STENSILSERIE FOR JUSS-BUSS VED INSTITUTT FOR RETTSSOSIOLOGI NR: 72 One strike and you re out - om utvisning av straffedømte utlendinger En spesialfagsavhandling til juridisk embetseksamen, 24. mai 1996 Stine Dordy Nybø og Therese Liljegren UNIVERSITETET I OSLO ISSN 0803-6616
Veileder: Ulf Stridbeck Emnevalg godkjent av Kristian Andenæs, Institutt for rettssosiologi 2. opplag, 1999.
FORORD Utvisning av straffedømte utlendinger er et stadig tilbakevendende tema i samfunnsdebatten. Vi ble engasjert i temaet da vi jobbet med utenlandske fanger i fengselsgruppa i Juss-Buss. Hvem er det egentlig som blir utvist fra Norge, og hva har de gjort for å fortjene dette? Er utvisning en rettferdig reaksjon? For å finne ut av dette, gjorde vi en undersøkelse av alle utvisningssakene i 1993. Undersøkelsen danner grunnlaget for en spesialfagavhandling vi skrev mens vi var vitenskapelige assistenter ved Institutt for rettssosiologi ved Universitetet i Oslo. Denne rapporten er en noe omarbeidet versjon av avhandlingen. Vi håper at rapporten kan bidra til å spre informasjon om utvisningspraksis og være til hjelp for alle som jobber med eller er interessert i temaet. Den er også ment som et debattinnlegg om utvisning. For den som trenger kortfattet praktisk informasjon om utvisning har Juss-Buss laget en brosjyre om utvisning som finnes på norsk og engelsk. Juss-Buss kan også gi rettshjelp i utvisningssaker. Hjelp og støtte kan også fås hos Interessegruppa for utvistes familier (IGUF). Vi vil gjerne rette en stor takk til Institutt for rettssosiologi og til vår sluttfaseveileder Ulf Stridbeck ved institutt for offentlig rett. Vi vil også takke venner og familie som brukte fritiden sin til å lese gjennom avhandlingen og som kom med mange nyttige innspill. Til slutt vil vi gjerne takke Ebba Thommessen på UDI som fikk den utakknemlige oppgaven å finne fram alle sakene for oss. Vedrørende skrivefeil og andre merkverdigheter, vennligst henvend Dem til Apple Macintosh. Oslo, februar 1997 Therese Liljegren Stine Dordy Nybø
DEL I: INNLEDNING...1 1. BAKGRUNN FOR AVHANDLINGEN...1 2. PROBLEMSTILLING...1 3. AVGRENSNINGER...2 4. NOEN BEGREPER...3 5. SAMMENDRAG AV AVHANDLINGEN...4 5.1. INNLEDNING...4 5.2. FORHOLDSMESSIGHETSVURDERINGEN...5 5.3. EN STRENG PRAKSIS...5 5.4. EN INNSNEVRING AV SKJØNNET...6 5.5. HVEM BLIR UTVIST?...7 5.6. BEHOVET FOR RETTSHJELP...7 6. DEN VIDERE FREMSTILLING...7 DEL II: REDEGJØRELSE FOR UTVISNINGSREGELEN...8 7. FORMÅLET MED UTVISNINGSINSTITUTTET...8 8. UTVISNINGSINSTITUTTETS RETTSLIGE PLASSERING...9 8.1. UTLENDINGSRETTSLIG...9 8.2. STRAFFERETTSLIG...9 9. RETTSKILDEBILDET...10 10. KORT OM VILKÅRENE FOR UTVISNING...11 10.1. HVEM KAN UTVISES?...11 10.2. VILKÅRENE I LOVEN...11 10.2.1. Utgangspunktet...12 10.2.2. Utlendinger som har arbeids- eller oppholdstillatelse, samt nordiske borgere som har bodd i Norge i mer enn tre måneder...12 10.2.3. Utlendinger som fyller vilkårene for bosettingstillatelse...13 10.2.4. Utvidet vern for nordiske borgere?...14 10.3. FORHOLDSMESSIGHETSVURDERINGEN...15 10.4. SÆRLIG OM REGLENE FOR BORGERE SOM OMFATTES AV EØS-AVTALEN...16
11. BEGRENSNINGER I ADGANGEN TIL Å UTVISE...17 11.1. UTSENDELSESVERN...17 11.2. VERN OM FAMILIELIVET...18 12. AVGJØRELSESMYNDIGHETEN...19 13. FØLGENE AV UTVISNING...20 13.1. BORTFALL AV OPPHOLDSTILLATELSE...20 13.2. UTREISE...20 13.3. INNREISEFORBUD...20 13.3.1. Varig innreiseforbud....21 13.3.2. Tidsbegrenset innreiseforbud...22 DEL III: UNDERSØKELSEN AV FORVALTNINGSPRAKSIS...23 A: METODE OG UTVALG...23 14. METODEN FOR UNDERSØKELSEN AV PRAKSIS...23 14.1. INNLEDNING...23 14.2. GJENNOMGANGEN AV SAKENE...23 14.3. HVA SLAGS INFORMASJON VAR I DE ENKELTE SAKENE?...24 15. UTVALG...25 15.1. VALG AV UNDERSØKELSESGRUNNLAG...25 15.2. UNDERSØKELSENS UTVALG...25 15.3. MULIGE FEILKILDER...26 15.3.1. Statistikken...26 15.3.2. Forholdsmessighetsvurderingen...27 16. ER UNDERSØKELSEN REPRESENTATIV?...27 16.1. ER 1993 ET REPRESENTATIVT ÅR?...27 16.2. ER UTVALGET REPRESENTATIVT?...28 B: RESULTATENE AV UNDERSØKELSEN...29 17. INNLEDNING...29 18. KORT OVERSIKT OVER HELE UTVALGET...30 18.1. KJØNN...30 18.2. ALDER...30
18.3. NASJONALITET...30 18.4. AVGJØRELSESINSTANS...32 18.5. KLAGERATE...32 19. UTLENDINGENE UTEN TILKNYTNING TIL NORGE...33 19.1. INNLEDNING...33 19.2. "FORHOLDETS ALVOR"...34 19.2.1. Strafferamme...35 19.2.2 Den utmålte straff...36 19.2.2.1. Spesielt om foreleggssakene...37 19.2.3. Kategori lovbrudd...38 19.3. BAKGRUNNEN FOR AT UTLENDINGENE BLE DØMT I NORGE...39 19.4. TIDSBEGRENSNING...39 19.5. FORHOLDSMESSIGHETSVURDERINGEN...40 20. UTLENDINGENE MED TILKNYTNING TIL NORGE...41 20.1. INNLEDNING...41 20.2. "FORHOLDETS ALVOR"...42 20.2.1. Innledning...42 20.2.2. Strafferammen...42 20.2.2.1. Hele utvalget...43 20.2.2.2. Spesielt om de omgjorte sakene...44 20.2.2.3. Vurdering...44 20.2.3. Utmålt straff...45 20.2.3.1. Hele utvalget...45 20.2.3.2. Spesielt om de omgjorte sakene...46 20.2.3.3. Vurdering...47 20.2.4. Kategorier lovbrudd...47 20.2.4.1. Innledning...47 20.2.4.2. Narkotikaforbrytelser...48 20.2.4.2.1. Streng vurdering i narkotikasaker...48 20.2.4.2.2. Strafferamme...49 20.2.4.2.3. Straffeutmåling...50 20.2.4.2.4. Type narkotika...50 20.2.4.2.5. Spesielt om de omgjorte sakene...50 20.2.4.3. Voldsforbrytelser...51 20.2.4.3.1. Hele utvalget...51 20.2.4.3.2. Spesielt om de omgjorte sakene...52
20.2.4.4. Vinningsforbrytelser...53 20.2.4.4.1. Hele utvalget...53 20.2.4.4.2. Spesielt om de omgjorte sakene...54 20.2.4.5. Sedelighetsforbrytelser...54 20.2.4.5.1. Hele utvalget...54 20.2.4.5.2. Spesielt om de omgjorte sakene...54 20.2.5. Gjentagelse...55 20.2.5.1. Hele utvalget...55 20.2.5.2. Spesielt om de omgjorte sakene...56 20.2.6. Konklusjon...56 20.3. "UTLENDINGENS TILKNYTNING TIL RIKET"...57 20.3.1. Innledning...57 20.3.2. Utlendingenes oppholdsgrunnlag på domstidspunktet...58 20.3.2.1. Hele utvalget...58 20.3.2.2. Spesielt om de omgjorte sakene...60 20.3.2.3. Vurdering...60 20.3.3. Utlendingenes sivilstatus...61 20.3.3.1. Hele utvalget...61 20.3.3.2. Spesielt om vedtakene...62 20.3.3.3. Spesielt om de omgjorte sakene...64 20.3.3.4. Vurdering...64 20.3.4. Barn...65 20.3.4.1 Hele utvalget...65 20.3.4.2. Spesielt om de omgjorte sakene...67 20.3.4.3. Vurdering...67 20.3.5. Utlendingenes alder da de kom til Norge...68 20.3.5.1. Hele utvalget...68 20.3.5.2. Spesielt om de omgjorte sakene...69 20.3.5.3. Vurdering...69 20.3.6. Botid i Norge...69 20.3.6.1. Skjæringspunktene for beregningen...70 20.3.6.2. Hele utvalget...71 20.3.6.3. De omgjorte sakene...72 20.3.6.4. Vurdering...72 20.3.7. Integrering i samfunnet...72 20.3.8. Tilknytning til opprinnelseslandet...73 20.3.9. Andre momenter...74
