TILSYN RAPPORT ETTER TILSYN MED SAMFUNNSTRYGGLEIKS- OG BEREDSKAPSARBEIDET I KVAM HERAD OM TILSYNSOBJEKTET: OM TILSYNSFØRANDE MYNDIGHEIT: Kommunenr. og namn: 1238 Kvam Namn: Fylkesmannen i Hordaland Besøksadresse: Grovagjelet 16, 5600 NORHEIMSUND Tilsynsgruppe: Arve Meidell Trygve Hillestad Postadresse: Grovagjelet 16, 5600 NORHEIMSUND Tilsynsleiar: Arve Meidell Dato for tilsynet: Kontaktperson: 25. sep. 2013 Bjørn Johansen/ Astrid L. Fjærestad Spørsmål til rapporten: Tlf. 916 99 098 Jnr./arkivkode: 2013/6487 SAMANDRAG AV FUNN: Etter tilsyn med utvalde område knytt til kommunens arbeid med samfunnstryggleik og beredskap konkluderer Fylkesmannen i Hordaland med følgjande: AVVIK: Det er funne to avvik: 1. Kvam herad har ikkje utarbeidd heilskapleg (overordna sektorovergripande) ROS-analyse. Kommunen manglar dermed eitt av dei viktigaste grunnlagsdokumenta for det vidare samfunnstryggleiks- og beredskapsarbeidet. 2. Kvam herad har ikkje utarbeidd mål, strategiar, prioriteringar og plan for oppfølging av samfunnstryggleiks- og beredskapsarbeidet. MERKNADER: Det vert i tillegg gjeve to merknader: 1. Så snart den heilskaplege ROS-analysen er på plass, bør det utarbeidast ein heilt ny krise- og beredskapsplan.
2. Kvam herad bør sikre betre tverrfagleg og tverretatleg deltaking og systematisk kompetanseheving/øving innan det kommunale beredskapsarbeidet. Bergen, 29. oktober 2013 Arve Meidell tilsynsleiar Trygve Hillestad Side 2 av 10
INNHALD 1. Innleiing... 3 2. Heimelsgrunnlag for tilsynet... 4 3. Anna sentralt lovverk o.a.... 4 4. Annan dokumentasjon lagt til grunn for tilsynet... 5 5. Kva tilsynet omfattar... 5 6. Deltaking... 5 7. Vurdering... 6 8. Funn (avvik og merknader)... 7 9. Konklusjon, fristar og vidare oppfølging... 10 1. INNLEIING Fylkesmannen i Hordaland førte regelfast tilsyn med samfunnstryggleiks- og beredskapsarbeidet i Kvam herad 25. september 2013. I forkant for tilsynet vart det gjennomført møte med brannsjef Bjørn Johansen 25. juni 2013 og deretter med assisterande rådmann Astrid Ljones Fjærestad, sakshandsamar Heidi Ørjansen og brannsjef Bjørn Johansen på Statens hus i Bergen 6. september 2013. I det siste formøtet vart Fylkesmannens beredskapskassett for Kvam herad gjennomgått og oppdatert, samt at kommunens ROS-analysar, planverk o.a. vart gjennomgått i fellesskap. Samstundes gjekk ein gjennom opplegget for tilsynet og synfaringa påfølgjande dag. Sjølve tilsynet vart gjennomført ved at kommunen innleiingsvis presenterte relevante dokument i formøte hjå Fylkesmannen, deretter vart same dokumentasjon gjennomgått av tilsynsgruppa og utfyllande dokumentasjon ettersøkt/etterspurt, eventuelt søkt opp via kommunen sine heimesider, www.kvam.no. Tilsynsdagen tok til med opningsmøte før ein gjekk over til individuelle samtalar med relevant personell i kommunen. Funn frå tilsynet vart deretter presentert i sluttmøte 18. oktober 2013, før utsending av tilsynsrapporten. I sluttmøtet fekk kommunen høve til å kommentere Fylkesmannens funn i tilsynet og korrigere eventuelle mistydingar og uklåre tilhøve. Kommunen ved rådmannen oppmoda samstundes Fylkesmannen om la vere å sende førebels tilsynsrapport, men heller sende endeleg tilsynsrapport med ein gong. Fylkesmannens funn ved tilsyn kan bestå av følgjande: AVVIK: Dvs. brot på krav gjeve i lov- og/eller forskrift MERKNAD: Dvs. tilhøve som ikkje er omfatta av definisjonen for avvik, men som kommunen likevel bør følgje opp Side 3 av 10
