Bedre styring av Fylkesmannen Mai 2015 1
Innhold 1. Sammendrag av forslag til nytt styringssystem...4 1.1 Forenkling og forbedring av styringsdokumentene...5 1.2 Større grad av handlingsrom for embetene...5 1.3 Færre mål på strategisk viktige områder...5 1.4 Bedre samordnet styringsdialog som i større grad rettes mot resultatene...5 1.5 Relevant rapportering...5 2. Innledning...6 2.1 Kommunal- og moderniseringsdepartementets prosjekt for bedre styring av Fylkesmannen...6 2.2 Mandat...7 2.2.1 Organisering...7 2.2.2 Tidsplan...7 2.2.3 Hva som skal oppnås gjennom prosjektet...7 3. Styrings- og finansieringsprinsipper...7 3.1 Finansieringsprinsipper...7 3.1.1 Tildelinger fra andre fagkapitler...8 3.2 Etatsstyring...8 3.3 Embetsstyring...9 3.4 Mål og resultatstyring...9 3.5 Andre former for styring... 10 4. Dagens styring av Fylkesmannen... 10 4.1 Difi`s evaluering av styringen av Fylkesmannen... 10 4.2 Riksrevisjonens merknad - regnskapet for 2013... 11 4.3 KMDs vurdering av dagens styring av Fylkesmannen... 11 4.3.1 Fravær av tydelige og overordnede mål, og for omfattende detaljstyring... 12 4.3.2 Kompleks styringsstrukturer skaper utfordrende tillitsforhold... 12 4.3.3 For lite samordnet og strategisk styringsdialog... 13 4.3.4 Omfattende og uhensiktsmessige rapporteringskrav... 13 4.3.5 Bedre utnyttelse av Fylkesmannens lokale og tverrsektoriell kompetanse... 13 5. Målstruktur for Fylkesmannen... 13 5.1 Mål... 13 5.2 Styringsparametere... 13 5.3 Målstruktur for Fylkesmannen... 14 6. Ny styringsdialog... 15 6.1 Delegering av etatsstyring... 15 6.2 Styringsdokumentene... 15 2
6.2.1 Virksomhets- og økonomiinstruks for Fylkesmannen... 15 6.2.2 Tildelingsbrev... 16 6.2.3 Foreløpig tildelingsbrev... 18 6.2.4 Supplerende tildelingsbrev og belastningsfullmakt... 18 6.3 Rapportering... 19 6.4 Felles etatsstyringsmøte... 20 6.5 Sektorvise styringsmøter... 21 6.6 KMDS fylkesmannsmøter... 21 6.7 Fagdialogen - fagmøter... 21 6.7.1 Forholdet mellom etatsstyringsmøter og fagmøter... 22 6.8 Ledersamtalen... 22 6.9 Skjematisk fremstilling av styringsdialogen årshjul... 23 7. Konsekvenser for ressursbruken i styringen av Fylkesmannen... 23 8. Videreutvikling av styringssystemet... 24 9. Vedlegg... 24 3
1. Sammendrag av forslag til nytt styringssystem Forslaget til ny styringsstruktur innebærer en etatsstyring som tilfredsstiller kravene i gjeldende regelverk og en tilnærming til ordinær praksis for mål- og resultatstyring i statsforvaltningen. Det legges opp til ett årlig felles etatsstyringsmøte som tar utgangspunkt i styringsdokumentene, med deltakelse fra embetsledelsen 1 og ledelsen i relevante avdelinger i fagdepartementene (ev direktorat/tilsyn med delegert myndighet) jf. kap. 6.4. Etatsstyringsmøtet skal være felles for alle styringsetatene 2 og fylkesmannsembeter, og møtene skal dokumenteres i form av referat. Dette møtet tar utgangspunkt i kravene som er stilt i tildelingsbrevet og som rapporteres i årsrapporten. Måloppnåelse og rapporterte resultater knyttet til mål gjennomgås, og det gis tilbakemelding til embetene på resultatene knyttet til både de rollebaserte målene og delmål. Før møtet vil hvert embete motta en samlet tilbakemelding på sin årsrapport. Fagdepartementene (ev direktorat/tilsyn med delegert myndighet) avholder sektorvise styringsmøter ut fra behovet for utdyping og presisering av styringssignaler i tildelingsbrev og instruks. Møtene tar utgangspunkt i delmålene som er relevante for den enkelte sektor, og ev oppfølging av avviksrapportering knyttet til de faste oppgavene. Embetsledelsen skal alltid være representert i de sektorvise styringsmøtene. Møtefrekvens og øvrig deltakelse i disse møtene avgjøres av fagdepartementet, men møtene skal være varslet i vedlegg til tildelingsbrevet og dokumenteres i form av referat til Riksrevisjonen. Behovet for sektorvis faglig dialog ivaretas ved at styringsetatene viderefører sine faglige dialogmøter. Fagmøter kjennetegnes ved at det ikke stilles krav om at embetsledelsen eller ledelsen i styringsetatene deltar og at det ikke gis nye styringssignaler i disse møtene. Det stilles heller ikke krav til dokumentasjon fra fagmøtene. Ledersamtalen skal avholdes i samsvar med de ordinære kravene til ledersamtaler i staten. De innspillene som departementene i dag gir til ledersamtalene, vil være en del av forberedelsene til etatsstyringsmøtet og den skriftlige tilbakemeldingen til hvert enkelt embete. For å forenkle og tydeliggjøre skillet mellom årlige prioriteringer og føringer og mer langsiktige oppdrag/oppgaver, legger forslaget opp til at fylkesmannens faste lovpålagte oppgaver skal være en del av virksomhets- og økonomiinstruksen. Tildelingsbrevet skal fokusere på mål- og resultatstyring, og vise særskilte prioriteringer for det enkelte år. Dette innebærer at embetsoppdraget vil utgå i sin nåværende form. Det foreslås etablert en helhetlig målstruktur der hovedmålene er basert på Fylkesmannens roller, og der delmålene både kan være sektorovergripende og sektorspesifikke, jf. kap. 5. KMD vil tilrettelegge for bred involvering av DFU-departementene i utarbeidelsen av de styrende dokumentene, og i forberedelse og oppfølging av etatsstyringsmøtet. KMD vil ta initiativ til å utarbeide samordningsrutiner i tilknytning til styringsdialogen. KMD legger opp til følgeevaluering av den nye styringsstrukturen. 1 Med embetsledelse menes fylkesmann og assisterende fylkesmann. 2 Med styringsetat menes ansvarlig fagdepartement eller det direktorat/statens helsetilsyn som har fått delegert ansvar for styringen. 4