20.3.10. Konklusjon...74 20.4. FORHOLDSMESSIGHETSVURDERINGEN...75 20.4.1. Innledning...75 20.4.2. Utgangspunkt i "forholdets alvor"...76 20.4.2.1. Innledning...76 20.4.2.2. Betingede dommer...77 20.4.2.2.1. Sakene...77 Rolf...77 20.4.2.2.2. Vurdering...78 20.4.2.3. Ubetingede dommer på inntil 120 dager...78 20.4.2.3.1. De omgjorte sakene...78 Bjørn...79 Tore...79 20.4.2.3.2. Sakene hvor utlendingen ble utvist...80 Frode...80 Kristian...81 Johan...81 20.4.2.3.3. Sammenligning...82 20.4.2.3.4. Vurdering...83 20.4.2.4. Ubetingede dommer på mellom 120 dager og ett år....84 20.4.2.4.1. De omgjorte sakene...85 Anders...85 Sigbjørn...86 20.4.2.4.2. Utviste...87 Allan...87 Petter...88 Åsmund...89 20.4.2.4.3. Vurdering og sammenligning...89 20.4.2.5. Ubetingede dommer fra ett år til og med to år...90 20.4.2.5.1. Innledning...90 20.4.2.5.2. Sakene...91 Pål...91 Svein...91 20.4.2.5.3. Vurdering...92 20.4.2.6. De lengste dommene i utvalget...92 20.4.2.6.1. Innledning...92 20.4.2.6.2. Sakene...93
Erik...93 Tommy...93 Geir...94 20.4.2.6.3. Vurdering...95 20.4.2.7. Spesielt om narkotikaforbrytelsene...95 20.4.2.8. Spesielt om strafferammene...96 20.4.2.9. Spesielt om gjentagelse...96 20.4.3. Utgangspunkt i "tilknytningen til riket"...97 20.4.3.1. Innledning...97 20.4.3.2. Oppholdsgrunnlag...98 Jens...98 20.4.3.3. Sivilstatus...98 20.4.3.4. Barn...99 20.4.3.4.1. Omsorg for barn...99 20.4.3.4.1.1. Innledning...99 20.4.3.4.1.2. Sakene...99 Torstein...100 Knut...100 20.4.3.4.2. Samvær med barn...102 20.4.3.4.2.1. Innledning...102 20.4.3.4.2.2. Sakene...102 Gunnar...102 20.4.3.4.3. Spesielt om eneomsorg for barn...103 Torbjørn...103 20.4.3.4.4. Vurdering...104 20.4.3.5. Botid i Norge...104 Gudmund...104 20.4.3.6. Tilknytning til opprinnelseslandet...105 Jakob...106 20.4.3.7. Andre momenter...107 Simen...108 20.4.4. Spesielt om tidsbegrensning...109 20.4.4.1. Innledning...109 20.4.4.2. Sakene...110 Jon...110 Kristoffer...111 Mikael...113
Johan...114 20.4.4.3. Vurdering...115 20.5. KONKLUSJON - TERSKELTEORIEN...116 20.5.1. Innledning...116 20.5.2. Hvor høy er terskelen?...116 20.5.3. Unntakene...117 20.5.4. Vurdering...117 DEL IV: NOEN RETTSPOLITISKE BETRAKTNINGER...118 21. SAMMENLIGNING MED KRIMINALSTATISTIKKEN...118 21.1. INNLEDNING...118 21.2. NARKOTIKAFORBRYTELSER...119 21.3. VINNINGSFORBRYTELSER...119 21.4. FORBRYTELSER MOT LIV, LEGEME OG HELBRED...120 21.5. SEDELIGHETSFORBRYTELSER...120 21.6. VURDERING...120 22. UTVISNINGSVILKÅRENE...121 22.1. UTVISNINGSVILKÅRENE ER IKKE SÅ NYANSERTE I PRAKSIS SOM DE FREMSTÅR I LOVTEKSTEN...121 22.2. NOEN FORKLARINGER...122 23. FORHOLDSMESSIGHETSVURDERINGEN...124 23.1. TERSKELTEORIENS BETYDNING...124 23.2. HVORFOR ER PRAKSIS SÅ STRENG?...125 23.2.1. Justisdepartementet behandler bare klagesaker...126 23.2.2. Myndighetenes vurdering av tilknytning...126 23.2.3. Myndighetenes vurdering av barns behov for kontakt med sine fedre...128 23.2.4. Betydningen av narkotikasakene...129 23.2.5. Betydningen av at de utviste både er utlendinger og kriminelle...129 24. EN SVÆRT UHELDIG PRAKSIS...129 25. UTVISNINGSVURDERINGEN I NARKOTIKASAKENE...131 26. UTLENDINGENES BEHOV FOR RETTSHJELP...133 FORKORTELSER...135 DIAGRAMMER...135
LITTERATURLISTE...136 VEDLEGG I: SKJEMA FOR INNHENTING AV OPPLYSNINGER FRA SAKENE...137 VEDLEGG II: UTVISNINGSBESTEMMELSENE I UTL 29 OG 30...139 VEDLEGG III: LITT OM DE UTLENDINGSRETTSLIGE REGLENE...141 1. INNLEDNING...141 2. UTLENDINGSLOVENS TILLATELSESSYSTEM...141 3. NOEN OPPHOLDSGRUNNLAG...142 3.1. Opphold på grunnlag av arbeid...142 3.2. Studentopphold...142 3.3. Opphold på grunnlag av familiegjenforening...143 3.4. Asyl...143 3.5. Opphold på humanitært grunnlag...144 4. BOSETTINGSTILLATELSE...144 VEDLEGG IV: POLITIETS VURDERING I UTVISNINGSSAKENE...146
DEL I: INNLEDNING 1. BAKGRUNN FOR AVHANDLINGEN Vi har begge arbeidet i fengselsgruppa i Juss-Buss. I vårt arbeid der fikk vi mange spørsmål fra utenlandske fanger og deres familier om utlendingsmyndighetenes praktisering av utvisningsbestemmelsen. Vi oppdaget raskt at det fantes svært lite tilgjengelig informasjon om denne praksisen. Vi ville derfor gjøre en empirisk undersøkelse for å kunne gi utlendingene korrekte svar, og best mulig rettshjelp. Vi hadde også inntrykk av at praksis i utvisningssaker var svært streng. Vi ønsket å finne ut om dette inntrykket stemte, og ville dokumentere praksis slik at vi fikk et bedre grunnlag for vårt rettspolitiske arbeid. Vi var svært kritiske til praksis da vi begynte arbeidet med denne avhandlingen. Dette har preget vinklingen på avhandlingen. Vår gjennomgang av sakene ga imidlertid et solid grunnlag for å vurdere utvisningspraksis. Vi mener derfor at vårt kritiske utgangspunkt i liten grad har påvirket våre konklusjoner. 2. PROBLEMSTILLING Denne avhandlingen omhandler utvisning av straffedømte utlendinger. Utvisning innebærer at en utlending må forlate landet og forbys senere innreise. Reglene om utvisning finnes i utlendingsloven 1 (utl) 29 og 30. Etter disse reglene kan utlendinger som er straffedømt i Norge utvises på visse vilkår. Et av vilkårene er at utvisningen ikke skal være et uforholdsmessig tiltak, jfr utl 29 annet ledd og 30 tredje ledd. Bestemmelsene er likelydende på dette punkt og er formulert slik: 1 Lov om utlendingers adgang til riket og deres opphold her av 24 juni 1988 nr 64-1 -