Denne tilsynsrapporten omhandlar dei avvik og forbetringspunkt som vart avdekt under tilsynet på dei område det vart ført tilsyn med. Rapporten gjev såleis inga fullstendig tilstandsvurdering av kommunen sitt samfunnstryggleiks- og beredskapsarbeid. 2. HEIMELSGRUNNLAG FOR TILSYNET Fylkesmannen er gjennom forskrift av 18. april 2008 nr. 388 Instruks for samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet til Fylkesmannen og Sysselmannen på Svalbard pålagt å føre tilsyn med heimel i gjeldande lov- og forskriftsverk. Vidare heiter det at Fylkesmannen skal gje råd, rettleie og vere pådrivar for målretta og systematisk arbeid med samfunnstryggleik og beredskap i fylket, samt sjå til at fylkeskommunen og kommunane tek omsyn til samfunnstryggleik og beredskap i samfunnsplanlegginga. Den direkte heimelen for dette tilsynet går fram av: a) Lov av 25. juni 2010 nr. 45 om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret ( 14 og 15) b) Forskrift av 22. august 2011 nr. 894 om kommunal beredskapsplikt Jf. 29 i denne lova og 10 i forskrifta er det Fylkesmannen si oppgåve å føre tilsyn med at kommunane si oppfølging av samfunnstryggleiks- og beredskapsarbeidet er i samsvar med lovmessige krav og forventningar. 3. ANNA SENTRALT LOVVERK O.A. Andre sentrale lover og forskrifter o.a. med innverknad på samfunnstryggleiks- og beredskapsarbeidet i kommunen er mellom anna: a) Lov av 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner b) Lov av 23. juni 2000 nr. 56 om helsemessig og sosial beredskap c) Forskrift av 23. juli 2001 nr. 0881 om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. etter lov om helsemessig og sosial beredskap d) Forskrift av 4. desember 2001 nr. 1372 om vannforsyning og drikkevann (drikkevannsforskriften) e) Lov av 24. juni 2011 nr. 29 om folkehelsearbeid (folkehelseloven) f) Lov av 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova) g) Forskrift av 1. desember 1995 nr. 928 om miljørettet helsevern i barnehager og skoler m.v. h) Lov av 14. juni 2002 nr. 20 om vern mot brann, eksplosjon og ulykker med farlig stoff og om brannvesenets redningsoppgaver (brann- og eksplosjonsvernloven) i) Forskrift av 26. juni 2002 nr. 0847 om brannforebyggende tiltak og tilsyn j) Forskrift av 26. juni 2002 nr. 0729 om organisering og dimensjonering av brannvesen Side 4 av 10
k) Forskrift av 6. desember 1996 nr. 1127 om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter (Internkontrollforskriften) l) Lov av 27. juni 2008 nr. 71 om planlegging og byggesaksbehandling m) Forskrift av 26. mars 2010 nr. 489 om tekniske krav til byggverk n) Veiledning om tekniske krav til byggverk o) NS 5814:2008 Krav til risikovurderinger 4. ANNAN DOKUMENTASJON LAGT TIL GRUNN FOR TILSYNET Til grunn for tilsynet ligg følgjande dokumentasjon: A. Beredskapsplan Kvam herad, revidert sept. 2013 B. Kommunal kriseplan for Kvam herad, datert XX.XX.2013 C. Organisasjonskart Kvam herad, lasta frå internett 20.09.2013 D. Kommuneplan 2013-2024, planprogram, vedteke 18.06.2013 E. Skjema for KU i kommuneplan F. Akseptkriterier for ROS-analyser