1.1 Forenkling og forbedring av styringsdokumentene Forslaget bidrar til forenkling og forbedring av styringsdokumentene ved at de faste og lovpålagte oppgavene til Fylkesmannen skal være en del av virksomhets- og økonomiinstruksen, mens tildelingsbrevet vektlegger mål- og resultatkrav det enkelte år, jf. kap. 6.2. Det etableres dermed et tydeligere skille i de styrende dokumentene mellom mål- og resultatstyring og oppgave/aktivitetsstyring, i tillegg til et økt fokus det enkelte år på hva som er vesentlig å styre på. 1.2 Større grad av handlingsrom for embetene Det tilrettelegges for større grad av handlingsrom for fylkesmannsembetene ved at mål- og resultatstyringen gis økt oppmerksomhet i den samlede styringen. Mål- og resultatstyring utvider embetenes handlingsrom, mens styring på oppgaver innsnevrer det. Mål- og resultatstyring skal vektlegge resultater og effekter, og tilrettelegger for styring basert på den kunnskapen resultatinformasjonen gir, mens oppgave- og aktivitetsstyring i større grad vektlegger hva som skal gjøres og hvordan tiltakene skal innrettes. Mål- og resultatstyring bidrar dermed til bedre utnyttelse av embetenes lokale og tverrsektorielle kompetanse. Dette innebærer ikke at styringen av Fylkesmennene kun skal utøves via mål- og resultatstyring, men ambisjonen er mer styring basert på kunnskap om resultat og virkninger, samtidig som oppgave- og aktivitetsstyringen begrenses. Det foreslåtte etatsstyringsmøtet vil også kunne bidra til gode arenaer for erfaringsutveksling og samarbeid mellom embetene. 1.3 Færre mål på strategisk viktige områder Det er en klar ambisjon å redusere antall mål for Fylkesmannen, samtidig som målene skal konsentreres om de strategisk viktige områdene. Arbeidet med ny målstruktur skal bidra til dette. Forslaget til ny styringsstruktur tilrettelegger videre for dialog om både tverrsektoriell og sektorvis måloppnåelse. KMD vil innta en tydeligere rolle som samordningsdepartement i forvaltningen av det nye styringssystemet særlig gjennom tilrettelegging og oppfølging av etatsstyringsmøtene. 1.4 Bedre samordnet styringsdialog som i større grad rettes mot resultatene Et tildelingsbrev med felles målstruktur skal legge grunnlaget for en samordnet styringsdialog. Etableringen av rollebaserte hovedmål skal bidra til at oppdragsgiverne i større grad enn i dag samhandler tverrsektorielt i styringsdialogen det enkelte år. Denne strukturen vil også tilrettelegge bedre for at embetene strukturerer arbeidet sitt på tvers av sektorer i gjennomføringen av oppgaver på vegne av fagdepartementene. KMD vil tilrettelegge for gode prosesser for felles analyse av Fylkesmannens resultater, og for gjennomføring av felles årlig etatsstyringsmøte. 1.5 Relevant rapportering Reduksjon i omfang og endring av innhold i rapporteringskrav skal sees i sammenheng med arbeidet med målstrukturen. Relevante rapporteringskrav skal understøtte mål- og 5
resultatstyringen i tildelingsbrevet, og årsrapporten skal inneholde den sentrale styringsinformasjonen til fagdepartementene og KMD. Rapportering skal gi en indikasjon på langsiktig måloppnåelse gjennom styringsparametere, status på oppdrag og rapporteringskrav, deriblant faste og lovpålagte oppgaver i instruks. Se for øvrig kap.6.3. 2. Innledning 2.1 Kommunal- og moderniseringsdepartementets prosjekt for bedre styring av Fylkesmannen Regjeringen har en uttalt ambisjon om en mer resultatorientert offentlig forvaltning, med stor gjennomføringskraft og bedre samhandling og samordning for å nå prioriterte mål. Blant annet skal Program for bedre styring og ledelse (2014-2017) bidra til økt resultatorientering og gjennomføringskraft i forvaltningen. Fylkesmannen skal til enhver tid være et tilpasningsdyktig og hensiktsmessig verktøy for gjennomføring av regjeringens politikk, herunder sørge for iverksettelse og samordning av sektorpolitikk, være et bindeledd mellom statlig og kommunal sektor, og virke til gagn og beste for fylket og ta de initiativ som finnes påkrevd. Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) har etablert prosjektet Bedre styring av Fylkesmannen for å gjennomgå dagens styring av embetene med sikte på å etablere gode styringsstrukturer med klar målstruktur, færre rapporteringskrav, økt oppmerksomhet om resultat og mindre detaljert styring. Fylkesmannen utfører i dag oppgaver for 11 departement. Styringen av Fylkesmannen skiller seg i prinsippet ikke fra annen etatsstyring i statlig sektor. En betydelig forskjell er likevel det store antall departementer og direktorater, i tillegg til Statens helsetilsyn, som har et faglig ansvar for oppgaver lagt til embetene. Det er store ulikheter i hvordan fagdepartementene organiserer sin styring av Fylkesmannen, og styringen delegeres i stor grad til underliggende virksomhet. KMD 3 er det administrativt ansvarlige departement for Fylkesmannen. Dette innebærer at departementet har et hovedansvar for tilrettelegging, sikring og kontroll av kvaliteten i styringssystemet, organisasjonsutviklingen og for øvrig et generelt ansvar for de administrative rammebetingelsene og IKT i embetene. KMD har ansvaret for instruks, tildelingsbrev og ledersamtale med Fylkesmannen. KMD har videre et samordningsansvar overfor fagdepartementene som har lagt oppgaver til Fylkesmannen. Dette ivaretas blant annet gjennom Departementenes fylkesmannsutvalg 4 (DFU), der de 8 departementene som har lagt flest oppgaver til embetene deltar. I denne rapporten legger KMD frem hovedtrekkene i forslag til nytt styringssystem for Fylkesmannen. Mandatet for arbeidet er gjengitt i kap. 1.2. 3 Statsforvaltningsavdelingen i Kommunal- og moderniseringsdepartementet ivaretar det administrative ansvaret for Fylkesmannen i tillegg til å ha samordningsansvaret overfor de øvrige departementene som legger oppgaver til Fylkesmannen. I tillegg har KMD også rollen som fagdepartement gjennom at Fylkesmannen løser oppgaver på vegne av Kommunalavdelingen, Bolig- og bygningsavdelingen og Planavdelingen i departementet. I dette notatet brukes betegnelsen KMD om Statsforvaltningsavdelingens ansvar. 4 Departementenes fylkesmannsutvalg (DFU) er et rådgivende samordningsorgan for KMD, og består av departementer som legger flest oppgaver til fylkesmannsembetene. Følgende departementer deltar fast i DFU: KMD, HOD, LMD, BLD, KD, ASD, KLD og JD 6
2.2 Mandat 2.2.1 Organisering Det nedsettes en arbeidsgruppe bestående av to assisterende fylkesmenn i tillegg til representanter fra DFU-departementene; KMD, HOD, LMD, BLD, KD, ASD, KLD og JD. Arbeidsgruppen ledes av KMD v/fylkesmannsseksjonen (FMS). Våre forventninger til representantene fra DFU-departementene er at de er erfarne saksbehandlere, at de har interesse for og kompetanse om styring generelt, herunder god kjennskap til de grunnleggende styringsprinsippene i staten og at de besitter nødvendig sektorkompetanse. KMD v/fms vil i tillegg til å lede arbeidet, ivareta en sekretariatsfunksjon. På bakgrunn av ordinær utlysning og konkurranse vil ekstern konsulent bistå i prosjektet med prosesskompetanse i tillegg til metodisk kompetanse. 2.2.2 Tidsplan Prosjektet skal levere sine sluttprodukter inn mot Prop 1 S for 2016 og etterfølgende utarbeidelse av embetenes styringsdokumenter for 2016. Arbeidsgruppen skal være ferdig med sitt arbeid innen utgangen av 2015. 