Endelig rapport fra tilsyn med Lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) Tilsynstema: Deltakerne får et introduksjonsprogram som er helårlig og på full tid Storfjord kommune 2015
Side 2 av 22 Innhold 1. Innledning... 3 a) Formålet med tilsynet... 3 b) Fylkesmannens tilsynshjemmel... 3 c) Kommunens internkontrollplikt... 3 d) Forholdet til kommuneloven... 4 e) Begreper... 4 f) Om rapporten... 4 g) Gjennomføring av tilsynet... 5 2. Tema for tilsynet... 5 3. Kommunens organisering av arbeidet med introduksjonsloven... 5 4. Beskrivelse av kommunens praksis og fylkesmannens vurdering... 7 TEMA 1: Deltakerne har et introduksjonsprogram som er helårlig... 7 TEMA 2: Deltakerne har et introduksjonsprogram som er på full tid... 10 5. Lovbrudd og merknader... 13 6. Prosedyre ved lovbrudd... 13 Vedlegg 1: Oversikt over dokumentasjon... 15 Vedlegg 2: Oversikt over deltakere i tilsynet... 16 Vedlegg 3: Lovgrunnlaget... 17
Side 3 av 22 1. Innledning Denne rapporten er utarbeidet av Fylkesmannen i Troms etter tilsyn med Storfjord kommunes forvaltning av introduksjonsloven. Tilsynet retter seg mot kommunen som ansvarlig for oppfyllelse av pliktene i loven. Uavhengig av om tjenester utføres av andre enn kommunen, er det kommunen som plikter å sørge for at tjenestene utføres i samsvar med loven og tilhørende forskrifter. a) Formålet med tilsynet Introduksjonsloven skal styrke nyankomne innvandreres mulighet for deltakelse i yrkes- og samfunnslivet, og deres økonomiske selvstendighet, jf. introduksjonsloven 1. For deltakerne i lovens ordninger vil brudd på introduksjonsloven ha rettssikkerhetsmessige konsekvenser i strid med lovens målsetting. Lovbrudd vil også kunne ha negative samfunnsmessige konsekvenser ved at overgangen til arbeid eller utdanning blir forsinket. Dermed tar det lengre tid før den enkelte blir økonomisk selvstendig. Slike forsinkelser betyr økte offentlige utgifter til nye kvalifiseringstiltak og/eller ytterligere sosialhjelp. Samtidig tar det lengre tid før samfunnet kan benytte seg av de ressursene nyankomne innvandrere representerer. Tilsynet skal medvirke til etterlevelse av loven og være et bidrag i kommunens arbeid med å sikre kvaliteten i sin tjenesteproduksjon. Det vises til kommunens internkontrollplikt etter introduksjonsloven 24. b) Fylkesmannens tilsynshjemmel Introduksjonsloven gir i 23 fylkesmannen hjemmel til å føre tilsyn med kapitlene 2 til 4 og 25 tredje og fjerde ledd. Det betyr at det kan føres tilsyn med: Introduksjonsprogram ( 2-7) Introduksjonsstønad ( 8-16) Opplæring i norsk og samfunnskunnskap ( 17-20) Nasjonalt introduksjonsregister NIR ( 25 tredje og fjerde ledd) Tilsynet kan også omfatte forskrifter gitt i medhold av disse bestemmelsene. I tillegg gjelder reglene i forvaltningsloven med de begrensninger som følger av introduksjonsloven, jf. introduksjonsloven 21. c) Kommunens internkontrollplikt Etter introduksjonsloven 24 skal kommunen føre internkontroll for å sikre at virksomhet og tjenester etter introduksjonsloven kapittel 2 til 4 og 25 tredje og fjerde ledd er i samsvar med krav fastsatt i loven. Kommunen skal kunne gjøre rede for hvordan den oppfyller denne plikten, jf. 24 annet ledd.
Side 4 av 22 Selv om fylkesmannen ikke skal føre særskilt tilsyn med at kommunen oppfyller internkontrollplikten, vil kommunens internkontroll kunne være en del av tilsynet når det gjelder kommunens oppfyllelse av plikter etter introduksjonslovens kapittel 2 til 4 og 25 tredje og fjerde ledd. d) Forholdet til kommuneloven Det følger av introduksjonsloven 23 annet ledd at fylkesmannens tilsyn skal gjennomføres i samsvar med kommuneloven kapittel 10 A. Fylkesmannens tilsyn er et lovlighetstilsyn, jf. kommuneloven 60 b. Dette innebærer at tilsynet skal være en kontroll av om kommunens virksomhet og vedtak er i samsvar med plikter pålagt i lov eller i medhold av lov. Kommuneloven 60 c gir fylkesmannen rett til å be om opplysninger, rett til innsyn i saksdokumenter og adgang til kommunale institusjoner eller andre som utfører oppgaver på vegne av kommunen. Etter kommuneloven 60 d kan fylkesmannen gi pålegg til kommunen om å rette forhold som er i strid med loven og/eller tilhørende forskrifter. Før det gis pålegg om å rette lovbrudd, skal kommunen få en rimelig frist til å rette forholdet. e) Begreper Følgende begreper benyttes i fylkesmannens konklusjon: Lovbrudd Mangel på oppfyllelse av krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Merknad Kritikkverdig forhold som ikke omfattes av definisjonen lovbrudd, men der tilsynet med utgangspunkt i krav fra myndighetene avdekker praksis som potensielt kan føre til lovbrudd. Lovbrudd skal rettes, mens merknader er noe kommunen selv kan velge om man vil ta hensyn til. f) Om rapporten Tilsynet er basert på redegjørelse fra kommunen, skriftlig dokumentasjon og gjennomgang av deltakermapper. Konklusjonen i rapporten er derfor bare et uttrykk for hva fylkesmannen har sett gjennom den dokumentasjonen som forelå ved tilsynet. Oversikt over dokumentasjonen fremgår av vedlegg 1. Rapporten sier heller ikke noe om kommunens forvaltning av introduksjonsordningen på andre områder enn de som er undersøkt gjennom tilsynet.