"Utvisning (...) besluttes ikke dersom det i betraktning av forholdets alvor og utlendingens tilknytning til riket vil være et uforholdsmessig tiltak overfor utlendingen eller de nærmeste familiemedlemmene." Avhandlingens sentrale tema er denne forholdsmessighetsvurderingen. Dette er den viktigste vurderingen i utvisningssakene, særlig når utlendingen har tilknytning til Norge og ønsker å fortsette å bo her. Vi ønsket å finne ut hvilke momenter forvaltningen legger vekt på i denne forholdsmessighetsvurderingen og hvilken vekt momentene har. Vi har derfor gjort en undersøkelse av forvaltningens praktisering av bestemmelsen. Resultatene av denne undersøkelsen presenteres i del III B, side 29 flg. 3. AVGRENSNINGER Avhandlingen omhandler utvisning på grunnlag av straff idømt i Norge. Man kan også utvises for brudd på utlendingsloven og av hensyn til rikets sikkerhet. Vi vil ikke redegjøre for disse utvisningsgrunnlagene. Vi vil heller ikke ta for oss utvisning på grunnlag av straffbare handlinger begått i utlandet. Avhandlingens sentrale tema er forholdsmessighetsvurderingen i utl 29 annet og 30 tredje ledd. Vi vil derfor ikke gå grundig inn på de øvrige vilkårene for utvisning, eller andre utvisningsskranker. Den viktigste av de øvrige utvisningsskrankene er at utlendinger ikke kan sendes til et område hvor de risikerer forfølgelse. Dette følger av prinsippet om non-refoulement og utl 15. I flere av sakene i vårt utvalg fryktet utlendingen forfølgelse i sitt opprinnelige hjemland, og det var fyldig dokumentasjon på dette i sakene. Vi har imidlertid sett bort fra denne problemstillingen, fordi det er en selvstendig vurdering som kommer i tillegg til forholdsmessighetsvurderingen. Menneskerettighetene begrenser også myndighetenes adgang til å utvise på andre måter, men vi behandler heller ikke disse reglene. Vi vil imidlertid kort si noe om disse begrensningene under kapittel 11, side 17 flg. - 2 -
I praksis forveksles ofte utvisning med bortvisning. Bortvisning er en mindre streng sanksjon enn utvisning, da denne bare innebærer at utlendingen straks må forlate riket, men ikke innebærer noe forbud mot senere innreise. Vi skal ikke behandle reglene om bortvisning. Utvisning forveksles også med utlevering. Utlevering vil i korthet si at en utlendlandsk statsborger som befinner seg i Norge blir utlevert til et annet land for straffeforfølgning i vedkommende land. Reglene om utlevering står i lov om utlevering av lovbrytere m v av 13 juni 1975 nr 39. Souhaila Andrawes ble utlevert, ikke utvist, til Tyskland. Vi skal heller ikke behandle reglene om utlevering i denne avhandlingen. 4. NOEN BEGREPER De forskjellige formene for oppholdstillatelse har betydning for utvisningsadgangen og i forholdsmessighetsvurderingen. Vi vil her kort beskrive de forskjellige oppholdsgrunnlagene til hjelp i den videre lesning. I vedlegg III er det noe grundigere informasjon om oppholdsgrunnlagene. Visum: Statsborgere fra noen land trenger en slik tillatelse for å kunne reise til Norge og oppholde seg her. Visumet gjelder som hovedregel i inntil tre måneder. Opphold som nordisk borger: Nordiske borgere kan fritt arbeide eller bosette seg i Norge, de trenger ikke særskilt tillatelse. Opphold på grunnlag av arbeid: Gis som hovedregel ikke, da det er innvandringsstopp i Norge. I noen tilfeller kan det gis spesialistarbeidstillatelse, typisk til utenlandske oljearbeidere, eller sesongarbeidstillatelse, for eksempel til jordbærplukkere. Studentoppholdstillatelse: Kan gis til utlendinger som vil studere i Norge. Tillatelsen varer bare den tid utlendingen er student. Etter endt utdanning må utlendingen forlate landet. - 3 -
Familiegjenforening: Oppholdstillatelse som kan gis til de nærmeste familiemedlemmer av norske eller nordiske statsborgere, og av utlendinger som har lovlig opphold i Norge. Asyl: Oppholdstillatelse gitt til flyktinger som er utsatt for politisk forfølgelse i hjemlandet. Humanitært grunnlag: Gis til utlendinger som ikke anses som flyktninger, men som av flyktningelignende grunner ikke kan sendes tilbake til hjemlandet. Bosettingstillatelse: Tillatelse som gir rett til varig opphold og arbeid i Norge. Kan gis til utlendinger som har hatt opphold på grunnlag av f eks familiegjenforening, asyl, eller humanitært opphold, hvis denne tillatelsen dannet grunnlag for varig opphold. Utlendingen må som hovedregel ha hatt slik tillatelse i tre år før bosettingstillatelse gis. 5. SAMMENDRAG AV AVHANDLINGEN 5.1. Innledning I 1993 ble 211 utlendinger utvist fra Norge fordi de var domfelt for et straffbart forhold her i landet. Disse utlendingene soner fengselsstraffen på lik linje med norske statsborgere. Etter soning blir de sendt ut av landet, og de fleste får aldri vende tilbake. Vi har foretatt en undersøkelse av sakene til alle disse 211 utlendingene. Vi mener at praksis i 1993 er representativ for norsk utvisningspraksis generelt, og at våre konklusjoner er relevante også i forhold til dagens praksis. Av utlendingene i undersøkelsen hadde 135 ingen tilknytning til Norge. 76 utlendinger hadde tilknytning til Norge. Av disse fikk 13 bli etter omgjøring av vedtaket. Undersøkelsen er spesielt konsentrert om de utlendingene som hadde tilknytning til Norge. - 4 -
5.2. Forholdsmessighetsvurderingen Utvisningsregelen har en bestemmelse om at utlendinger ikke skal utvises hvis utvisningen er et uforholdsmessig tiltak. Vi har sett grundig på hva dette i realiteten innebærer. I kapittel 20.4, fra side 75 flg har vi gjengitt mange saker som eksempel på hvordan denne forholdsmessighetsvurderingen blir praktisert. Forholdsmessighetsvurderingen er i utgangspunktet en svært sammensatt og komplisert vurdering hvor alvoret av den straffbare handlingen utlendingen er dømt for, veies mot hans tilknytning til Norge. Jo mer alvorlig forhold utlendingen er dømt for, jo sterkere tilknytning må han ha for at en utvisning skal være uforholdsmessig. 5.3. En streng praksis Vår undersøkelse viser at denne skranken for utvisningsadgangen praktiseres svært strengt. Selv utlendinger med svært god tilknytning til Norge gjennom lang botid, ektefelle og barn blir utvist. For at utlendingenes tilknytning skal veie tyngre enn det straffbare forholdet må tilknytningen være svært god, selv om det straffbare forhold ikke er så alvorlig. I vår undersøkelsen fant vi at det bare er i sakene hvor den utmålte straff er på rundt ett år eller lavere, at tilknytningen kan bli tillagt avgjørende vekt. Ved lengre dommer kan utlendingen ha nesten hvilken tilknytning som helst, uten at utvisning blir ansett for å være et uforholdsmessig tiltak. Det er altså en "terskel". Når det straffbare forholdet overstiger denne terskelen, må det foreligge svært spesielle omstendigheter for at utlendingen ikke skal bli utvist. Dette kan illustreres gjennom sakene til utlendingene som hadde barn i Norge. Vi har valgt dette eksempelet fordi barn er ett av de aller sterkeste tilknytningsmomentene. En utvisning rammer også alle barn like hardt, uansett hvor lang dom far er idømt. Av de utviste utlendingene hadde 35 tilknytning til barn i Norge. De var idømt straffer på mellom 75 dager og 12 år ubetinget fengsel. Av disse fikk 11 omgjort utvisningsvedtaket etter klage. I alle sakene hvor omgjøringen var begrunnet i - 5 -