2.2.3 Hva som skal oppnås gjennom prosjektet Arbeidsgruppen skal gjennom sitt arbeid systematisk gjennomgå mål- og resultatstyringen av fylkesmannsembetene for samtlige sektorer og foreslå ny styringsstruktur. Med ny styringsstruktur menes en konsistent og metodisk hensiktsmessig sammenheng mellom hva som ønskes oppnådd av resultater fra Fylkesmannens arbeid og hva det styres på, herunder hvilke mål Fylkesmannen bør ha innenfor de ulike sektorene, hvordan måloppnåelsen kan vurderes og hvilke styringsrapporter- og rutiner som må på plass. Arbeidsgruppen skal blant annet foreslå tiltak knyttet til: En ny styringsstruktur for fylkesmannsembetene som ivaretar føringene om klare overordnede mål, mindre detaljert styring og færre rapporteringskrav. Embetsoppdrag som er tilpasset ny styringsstruktur. Samordning av oppdrag på tvers av statlige oppdragsgivere, der fagområdene må sees i sammenheng. En organisering av arbeidet med årlige styringsdokument der fylkesmannsembetene kan involveres i utarbeidelsen av embetsoppdrag og tildelingsbrev. Vurdere behovet for justering av styringsdialogen innenfor de ulike sektorene. Utforming av ny tekstomtale i Prop. 1 S og tildelingsbrevet for 2016 som følge av gjennomgangen av mål- og resultatstyringen. 3. Styrings- og finansieringsprinsipper 3.1 Finansieringsprinsipper Fylkesmannens faste oppgaver skal finansieres over kap. 525 Fylkesmannsembetene på KMDs budsjett 5. 5 Finansieringsordning for Fylkesmannen, retningslinjer med utdypende kommentarer, FAD (2009) 7
Det enkelte fagdepartement har finansieringsansvaret for Fylkesmannens oppgaver innen eget saksområde, inkludert en forholdsmessig andel av administrative kostnader. KMD har finansieringsansvaret for sektorovergripende saker. Embetenes ressursbruk på nasjonalt nivå skal være i samsvar med tilførte ressurser fra fagdepartementene dersom omprioriteringer ikke er gjort av regjeringen. Retningslinjer for finansiering av Fylkesmannen skal bidra til å håndtere de utfordringer et slikt felleskapittel skaper når det gjelder ansvars- og samarbeidsforhold. Omforent holdning til finansieringsordningen og bruk av retningslinjene skal sikre at det er balanse og samsvar mellom oppgaver og ressurser som legges til fylkesmannsembetet. 3.1.1 Tildelinger fra andre fagkapitler Departementene med underliggende virksomheter bevilger i tillegg midler over egne budsjetter til tidsavgrensede oppgaver. I henhold til retningslinjene er finansiering fra fagdepartementenes budsjettkapitler mulig for prosjekter, handlingsplaner med videre som ikke har varighet over 4 år. Dersom aktiviteten eller beslektet aktivitet skal videreføres etter 4 år, skal midlene som hovedregel rammeoverføres til kap. 525. I helt særskilte tilfeller kan KMD godkjenne unntak fra hovedregelen. Embetenes administrative kostnader skal dekkes, også når finansiering skjer fra fagdepartementenes budsjettkapitler. Akkumulerte regnskapstall fylkesmannsembetene 2014 I % av I 1000 kroner *) 525.01 Kap. 525 post 01 Fylkesmannsembetene 1 583 600 Andre 01 poster **) 294 200 19 % Postgruppe 21, Spesielle driftsutgifter ***) 1 380 200 87 % Postgruppe 30-47 Nybygg, anlegg mv. 49 000 Postgruppe 50-89 Overføring til andre 2 834 600 SUM 6 141 600 *) Bruttotall **) For eksempel sensorutgifter vergemål, kontrollkommisjonen, reindriftsforvaltningen, gebyrmidler miljø ***) Inkl. 525.21 Som tabellen viser forvalter fylkesmannsembetene betydelige midler utover det som bevilges på kap. 525 Fylkesmannsembetene post 01 Driftsutgifter. 3.2 Etatsstyring Etatsstyring omfatter styring og oppfølging av underliggende virksomheter som er en del av statsforvaltningen. I henhold til Veileder i etatsstyring 6 innebærer etatsstyring faglige og 6 Veileder i etatsstyring, Finansdepartementet 2011 8
administrative aktiviteter for å påvirke og følge opp resultatene og oppgaveløsingen til en underliggende virksomhet. Hensikten er å sikre at virksomheten: Gjennomfører aktiviteter i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger og departementets fastsatte mål og prioriteringer Bruker ressurser effektivt Rapporterer relevant og pålitelig resultatinformasjon Har forsvarlig intern kontroll Utvikles og forbedres Gir faglige råd og vurderinger som kan inngå i ansvarlig departements arbeid med politikkutformingen Etatsstyringen er hjemlet i Reglement for økonomistyring i staten og Bestemmelser om økonomistyring i staten. Regelverket er generelt, og etatsstyringen skal tilpasses til den underliggende virksomhetens egenart. 3.3 Embetsstyring KMD registrerer at det til dels gjøres et skille mellom etatsstyring forstått som KMDs etatsstyring av embetene og embetsstyring som antas å både omfatte fagdepartementenes/underliggende virksomhets styringsdialog og deres fagdialog overfor embetene. Embetsstyring er i dokumentet Departementene og fylkesmannsembetene styring og samhandling (Administrasjonsdepartementet 1995) i stor grad definert på samme måte som etatsstyring, men i beskrivelsen av styringssystemet åpnes det for blanding av fagdepartementenes styringsmøter og fagmøter. Etter KMDs vurdering bidrar bruken av begrepet embetsstyring til å opprettholde et uklart skille mellom styringsdialogen og den faglige dialogen med embetene. KMD vil derfor benytte begrepet etatsstyring om både KMDs og fagdepartementenes styringsdialog, og begrepet fagmøter om de møtearenaer som benyttes i den faglige dialogen. 3.4 Mål og resultatstyring Mål- og resultatstyring (MRS) er å sette mål for hva virksomheten skal oppnå, å måle resultater og sammenligne dem med målene, og bruke denne informasjonen til styring, kontroll og læring for å utvikle og forbedre virksomheten 7. Mål- og resultatstyring er det grunnleggende styringsprinsippet i staten, og er forankret i 4 i Reglement for økonomistyring i staten der det fremgår at alle virksomheter skal: a) fastsette mål og resultatkrav innenfor rammen av disponible ressurser og forutsetninger gitt av overordnet myndighet b) sikre at fastsatte mål og resultatkrav oppnås, ressursbruken er effektiv og at virksomheten drives i samsvar med gjeldende lover og regler, herunder krav til god forvaltningsskikk, habilitet og etisk adferd c) sikre tilstrekkelig styringsinformasjon og forsvarlig beslutningsgrunnlag 7 Resultatmåling. Mål og resultatstyring i staten. Senter for statlig økonomistyring 2011 9