Side 5 av 22 g) Gjennomføring av tilsynet Tilsynet er gjennomført som et skriftlig tilsyn med gjennomgang av skriftlig dokumentasjon, samt sluttmøte med kommunen. Tilsynet er gjennomført slik: 1. Skriftlig varsel fra Fylkesmannen til kommunen om åpning av tilsyn 1.7.2015. 2. Mottak av dokumentasjon fra kommunen 21.9.2015. 3. Brev fra Fylkesmannen om innsendelse av tilleggsdokumentasjon 22.9.2015. 4. Mottak av tilleggsdokumentasjon fra kommunen 15.10.2015. 5. Utsending av foreløpig tilsynsrapport 16.11.2015. 6. Sluttmøte gjennomført 19.11.2015. 7. Frist for skriftlig tilbakemelding fra kommunen på foreløpig rapport 10.12.2015. 8. Utsending av endelig tilsynsrapport uke 51. Deltakere i tilsynet fremgår av vedlegg 2. 2. Tema for tilsynet Fylkesmannen har i tilsynet kontrollert om kommunen gir deltakerne et introduksjonsprogram som er helårlig og på fulltid, jf. introduksjonsloven 4 annet ledd. Tilsynet tar utgangspunkt i lovbestemmelsen og tolkningen av disse. Vedlegg 3 beskriver de rettslige kravene/lovgrunnlaget knyttet til bestemmelsen. 3. Kommunens organisering av arbeidet med introduksjonsloven I Storfjord kommunes delegeringsreglement, vedtatt av kommunestyret 24.2.2015, fremgår det at kommunestyret har delegert sin myndighet til formannskapet, i saker av prinsipiell betydning innenfor introduksjonsloven. Rådmannen har fått delegert myndighet til å ivareta kommunens plikter og er gitt avgjørelsesmyndighet i saker som ikke har prinsipiell betydning innenfor introduksjonsloven og som ikke er delegert andre. Deretter står det at myndighet til å ta avgjørelser etter introduksjonsloven 7, 13, 16, 17, 18, 19 og 25 delegeres til rådmannen. Av dokumentasjonen som er oversendt fremgår det ikke hvem som er delegert myndighet etter de øvrige bestemmelsene i introduksjonsloven, eksempelvis 4 om kravet til at introduksjonsprogram skal være helårlig og på full tid. Det fremgår heller ikke om/ hvordan rådmannen har delegert sin myndighet videre, for eksempel om myndigheten etter introduksjonsloven er delt mellom forebyggende avdeling og Voksenopplæringen i kommunen. Imidlertid står det i skriv om videredelegering innenfor forebyggende avdeling at tjenesteleder har fått sin myndighet etter delegering gitt til tjenesteleder i delegasjonsvedtak 103/15. Dette vedtaket er ikke vedlagt, men vi antar at det her klargjøres hvilken delegasjon tjenesteleder gis etter introduksjonsloven. Årsaken til at vi etterspør dette er at det ikke er uvanlig at myndigheten etter introduksjonsloven er delt mellom kommunale enheter, og for å hindre usikkerhet om hvem som har myndighet og ansvar for hva, er det viktig at dette er klarlagt i kommunens dokumenter. Myndighet til å treffe vedtak om norskopplæring mv (kapittel 4 i introduksjonsloven) er i en del kommuner lagt til kommunal voksenopplæring, mens resten er introduksjonsloven er lagt til enheten/tjenesten som har ansvar for introduksjonsprogram. Siden arbeidet med introduksjonsloven er ulikt organisert i kommunene, synes vi det er viktig å etterspørre dokumentasjon på hvordan ansvaret er fordelt
Side 6 av 22 for å gjøre kommunen bevisst på om den formelle delegeringen er i samsvar med praksis. Dette er ikke tema for dette tilsynet, og vil derfor ikke bli nevnt i rapporten videre. Når det gjelder videredelegering internt i Forebyggende avdeling, er det både redegjort for og dokumentert at tjenesteleder har videredelegert til flyktningkonsulent å fatte beslutninger etter introduksjonsloven. Det står at i myndigheten ligger både faglige og økonomiske avgjørelser. Videre når det gjelder ansvars- og rollefordeling opplyses det at Voksenopplæringen gir undervisning i norsk og samfunnskunnskap 3 dager per uke, og at NAV og flyktningkonsulenten samarbeider om å finne språkpraksisplasser til de bosatte. I redegjørelsen vises det til at forebyggende avdeling består i tillegg til flyktningetjenesten (som er flyktningkonsulent i 100 % stilling) av rus, psykisk helse, frivillighetssentralen, omsorgen for utviklingshemmede, Skibotn avlastning, fritidskontaktordning og ungdomsklubbene. Det opplyses at flyktningetjenesten derfor naturlig samarbeider med bl.a. frivillighetssentralen om møteplasser og aktivitet for de bosatte, som har fokus på integrering og aktivisering i sin planlegging. Videre er det et samarbeid med utegruppa og de aktiviteter som rus/psykisk helse har, for eksempel får de bosatte flyktningene tilbud om å delta på vårtur og høsttur som tjenesten arrangerer årlig. Det opplyses også at det i kommunens ledergruppe i Storfjord kommune er tatt opp at kommunen i større grad må kunne tilby praksisplasser til bosatte flyktninger, og vi oppfatter at dette også omfatter praksis som del av deltakernes introduksjonsprogram. I uke 33 i 2015 ble det arrangert datakurs i regi av Mesterkurs for deltakere. Dette kurset var så bra at kommunen planlegger å gjennomføre dette neste år også. Når det gjelder informasjonsflyt mellom kommunale etater og andre virksomheter som er involvert i introduksjonsprogrammet, er det vist til at flyktningetjenesten har faste samarbeidsmøter med Voksenopplæringen og NAV annenhver uke. Der gjennomgås status på arbeidspraksis i bedrift, skole og situasjon ellers rundt hver enkelt deltaker. Videre er det informasjonsutveksling om planer for bosetting, arbeidsmarkedstiltak m.m. Det er opplyst at det skrives referat fra disse møtene, og at gruppa også har hatt ordfører og næringskonsulent på et møte for å orientere om situasjon og utfordringer i arbeidet. Fylkesmannen legger til grunn at de faste samarbeidsmøtene er en del av kommunens arbeid etter introduksjonsloven, blant annet for å tilrettelegge introduksjonsprogram, og at det er viktig de er kommet i stand og praktiseres. Vi vil bare gjøre oppmerksom på at dersom enkeltdeltakere skal diskuteres, uten at vedkommende er tilstede, må det foreligge samtykke til dette dersom det skal utveksles opplysninger som er underlagt taushetsplikt. Det er også opplyst at kommuneledelsen holdes orientert gjennom at flyktningetjenesten deltar i enkelte ledermøter og at avdelingsleder deltar i alle ledermøter. Politisk nivå holdes orientert gjennom saker som er til behandling, og avdelingsleder saksbehandler og møter på disse møtene. Når det gjelder hvordan kommunen sikrer at lovens krav om helårlig og på full tid blir ivaretatt, opplyses det blant annet at flyktningkonsulentstillingen er økt fra 50 % til 100 % fra høsten 2015. Kommunen viser til å være i gang med å utarbeide internrutiner/håndbok på bosettingsarbeidet og flyktningeplan/ bosettingsplan. Kommunen har gjort avtale om å kjøpe inn fagprogrammet Visma Flyktning. For å holde oversikt lages det individuelle månedsplaner på hver enkelt deltaker. Det opplyses at siden Voksenopplæringa følger skoleruta, vil månedsplaner gi flyktningetjenesten en oversikt over når det er høstferie osv. og lettere kunne planlegge andre aktiviteter de dagene. Kommunen viser til at alle deltakerne har fått tilbud om fritidskontaktordning i grupper (en kvinnegruppe og en gruppe for menn). I