utlendingens tilknytning til Norge, var den utmålte straffen under 8 måneder. Hvis utlendingen var dømt til lenger straff enn dette, ble han utvist til tross for at han hadde barn her. Hensynet til barna slo altså bare igjennom i de sakene hvor den utmålte straff var svært lav. Barn som tilknytningmoment er behandlet på side 65 flg og med eksempler på side 99 flg. 5.4. En innsnevring av skjønnet Vi mener at denne praksisen innsnevrer forholdsmessighetsvurderingen. Det fremgår av forarbeidene til utlendingsloven at forholdsmessighetsvurderingen skulle sikre at utlendinger med sterk tilknytning til Norge ikke blir utvist. I dag gjør den bare det hvis bakgrunnen for utvisningen er en dom på under ett år. Forholdsmessighetsvurderingen får altså bare reell betydning for under 20 % av utlendingene med tilknytning. Dette er antagelig innenfor de rammer loven setter, men er ikke den eneste måten regelen kunne vært praktisert på. Tvert i mot taler en naturlig språklig forståelse av lovteksten, samt uttalelser i forarbeidene, for en annen praksis. Praksis kunne like gjerne vært slik at utvisning av utlendinger med sterk tilknytning som hovedregel er uforholdsmessig, med mindre de er dømt for særlig alvorlige forbrytelser. Forholdsmessighetsvurderingen ville da fungere som en reell sikkerhetsventil, slik at utlendinger som har sterk tilknytning til Norge sjelden blir utvist. Den svært strenge utvisningspraksisen rammer relativt få mennesker. En justering av praksis slik at utlendinger med sterk tilknytning gjennom familie og barn ikke blir utvist, ville medføre en reduksjon av antall utviste hver år på omkring 20-25 utlendinger. Utvisningen rammer disse utlendingene og deres familier svært hardt. De kan imidlertid ikke sies å utgjøre noen stor fare for det norske samfunnet. De er så forsvinnende få at de umulig kan ha noen betydning for kriminalitetsbildet i Norge. Gevinsten ved å utvise dem er derfor helt ubetydelig. De menneskelige omkostningene for utlendingene og deres familier er derimot svært høye. Vi mener derfor at myndighetene bør dreie sin praksis i en mer human retning. - 6 -
5.5. Hvem blir utvist? En sammenligning med kriminalstatistikken viser at ikke alle utlendinger som blir straffedømt i Norge blir utvist. Det er særlig lovbrudd av mindre alvorlig karakter som ikke medfører utvisning. For mer alvorlige lovbrudd, blir flertallet av de straffedømte utlendingene utvist. For noen av de alvorligste kategoriene lovbrudd, f eks drap og sedelighetsforbrytelser, er det mulig at alle blir utvist. Dette skriver vi om i kapittel 21, på side 118 flg. 5.6. Behovet for rettshjelp I sakene i vårt utvalg kom nesten all informasjon om utlendingens tilknytning til riket fra advokatens tilsvar og klage. UDI og Justisdepartementet fremskaffet svært lite informasjon om utlendingen på egen hånd. Etter at endringene i lov om fri rettshjelp trer i kraft 1 januar 1997, har ikke utlendinger lenger krav på fritt rettsråd i utvisningssaker. Dette kan medføre at sakene ikke blir godt nok opplyst. Rettssikkerheten for utlendinger som er straffedømt i Norge vil derfor antageligvis svekkes betraktelig ved lovendringen. Dette skriver vi om på i kapittel 26, på side 133 flg. 6. DEN VIDERE FREMSTILLING Vi vil først redegjøre for utvisningsregelen i del II. Selve undersøkelsen blir presentert i del III. Det er her hovedtyngden av avhandlingen ligger. Til slutt vil vi komme med noen rettspolitiske betraktninger i del IV. - 7 -
DEL II: REDEGJØRELSE FOR UTVISNINGSREGELEN 7. FORMÅLET MED UTVISNINGSINSTITUTTET Utlendingsloven har tre hovedformål angitt i lovens 2. Den skal gi grunnlag for kontroll med inn- og utreise og med utlendingers opphold i riket, i samsvar med norsk innvandringspolitikk. Den skal også ivareta rettssikkerheten til disse utlendingene. I tillegg skal den gi grunnlag for vern mot forfølgelse for flyktninger og andre utlendinger som blir forfulgt. Det er særlig det første formålet som gjør seg gjeldende ved utvisningsbestemmelsene. Utvisning er et av virkemidlene utlendingsmyndighetene har for å kontrollere hvem som reiser inn i Norge og hvem som får oppholde seg her. Utlendingslovens forarbeider sier ikke noe direkte om formålet med utvisningsbestemmelsene. Det fremkommer imidlertid indirekte at formålet med utvisning er å fjerne utlendinger som av en eller grunn anses uønsket i Norge. En viktig årsak til at en utlending er uønsket er at han er straffedømt. Vi antar at bakgrunnen for dette er et ønske om å beskytte det norske samfunnet mot kriminalitet. Vedtakene i utvisningssakene henviser ofte til almenprevensjon som en begrunnelse for utvisning. Bekjempelse av kriminalitet er altså også et av formålene med utvisningsbestemmelsene. Forholdsmessighetsvurderingen, som denne avhandlingen i store trekk dreier seg om, skal imidlertid også sikre utlendingenes rettssikkerhet. Den skal hindre at utlendinger som er etablert i det norske samfunnet skal bli sendt ut uten at det foreligger et alvorlig straffbart forhold. Formålet om kriminalitetsbekjempelse kan, som vi skal se, komme i konflikt med formålet om rettssikkerhet. - 8 -
8. UTVISNINGSINSTITUTTETS RETTSLIGE PLASSERING 8.1. Utlendingsrettslig Utvisningsreglene er først og fremst en del av det utlendingsrettslige kontrollapparatet. Ethvert land står fritt til å bestemme hvilke utlendinger de vil gi tillatelse til opphold og på hvilke vilkår opphold skal gis. 2 Utlendingsloven er basert på et tillatelsessystem. Enhver utlending som vil oppholde seg her eller arbeide her må ha særskilt tillatelse. 3 Myndighetene kan nekte å gi slik tillatelse, nekte å fornye slik tillatelse og tilbakekalle slik tillatelse. Dette kalles "oppholdsnektelse". I tillegg har utlendingsloven det forarbeidene kaller de "egentlige negative sanksjoner", utvisning og bortvisning. Utvisning innebærer at utlendingen må forlate landet og forbys senere innreise i Norge. Utvisning kan ramme alle utlendinger, også utlendinger som har oppholdstillatelse og har bodd i riket i lengre tid. Utvisning er altså et middel myndighetene har til å nekte en utlending å oppholde seg i Norge for all framtid. 8.2. Strafferettslig Utvisning er en forvaltningsavgjørelse og er ikke en del av strafferettssystemet. Utvisning på grunnlag av straff har imidlertid mye til felles med straffereaksjonene. En av begrunnelsene for utvisning er den samme som for straff, nemlig bekjempelse av kriminalitet. For de utlendingene som er bosatt i Norge og som ønsker å fortsette å bo her, er ofte utvisningen en større straff enn selve dommen. 2 3 Internasjonale traktater om retten til asyl, f eks FNs Flyktningekonvensjon, setter noen grenser for denne valgfriheten. Vi har kort redegjort for de forskjellige tillatelsene nedenfor i kapittel 8, og en mer utdypet redegjørelse er gitt i vedlegg II. - 9 -