Departementene skal i tillegg fastsette overordnede mål og styringsparametere for underliggende virksomheter, jf. 7. DFØ påpeker at mål- og resultatstyring gir grunnlag for å vurdere og dokumentere om ressursinnsatsen gir forventet omfang og kvalitet på tjenestene, og om de ønskede virkningene for brukerne og samfunnet oppnås. Dette forutsetter at ressursbruk og resultater jevnlig måles og vurderes opp mot fastsatte mål. Departementets styring av underliggende virksomhet skal være rettet mot virksomhetens resultater, mens underliggende virksomhet avgjør hvilke virkemidler og tiltak som skal nyttes for å nå målene. 3.5 Andre former for styring Mål- og resultatstyring brukes ofte i kombinasjon med andre styringsformer: Regelstyring: regulering av oppgaveløsningen gjennom lover og forskrifter. Aktivitets- og oppgavestyring: å stille krav til hvilke oppgaver eller aktiviteter som skal gjennomføres. Budsjettstyring: styring av ressursinnsats, gjennom tildeling av ressurser til bestemte områder, aktiviteter eller tiltak. Profesjonsstyring: styring etter faglige krav og normer innen det enkelte fagfeltet Kvalitetsstyring/fagstyring: styringsaktiviteter som gjennomføres for å oppfylle spesifikke krav til kvalitet. 8 I tillegg kan pedagogiske, juridiske, økonomiske og organisatoriske virkemidler brukes som supplement både til mål- og resultatstyring og til andre former for styring. 4. Dagens styring av Fylkesmannen 4.1 Difi`s evaluering av styringen av Fylkesmannen 9 Difi evaluerte i 2012 styringen av fylkesmannsembetene. Evalueringen var basert på dokumentstudier, og intervjuer med de mest berørte departementene og direktoratene, samt ledelsen i et utvalg fylkesmannsembeter. Resultatene fra evalueringen angir at det er ulik detaljeringsgrad i styringen, ulikt presisjonsnivå i oppdragene og ulik praksis mht omfang og innretning av styringsmøter. Der hvor styringsansvaret er lagt til direktoratsnivå og/eller Statens helsetilsyn, er det en gjennomgående oppfatning hos embetene at styringen er mer detaljert. Evalueringen refererer også synspunkter om at styringspraksis handler vel så mye om ulike styringskulturer som hvilket forvaltningsnivå styringsansvaret er lagt til. Evalueringsrapporten viser til at finansieringsordningen kan være utfordrende hva gjelder horisontal tillit. Den kan gi incentiver til å styre Fylkesmannen på ressursbruk for å sikre at midler som er lagt inn på felles budsjettkapittel ikke brukes på andre fagområder enn forutsatt. Dette kan ha bidratt til at enkelte sektorer har utformet resultatkravene i form av oppgaver/tiltak. 8 En beskrivelse av styringsmodellen i et departement. Rapport 2/2011. Senter for statlig økonomistyring. 9 Difi Rapport 2012:9 Styring av Fylkesmannen 10
Difi påpeker videre at fylkesmannsembetene prioriterer sektoroppgavene høyt, og at respekten for at alle oppgaver skal løses er stor. Fylkesmennene gir ikke uttrykk for et stort ønske om å kunne nedprioritere oppgaver innen enkelte fagområder. Samtidig fremkommer det at det er en utfordring at embetene ikke blir målt på helheten, men på sektorene. Undersøkelsen belyser også at flere styringsetater så vel som embeter tar til orde for større grad av mål- og resultatstyring og mindre aktivitets- og detaljstyring. Mange peker også på det samlede rapporteringskravet, og stiller spørsmål ved både omfang og type rapportering. Undersøkelsen trekker videre frem at det er stor variasjonsbredde i synspunktene på hvor stort Fylkesmannens handlingsrom faktisk er, og på hvor stort det ideelt sett bør være. Enkelte mener at Fylkesmannen i prinsippet ikke skal ha et handlingsrom til å prioritere eller tilpasse oppdragene til lokale forhold. Andre mener at handlingsrommet både er og bør være stort, og innenfor rammen av embetsoppdraget legges det opp til at Fylkesmannen som institusjon skal ha mulighet til å tilpasse innsatsen etter regionale forhold. 4.2 Riksrevisjonens merknad - regnskapet for 2013 I Dokument 1 for 2013 er Riksrevisjonen kritisk til at fylkesmannsembetenes årsrapportering er meget omfattende, detaljert og delvis uoversiktlig. Rapportene er aktivitetsbasert, og det rapporteres bare i liten grad om måloppnåelse. Det framgår ikke av årsrapportene hva de ulike målene og resultatkravene er. Det er dermed svært vanskelig å se hva målene er, og om de er oppnådd. Det er også vanskelig å se hvilke oppgaver og hvilket omfang av oppgaver som blir nedprioritert. Etter Riksrevisjonens vurdering tilfredsstiller dagens rapportering ikke de kravene som er satt. På denne bakgrunn anbefaler Riksrevisjonens at KMD må: sikre at fylkesmannsembetenes årsrapportering i større grad bringes i samsvar med kravene til mål- og resultatrapportering. 4.3 KMDs vurdering av dagens styring av Fylkesmannen Fylkesmannen er som virksomhetsleder i staten ansvarlig for sektoroppdragene og for ekstern og intern samordning, for embetets resultatoppnåelse og effektivitet, samt for embetets legitimitet og tillit utad. Et nytt styringssystem må bygge videre på det som fungerer særskilt bra. DFUdepartementene har særlig trukket frem embetenes gode kompetanse om lokale og regionale forhold. Fylkesmannsembetenes tverrsektorielle kompetanse særskilt i utøvelsen av samordningsrollen, er også en styrke styringssystemet i større grad bør understøtte. Tilsvarende blir det å kunne møte embetene i det enkelte fylke trukket frem som en viktig arena for departementene. KMD registrerer at styringen av Fylkesmannen over tid har hatt en utvikling som avviker fra regelverket og vanlig praksis for etatsstyring. Eksempelvis har delegering av styring og forståelsen av roller og fullmakter vært uklar, det forekommer etatsstyringsmøter der embetsledelsen ikke deltar og ikke alle styringssignaler dokumenteres. Når det gjelder svakheter og utfordringer ved dagens styringssystem, legger KMD nedenstående til grunn: 11