Side 7 av 22 tillegg har kvinnene i programmet fått tilbud om å delta i en internasjonal kvinnegruppe, som ledes av psykiatrisk sykepleier og leder for Voksenopplæringa. 4. Beskrivelse av kommunens praksis og fylkesmannens vurdering TEMA 1: Deltakerne har et introduksjonsprogram som er helårlig Tilbyr kommunen et introduksjonsprogram som er 47 uker i året? Har programdeltakerne ferie i 25 virkedager/fem uker per kalenderår? Får deltakerne i tillegg fri på alle bevegelige hellig- og fridager? Får deltakere som ikke tilhører Den norske kirke i tillegg fri opptil to virkedager hvert kalenderår i forbindelse med feiring eller markering av religiøse høytider? Beskrivelse av kommunens praksis Storfjord kommune viser i redegjørelsen til at Voksenopplæringens tilbud følger skoleruta til grunnskolen og videregående skole, og at det gir undervisning 18 uker (54 dager) i høsthalvåret og 20 uker (60 dager) i vårhalvåret. Det fremgår at Voksenopplæringen i skoleåret har tilbud om undervisning i norsk og samfunnsfag følgende 3 dager per uke: mandager, onsdager og fredager. Det er opplyst at deltakerne har fridager i forbindelse med Voksenopplæringens høstferie, juleferie, vinterferie og sommerferie. I redegjørelsen fra kommunen står det videre at flyktningetjenesten planlegger aktivitet når Voksenopplæringen har fri, og at aktivitetene kan være arbeidspraksis, diverse kurs, turdag m.m. Det er også vist til at det for å holde oversikt lages månedsplaner på hver enkelt deltaker i programmet. Når det gjelder tilbud i Voksenopplæringens sommerferie 2015, opplyser kommunen at deltakerne hadde ferie i uke 28 32 (5 uker). I uke 33 var det tilbud om datakurs for deltakerne som ikke var i ordinært arbeid i sommer. Videre opplyses det at fra tirsdag 18. august i uke 34 startet Voksenopplæringen opp igjen etter skolens sommerferie. Kommunen viser til at det i Voksenopplæringens høstferie 1. og 2.10.2015 ble avholdt brannkurs og førstehjelpskurs. Kommunen opplyser at ferien legges til sommeren og at det i 2015 var ferie i 5 uker i ukene 28-32. Det står ikke direkte i redegjørelsen at deltakerne får fri på alle bevegelige hellig- og fridager, men det fremgår heller ikke at de ikke gis fri. I kommunens redegjørelse av 9.10.2015 står det at deltakere kan søke om permisjon i forbindelse med religiøs høytidsdag. Fylkesmannens vurdering På spørsmålet om kommunen tilbyr et introduksjonsprogram som er 47 uker i året, fremgår det at Voksenopplæringen følger skoleruta til grunnskolen og videregående skole. Når
Side 8 av 22 Voksenopplæringen gir undervisning i 38 uker i året, må kommunen i de øvrige ukene (9 uker) tilby andre aktiviteter for de dagene som ikke er bevegelige hellig- og fridager. Kommunen viser til at flyktningetjenesten planlegger aktivitet når Voksenopplæringen har fri. I den forbindelse vil vi gjøre oppmerksom på at siden Voksenopplæringen bare har tilbud 3 dager per uke i skoleåret, må introduksjonsprogrammene også fylles opp 2 dager per uke de ukene Voksenopplæringen ikke har fri. Det er redegjort for tilbudet om introduksjonsprogram i uke 33 før oppstart av skoleåret 2015/2016, og det er opplyst at det ble tilbudt brannkurs og førstehjelpskurs i Voksenopplæringens høstferie 1. og 2.10.2015. Ut over dette er det ikke lagt frem en oversikt over hvilke dager Voksenopplæringen har fri, og hva som gjøres av planlegging i forkant og hvordan dagene gjennomføres, slik at kravet til helårlig introduksjonsprogram blir oppfylt. På månedsplaner for enkeltdeltakere, er alle dager heller ikke fylt opp med program. Når det gjelder så vidt mange dager som skal fylles opp med introduksjonsprogram, vil det være nødvendig i forkant å ha en viss oversikt og plan for tilrettelegging og gjennomføring av dagene. Når slik oversikt eller plan ikke foreligger, vil dokumentasjonen som fremgår av de fremlagte deltakermappene bli avgjørende som grunnlag i vurderingen av om kommunen tilbyr introduksjonsprogram som er 47 uker i året. Det fremgår ikke av den generelle dokumentasjonen hvilket introduksjonsprogram som ble tilbudt i de to første ukene i Voksenopplæringens sommerferie (uke 26 og 27), og dette kommer kanskje av at når Fylkesmannen har bedt om dokumentasjon fra deltakermappene i utvalgte uker, er det ukene 32-36 vi har fokusert på. I forhold til spørsmålet om kommunen tilbyr introduksjonsprogram 47 uker i året, må det likevel sees på en lengre periode enn uke 32-36. Ut ifra opplysningene som er gitt av kommunen, legges det til grunn at sommeren 2015 hadde ikke alle deltakerne introduksjonsprogram i ukene hvor Voksenopplæringen hadde ferie og deltakerne selv ikke hadde ferie. Det er opplyst at noen deltakere hadde ordinært arbeid i sommer og det fremgår av de fremlagte mappene at noen deltakere hadde undervisning i samfunnskunnskap eller var i arbeidspraksis i uke 26 og 27. For de øvrige deltakerne fremkommer det ikke opplysninger om at de hadde introduksjonsprogram disse to ukene. I følge regelverket skal deltakerne ha 5 uker ferie per kalenderår, og kommunen gis anledning til bestemme slik Storfjord har gjort, at alle 5 ukene skulle tas ut i ukene 28-32 i 2015. Det vil si at deltakerne ikke hadde ferie i uke 26 og 27, og noen var uten tilbud i uke 26 og 27. Sommeren 2015 var derfor ikke fylt opp med introduksjonsprogram for alle. Siden det ikke gis undervisning på tirsdager, regner vi med at første dag på Voksenopplæringen var onsdag 19. august. Det opplyses ikke eller fremgår ikke av de fremlagte deltakermappene at det ble gitt tilbud om introduksjonsprogram mandag 17. og tirsdag 18. august til de som ikke var i ordinært arbeid eller arbeidspraksis. Vi finner derfor at det både på begynnelsen av Voksenopplæringens sommerferie (uke 26 og 27) og på slutten (17. og 18. august), er dager da det mangler introduksjonsprogram, og dette gjør at det bare ut ifra tilbudet i Voksenopplæringens sommerferie 2015 kan konkluderes med at kravet om introduksjonsprogram 47 uker i året ikke er oppfylt.