Utvisningsadgangen var tidligere hjemlet i straffeloven. Johs. Andenæs behandler også utvisning i sin lærebok i alminnelig strafferett. 4 Dette viser den nære tilknytningen mellom utvisningsinstituttet og strafferettspleien. Utvisning er et effektivt kriminalpolitisk virkemiddel i den forstand at det hindrer at utlendingene begår nye straffbare handlinger i Norge. Dessuten er, som tidligere nevnt, en av begrunnelsene for utvisning almenprevensjon. Trusselen om utvisning skal forhindre at også andre utlendinger begår lovbrudd i Norge. Den almenpreventive effekt må være hovedsakelig rettet mot utlendinger som er bosatt i Norge og som ønsker å fortsette å bo her. For andre utlendinger har utvisningen neppe noen avskrekkende effekt. Utvisning er derfor i realiteten like mye et kriminalpolitisk virkemiddel som et fremmedrettslig virkemiddel. Det kan være uheldig ut fra likhetshensyn at myndighetene har et slikt ekstra kriminalpolitisk virkemiddel ovenfor noen borgere, noe vi kommer tilbake til i kapittel 24, på side 129 flg. 9. RETTSKILDEBILDET Vi har gjennomgått utlendingslovens forarbeider, rettspraksis og øvrige rettskilder som angår utvisningsbestemmelsen, med særlig vekt på hva som blir sagt om selve forholdsmessighetsvurderingen. Ingen av rettskildefaktorene sier noe vesentlig om hvilke momenter som er relevante i forholdsmessighetsvurderingen og hvordan de skal veies mot hverandre. De gir altså liten veiledning om hvordan skjønnet skal utøves. Høyesterett har dessuten slått fast at vurderingen av forholdsmessigheten hører til forvaltningens frie skjønn. 5 Forvaltningen står derfor ganske fritt til å selv fastlegge bestemmelsens nærmere innhold. Det gjør det enda mer interessant og viktig å undersøke hvordan forvaltningen bruker denne friheten. 4 5 Johs. Andenæs: Alminnelig strafferett s 496 flg Rt 1995 s 72-10 -
10. KORT OM VILKÅRENE FOR UTVISNING Som nevnt kan en utlending utvises for tre forhold: brudd på utlendingsloven, på grunn av fare for rikets sikkerhet og på grunnlag av straff. Vår oppgave omhandler kun utvisning på grunnlag av straffbare handlinger begått i Norge. Nedenfor vil vi kort redegjøre for reglene om utvisning på dette grunnlaget. 10.1. Hvem kan utvises? Utlendingsloven 29 gir hjemmel for å utvise "utlending". Det vil si at alle som ikke er norske statsborgere kan utvises, jfr definisjonen i utl 48 første ledd. Hvis en utlending har fått innvilget norsk statsborgerskap, er han ikke lenger en utlending i lovens forstand, og han kan derfor ikke utvises. Utlendinger som er født i Norge og som siden uavbrutt har hatt fast bopel her, kan heller ikke utvises, jfr utl 30 første ledd. I tillegg til kravene til strafferamme som skal behandles nedenfor, er dette de eneste utvisningsskrankene som ikke innebærer skjønn. 10.2. Vilkårene i loven Utlendinger som er ilagt straff eller sikring i Norge eller utlandet kan utvises, jfr utl 29 første ledd bokstav b, og utl 30 annet ledd bokstav b. Myndighetene pålegges med dette ikke noen plikt til å utvise straffedømte utlendinger, men de gis på visse vilkår adgang til å gjøre det. Loven bruker uttrykket "ilagt straff". Det er altså ikke tilstrekkelig at utlendingen er mistenkt eller tiltalt, han må være dømt. Hvis utlendingen er ilagt straff i Norge, må denne sones før han kan utvises, jfr strl 39 a nr 6. Utlending som dømmes til sikring kan utvises umiddelbart, jfr strl 39 nr 7. Vilkårene for å kunne utvise på grunnlag av straff er knyttet til strafferamme og oppholdsgrunnlag. Utlendinger med "sterkere" oppholdstillatelser har et noe utvidet vern mot utvisning i og med at kravene til strafferamme skjerpes. - 11 -
10.2.1. Utgangspunktet Utlendinger som ønsker å være i Norge i inntil tre måneder uten å ta arbeid, trenger ikke arbeids- eller oppholdstillatelse, jfr utl 6 annet ledd. Disse kan utvises hvis de "for mindre enn 5 år siden i utlandet har sonet eller er ilagt straff for et forhold som etter norsk lov kan føre til fengselsstraff i mer enn 3 måneder, eller her i riket er ilagt straff eller sikring for et slikt forhold eller flere ganger i løpet av de siste 3 år er ilagt fengselsstraff", jfr utl 29 første ledd bokstav b. Lovens første alternativ gjelder straffbare forhold utlendingen har sonet eller er ilagt straff for i utlandet for mindre enn fem år siden. Forholdet må være straffbart etter norsk lov. Lovens andre alternativ gjelder straff og sikring i Norge. Det straffbare forhold må ha en strafferamme på mer enn tre måneder for at utlendingen skal kunne utvises. Det er strafferammen som er avgjørende. Den straff som blir utmålt i det konkrete tilfelle er uten betydning i denne sammenheng. Utlendingen kan utvises selv om han bare blir ilagt et forelegg eller en betinget dom. Sikring er tatt med slik at også utlendinger som begår alvorlige forbrytelser, men uten å kunne ilegges straff, skal kunne utvises. Etter lovens siste alternativ kan en utlending utvises hvis han flere ganger i løpet av de siste tre år er ilagt fengselsstraff. Her må utlendingen være ilagt "fengselsstraff". Det er ikke tilstrekkelig at han har fått tre forelegg i løpet av de siste tre årene. Siden kravet til strafferamme er fraveket, har man lagt noe mer vekt på grovheten av den konkrete forbrytelse. Utlendingen må ha sonet eller vært ilagt straff for forholdet for mindre enn fem år siden i utlandet eller mindre enn ett år siden her i landet. Når det er lengre frist for forhold begått i utlandet enn Norge, er det fordi det kan ta tid før de blir kjent for norske myndigheter. 10.2.2. Utlendinger som har arbeids- eller oppholdstillatelse, samt nordiske borgere som har bodd i Norge i mer enn tre måneder Utlendinger som har arbeidstillatelse eller oppholdstillatelse, og nordiske borgere som har hatt bopel i Norge i mer enn tre måneder, kan utvises hvis det - 12 -