4.3.1 Fravær av tydelige og overordnede mål, og for omfattende detaljstyring. Dagens styring er preget av at det er mange sektormål og av at det mangler overordnede hovedmål for Fylkesmennene. Det er omfattende aktivitetsstyring, til dels på svært detaljert nivå. Dette begrenser Fylkesmannens mulighet til å velge hvordan målene best kan nås, og legger føringer på ressursdisponeringen i embetene utover det som reguleres av Finansieringsordningen. Dette bekreftes i en gjennomgang av Embetsoppdragene for 2014 opp mot gjeldende mal, jf. tabellen nedenfor. Denne tabellen gir et inntrykk av omfanget av mål, oppgaver og rapporteringskrav for det enkelte fylkesmannsembetet. Tellingen er basert på departementenes egen kategorisering i embetsoppdragene, og begrepene målsetting, oppgave og resultatkrav brukes på ulik måte. Tabellen må derfor kun sees på som indikativ. Målsettinger Oppgaver Resultatkrav Rapporteringskrav ASD 18 36 30 8 BLD 0 39 11 23 KMD 17 166 21 55 HOD 47 69 49 38 JD 12 43 54 39 KLD* 0 425 16 5 LMD 28 91 44 65 KD 13 66 32 26 Total 135 935 257 96 Tabell 1.1 Oversikt over embetsoppdraget 2014 per departement. * KLD har i samråd med KMD de to siste årene brukt en annen mal for embetsoppdrag enn de andre departementene. Dagens embetsoppdrag fremstår som en samlet oppgavekatalog med oversikt over alle de oppgaver, tiltak og mål som Fylkesmannen skal levere på. Tildelingsbrevet til Fylkesmannen angir politiske føringer og administrative bestemmelser det enkelte år og er likt for alle Fylkesmenn. Som angitt over har føringene fra KMD 10 vært at embetsoppdraget skal utformes iht. MRS men her har praksisen vært ulik. Dette har blant annet medført at tildelingsbrevet til Fylkesmannen ikke er iht. de krav som stilles i Reglement og Bestemmelser om økonomistyring i staten (jf. 1.4 i Bestemmelsene). 4.3.2 Kompleks styringsstrukturer skaper utfordrende tillitsforhold Departementene gir gjennomgående tilbakemelding på at de har stor tillit til at fylkesmannsembetene gjennomfører samfunnsoppdraget sitt på en god måte. Dette til tross for at bl.a. Difi-rapporten trekker frem at finansieringsprinsippene kan gi incentiver til styring på ressursbruk. KMD legger til grunn at kunnskapsgrunnlaget om Fylkesmannens virksomhet må styrkes for å bygge opp om tillitsforholdet både mellom DFU-departementene og mellom det enkelte embetet og fagdepartementene. Dette vil på sikt kunne styrke embetenes handlefrihet til å velge hensiktsmessige virkemidler. Tillit er en forutsetning for å få til en god styringsdialog. 10 Jfr. brev fra Fornyings- administrasjons- og kirkedepartementet til de departementene som legger fagoppgaver til Fylkesmannen datert 24.10.2013 Presiseringer knyttet til mal for Fylkesmannens embetsoppdrag 12
4.3.3 For lite samordnet og strategisk styringsdialog I styringen av embetene er det et stort antall møter, fordelt på mange sektorer, med ulikt innhold og frekvens. Dette bidrar til uklarhet knyttet til når og hvordan styringssignaler gis og hva som faktisk er formålet med den enkelte møtearena. I sum blir møtene ressurskrevende både for styringsetatene og embetene. KMD har vært tilbakeholdne i utøvelsen av sin samordningsrolle, og har hovedsakelig sett det som sin funksjon å tilrettelegge og koordinere. Styringsetatene har hatt et stort handlingsrom for sektorvis tilpasning av styringsdialogen, og over tid ser vi at dette har skapt en styringsmessig utfordring. 4.3.4 Omfattende og uhensiktsmessige rapporteringskrav Fylkesmannen er underlagt omfattende rapporteringskrav og betydelig aktivitetsrapportering som ikke alltid sees i sammenheng med angitte mål (jf. Riksrevisjonens kritikk). Det brukes mye tid i embetene på oppfølging og rapportering av alle krav og føringer, samtidig som det er knyttet usikkerhet til hvorvidt rapporteringen blir brukt i neste års styringssløyfe. Det er en målsetting at relevant rapportering skjer samlet og elektronisk i årsrapporteringen eller ved faste rapporteringspunkter. 4.3.5 Bedre utnyttelse av Fylkesmannens lokale og tverrsektoriell kompetanse Fylkesmannens kunnskap om lokale forhold og evnen til å se sektorer i sammenheng er en styrke ved embetene som bør utnyttes i større grad. Det er derfor en forutsetning at styringssignalene ikke er for detaljerte, men åpner for Fylkesmannens skjønn i valg av virkemidler og aktiviteter/oppgaver. 5. Målstruktur for Fylkesmannen 5.1 Mål Med mål menes en beskrivelse av en ønsket tilstand eller et ønsket resultat. 11 I et målhierarki skilles det ofte mellom hovedmål og delmål, som angir mål for hovedområder og delområder i virksomheten. Hovedmålene skal begrunne virksomhetens oppgaver og være førende for hvordan ressursene prioriteres. Slike hovedmål kan deles opp i delmål, som operasjonaliserer hovedmålet eller utgjør en etappe på vei til hovedmålet. Mål på lavere nivå skal bygge opp om mål på høyere nivå i målstrukturen. 5.2 Styringsparametere For å kunne vurdere om virksomheten når de målene som er satt, må målene konkretiseres gjennom styringsparametere. Med styringsparametere menes alle typer målemetoder eller kvalitative vurderinger som brukes i styringen av virksomheten på ulike nivåer. Styringsparametere måler eller beskriver direkte eller indirekte i hvilken grad virksomheten når sine overordnede mål i en gitt periode. For hver styringsparameter kan det settes et konkret ambisjonsnivå for hvilke resultater som skal nås i den aktuelle perioden. Dette kalles et resultatmål. 12 11 Resultatmåling. Mål og resultatstyring i staten. Senter for statlig økonomistyring 2011 12 Resultatmåling. Mål og resultatstyring i staten. Senter for statlig økonomistyring 2011 13
En styringsparameter dekker gjerne et mindre aspekt ved et overordnet mål. Det er derfor vanligvis hensiktsmessig å definere et sett av styringsparametere for hvert delmål, slik at styringsparameterne til sammen gir grunnlag for god styring av virksomheten. 5.3 Målstruktur for Fylkesmannen Målstrukturen skal bygge opp under samhandlingen mellom styringsetatene og bidra til bedre samordning på regionalt nivå. Ettersom Fylkesmannen utfører ulike oppdrag og oppgaver på en rekke sektorområder, er det først og fremst Fylkesmannens roller som utgjør en fellesnevner i Fylkesmannens virksomhet 13 : Fylkesmannen er sektormyndighet på en rekke viktige politikkområder. Fylkesmannen er regional samordningsmyndighet for staten. I dette ligger en forventning om statlig samordning og samarbeid i hovedsak rettet mot kommunene. Fylkesmannen er rettssikkerhetsmyndighet som klageinstans overfor vedtak som treffes i kommuneforvaltningen og som tilsynsmyndighet blant annet på viktige velferdsområder som forvaltes av kommunene. Fylkesmannen skal med utgangspunkt i sin rolle som regjeringens representant virke til beste for fylket og ta de initiativ som finnes påkrevd. Fylkesmannen skal holde sentrale myndigheter orientert om viktige spørsmål i fylket, og formidle informasjon til kommunale, fylkeskommunale og statlige organ om forhold som antas å berøre deres virksomhet. KMD har derfor lagt til grunn at det i utarbeidelsen av hovedmål for Fylkesmannen skal