Side 9 av 22 Når det gjelder kravet om at deltakerne i introduksjonsprogrammet skal kunne ha ferie opptil 25 virkedager / 5 uker ferie i året, har kommunen lagt frem dokumentasjon som viser at dette er oppfylt. Imidlertid vil vi vise til at det er kommunen som bestemmer når feriedagene skal avvikles, og kommunen kan fastsette regler om ferieavvikling i et feriereglement. Kommunens organisering av ferie skal være tydelig, forutsigbar og lik for alle deltakerne. Kommunen må sørge for at feriereglement/kommunens praksis for ferie kommuniseres til deltakerne. Kommunen kan gi alle sammenhengende ferie i fem uker, eller gi noen dager til høstferie, juleferie, vinterferie og påskeferie og det resterende om sommeren. Når det gjelder spørsmålet om deltakerne i tillegg får fri på alle bevegelige hellig- og fridager, legger vi til grunn at dette er tilfelle i Storfjord kommune. Dette bør tas inn i rutinene og formidles til deltakerne. Vi gjør oppmerksom på at kommunen kan bestemme at julaften og nyttårsaften i tillegg skal være fridager. Hvis Storfjord kommune ønsker å bestemme dette, må det formidles til deltakerne, for eksempel gjennom at det tas med i et generelt reglement for ferie og fridager. Vi legger også til grunn at de deltakerne som ikke hører til Den norske kirke, i tillegg får fri opptil to virkedager hvert kalenderår i forbindelse med feiring eller markering av religiøse høytider. Vi registrerer imidlertid at det står i kommunens redegjørelse av 9.10.2015 at deltakere som søker permisjon kan få innvilget fri. Dette er ikke riktig, fordi det er tilstrekkelig at deltaker i introduksjonsprogram gir beskjed senest 14 virkedager på forhånd. Dette følger av forskrift om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordning 6-1 annet ledd. For å få fri fra opplæring i norsk og samfunnskunnskap når denne opplæringen ikke er en del av introduksjonsprogram, er det imidlertid ikke tilstrekkelig å gi beskjed, men det må søkes om velferdspermisjon. Dette følger av forskrift om opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere 11 bokstav f). Fylkesmannen har ikke registrert i dokumentasjonen at kommunen har nektet en deltaker fri i opptil to virkedager for hvert kalenderår i forbindelse med feiring eller markering av religiøs høytid, fordi vedkommende ikke har søkt men bare har gitt beskjed senest 14 virkedager på forhånd. Fylkesmannen finner derfor ikke at det foreligger et lovbrudd på dette punkt, men vil anmode kommunen om å endre dette i teksten i «informasjon om introduksjonsprogrammet». Fylkesmannens konklusjon Storfjord kommune oppfyller ikke introduksjonslovens krav om helårlig program, jf. introduksjonsloven 4 andre ledd ved at det ikke tilbys introduksjonsprogram 47 uker i året. Det er dager både på begynnelsen av Voksenopplæringens sommerferie 2015 (uke 26 og 27) og på slutten (17. og 18. august), hvor det ikke gis introduksjonsprogram til alle deltakere. Ut ifra at alle feriedagene for 2015 er brukt opp i sommer, legges det til grunn at kommunen ikke er kommet tilstrekkelig langt med planleggingen for hva som skal tilbys av aktiviteter til deltakerne alle dager Voksenopplæringen har ferie- og fridager resten av 2015.
Side 10 av 22 TEMA 2: Deltakerne har et introduksjonsprogram som er på full tid Har introduksjonsprogrammet en ytre ramme på 37,5 timer, forutsatt at hver undervisningstime på 45 minutter teller som 75 minutter og at 60 minutter med andre introtiltak teller som 60 minutter? Er programtiden underlagt faste rammer og kommunens oppfølging eller kontroll av at aktiviteten som inngår faktisk skjer eller er oppfylt? Er programmet tilpasset deltakeren slik at vedkommende får et introduksjonsprogram på fulltid? Beskrivelse av kommunens praksis Introduksjonsprogram skal ha en ytre ramme på 37,5 timer, forutsatt at hver undervisningstime på 45 minutter teller som 75 minutter og at 60 minutter med andre introtiltak teller som 60 minutter. I redegjørelsen fra Storfjord kommune 9.10.2015 står det at undervisningen på Voksenopplæringen 3 dager per uke gis mellom kl. 09.00 og 14.15. Først er det en økt med 2 undervisningstimer à 45 minutter fra kl. 09.00 til 10.30. Det er pause mellom kl. 10.30 og kl. 10.45. Fra kl. 10.45 til kl. 12.00 er det undervisning i 75 minutter. Etter lunsjpausen fra kl. 12.00 til kl. 12.30 er siste økten med undervisning fra kl. 12.30 til 14.15, som blir 105 minutter undervisning. Det fremgår av redegjørelsen fra kommunen at det i tillegg til undervisningstid på skolen, gis tilbud om språkpraksisplasser, og at dette er noe som NAV og flyktningetjenesten samarbeider om. Det vises også til at det nylig er tatt opp i kommunens ledergruppe at Storfjord kommune i større grad bør kunne tilby praksisplasser. I uke 33 ble det tilbudt datakurs alle fem dagene, hvor kursdagene startet kl. 08.00 og varte til kl. 15.00. I uke 35, 36 og 37 har det på noen av dagene Voksenopplæringen ikke har undervisning (tirsdager og torsdager) vært språktrening i regi av flyktningetjenesten. Dagene har startet kl. 09.00 og blitt avsluttet kl. 14.00, mens den siste dagen sluttet kl. 16.00. Når det gjelder spørsmålet om programtiden er underlagt faste rammer, følger rammene for programtidene på Voksenopplæringen av felles timeplan. Rammen for programtiden i språkpraksis / arbeidspraksis har vi ikke sett annen dokumentasjon på enn at det i en deltakermappe var tatt inn i en aktivitetsplan utarbeidet av NAV. Når det gjelder kommunens oppfølging eller kontroll av at aktiviteten som inngår faktisk skjer eller er oppfylt, står det i redegjørelsen at flyktningetjenesten har innført timelister/fraværslister for deltakere. Videre står det at dette er lister som deltakerne selv skal føre og levere inn til flyktningetjenesten månedlig før utbetaling av introduksjonsstønad, og at
Side 11 av 22 disse skal signeres av lærer og arbeidsgiver. I vedlegg til redegjørelsen fremgår det dokumentasjon på at leder på datakurset i uke 33 og Voksenopplæringen etter skolestart høsten 2015, har sendt inn oppmøtelister til flyktningetjenesten. Det er også i en deltakermappe funnet registrering av frammøte gjort av arbeidsgiver. Når det gjelder tilpasning av programmet til deltakeren, slik at vedkommende får et introduksjonsprogram på full tid, fremgår det ikke av redegjørelsen fra kommunen hvordan prosessen er i forbindelse med at det utarbeides en individuell plan for deltakeren. I redegjørelsen står det imidlertid at flyktningetjenesten har faste samarbeidsmøter med Voksenopplæringen og NAV hver 14. dag, hvor blant annet situasjonen rundt hver deltaker blir gjennomgått. I skoleåret er det utenom undervisningstid på Voksenopplæringen, bare arbeidspraksis / praksisplass som inngår i programtida. Kommunen har tilbud for å fremme integrering, for eksempel tilbud om å delta i internasjonal Kvinnegruppe, men dette inngår ikke som en del av introduksjonsprogram. Fylkesmannens vurdering Som det fremgår av lovgrunnlaget i vedlegg 3 skal programtiden ha en ytre ramme på 37,5 timer per uke. Med programtid menes den tiden som fremgår av en timeplan eller ukeplan for den enkelte deltaker. Opplæring i norsk og samfunnskunnskap, vil i likhet med andre typer undervisning, normalt forutsette innsats fra deltaker utover programtiden. Tid til forarbeid og etterarbeid, samt pauser mellom opplæringsøktene, skal derfor beregnes automatisk i programtiden ved at en undervisningstime på 45 minutter skal telle som 75 minutter. For alle andre tiltak i introduksjonsprogrammet skal hver time telle som 60 minutter. Dette betyr at for deltakere som bare har undervisning, stilles det krav om 30 undervisningstimer à 45 minutter per uke for at fulltidskravet skal være oppfylt. For deltakere som både har undervisning og andre introtiltak, vil en undervisningstime à 45 minutter telle som 75 minutter, og en time i andre introtiltak telle som 60 minutter. Programtiden skal for hver enkelt deltaker som nevnt utgjøre 37,5 timer per uke. I redegjørelsen fra kommunen er det vist til at omfanget av undervisningsøkter som Voksenopplæringen tilbyr er 3 dager per uke. Ut ifra redegjørelsen om hvordan timeplanen er lagt opp, legger vi til grunn at den gir 6 undervisningstimer per dag når det totale antall minutter per dag deles på 45 minutter. Siden Voksenopplæringen tilbyr 18 undervisningstimer per uke, vil det ikke være mulig for en deltaker å ha introduksjonsprogram på full tid (30 undervisningstimer per uke) ved bare å ha undervisning der. Introduksjonsprogram må derfor også bestå av andre tiltak. I perioder vil det for en deltaker kunne være aktuelt at introduksjonsprogrammet ikke består av undervisning i det hele tatt, men av andre introtiltak. Ved gjennomgang av timeplaner i de 8 utvalgte mappene, var det iallfall 5 deltakere som etter oppstart i skoleåret 2015/2016 ikke hadde programtid av et slikt omfang at introduksjonsprogram var på full tid. Det har vært språktrening i regi av flyktningetjenesten noen av dagene i uke 35-37, men de har stort sett startet kl. 09.00 og sluttet kl. 14.00, og dermed ikke vært på full tid.