straffbare forhold har en strafferamme på mer enn ett år, jfr utl 29 annet ledd annet punkt. I proposisjonen 6 sies det at en utlending som har oppholds- eller arbeidstillatelse, ikke kan utvises på grunnlag av at han er straffet her i landet, dersom myndighetene kjente til dette da tillatelsen ble gitt. 10.2.3. Utlendinger som fyller vilkårene for bosettingstillatelse Utlendinger som fyller vilkårene for bosettingstillatelse har et noe utvidet vern mot utvisning, jfr utl 30. Det er tilstrekkelig at utlendingen fyller vilkårene for bosettingstillatelse for å nyte godt av dette vernet. Han behøver ikke å ha fått innvilget bosettingstillatelsen. Utlendingsloven 30 annet ledd bokstav b gir hjemmel for å utvise utlendinger med bosettingstillatelse på grunnlag av straffbare handlinger som har en strafferamme på tre år eller mer, eller på grunnlag av overtredelser av straffelovens narkotikabestemmelser (strl 162 og 317 jfr 162). Det kan enten dreie seg om én straffbar handling eller flere som til sammen kan føre til straff som nevnt. Fremmedlovutvalget 7 foreslo at utlendinger som hadde bosettingstillatelse ikke skulle kunne utvises. Etter høringsrunden ble lovforslaget i proposisjonen endret slik at utlendinger som fylte vilkårene for bosettingstillatelse bare kunne utvises hvis de var dømt for et forhold som hadde en strafferamme på ti år eller mer. Det var etter behandlingen i Justiskomiteen at loven ble endret til sin nåværende ordlyd. Justiskomiteen 8 mente at det ville være i strid med den alminnelige rettsoppfatning i befolkningen hvis myndighetene ikke skulle ha adgang til å utvise utlendinger som har gjort seg skyldige i alvorlige forbrytelser. De pekte i denne sammenheng på utl 29 annet ledd og 30 tredje ledd om at 6 7 8 Ot prp nr 46 (1986-87) s 230 NOU 1983: 47 s 215 Innst O nr 92 (1987-1988) s 18-13 -
utvisning ikke skal skje dersom dette vil være et uforholdsmessig tiltak overfor utlendingen selv eller dennes nærmeste familie. Hvis man ser denne bestemmelsen i sammenheng med utl 29 annet ledd medfører den et utvidet vern i forhold til lovbrudd med en strafferamme på mer enn ett år og mindre enn tre år. Det er ikke mange forhold som har en slik strafferamme i straffeloven. Den mest praktiske bestemmelsen er antagelig narkotikabestemmelsen i strl 162 første ledd. Den har en strafferamme på to år. Denne er det imidlertid gjort unntak for i utl 30 annet ledd bokstav b, slik at utlendingen alltid kan utvises for narkotikaforbrytelser. I teorien legges det forholdsvis stor vekt på det utvidede vernet utlendinger med bosettingstillatelse har mot utvisning. Det står også i utl 12 at man har et utvidet vern mot utvisning når man har bosettingstillatelse. Etter vår mening har imidlertid ikke denne bestemmelsen stor betydning i praksis. Vi begrunner dette nærmere i kapittel 23. 10.2.4. Utvidet vern for nordiske borgere? Nordiske borgere har rett til arbeid og opphold i Norge uten noen form for tillatelse, jfr utl 6 tredje ledd. De er utenfor det tillatelsessystem som bosettingstillatelsen er en del av. De trenger ikke søke om bosettingstillatelse. Det er derfor unaturlig å si at de "fyller vilkårene for bosettingstillatelse" og at de dermed har krav på det utvidede vern som utl 30 gir. Det kan imidlertid ikke ha vært lovgivers mening at nordiske borgere skal være dårligere stilt enn andre. Tvert imot tyder bestemmelsen om nordiske borgere i utl 29 annet ledd på at lovgiver har ønsket å gi nordiske borgere et noe større vern enn andre utlendinger. For å få bosettingstillatelse må man ha bodd i Norge i tre år med en arbeidseller oppholdstillatelse uten begrensinger. Selv om ikke nordiske borgere har noen vanlig arbeids- eller oppholdstillatelse har de adgang til å bo og arbeide i Norge uten begrensninger. Reglene bør antagelig tolkes slik at nordiske borgere "fyller vilkårene for bosettingstillatelse" når de har bodd i Norge sammenhengende i tre år. - 14 -
10.3. Forholdsmessighetsvurderingen Selv om kravene med hensyn til strafferamme er oppfylt, kan en straffedømt utlending ikke alltid utvises. Et ytterligere vilkår er at utvisning ikke må være et uforholdsmessig tiltak, jfr utl 29 annet ledd første pkt og 30 tredje ledd. Bestemmelsene har lik ordlyd. De sier at utvisning ikke skal skje "dersom det i betraktning av forholdets alvor og utlendingens tilknytning til riket vil være et uforholdsmessig tiltak overfor utlendingen selv eller de nærmeste familiemedlemmene". Myndighetene kan altså ikke utvise hvis det vil være et "uforholdsmessig tiltak". Det er dette som er det viktigste vurderingstema i utvisningssaker hvor utlendingen har tilknytning til riket. Det er denne begrensningen i utvisningsadgangen, denne forholdsmessighetsvurderingen, vår avhandling i hovedsak handler om. Ifølge lovteksten gjelder ikke dette vilkåret for de andre utvisningsgrunnlagene. Forarbeidene sier imidlertid at de samme hensyn tillegges vekt også ved vurdering av de andre grunnlagene: "En ønsker imidlertid å stille myndighetene noe friere her. Utvisningsreglene er kanregler, og det vil bero på en totalvurdering hvorvidt de skal anvendes i det enkelte tilfelle." 9 I interne rundskriv hos UDI legges det vekt på forholdsmessighetsvurderingen som en del av utvisningsvurderingen etter brudd på utlendingsloven. Vurderingstema i forholdsmessighetsvurderingen er "forholdets alvor" sett i forhold til "utlendingens tilknytning til riket". "Forholdets alvor" gjelder det straffbare forhold utlendingen er dømt for. Her vil momenter som strafferammen, den utmålte straff, gjentagelsesfaren og arten av kriminalitet komme inn. Vurderingen av "utlendingens tilknytning til riket" omfatter momenter som hvor lenge han har vært i Norge, hvor gammel han var da han kom hit, om han har ektefelle og barn her, om hans øvrige familie er her og hva han har gjort mens han har vært i Norge. Jo mer alvorlig forhold utlendingen er dømt for, jo sterkere tilknytning må han ha for at en utvisning skal være uforholdsmessig. 9 Ot prp nr 46 (1986-87) s 230-15 -