i Kvam herad G. Trafikksikringsplan for Kvam 2012-2015, godkjent 11.12.2012 (HST 132/2012) H. Statuskartlegging samfunnstryggleik og beredskap knytt til tilsyn 25.09.2013 5. KVA TILSYNET OMFATTAR I tilsynsrunde 4 (2012 2015) har Fylkesmannen primært vald å rette merksemda mot kommunane si oppfølging av dei nye lov- og forskriftskrava som kom med lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret, samt forskrift om kommunal beredskapsplikt. Nærare bestemt inneber dette at ein ved tilsynet har sett på m.a.: Forankring av samfunnstryggleiks- og beredskapsarbeidet (politisk og administrativt), ref. m.a. forskriftas 2 Målsetting og målstyring (visjon, langtidsmål, årsmål, andre målformuleringar, rapportering o.a.), ref. m.a. forskriftas 3 (sjå òg kommunelova kap. 8) Kartlegging/ROS-analysar (risiko- og sårbarheitsanalysar), ref. m.a. forskriftas 2 (sjå òg plan- og bygningslova 4-3) Beredskapsplanlegging/krisehandtering, (planverk, varslingslister, ressursoversyn, samordning), ref. m.a. forskriftas 4 Kompetanse (Opplæring og øving), ref. m.a. forskriftas 7 Førebygging (beredskapsmessige omsyn i samfunnsplanlegginga (BIS) i ordinært planarbeid, gjennomføring av risikoreduserande tiltak etter fullført ROS-analyse, ref. m.a. forskriftas 1 6. DELTAKING Av tabellane på neste side går det fram kven som deltok på kva i samband med tilsynet: Side 5 av 10
FRÅ FYLKESMANNEN I HORDALAND: NAMN FUNKSJON FOR- OPNINGS- INDIVIDUELLE SLUTT- MØTE MØTE SAMTALAR MØTE Arve Meidell Fylkesberedskapssjef X X X X Trygve Hillestad Prosjektleiar X X X X Fredrik Arnesen Seniorrådgjevar X FRÅ KVAM HERAD: NAMN FUNKSJON FOR- MØTE OPNINGS- MØTE INDIVIDUELLE SAMTALAR SLUTT- MØTE Asbjørn Tolo Ordførar Arild M. Steine Rådmann X X X Astrid Ljones Fjærestad Assisterande rådmann X X X X Arne Aksnes Kommuneoverlege X X X Jon Nedkvitne Samfunns- og utviklingssjef X X Leiv Ingmar Kaale Rådgjvar/fagansvarleg plan X X Bjørn Johansen Brannsjef X X X X 7. VURDERING Samfunnstryggleiks- og beredskapsarbeid er ikkje eit nytt fagområde for kommunane, men dei formelle krava til kommunen vart skjerpa gjennom endringar i sivilforsvarslova gjeldande frå 01.01.2010, seinare lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret gjeldande frå 01.01.2011. Sjølve forskrifta som utdjupar desse krava kom først hausten 2011. Ved førre tilsyn med samfunnstryggleiks- og beredskapsarbeidet i Kvam herad i 2009 vart det gjeve 4 merknader og Fylkesmannen var ikkje nøgd med kommunen sitt samfunnstryggleiks- og beredskapsarbeid. I oppsummeringa den gong stod det mellom anna: Tilsynet synte elles at Kvam herad på fleire fagområde har kome langt i arbeidet med samfunnstryggleik og beredskap, dette gjeld mellom anna: Arealplanarbeidet der ROS-analysar er ein integrert del av planprosessane og avdekt risiko vert følgd opp i den einskilde byggjesak. Trafikksikringsplanen kor risikotilhøve er godt dokumentert og tiltak er vel fundert. Einskildaktørar har òg lagt mykje energi ned i arbeidet med konseptet "Trygge lokalsamfunn". Side 6 av 10