Side 12 av 22 Når det gjelder tilbud i Voksenopplæringens sommerferie, ble det i uke 33 gitt datakurs for flere deltakere. Dette tilbudet var ikke undervisning i samsvar med læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere, og hver time i tiltaket skal derfor telle som 60 minutter. Kravet til full tid vil derfor være 37,5 timer per uke. Det er opplyst at dagene startet kl. 08.00 og ble avsluttet kl. 15.00. Dette utgjør ikke 37,5 timer per uke og tilbudet om introduksjonsprogram på datakurset var derfor ikke på full tid. Det er ikke opplyst hvor lange dager det var på brann/ førstehjelpskurs som ble arrangert 1. og 2. oktober da Voksenopplæringen hadde høstferie, men i utgangspunktet skulle det være 7,5 timer per dag. Ut ifra dokumentasjonen legger Fylkesmannen til grunn at programtiden er underlagt faste rammer, ved at det er fremlagt timeplaner for Voksenopplæringen og at det for deltakeren som hadde arbeidspraksis, forelå en avtale utarbeidet av NAV. Siden det siste bare ble funnet på en deltakermappe, vil vi gjøre oppmerksom på at dette bør tas inn i rutinene. Videre legges det til grunn at programtiden er underlagt kommunens oppfølging eller kontroll av at aktiviteten som inngår faktisk skjer eller er oppfylt. Det er fremlagt dokumentasjon på at det er foretatt fraværsregistrering på datakurset i uke 33, og videre har også Voksenopplæringen og en arbeidsgiver sendt inn oppmøtelister. Vi ser imidlertid at Voksenopplæringens skjema er lagt opp slik at det foretas registrering for en dag samlet, og det ikke lagt opp til å kunne registrere deler av en dag. Dette mener vi bør endres på skjemaet. Videre har kommunen opplyst at deltakerne selv skal skrive timelister/fraværslister som skal leveres månedlig til flyktningetjenesten, før utbetaling av introduksjonsstønad, og at listene skal være underskrevet av lærer og arbeidsgiver. Tilsynet har ikke hørt om andre kommuner som har en ordning med at deltakerne skriver disse listene selv, men det er mulig at det kan være hensiktsmessig som en del av opplæringen av hvordan det ellers er i arbeidslivet at man gis mulighet for å skrive timelister/fraværslister selv. Imidlertid vil det ikke kunne kreves at deltaker må levere slik liste for å få utbetalt introduksjonsstønad, fordi kommunen også har et ansvar for å følge opp og kontrollere at aktiviteten som inngår faktisk skjer eller er oppfylt. I dokumentasjonen er det ikke redegjort for prosessen fram mot individuell plan, men dette er heller ikke etterspurt spesifikt av tilsynet siden individuell plan ikke er tema denne gang. Imidlertid vil vi formidle at de individuelle planene som er framlagt, kunne vært mer omfattende slik at den blir verktøy som kan brukes i arbeidet med den enkelte deltaker. Ut ifra opplysningene om at flyktningetjenesten har faste samarbeidsmøter med Voksenopplæringen og NAV hver 14. dag, hvor blant annet situasjonen rundt hver deltaker blir gjennomgått, bør det være mulig at programmet blir tilpasset deltakeren slik at vedkommende får et introduksjonsprogram på full tid. Når det gjelder tiltak utenom Voksenopplæringen, er det ikke vist til andre tiltak enn arbeidspraksis/praksisplass. Ved gjennomgang av mappene er det flere som ikke har full tids introduksjonsprogram. Hva som skal til av tiltak, er det ikke opp til Fylkesmannen å avgjøre. Vi konstaterer at kravet til at introduksjonsprogram skal være på full tid, ikke er oppfylt for alle deltakere. Når det gjelder kravet om at program skal være tilpasset deltakeren, er vi under tvil kommet til at dette er oppfylt.
Side 13 av 22 Fylkesmannens konklusjon Storfjord kommune oppfyller ikke introduksjonslovens krav om at introduksjonsprogram skal være på full tid, jf. introduksjonsloven 4 andre ledd. Det er ikke alle deltakere som ved oppstart etter Voksenopplæringens sommerferie har programtid som til sammen er på 37,5 timer per uke. Kommunens tilbud om introprogram sommeren 2015 var heller ikke på 37,5 timer per uke. 5. Lovbrudd og merknader Fylkesmannen har gjennom tilsynet avdekket følgende lovbrudd: Tema 1: Deltakerne har et introduksjonsprogram som er helårlig. Lovbrudd: Storfjord kommune oppfyller ikke plikten om å tilby deltakerne et introduksjonsprogram som er helårlig. Korreksjonspunkt: - Kommunen må sørge for tilbud om introduksjonsprogram alle dager i året utenom 5 uker ferie og bevegelige hellig- og fridager. Tema 2: Deltakerne har et introduksjonsprogram som er på full tid. Lovbrudd: Storfjord kommune oppfyller ikke plikten om å tilby alle deltakerne et introduksjonsprogram som er på full tid. Korreksjonspunkt: - Kommunen må sørge for at alle har introduksjonsprogram med en ytre ramme på 37,5 timer per uke. 6. Prosedyre ved lovbrudd Fylkesmannen har i tilsynet påpekt lovbrudd som beskrevet i kapittel 5. Retting av lovbrudd gjøres gjennom en egen prosedyre i samsvar med kommuneloven kapittel 10 A, jf. introduksjonsloven 23 annet ledd. Kommunen skal innen 15.1.2016 sende Fylkesmannen en plan som viser hvilke tiltak som kommunen vil sette i verk for å sikre en praksis som er i samsvar med lovverket. Planen må også angi når tiltakene vil være gjennomført. På bakgrunn av kommunens plan får kommunen en rimelig frist til å rette forholdene, jf. kommuneloven 60 d annet ledd.