Forholdsmessigheten skal vurderes både i forhold til utlendingen selv og i forhold til hans nærmeste familie. Ofte vil disse vurderingene gå over i hverandre. De enkelte momentene i forholdsmessighetsvurderingen vil bli grundig gjennomgått i vår undersøkelse. 10.4. Særlig om reglene for borgere som omfattes av EØS-avtalen Som følge av inngåelsen av EØS-avtalen er det egne regler for utvisning av borgere som omfattes av avtalen. Disse reglene trådte i kraft 1 januar 1994. Vår undersøkelse gjelder saker hvor utvisningsvedtak er fattet i 1993. Våre saker var derfor ikke omfattet av disse reglene. Vi vil likevel kort si noe om EØS-reglene fordi de er gjeldende rett i dag. Reglene om utvisning av EØS-borgere er lovfestet i utl 58. Slik bestemmelsen lyder i dag er den imidlertid ikke i samsvar med EØS-avtalen 10 art 28, EØSarbeidstakerloven 11 art 3 og direktiv Rdir 64/221 EEC. Disse reglene er gjeldende rett i Norge og går foran intern rett ved motstrid, jfr EØS-avtalen art 2. Utlendingslovens nåværende 58 er derfor ikke i samsvar med gjeldende rett. Bestemmelsen er foreslått endret i Ot prp 38 1996. Gjennomgangen nedenfor er basert på forslaget til ny 58. Reglene om utvisning av borgere som omfattes av EØS-avtalen er i utgangspunktet svært like de øvrige utvisningsreglene. Det er imidlertid noen viktige forskjeller. Borgere som omfattes av EØS-avtalen kan ikke utvises for brudd på utlendingsloven. De kan imidlertid utvises hvis de ikke fyller vilkårene for opphold etter utlendingsloven 51-53. 10 11 Lov om gjennomføring i norsk rett av hoveddelen i avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS) mv 27 november nr 109 1992 Lov om gjennomføring i norsk rett av EØS-avtalens vedlegg V punkt 2 om fri bevegelighet for arbeidstakere mv innenfor EØS 27 november nr 112 1992-16 -
Utlendinger som er dømt for straffbare forhold i utlandet kan bare utvises hvis det er forhold som tilsier at utlendingen vil begå straffbare handlinger i Norge. Ved utvisning på grunnlag av straffbare handlinger begått i Norge er vilkårene med hensyn til strafferamme de samme som for utlendinger som ikke er omfattet av EØS-avtalen. Det er imidlertid ett tilleggsvilkår: "Det er et vilkår at utlendingen representerer en reell og tilstrekkelig alvorlig trussel mot grunnleggende samfunnshensyn, som normalt innebærer at det må foreligge forhold som kan tilsi at utlendingen vil begå ny straffbar handling." 12 Det er altså et krav om gjentagelsesfare. De norske bestemmelsene på dette område har vært i strid med gjeldende rett siden EØS-avtalen trådte i kraft. Det er strengere vilkår for å utvise utlendinger som omfattes av EØS-avtalen enn de norske reglene har lagt til grunn. Det er derfor rimelig å anta at det er foretatt utvisninger som ikke hadde hjemmel i gjeldende rett. For disse utlendingene antar vi at innreiseforbudet ikke lenger har gyldighet, slik at de fritt kan reise inn i Norge igjen hvis de øvrige vilkår for innreise er oppfylt. 11. BEGRENSNINGER I ADGANGEN TIL Å UTVISE I tillegg til utvisningsskrankene nevnt i kapittel 10.1. og de begrensningene som kravene til strafferamme og forholdsmessighetsvurderingen innebærer, finnes det noen andre utvisningsskranker. Disse gjelder alle utvisningsgrunnlagene og har sin basis i internasjonale konvensjoner. 11.1. Utsendelsesvern FNs flyktningekonvensjon, Den europeiske menneskerettighetskonvensjon, Konvensjonen om politiske og sivile rettigheter 13 (SPR) og Torturkonvensjonen 14 12 13 14 Forslag til nytt punkt i utl 58 i Ot prp nr 38 1996 Den internasjonale konvensjon om sivile og politiske rettigheter av 16 desember 1966 FNs torturkonvensjon av 10 desember 1984-17 -
har alle bestemmelser om at en stat ikke kan sende en person til et land hvor han risikerer å bli forfulgt. Utsendelsesvernet kommer til uttrykk i utl 15 første ledd: "Utlending må ikke i kraft av loven sendes til noe område der utlendingen kan frykte forfølgelse som kan begrunne anerkjennelse som flyktning eller ikke vil være trygg mot å bli sendt videre til et slikt område. Tilsvarende vern skal gjelde utlending som av liknende grunner som angitt i flyktningedefinisjonen står i en nærliggende fare for å miste livet eller blir utsatt for en umenneskelig behandling." Utl 15 verner utlendinger mot å bli sendt til et område hvor de risikerer forfølgelse. Det betyr imidlertid ikke at man ikke kan utvise utlendinger som tidligere har fått asyl. Det skal foretas en vurdering av om det er trygt for den utviste å reise tilbake til opprinnelseslandet på utvisningstidspunktet. Det må påvises en konkret fare for at personen vil bli utsatt for forfølgelse i opprinnelseslandet etter utvisningen. I vårt utvalg var det flere utlendinger som hadde asyl, men som likevel ble utvist. I disse tilfellene ble asylstatusen trukket tilbake samtidig med at utvisningsvedtaket ble fattet. Ifølge bestemmelsens tredje ledd kan det gjøres unntak fra utsendelsesvernet når utlendingen med rimelig grunn kan anses som en fare for rettssikkerheten eller er dømt for en særlig alvorlig forbrytelse og av den grunn utgjør en fare for samfunnet. Denne bestemmelsen er myntet på utlendinger man frykter vil begå terrorhandlinger eller spionasje og sabotasje. 11.2. Vern om familielivet Utvisning vil ofte medføre at utlendingen blir skilt fra sin familie, fordi det vil være vanskelig for familien å følge med den utviste til hans hjemland. Etter EMK art 8 og SPR art 17 har staten en plikt til å unnlate å gripe inn i et bestående familieliv. Også FNs barnekonvensjon 15 inneholder bestemmelser som skal hindre at barn skilles fra sine foreldre. 15 De Forente Nasjoners Konvensjon av 20 november 1989 om barnets rettigheter - 18 -
Vi vil i det følgende ta utgangspunkt i EMK art 8. Det er alminnelig antatt at denne bestemmelsen gir like stor eller større beskyttelse i denne sammenheng enn SPR og FNs barnekonvensjon. EMK art 8 har også større praktisk betydning fordi Den europeiske menneskerettighetsdomstolen kan håndheve reglene. EMK art 8 annet ledd nevner noen hensyn som kan rettferdiggjøre et inngrep i et bestående familieliv. Ett av disse hensyn er "forebyggelse av uro eller forbrytelser". Inngrepet må imidlertid være "nødvendig i et demokratisk samfunn". Ordet "nødvendig" skal ikke oppfattes som "uunngåelig", men inngrepet må være begrunnet i et "presserende sosialt behov". Av dette følger blant annet et krav om proporsjonalitet mellom inngrepet, dets formål og virkningen for borgeren. 16 Som tidligere nevnt er vurderingen av om utvisning er i strid med EMK art 8 svært lik vurderingen av om en utvisning er et uforholdsmessig tiltak. Vurderingstema etter EMK er en avveining mellom myndighetenes behov for å beskytte seg mot kriminalitet og hvor stort inngrep det er overfor utlendingen. Det er også dette som ligger i avveiningen mellom alvoret av den straffbare handling og utlendingens tilknytning til riket. 12. AVGJØRELSESMYNDIGHETEN Utlendingsdirektoratet har avgjørelsesmyndigheten i utvisningssaker, jfr utl 31 første ledd. Vedtak om utvisning kan påklages til Justisdepartementets utlendingsavdeling, jfr utl 38. Etter fremmedloven av 1956 var det politiet som hadde avgjørelsesmyndigheten i første instans. Dette ble endret i den nye utlendingsloven, blant annet for å øke utlendingenes rettssikkerhet. Sentraliseringen av avgjørelsesmyndigheten skulle sikre en ensartet praksis, og at avgjørelsene blir tatt av jurister med betydelig sakkunnskap i fremmedsaker. Det er imidlertid fortsatt politiet som forbereder sakene. Se også vedlegg IV om politiets vurdering i utvisningssakene. 16 Rehof og Trier: Menneskerett s 184-19 -