tas utgangspunkt i de 5 rollene, og hovedmålene vil dermed betegnes som rollebaserte. Det er utarbeidet følgende rollebaserte mål for Fylkesmannen: Nasjonal politikk skal være kjent og iverksatt i fylket Statlig virksomhet på regionalt nivå skal være godt samordnet og legge til rette for gode helhetsløsninger Rettssikkerhet skal være ivaretatt på en enhetlig måte i fylket og på tvers av embetene Fylkesmannen skal ta de initiativ som finnes påkrevd og holde sentrale myndigheter orientert om tilstanden i fylket og effekten av statlig politikk På neste nivå i målstrukturen er det delmål, som både kan være sektorspesifikke og tverrsektorielle. Delmål, styringsparametere og resultatmål skal være ferdigstilt innen 15. oktober 2015 slik at de kan innarbeides i tildelingsbrevet for 2016. Det er fagdepartementet som er ansvarlig for utarbeidelse av delmål, styringsparametere og resultatmål for Fylkesmannen innenfor sitt ansvarsområde, jamfør Fylkesmannsinstruksen og Reglement for økonomistyring i staten, men KMD vil tilrettelegge for arbeidet blant annet gjennom diskusjoner i arbeidsgruppen. KMD vil ta et særlig ansvar for å vurdere tverrsektorielle delmål. Hvert delmål skal bygge opp om ett rollebasert mål. Nasjonale mål fra enkeltsektorer bør operasjonaliseres og tilpasses den øvrige målstrukturen for Fylkesmannen. Hvordan dette skal gjøres i praksis, og hvilket nivå i målstrukturen slike mål skal legges på, skal diskuteres videre i arbeidet med mål for Fylkesmannen. 13 Jf. Fylkesmannsinstruksen, samt Fylkesmannsrollen, utvikling og utfordring. 14
Til hvert delmål kan det knyttes en eller flere styringsparametere med tilhørende resultatmål. Styringsparametere som er knyttet til et delmål, skal til sammen gi et bilde av måloppnåelsen på det aktuelle delmålet. Det kan også knyttes styringsparametere direkte til et rollebasert mål, uten et mellomliggende delmål. 6. Ny styringsdialog Styringsdialogen er en samlebetegnelse på styringsdokumenter, rapporter og møter av styringskarakter mellom departement og underliggende virksomhet. Det skal planlegges i både ettårig og flerårig perspektiv. I Bestemmelser om økonomistyring punkt 1.3 heter det at departementet i samråd med virksomheten skal fastsette styringsdialogens form og innhold, herunder definere styringsdokumenter, møtefrekvens, rapporteringskrav med mer. Styringsdialogen skal dokumenteres, og kopi av dokumenter og referater skal sendes Riksrevisjonen. KMD har ansvaret for forvaltning og videreutvikling av styringssystemet, mens styringsetatene har ansvaret for det faglige innholdet i styringsdialogen. KMD vil på sikt utarbeide samordningsrutiner i samarbeid med styringsetatene. 6.1 Delegering av etatsstyring Styringen av Fylkesmannen er i stor grad delegert fra fagdepartementene til underliggende virksomhet. Innføring av et nytt styringssystem skaper ikke i seg selv behov for å reversere delegert ansvar for styring av Fylkesmannen. Arbeidet har imidlertid vist at klare rolle- og fullmaktsstrukturer er en forutsetning for god styring og vellykket innføring av nytt styringssystem. Det forutsettes at styringsetatene sikrer at delegering av styring av Fylkesmannen er i tråd med regelverket og det henvises i denne sammenheng bl.a. til brev fra FIN til KMD av 25. februar 2015. Selv om fagdepartementet delegerer etatsstyringen til underliggende virksomhet vil KMD som samordningsdepartement kunne forholde seg til fagdepartementene. 6.2 Styringsdokumentene Styringsdokumentene til Fylkesmannen er virksomhets- og økonomiinstruks, foreløpig tildelingsbrev og tildelingsbrev. Videre kommer tillegg til tildelingsbrev og eventuelle belastningsfullmakter til embetene. KMD vil legge opp til faste prosesser ved utarbeidelse og revidering av styringsdokumentene, der det legges opp til bred deltakelse fra både styringsetatene og embetene. KMD vil samordne arbeidet og tilrettelegge for enhetlig utforming av styringsdokumentene, både gjennom malverk og arenaer for diskusjon. 6.2.1 Virksomhets- og økonomiinstruks for Fylkesmannen I Reglement for økonomistyring i staten 3 og i Bestemmelsene punkt 1.2 står kravet om instruks for underliggende virksomheter. Instruksens omfang og detaljeringsgrad skal tilpasses virksomhetens formål, rammebetingelser og egenart. Instruksen skal ha et flerårig perspektiv. Virksomhets- og økonomiinstruks (instruks) for Fylkesmannen ble fastsatt 15
27.6.2014. Instruksen fastsetter fylkesmannens myndighet og ansvar, og beskriver departementets styring av embetene, samt krav til embetenes interne styring. Flere av dagens embetsoppdrag inneholder faste oppgaver hvor forvaltningsansvaret er hjemlet i lovverket eller oppgavene er av mer varig karakter. Disse foreslås lagt til instruksen. De delene av embetsoppdraget som er egnet for mål- og resultatstyring flyttes til tildelingsbrevet, jamfør kap. 6.2.2. Instruks og tildelingsbrev må ses i sammenheng. Som en konsekvens av endringene i tildelingsbrev og instruks, vil dagens embetsoppdrag utgå i sin nåværende form. Formålet med oversikten over embetenes faste, lovpålagte oppgaver er å tydeliggjøre embetenes ansvar og myndighet. Samtidig skal den ivareta embetenes behov i sin oppgaveløsning og gi departementene mulighet for å styre embetene der det er hensiktsmessig. Utformingen må gi Fylkesmennene nødvendig rom for å tilpasse virkemidlene til lokale behov der det er mulig ut fra oppgavens karakter. Det må også legges til rette for å løse oppgaver på tvers av departementsområder. En konsekvens av endringene er at en også må se på innretningen av resultatområdene som i dag er utgangspunkt for ressursrapporteringen fra embetene. Dette arbeidet gjøres parallelt med den pågående revisjonen av instruksen som forventes ferdigstilt ved årsskiftet 2015/2016. Virksomhets- og økonomiinstruksen vil bli publisert i en elektronisk løsning. Det skal utarbeides et felles oppsett for hvordan oppgavebeskrivelsen i instruksen skal bygges opp og hvilke elementer som skal inngå. Forslaget vil bli sendt på høring til departementene innen 1. juni 2015. Noe av formålet med dette prosjektet er at Fylkesmannsembetene skal involveres i større grad i styringen og det legges opp til at virksomhets- og økonomiinstruksen med de faste oppgavene, sendes på høring til fylkesmannsembetene i desember 2015 omtrent samtidig med foreløpig tildelingsbrev. Tilsvarende høringer vil bli gjennomført ved eventuelle senere større endringer også. KMD vil tilrettelegge for en årlig prosess med oppdatering av de faste, lovpålagte oppgavene. Dette vil skje samtidig med utarbeidelsen av tildelingsbrevet. KMD vil imidlertid understreke at oppgavene skal ha en langsiktig karakter og at det ikke legges opp til større endringsprosesser hvert år. 6.2.2 Tildelingsbrev Tildelingsbrevet er hovedkanalen for formidling av styringssignaler og forventninger for det aktuelle budsjettåret. Tildelingsbrevet utarbeides med utgangspunkt i Prop. 1 S (statsbudsjettet) og Stortingets budsjettvedtak. Oppfølging av tildelingsbrevet skjer gjennom årsrapporten og felles etatsstyringsmøte eller sektorvise styringsmøter. I tildelingsbrevet formidles årets overordnede utfordringer og prioriteringer, samt mål og resultatkrav for det enkelte år. I den grad oppgaver som ligger i instruksen skal prioriteres særlig et enkelt år, kan dette synliggjøres i tildelingsbrevet. 16