Side 14 av 22 Når lovbrudd er rettet og senest innen den fastsatte fristen, skal kommunen sende en erklæring til Fylkesmannen om at lovbrudd er rettet. Dokumentasjon som viser retting skal sendes sammen med erklæringen. Dersom Fylkesmannen ut fra erklæringen og dokumentasjonen finner det sannsynliggjort at lovbrudd er rettet, avsluttes tilsynet gjennom brev til kommunen. Dersom kommunen ikke har rettet lovbrudd innen fristen, eller er uenig i Fylkesmannens vurdering av at det foreligger lovbrudd, vil fylkesmannen gi pålegg om retting av lovbrudd, jf. kommuneloven 60 d første ledd. Kommunen har gjennom tilsynsrapporten fått forhåndsvarsel om pålegg om retting av lovbrudd, jf. forvaltningsloven 16, jf. kommuneloven 60 d fjerde ledd. Fylkesmannens eventuelle pålegg kan påklages til Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (BLD), jf. kommuneloven 60 d, jf. forvaltningsloven 28. Slik klage sendes til Fylkesmannen. Klagefristen er tre uker fra det tidspunkt underretning om pålegget er kommet frem til kommunen, jf. forvaltningsloven 29. Dersom kommunen klager på et pålegg om retting, kan tilsynet ikke avsluttes før BLD har fattet endelig vedtak. Videre fremdrift vil avhenge av klageavgjørelsen fra BLD. Dato: 15.12.2015 Sølvi Melum seniorrådgiver, tilsynsleder Linda Selnes rådgiver Dokumentet er elektronisk godkjent og har ikke håndskrevne signaturer. Vedlegg: 1) Oversikt over dokumentasjon 2) Oversikt over deltakere i tilsynet 3) Rettslige krav/lovgrunnlag
Side 15 av 22 Vedlegg 1: Oversikt over dokumentasjon Innsendt fra kommunen Redegjørelse fra kommunen datert 16.9.2015 og 9.10.2015 Videredelegering av myndighet til flyktningkonsulent Stillingsbeskrivelse flyktningkonsulent Skolerute og ferieplan for Voksenopplæringen i Storfjord kommune Samarbeidsavtale mellom Storfjord kommune v/flyktningetjenesten og NAV Storfjord Organisasjonskart Forebyggende avdeling Kursrapport fra Mesterkurs av 17.8.15 Storfjord internasjonale kvinnegruppe Utkast rutinehåndbok bosetting av flyktninger Skolerute 2015/2016 Ukeplan for de bosatte Voksenopplæring Oppmøteskjema datakurs uke 33 Oppmøteskjema Voksenopplæring uke 34 Oppmøteskjema Voksenopplæring uke 35 Oppmøteskjema Voksenopplæring uke 36 Oversikt over dager med språktrening i regi av Flyktningetjenesten i perioden 27.8.15 8.9.15 Organisasjonskart Storfjord kommune Delegeringsreglement Storfjord kommune Timeplan for norskopplæring Utvalgte saksmapper for 8 deltakere i introduksjonsprogram
Side 16 av 22 Vedlegg 2: Oversikt over deltakere i tilsynet Fylkesmannens tilsynsgruppe: rådgiver Linda Selnes og seniorrådgiver Sølvi Melum. Kontaktperson i kommunen: tjenesteleder Linda Rasmussen. Deltakere i sluttmøtet Navn Tittel Arbeidssted Anne Lena Dreyer Avdelingsleder Storfjord kommune Linda Rasmussen Tjenesteleder Storfjord kommune May Tove Lilleng Oppvekstsjef Storfjord kommune Iselin Åsheim Flyktningkonsulent Storfjord kommune Linda Selnes Rådgiver Fylkesmannen i Troms Sølvi Melum Seniorrådgiver Fylkesmannen i Troms
Side 17 av 22 Vedlegg 3: Lovgrunnlaget Generelt om helårlig og full tid Introduksjonsloven 4 annet ledd fastslår at introduksjonsprogrammet skal være helårlig og på full tid. Hovedmålsettingen med introduksjonsprogrammet er å legge til rette for rask deltakelse i arbeidslivet og dermed økonomisk selvstendighet. Dette enten ved direkte overgang til arbeid eller via videre utdanning. Det vises til introduksjonslovens formålsbestemmelse i 1 og til forarbeidene til loven, Ot.prp. nr. 28 (2002-2003) punkt 12.4. Introduksjonsprogrammet skal være utformet slik at det gir en mest mulig effektiv kvalifisering. Det skal derfor gis et helhetlig tilbud i en avgrenset periode. Siden hovedmålsettingen med introduksjonsprogrammet er deltakelse i arbeidslivet, er omfanget av programmet lagt opp slik at det gjenspeiler arbeidslivet og har en ramme som samsvarer med dette. Reglene for introduksjonsprogrammet følger derfor arbeidslivets regler for ferie og arbeidstid. Deltakelsen i introduksjonsprogrammet skal være på fulltid. Det er ikke anledning til å delta på deltid eller at programmet opptrappes etter hvert slik at det til slutt blir på fulltid. En deltidsdeltakelse bryter med forutsetningen om effektiv kvalifisering og vil skape et behov for supplerende sosialhjelp. Et av hovedpoengene med ordningen, nemlig at den skal være et alternativ til sosialhjelp, ville dermed bortfalle. Deltakelse i fulltidsprogram er derfor en forutsetning for å få rett til hele introduksjonsstønaden, jf. introduksjonsloven 8 og 10. Introduksjonsprogrammet skal tilpasses den enkeltes behov. Dersom en deltaker får problemer med å delta på fulltid, må kommunen vurdere å justere innholdet i den individuelle planen eller justere målene i planen slik at deltakeren får mulighet til å delta på fulltid, jf. introduksjonsloven 6. For deltakere med helseutfordringer kan terapi/behandling eller andre helserelaterte aktiviteter som kan bidra til å nå programmets mål, legges inn som en del av programmet etter en individuell vurdering. Forutsetningen er at deltakeren kan delta på fulltid og at innholdet i programmet er i samsvar med lovens krav om at det skal inneholde både opplæring i norsk og samfunnskunnskap og tiltak som forbereder til videre opplæring eller tilknytning til arbeidslivet, jf. introduksjonsloven 4 tredje ledd. Ved behov er det anledning til å gi permisjon fra programmet. Reglene for fravær og permisjon reguleres i forskrift av 18. juli 2003 nr. 973 om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordning (heretter forskrift om fravær og permisjon). Rettigheter og plikter ved fravær og permisjoner er ikke omfattet av tilsynstemaet helårlig og fulltid, og vil således ikke være en del av tilsynet. Personer som overhodet ikke har mulighet til å delta på fulltid, eller som uansett ikke vil bli i stand til å delta i arbeidslivet, bør ikke tilbys introduksjonsprogram. Her bør kommunen heller tilby annen kvalifisering eller andre tiltak uten å knytte det opp til introduksjonsloven. For deltakere med omsorgsansvar for barn, bør kommunen tilby barnetilsynsordninger slik at de får mulighet til å delta på fulltid, jf. forarbeidene til introduksjonsloven, Ot.prp. nr. 28 (2002-2003) punkt 12.4, og rundskriv Q-20/2012. Personer med rett og plikt til introduksjonsprogram bør være en prioritert gruppe både for barnehageplass og for mulighet