13. FØLGENE AV UTVISNING En utvisning innebærer at utlendingen mister sin rett til opphold i Norge og blir sendt ut av landet. Utvisning medfører også et forbud mot å reise inn i landet igjen, jfr utl 29 tredje ledd første pkt. Det er innreiseforbudet som gjør utvisning til en av utlendingslovens mest inngripende sanksjoner. 13.1. Bortfall av oppholdstillatelse Utvisningsvedtaket innebærer at utlendingen mister sin oppholdstillatelse i Norge fra vedtakstidspunktet. Dette blir ikke sagt uttrykkelig i loven, men følger av utvisningsinstituttets natur. Meningen med utvisningen er jo at utlendingen ikke lenger får oppholde seg i riket. Når utlendinger som har asyl blir utvist, trekkes deres asylstatus tilbake i et eget vedtak, jfr utl 18 annet ledd. Dette forutsetter at utlendingen ikke lenger faller inn under flyktningedefinisjonen i utl 16. Hvis utlendingen fortsatt fyller disse vilkårene, kan han ikke utvises. 13.2. Utreise Normalt blir utlendingen uttransportert umiddelbart etter utvisningsvedtaket. Som regel blir utlendingen fulgt ut av landet av politiet. Utlendinger som blir utvist på grunnlag av straff er i en særstilling fordi de må sone sin straff før de blir uttransportert, jfr strl 39 a nr 6. De må altså bli i landet etter at de formelt har mistet sin oppholdstillatelse. I denne perioden er de ikke her ulovlig, men på såkalt "tålt opphold". 13.3. Innreiseforbud Utvisningen medfører også et forbud mot å reise inn i Norge igjen, jfr utl 29 siste ledd. For utlendinger som ikke er nordiske borgere medfører en utvisning fra Norge også et forbud mot å reise inn i de andre nordiske landene uten særskilt tillatelse av myndighetene i disse landene. - 20 -
I UDIs vedtak hjemles dette i forskriftens 123. Denne sier imidlertid bare at utlendingen "skal gjøres kjent med at innreiseforbudet medfører at vedkommende heller ikke kan reise til annet nordisk land uten særskilt tillatelse av myndighetene i vedkommende land". Regelen om felles utvisning fra de nordiske land er basert på overenskomsten om felles passkontrollområde av 12 juli 1957 art 6. Brudd på innreiseforbudet er straffbart. Utlending som reiser inn i Norge til tross for utvisningsvedtaket kan straffes med inntil seks måneder fengsel første gang og inntil to års fengsel ved gjentatte brudd, jfr utl 47 første ledd bokstav a og strl 342 første ledd. 13.3.1. Varig innreiseforbud. Innreiseforbudet skal som hovedregel være varig, jfr utlendingsforskriften 17 (utf) 122 første ledd. En utlending med varig innreiseforbud kan søke om innreisetillatelse, jfr utl 29 tredje ledd siste punkt. Dette skal som regel ikke gis før to år har gått. Det kan innvilges innreisetillatelse før utløpet av to-års fristen når det foreligger sterke rimelighetsgrunner, men som regel bare for korte besøk, jfr utf 124 første ledd. Praksis vedrørende adgang til innreise etter en utvisning er, ifølge utlendingsmyndighetene, streng. Det skal mye til før utlendingen får lov til å komme til Norge igjen, særlig for å bosette seg. Da må det ha gått lenger tid enn to år, gjerne fem år, og utlendingen må ikke ha begått nye kriminelle handlinger i mellomtiden. Han må fremlegge vandelsattest for å dokumentere dette. Han må også fortsatt ha sterk tilknytning til familie eller andre i Norge. Rettsvirkningen av innreisetillatelsen er avhengig av en tolkning av tillatelsen. Hvis utlendingen får innvilget en generell adgang til innreise, innebærer dette at innreiseforbudet er opphevet. Den rettslige situasjonen blir da som om innreiseforbudet hadde vært tidsbegrenset, se nedenfor. Hvis innreisetillatelsen er knyttet til en spesiell begivenhet, f eks en fødsel eller en begravelse, innebærer den imidlertid ikke at innreiseforbudet er opphevet. Da gjelder 17 Forskrift av 21 desember 1990 til utlendingsloven - 21 -
tillatelsen kun den begivenheten den er gitt for, og utlendingen må søke på nytt hvis han ønsker innreise senere. 13.3.2. Tidsbegrenset innreiseforbud Innreiseforbudet kan gjøres tidsbegrenset for minimum to år, jfr utl 29 tredje ledd annet punkt og utf 122 første ledd. Tidsbegrensning kan gis hvis det forhold som ligger til grunn for utvisningen ikke er så alvorlig at adgang til riket bør nektes for alltid. Ved vurderingen av om utvisningen skal gjøres tidsbegrenset skal det blant annet legges vekt på utlendingens personlige og familiemessige forhold, jfr utf 122 annet ledd. Dette innebærer en videreføring av de hensyn som gjør seg gjeldende ved selve forholdsmessighetsvurderingen. Hvis innreiseforbudet gjøres tidsbegrenset, er ikke utvisningsvedtaket lenger til hinder for innreise når tidsfristen er ute. Dette betyr imidlertid ikke at utlendingen fritt kan reise tilbake til Norge og gjenoppta sitt liv her. Han må søke om tillatelse til innreise og opphold på lik linje med andre utlendinger. Hvis utlendingen kommer fra et visumpliktig land, må han søke om visum for i det hele tatt å komme inn i landet. Arbeids- og oppholdstillatelse vil han i utgangspunktet ikke få, fordi reglene for dette er svært strenge. Den mest praktiske måten for en utvist utlending med familie i Norge å få oppholdstillatelse i Norge på, er gjennom reglene om familiegjenforening. Det er mulig at utvisningsvedtaket og/eller straffedommen vil kunne spille inn i vurderingen av søknad om oppholdstillatelse. For nordiske borgere og borgere som omfattes av EØS-avtalen, er situasjonen lettere. For dem gjelder særregler for arbeid og opphold i Norge, se utl 6 tredje ledd og 50 flg. - 22 -