele til om eventuelle endringer i lovverket kan påvirke måloppnåelsen. Evalueringens formål I Prop 1 S(2009-2010) er det gitt følgende føringer i forhold til en evaluering av Omsorgsplan 2015: For å evaluere Omsorgsplan 2015 og dens mål, resultater og innretning er det behov for en følgemed evaluering av planen. Det skal avsettes 2 mill. kroner i fire år til ulike prosjekter som kan gi en resultatorientert evaluering på kommunenivå, med vekt på Omsorgsplanens hovedprosjekter og fire hovedsaker Hovedformålet med evalueringen er å undersøke hvordan Omsorgsplanen har materialisert seg i ulike kommuner. Fokus skal settes på konkrete resultater som har kommet ut av Omsorgsplanen og dens fire hovedsaker. Det er ønskelig med en todeling av evalueringen: 1) Et større prosjekt som gir inngående kjennskap til konkrete resultater av Omsorgsplanen 2015 i et representativt utvalg av norske kommuner I det første delprosjektet ønsker vi å få et bilde av utviklingstrekkene i utvalgte kommuner, og få kjennskap til effekten av Omsorgsplan 2015. Det er ønskelig at kommunenes planverk, faktiske handlinger og endringer i praksis blir belyst i evalueringen. 2) Et mindre prosjekt som vurderer effekten av Omsorgsplanens virkemiddelbruk i forhold til måloppnåelse I delprosjekt to ønsker vi å få kjennskap til om de økonomiske og organisatoriske virkemidlene som er benyttet har bidratt til, eller forhindret kommunen i å nå målene i planen. Det er viktig å få tilbakemeldinger om det er benyttet for sterke eller for svake virkemidler. Det må anvendes metoder og design som er egnet til å få fram pålitelige analyser av spesifikke effekter av omsorgsplanens tiltak og virkemiddelbruk. Sentrale temaer og problemstillinger - Kommuneundersøkelse Det skal gis en resultatorientert evaluering på kommunenivå, med vekt på Omsorgsplanens hovedprosjekter og fire hovedsaker. Målet er å se hvordan det overordnede planverket omgjøres til lokale handlingsplaner og faktiske endringer i den kommunale virkeligheten. Nye årsverk Hvordan har kommunene benyttet de nye årsverkene i omsorgstjenesten? Er det sykehjemmene eller hjemmetjenestene som vokser i årsverk? Er det hjemmehjelp eller hjemmesykepleie som er i vekst? Nye omsorgsplasser Hva, hvordan og for hvem har kommunene valgt å bygge? Side 3
I hvor stor grad er kriteriene og målene for investeringstilskuddet oppfylt; Smått er godt alt som bygges skal tilpasses mennesker mer demens Alt som bygges skal være heldøgnsplasser Demensplan 2015 I hvor stort grad og hvordan har kommunene fulgt opp tiltakene i Demensplanen? I hvor stort grad er det bygget boliger tilpasset personer med demens? Hva er økningen, innretning og innhold i dagaktivitetstilbudet for personer med demens? Hvilke tiltak har kommunene gjennomført for å sikre økt kunnskap og kompetanse om demens? Hvilke tiltak har kommunen gjennomført for pårørende? Kompetanseløftet 2015 Er det funn i følge- med- evalueringen av Kompetanseløftet som bør trekkes inn i evalueringen? Tiltak i Kompetanseløftet som er direkte rettet inn mot Demensplan 2015 skal inngå i denne evalueringen. Sentrale temaer og problemstillinger - Måloppnåelse og virkemiddelbruk Det er ønskelig med en vurdering av de økonomiske virkemidlene som benyttes i Omsorgsplan 2015, herunder økning i fri inntekter for å sikre nye årsverk og øremerket stimuleringsordning for investeringer i omsorgsplasser. Videre er det ønskelig å se på effekten av organisatoriske virkemidler, herunder plan- og analysearbeid. Økonomiske