Side 18 av 22 til redusert foreldrebetaling. Denne gruppen representerer en stor gruppe innvandrere som staten og kommunene har et særskilt integreringsansvar for. Dersom intensjonen med introduksjonsprogrammet skal nås, må kommunene sikre barnehageplass og SFO-plass til barna i disse familiene. Ved tolkningsspørsmål vedrørende om kommunen tilbyr et introduksjonsprogram som er helårlig og på fulltid, skal det ses hen til hva som er hensikten med og målsettingen med introduksjonsprogrammet, jf. formålsbestemmelsen i lovens 1. Siden programmet skal gjenspeile arbeidslivet, vil også arbeidsmiljølovens bestemmelser og praksis i arbeidslivet, herunder kommunens praksis for sine ansatte, kunne være veiledende. Hva regnes som helårlig? At introduksjonsprogrammet skal være helårlig betyr at det følger arbeidslivets regler for ferie. I forskriften om fravær og permisjon 6-2 fremgår det at programdeltakerne skal ha ferie i opptil 25 virkedager for hvert kalenderår. Deltakerne skal dermed ha fem uker ferie. Dette tilsvarer ferielovens alminnelige ferietid, og betyr at introduksjons-programmet skal være 47 uker i året. Deltakerne har i tillegg rett til fri på alle årets bevegelige hellig- og fridager. Forskriften om fravær og permisjon 6-1 første ledd opplister hvilke dager dette gjelder. Deltakere som ikke hører til Den norske kirke har også rett til fri i opptil to virkedager for hvert kalenderår i forbindelse med feiring eller markering av religiøse høytider, jf. forskriften om fravær og permisjon 6-1 annet ledd. Det er kommunen som bestemmer når feriedagene skal avvikles. Kommunen kan gi alle sammenhengende ferie i fem uker, eller gi noen dager til høstferie, vinterferie, juleferie og påskeferie og det resterende om sommeren. Kommunen kan fastsette regler om ferieavvikling i et feriereglement. Kommunens organisering av ferie skal være tydelig, forutsigbar og lik for alle deltakerne. Kommunen må sørge for at feriereglementet/ kommunens praksis for ferie kommuniseres til deltakerne. Det er ikke adgang til å ha aktiviteter i planlagt ferietid, og dermed opparbeide seg fleksible rettigheter som kan tas ut på et senere tidspunkt. Dersom deler av innholdet i introduksjonsprogrammet er lagt til skolesektoren, må kommunen sørge for aktiviteter i skolens ferier slik at deltakerne får et helårlig program. Kommunen kan i skolens ferier tilby for eksempel opplæring i samfunnskunnskap, arbeidspraksis, ulike kurs eller andre tiltak som forbereder til arbeidslivet. Kontrollspørsmål knyttet til kravet om helårlig introduksjonsprogram Tilbyr kommunen et introduksjonsprogram som er 47 uker i året? Har programdeltakerne ferie i 25 virkedager/fem uker per kalenderår? Får deltakerne i tillegg fri på alle bevegelige hellig- og fridager? Får deltakere som ikke tilhører Den norske kirke i tillegg fri opptil to virkedager hvert kalenderår i forbindelse med feiring eller markering av religiøse høytider? Hva regnes som fulltid? At introduksjonsprogrammet skal være på fulltid betyr at det skal være et heldagsprogram i samsvar med arbeidslivets normalregler for arbeidstid. Programtiden skal derfor ha en ytre ramme på 37,5 timer per uke.
Side 19 av 22 Programtiden skal fremgå av en ukeplan/timeplan eller annen fremstilling som sikrer planmessighet og forutsigbarhet for deltakeren. Denne oversikten bør vedlegges den individuelle planen. Med programtid menes den tiden som fremgår av en timeplan eller ukeplan for den enkelte deltaker. Dette er tid som er underlagt faste rammer og kommunens oppfølging eller kontroll av at aktiviteten som inngår faktisk skjer eller er oppfylt. Tid til egenstudier kan kun være en del av programtiden dersom dette gis etter avtale mellom kommunen og den enkelte deltaker, kommunen kan kontrollere oppmøte og ved at kommunen følger opp at deltaker har gjennomført de oppgavene som etter avtalen skulle gjennomføres. Kommunen skal registrere deltakelse og fravær i Nasjonalt introduksjonsregister (NIR) i samsvar med forskrift av 20. april 2005 nr. 342 om et nasjonalt personregister for introduksjonsordning og opplæring i norsk og samfunnskunnskap (NIR-forskriften). Introduksjonsloven 17 første ledd gir de som er i målgruppen rett og/eller plikt til 600 timer opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Etter lovens 18 annet ledd kan de med rett til opplæring i tillegg få norskopplæring innenfor rammen av 2 400 timer. Lovgivers intensjon og forvaltningspraksis tilsier at en undervisningstime etter disse bestemmelsene skal være på 45 minutter. Dette vil også gjelde deltakere i introduksjonsprogram som har opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter de nevnte bestemmelsene som en del av programmet. Uavhengig av om deltakeren har rett til opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter 17 og 18, skal introduksjons-programmet etter 4 tredje ledd inneholde norskopplæring og samfunnskunnskap dersom deltaker har behov for dette for å bli grunnleggende kvalifisert. Innholdet i opplæringen i norsk og samfunnskunnskap er regulert i forskrift av 19. april 2012 nr. 358 om læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere. All undervisning som gis etter introduksjonsloven 4, 17 og 18, og i samsvar med denne læreplanen, skal regnes i undervisningstimer à 45 minutter. Opplæring i norsk og samfunnskunnskap, vil i likhet med andre typer undervisning, normalt forutsette innsats fra deltaker utover programtiden. I samsvar med forarbeidene til loven, Ot.prp. nr. 28 (2002-2003) punkt 12.4, skal deltakere som har opplæringstiltak som krever forberedelser og etterarbeid få anledning til å gjøre dette innenfor rammen av en fulltidsuke. Tid til forarbeid og etterarbeid, samt pauser mellom opplæringsøktene, skal derfor beregnes automatisk i programtiden ved at en undervisningstime på 45 minutter skal telle som 75 minutter. Ved at den automatiske beregningen av tid til egenaktivitet er knyttet opp mot hver undervisningstime, blir tiden til egenaktivitet gradert ut fra hvor mye undervisning introduksjonsprogrammet inneholder. Dette medfører at deltakeren i perioder med mye undervisning vil få mer tid til egenaktivitet enn i perioder med mindre undervisning. Dette ivaretar den graderingen forarbeidene til introduksjonsloven, Ot.prp. nr. 28 (2002-2003) punkt 12.4, gir anvisning på.