Dessverre sit fylkesmannen att med det inntrykket at dette skjer meir på tross av manglande forankring i leiinga og styrande organ, enn på grunn av god forankring og god målstyring. Dette vert bekrefta av at fleire av merknadane frå 2005 og endåtil frå 2000 framleis står ved lag, noko som Fylkesmannen er uroa over. Sidan den gong har det vore store utskiftingar i leiinga i Kvam herad. Såleis har Fylkesmannen forståing for at det kan ha oppstått eit "vakuum" i ein periode, men likevel meiner vi kommunen kunne gjort meir innan fagområdet samfunnstryggleik og beredskap, mellom anna når det gjeld oppfølging av merknadene etter førre tilsyn. Vi vonar difor at den nye rådmannen sitt engasjement med å skape ein god organisasjonskultur og vil syne seg i samfunnstryggleiks- og beredskapsarbeidet. Særleg viktig er det å få etablert heilskapleg tenking og kunnskap om overordna kommunalt beredskapsarbeid på strategisk nivå. 8. FUNN (AVVIK OG MERKNADER) AVVIK NR. 1: Kvam herad har ikkje utarbeidd heilskapleg (overordna sektorovergripande) ROS-analyse. Kommunen manglar dermed eitt av dei viktigaste grunnlagsdokumenta for det vidare samfunnstryggleiks- og beredskapsarbeidet. REFERANSE: Funnet er eit avvik i høve til 14 i lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret, jf. 2 i forskrift om kommunal beredskapsplikt. UTFYLLANDE INFORMASJON: Kommunen pliktar å ha ein heilskapleg ROS-analyse som omhandlar alle noverande og framtidige risikoforhold og sårbarheitsfaktorar som kan råke kommunen, ref. lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret 14, nærare utdjupa i forskrift om kommunal beredskapsplikt 2. ROS-analysen skal m.a.: Vere forankra i kommunestyret, ref. forskrift om kommunal beredskapsplikt 2, 2. ledd Vere grunnlag for, og samstundes sikre at det ved behov vert utarbeidd meir detaljerte ROS-analysar av avdekte risikotilhøve, ref. forskrift om kommunal beredskapsplikt 2, 5. ledd Vere utarbeidd med verknad frå relevante offentlege og private aktørar, ref. forskrift om kommunal beredskapsplikt 2, 4. ledd Vere grunnlag for utarbeiding av langsiktige mål, strategiar, prioriteringar og plan for oppfølging av kommunens samfunnstryggleiks- og beredskapsarbeid, ref. forskrift om kommunal beredskapsplikt 3, pkt. a Side 7 av 10
Danne grunnlag for utarbeiding av kommunen sine beredskapsplanar, og vurdering av behov for utfyllande krise- og beredskapsplanverk på nye område, ref. forskrift om kommunal beredskapsplikt 4 Vurdere tilhøve som bør integrerast i planar etter plan- og bygningslova, ref. forskrift om kommunal beredskapsplikt 3, pkt. b Vere utgangspunkt for val av scenario ved øvingar og vurdering av behov for kompetansehevingstiltak, ref. forskrift om kommunal beredskapsplikt 7 AVVIK NR. 2: Kvam herad har ikkje utarbeidd mål, strategiar, prioriteringar og plan for oppfølging av samfunnstryggleiks- og beredskapsarbeidet. REFERANSE: Funnet er eit avvik i høve til 3 i forskrift om kommunal beredskapsplikt. UTFYLLANDE INFORMASJON: For å sikre heilskapleg og systematisk arbeid med samfunnstryggleik og beredskap, og ikkje minst for å oppretthalde kontinuiteten i arbeidet, er det viktig at samfunnstryggleiks- og beredskapsarbeidet vert innarbeidd i t.d. kommunen sitt "årshjul". Vidare må det sikrast tilstrekkeleg politisk og administrativ forankring av arbeidet. Det kan og vere ein føremon å forankre det formelle ansvaret for samfunnstryggleiks- og beredskapsarbeidet i øvste administrative leiing. MERKNAD NR. 1: Så snart den