KMD har utarbeidet en mal for tildelingsbrev for sine underliggende virksomheter og denne malen skal benyttes for tildelingsbrevet til Fylkesmannen 14 : 1. Innledning 2. Overordnede utfordringer og prioriteringer I dette kapitlet omtales de overordnede utfordringene og prioriteringene på de ulike sektorområdene Fylkesmannen har ansvar for. Dette kapitlet baserer seg på innspill fra det enkelte departement og skal vise de viktigste prioriteringene for budsjettåret 3. Mål og resultatkrav I dette kapitlet omtales målene og styringsparameterne som Fylkesmannenskal rapportere på i årsrapporten og som vil være grunnlaget for dialogen i etatsstyringen. Det gjelder både de overordnede målene og de sektorvise delmålene. I tillegg kan det gis oppdrag av tidsavgrenset karakter. Det er viktig at antall oppdrag ikke blir for omfattende. Endelig utforming av dette kapitlet vil bli foretatt når målstrukturen for 2016 er klar 4. Andre forutsetninger og krav I dette kapitlet omtales endringer i oppgaveporteføljen eller i finansieringen av embetene for budsjettåret. Dette er forhold som i dag omtales i foreløpig tildelingsbrev 5. Administrative forhold I dette kapitlet omtales spesielle krav til administrative forhold 6. Rapportering og resultatoppfølging 6.1. Rapportering gjennom året 6.2. Årsrapport og årsregnskap I dette kapitlet samles alle rapporteringskravene til Fylkesmannen. Det gjelder både som følger av mål- og resultatstyringen, rapportering på oppdrag og annen rapportering som embetene skal levere 7. Budsjettildelinger og fullmakter Her følger foreløpig oversikt over budsjettildelingen mellom embetene på kapittel 525 Vedlegg: Styringskalender Gjelder møter som er en del av den formelle styringsdialogen Økonomiske og administrative fullmakter Gjelder fullmakter knyttet til kapittel 525. Bestemmelsen om økonomistyring i staten kap. 1.4 sier at dersom virksomheten mottar bevilgninger fra flere departement, skal det departement som har det overordnede administrative ansvaret for virksomheten, samordne styringssignalene. Tildelingsbrevet til Fylkesmannen er i dag likelydende til alle embeter. Når tildelingsbrevet til embetene skal inneholde mål med tilhørende styringsparameter og kravene til det enkelte embete vil kunne være ulike, må det vurderes om det må utarbeides et eget tildelingsbrev til hvert embete. Resultatmål må settes i forhold til det enkelte embetes egenart basert på risiko og vesentlighet. Alle sektorkrav skal fortsatt samles i tildelingsbrevet til embetet, og det skal ikke utarbeides sektorvise tildelingsbrev. 14 Malen er obligatorisk for underliggende virksomheter i KMD. Den er under revisjon og kan bli endret 17
Dersom det skjer endringer i løpet av året som får konsekvenser for oppgaveløsning og ressursdisponeringen hos embetene, skal det skriftliggjøres gjennom supplerende tildelingsbrev. Kravet om supplerende tildelingsbrev gjelder også eventuelle behov for nye styringssignaler som avdekkes på felles etatsstyringsmøte eller sektorvise styringsmøter. 6.2.3 Foreløpig tildelingsbrev I Bestemmelsene om økonomistyring i staten punkt 1.4 står det at departementet i samråd med virksomheten skal vurdere behovet for et foreløpig tildelingsbrev. Dagens løsning Foreløpig tildelingsbrev til Fylkesmannen vektlegger informasjon om økonomiske forhold og vesentlige endringer i oppgaveporteføljen, og har blitt oversendt etter at statsbudsjettet foreligger. Brevet inneholder både oppgaveendringer finansiert over kapittel 525, og endringer i de oppgavene som er finansiert over andre budsjettkapitler enn kap. 525. I dagens system kan fylkesmannsembetene gi tilbakemelding på foreløpig tildelingsbrev på uklarheter knyttet til endringer i oppdrag, og sammenhengen mellom oppgaver og ressurser på de ulike fagområdene. Tilbakemeldingene oversendes til aktuelle departement før endelig tildelingsbrev og budsjettfordeling utarbeides. Framtidig løsning Ett av målene i dette prosjektet er at fylkesmannsembetene skal involveres i større grad i arbeidet med de årlige styringsdokumentene. Det legges derfor opp til at det utarbeides foreløpig tildelingsbrev til embetene som sendes ut snarest mulig etter at forslag til statsbudsjett foreligger. Foreløpig tildelingsbrev følger samme mal som det endelige tildelingsbrevet. Informasjon om endringer i økonomiske forhold og vesentlige endringer i oppgaveporteføljen legges til kapittel 4 i tildelingsbrevet. Omtalen foreslås å gjelde både oppdrag som er finansiert over kapittel 525, og oppdrag som departementene tildeler midler til over egne budsjett. Embetene gir tilbakemelding på foreløpig tildelingsbrev før det endelige tildelingsbrevet sluttføres. Både foreløpig og endelig tildelingsbrev utarbeides i samarbeid mellom KMD og fagdepartementene. Tilbakemeldingen fra embetene på foreløpig tildelingsbrev til KMD, sendes de berørte departement for vurdering i arbeidet med endelig tildelingsbrev. 6.2.4 Supplerende tildelingsbrev og belastningsfullmakt I henhold til rundskriv R-111/13 gir tildelingsbrev delegerte budsjettfullmakter. Når et departement tildeler sine underordnede virksomheter budsjettfullmakter, skal dette skje ved tildelingsbrev. Tildelingsbrev kan også benyttes dersom et departement tildeler midler til en virksomhet under et annet departement. Belastningsfullmakter skal brukes når budsjettfullmakter ikke kan tildeles ved delegering. Det må for eksempel brukes belastningsfullmakt når en virksomhet ønsker å gi en annen virksomhet en budsjettfullmakt. For å skille mellom det ordinære tildelingsbrevet fra KMD og etterfølgende tildelingsbrev fra KMD eller andre styringsetater, skal de etterfølgende tildelingsbrevene fra 2016 betegnes 18