virkemidler Hvilken effekt har virkemidlene hatt; har de vært hensiktsmessige, og hvordan har de bidratt til måloppnåelse? Blir måloppnåelsen bedre eller dårligere ved å ha frie versus øremerkede midler? Planlegging som virkemiddel I hvor stor grad og eventuelt hvordan er framtidas omsorgsutfordringer satt på dagsorden i kommunal planlegging? I hvor stor grad har Omsorgsplanens hovedsaker satt sine spor i de kommunale planene? Hvor går kommunene? Hvordan ser summen av de kommunale planene ut? Er langsiktig planlegging et effektivt virkemiddel for realisering av nasjonal politikk? Evalueringen bør bygge videre på prosjekt Framtidas omsorgsbilde slik det ser ut på tegnebrettet, som var en landsomfattende kommuneundersøkelse utført av Senter for omsorgsforskning Sør i 2009. Relevante datakilder Vi viser til noen aktuelle datakilder som kan danne grunnlag for evalueringen. KOSTRA (Kommune Stat rapportering) gir styringsinformasjon om kommunal og fylkeskommunal virksomhets prioriteringer, dekningsgrader, bruksrater og produktivitet. I tillegg publiserer KOSTRA individbasert pleie og omsorgsstatistikk(iplos). Norge har gjennomført tre nasjonale kartlegginger av tjenestetilbudet til personer med demens i kommunene: i 1996 1997, 2000 2001og i 2005-2006. Alle er utført av Nasjonalt kompetansesenter for aldring og helse. I 2010 skal det foretas ny nasjonal kartlegging av tjenestetilbudet til personer med demens i kommunene. Rapport fra denne kartleggingen vil foreligge første halvår 2011. Husbanken har ansvar for investeringstilskuddet til heldøgns omsorgsboliger og sykehjem, og rapporterer jevnlig søknads- og tilsagnsdata. Side 4
Videre vises til Rapport 1/2009 - Senter for omsorgsforskning - Sør "Framtidas omsorgsbilde slik det ser ut på tegnebrettet" (Per Gunnar Disch og Einar Vetvik). Avgrensninger av evalueringsoppdraget I denne omgang ber vi ikke om vurdering av de prosessuelle forhold knyttet til iverksettelse av Omsorgsplan 2015, verken organisering av arbeidet eller rolle- ansvarsfordelingen. Evaluering av Kompetanseløftet 2015 for fireårsperioden 2007-2011 gjennomføres av NIFU STEP og NIBR. Det er viktig at resultatevalueringen av Omsorgsplan 2015 sees i sammenheng med dette, men inngår ikke som egen del av oppdraget her(se vedlegg). Kartlegginger og vurderinger knyttet til Demensplan 2015 skal også inkluderes som grunnlagsmateriale i den samlede evalueringen av Omsorgsplan 2015. Prosess og frister for gjennomføring av evalueringen Helse- og omsorgsdepartementet ønsker å være i dialog med Norges forskningsråd i forbindelse med ytterligere konkretisering og organisering av evalueringsoppdraget. Dersom det er behov for referanse- /brukergruppe ved videre utforming av oppdraget kan HOD videreformidle kontakter til allerede etablerte fora på våre tjenesteområder. Begge prosjektene skal resultere i sluttrapporter som skal frembringe kunnskap om hvordan arbeidet skal videreføres etter 2015. Det understrekes imidlertid at dersom det oppdages forhold underveis i prosessen som kan bidra til å justere eller korrigere mål og virkemidler i løpet av planperioden, plikter man å gjøre oppdragsgiver oppmerksom på dette. Dette ønskes i form av skriftlige rapporter underveis. Departementet viser videre til årets tilskuddsbrev til NFR for krav til rapportering. Med vennlig hilsen Anne- Cathrine Haug Jørgensen e.f. avdelingsdirektør Kristin Løkke Seniorrådgiver Vedlegg: 1) Evalueringsoppdrag av Kompetanseløftet 2015i regi av NIFU STEP og NIBR. Side 5