heilskaplege ROS-analysen er på plass, bør det utarbeidast ein heilt ny krise- og beredskapsplan. REFERANSE: Med omsyn til kva krav som vert stilt til den overordna beredskapsplanen vert det vist til: 15 i lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret 4 i forskrift om kommunal beredskapsplikt UTFYLLANDE INFORMASJON: Fylkesmannen finn det vanskeleg å forstå myndigheits- og ansvarsforholda slik dei er skildra i kommunen sin noverande beredskapsplan. I tillegg er det nytta uheldige funksjonstitlar i KKL-samanheng som kan vere til forveksling lik med operative funksjoner i naudetatane. Dette bør ordnast snarast. TILRÅDING: Tilhøve avdekt i den heilskaplege ROS-analysen bør innarbeidast i beredskapsplanen. Etter at førebyggjande tiltak er gjennomført, vil ein stå att med ein restrisiko. Det bør gå fram av beredskapsplan korleis restrisiko skal handsamast. Side 8 av 10
Framfor å revidere eksisterande beredskapsplan vil Fylkesmannen tilrå at kommunen utarbeidar ein heilt ny beredskapsplan frå botnen av Beredskapsplanen kan med føremon delast i 3 delar: Administrativ del Operativ del Vedleggsdel Den nye planen bør vere kortfatta og funksjonsorientert, jf. t.d. einskapleg leiingssystem (ELS)/stabsmodellen Topp- og botntekstar bør nyttast aktivt, det same gjeld sidenummerering, datering og namn/funksjon på ansvarleg Rutinar for oppdatering og revisjon bør spissast, dvs. kven skal gjer kva, kor tid og korleis. Samstundes bør rolleavklaringar, referansar og bruk av ymse omgrep kvalitetssikrast Beredskapsplanen bør handsamast politisk (kommunestyret). Dette gjeld spesielt for den delen som går på kva fullmakter kommunal kriseleiing (KKL) skal ha MERKNAD NR. 2: Kvam herad bør sikre betre tverrfagleg og tverretatleg deltaking og systematisk kompetanseheving/øving innan det kommunale beredskapsarbeid REFERANSE: Med omsyn til kva krav som vert stilt til kommunalt beredskapsarbeid vert det vist til m.a.: 14 og 15 i lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret 1, 2, 3, 4, 5 og 7 i forskrift om kommunal beredskapsplikt UTFYLLANDE INFORMASJON: TILRÅDING: Heradet manglar plan for systematisk kompetanseheving og øving Det kommunale beredskapsrådet vert ikkje nytta Kunnskap om eiga rolle i KKL er ikkje forankra godt nok Heradet bør kartlegge kompetansebehov og utarbeide plan for systematisk kompetanseheving og øving Det kommunale beredskapsrådet vert ikkje nytta, og bør etablerast og nyttast slik det er meint I ny beredskapsplan bør roller i kriseorganisasjonen skildrast og den einskilde aktør bør gjevast god kompetanse og øving innan respektive oppgåver Side 9 av 10
9. KONKLUSJON, FRISTAR OG VIDARE OPPFØLGING Fylkesmannen forventar at Kvam herad følgjer opp avvik og merknader i tilsynsrapporten, og ber om tilbakemelding innan 2. desember 2013 på korleis kommunen tenkjer å legge opp dette arbeidet. Avvik nr. 1 skal seinast vere lukka innan 31.12.2014, medan avvik nr. 2 bør forsøkast lukka innan 31.12.2013, dvs. under arbeidet med årsplanar og budsjett for 2014. Fylkesmannen ber om å verte fortløpande oppdatert på framdrifta i oppfølgingsarbeidet, minimum per 31.12.2013, 30.06.2014 og 31.12.2014. Vi minner samstundes om at vi gjerne står til rådvelde med omsyn til råd og rettleiing i prosessen. Side 10 av 10