Side 20 av 22 Kommunen står fritt til å organisere pauser mellom opplæringsøktene, forutsatt likebehandling og forutberegnelighet for deltakerne. Når og hvor lenge det skal være pauser må avgjøres på bakgrunn av en pedagogisk vurdering. Det er ikke adgang til å slå sammen alle undervisningstimene ved å legge pausene til slutten av dagen, for å oppnå en kortere dag. Ved at det forutsettes at opplæringen inkluderer egeninnsats utover selve undervisningen, og dette automatisk regnes med i tiden for hver undervisningstime, vil ikke kommunen ha plikt til å kontrollere at egenaktiviteten gjennomføres. I samsvar med vanlig praksis i undervisningssammenheng vil det være opp til kommunen/lærer å vurdere om det skal kontrolleres at hjemmeoppgaver er gjort, gjennomføres tester/prøver for å kontrollere at lekser er lest osv. Introduksjonsprogrammet kan også bestå av grunnskoleopplæring eller enkeltfag i videregående opplæring etter opplæringsloven. Slik opplæring vil stille krav til egenaktivitet i form av for- og etterarbeid. Etter at kunnskapsløftet ble innført i 2006 skal timetallet for opplæring etter opplæringsloven fastsettes som enheter på 60 minutter som kan organiseres i bolker av ulik lengde og inkludere pauser, jf. rundskriv Udir 01-2012. I introduksjonslovens sammenheng skal likevel hver 45 minutter med undervisning etter opplæringsloven telle som 75 minutter når fulltidskravet for introduksjonsprogrammet skal beregnes. På denne måten blir tid til egenaktivitet og pauser mellom opplæringsøktene automatisk beregnet i programtiden. Det er kun for opplæring i norsk og samfunnskunnskap som gis etter introduksjonsloven i samsvar med forskrift om læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere og opplæring som gis etter opplæringsloven, at en undervisningstime på 45 minutter skal telle som 75 minutter. Opplæring i norsk og samfunnskunnskap vil også omfatte språkpraksis som gis som en del av undervisningen i samsvar med forskriften om læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere. For alle andre tiltak i introduksjonsprogrammet skal hver time telle som 60 minutter. Dette vil for eksempel gjelde for arbeidspraksis, ulike andre arbeidsrettede tiltak, forskjellige typer kurs, ordinært arbeid som en del av programmet, samt eventuell undervisning som ikke gis etter introduksjonsloven og læreplanen i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere eller opplæringsloven. Programtiden kan her inkludere pauser, forutsatt forutberegnelighet og likebehandling for deltakerne. Kommunen må i denne sammenheng legge sin praksis til grunn som ellers i arbeidslivet. Det kan ikke gis flere eller lengre pauser enn det som er vanlig i arbeidslivet og den praksis kommunen har for sine ansatte. Beregnet ved at en undervisningstime på 45 minutter teller 75 minutter og at 60 minutter med andre introtiltak teller som 60 minutter, skal introduksjonsprogrammet til sammen være på 37,5 timer per uke. Det er ikke mulighet til å gå ut over makstimetallet per uke for å gjøre unna programmet på kortere tid. Dersom kommunen ønsker å etablere en struktur med lengre programtid i en periode for å opparbeide tid til avspasering på inneklemte feriedager eller til høstferie, juleferie, vinterferie eller påskeferie, forutsetter det at deltaker samtykker i dette. Dersom en deltaker ikke har mulighet til å opparbeide seg tid til avspasering på denne måten, for eksempel på grunn av omsorgsansvar, kan kommunen ikke pålegge vedkommende å delta i en slik ordning.
Side 21 av 22 Det er rom for fleksibilitet i lengden på den enkelte virkedag. Introduksjonsregelverket sier ikke noe om hvor lange dager deltakerne maksimalt kan ha. Det er arbeidslivets regler som ligger til grunn for introduksjonsprogrammet. Arbeidsmiljøloven 10-4 om at den alminnelige arbeidstid ikke må overstige ni timer i løpet av 24 timer, samt normalarbeidstiden i henhold til kommunens tariffavtale for sine ansatte, vil derfor legge føringer for lengden per dag. Arbeid kan inngå som en del av programtiden hvis deltaker ønsker det og kommunen mener arbeidet er relevant i forhold til deltakerens individuelle plan. Kommunen bør legge til rette for et fleksibelt kvalifiseringstilbud ved at for eksempel aktiviteter eller praksis (arbeidspraksis eller språkpraksis) på kveldstid regnes inn i programtiden dersom deltakeren selv ønsker dette. Arbeid i helger og på fritid i tillegg til ordinær programtid må regnes som en aktivitet utenom programmet. Nedenfor følger redegjørelser for enkelte særskilte problemstillinger knyttet til fulltidskravet: Kan reisetiden til og fra introtiltak medregnes i programtiden? Den tiden det tar å reise fra hjemmet og til det stedet hvor aktiviteter eller tiltak som inngår i introduksjonsprogrammet skal gjennomføres (reisetiden), skal ikke regnes med i programtiden. Dette ville føre til at deltakere i kommuner med lange reiseavstander får et dårligere tilbud enn deltakere i andre kommuner, og vil ikke være i tråd med lovens formål. Dette er også i samsvar med vanlig praksis i arbeidslivet, hvor reisetid til og fra arbeid ikke regnes med som en del av arbeidstiden. Tid til å flytte seg fra ett tiltak til et annet i løpet av en dag kan likevel medregnes i programtiden. Kan det gis studiedager som en del av programtiden? Programtiden skal være underlagt kommunens oppfølging eller kontroll av at aktiviteten som inngår faktisk skjer eller er oppfylt. Studiedager med ren egenaktivitet kan derfor ikke gis som en del av programtiden. Studiedager kan likevel være en del av programtiden dersom det gis etter avtale mellom kommunen og den enkelte deltaker, kommunen kan kontrollere oppmøte, for eksempel ved at studiedagen gjennomføres på skolen, og ved at kommunen følger opp at deltakerne har gjennomført de oppgavene som etter avtale skulle utføres på studiedagen. Hva er programtiden på julaften og nyttårsaften? Forskriften om fravær og permisjon 6-1 første ledd angir hvilke dager som skal anses som helge- og høytidsdager for deltakere i introduksjonsprogrammet. Julaften og nyttårsaften er ikke nevnt særskilt som fridager. Dersom kommunen ønsker å gi deltakerne fri julaften og nyttårsaften er utgangspunktet at dette vil telle med som feriedager etter forskriften 6-2. Kommunen kan likevel, på samme måte som for sine ansatte, beslutte at deltakerne skal få fri julaften og nyttårsaften, uten at dette skal telle som feriedager. Dette inngår i kommunens styringsrett. En slik beslutning må i tilfelle være tydelig kommunisert og praktiseres likt for alle deltakerne. Dette vil innebære at regelverket kan praktiseres ulikt fra kommune til kommune, men slik er det også i arbeidslivet. Variasjoner mellom kommunene vil her være en læring for variasjoner som deltakerne vil møte senere i arbeidslivet.