supplerende tildelingsbrev 15. Underliggende etater som ikke har fått delegert etatsstyringsansvar skal fortsatt benytte belastningsfullmakt. På sikt vil KMD vurdere tiltak for å redusere antall supplerende tildelingsbrev per år, blant annet gjennom etablering av felles supplerende tildelingsbrev på faste tidspunkt i året. Dette vil KMD arbeide videre med i samarbeid med styringsetatene, og KMD antar at det tidligst vil kunne iverksettes tiltak av denne typen i 2017. For 2016 oppfordrer KMD likevel til at styringsetatene i størst mulig grad begrenser antall supplerende tildelingsbrev. 6.3 Rapportering Det er et uttalt politisk mål at omfanget av rapporteringskrav skal reduseres. Reduksjon og endring av innholdet i rapporteringskrav skal sees i sammenheng med arbeidet med målstrukturen, jf. kap. 5. Årlige, relevante rapporteringskrav skal understøtte mål- og resultatstyringen i tildelingsbrevet. I henhold til DFØ skal innholdet i årsrapporten vurderes ut fra vesentlighet. I denne vurderingen er det departementets behov for, og bruk av, styringsinformasjon som er det sentrale. Årsrapporteringen til fagdepartementene og KMD skal gi en indikasjon på langsiktig måloppnåelse gjennom styringsparametere, status på oppdrag og rapporteringskrav, deriblant lovpålagte oppgaver fra instruks. Det legges opp til at rapporteringen på faste oppgaver i hovedsak skal baseres på avviksrapportering. For å sikre at rapporteringskravene ses i sammenheng og at dobbeltrapportering unngås, skal rapporteringskravene samles i tildelingsbrevet. Årsrapporten skal brukes aktivt i styringen av embeter, bl.a. ved å være et viktig underlagsdokument i ledersamtaler, og årlig etatsstyringsmøte om embetenes resultater. Det skal gis skriftlig tilbakemelding til embetene på årsrapporten, se også kap. 6.4. Rapportering skal skje årlig i den elektroniske årsrapporten på FM-nettet. I særskilte tilfeller kan det åpnes for rapportering av styringsinformasjon i løpet av året, men da i samme rapporteringskanal som for årsrapporten. Det er ønskelig med færrest mulig rapporteringsfrister, samt harmonisering av rapporteringssystemer/format og avvikling av rapporteringskrav som krever manuell opptelling. Annen rapportering på bakgrunn av egne brev/bestillinger fra fagdepartementer/direktorater/ tilsyn kan inneholde statistikk eller andre løpende vurderinger som ikke etterspørres i tildelingsbrevet, og som ikke er en del av styringsdialogen. Slik rapportering kan likevel ved behov tas inn i styringssløyfen. Ansvarlig departement skal harmonisere rapporteringen (rapporteringstidspunkt, frekvens og format) med rapportering på tildelingsbrev. I henhold til DFØ skal departementene tilstrebe at det samlede rapporteringsomfanget fra virksomhetene holdes innenfor et rimelig nivå 16, jf. at formål med nye krav er å øke kvaliteten i resultatrapporteringen i statsforvaltningen uten å øke rapporteringsomfanget. Krav til både 15 Tildelingsbrevet og supplerende tildelingsbrev har vanligvis samme styringsetat som avsender. Dette er ikke tilfellet her: Det ordinære tildelingsbrevet gis fra KMD og betegnes bare tildelingsbrev, mens supplerende tildelingsbrev brukes om alle tildelingsbrev (fra KMD og andre styringsetater) som etterfølger det ordinære tildelingsbrevet. 16 http://www.dfo.no/no/styring/arsrapport/ 19
årsrapportering og øvrig rapportering bør vurderes i sammenheng og i tilknytning til øvrige elementer i styringsdialogen. Som et ledd i samordningsrollen vil KMD følge med på de samlede kravene som stilles til Fylkesmannen og ta opp til diskusjon ev økning av rapporteringsbelastningen. 6.4 Felles etatsstyringsmøte Det legges opp til ett årlig felles etatsstyringsmøte. Dette møtet er et forum for formidling og utdypning av styringssignaler (i tillegg til styringsdokumentene), og gir mulighet til å påvirke og følge opp resultatene og oppgaveløsningene til Fylkesmannen. Møtet skal tilpasses virksomhetens egenart samt risiko og vesentlighet, jf. Reglement for økonomistyring i staten 4. Det felles etatsstyringsmøtet skal varsles i tildelingsbrevet og i tillegg fremgå av felles møtekalender. Styringsdialogen mellom departement og Fylkesmann skal dokumenteres, og kopi av referat fra felles etatsstyringsmøte skal sendes Riksrevisjonen. Det felles etatsstyringsmøtet ledes av KMD, med deltakelse fra embetsledelsen og ledelsen i berørte avdelinger i DFU-departementene og ev berørte direktorater/tilsyn. Det er fagdepartementet som avgjør om også berørte direktorater/tilsyn skal delta i det felles etatsstyringsmøtet. Det vil være opp til det enkelte fagdepartement å sikre tilstrekkelig involvering fra berørte direktorat/tilsyn i disse prosessene. Møtet avholdes felles for alle fylkesmannsembetene fylkesmannsembetene og skal erstatte dagens fylkesmannsmøte om våren, jf. punkt 6.6. KMD vil tilrettelegge for felles planlegging og forberedelse til etatsstyringsmøtene, og vil drøfte konkret utforming av program og oppfølging i etterkant av møtene med DFU-departementene. Det felles etatsstyringsmøtet avholdes i april/mai etter at årsrapporten foreligger. Dette møtet tar utgangspunkt i kravene som er stilt i tildelingsbrevet og som rapporteres i årsrapporten. Måloppnåelse og rapporterte resultater knyttet til mål gjennomgås, og det gis tilbakemelding til embetene på resultatene for både de rollebaserte målene og delmål. Fokus skal rettes mot samlet måloppnåelse for embetene på nasjonalt nivå og forskjeller i måloppnåelsen mellom embetene, samt hvilken lærdom som kan trekkes av foregående års arbeid, og ev konsekvenser av dette for inneværende år. Målstrukturen gjør det også aktuelt å se på måloppnåelse på tvers av/samlet for flere av sektorene der samordnet innsats er relevant. I forkant av det felles etatsstyringsmøtet, skal hvert embete motta en skriftlig tilbakemelding på årsrapporten. Fagdepartementene er ansvarlige for å vurdere måloppnåelse på sine ansvarsområder, og dokumentet skal koordineres av KMD. Tilbakemeldingen vil erstatte dagens tilbakemelding som gis i forkant av ledersamtalene med fylkesmennene. KMD vil på sikt vurdere behovet for flere årlige felles etatsstyringsmøter. KMD vil tilrettelegge for et godt samarbeid, klar rolleforståelse og god struktur i forberedelsen og oppfølgingen av etatsstyringsmøtene. DFU-møtene er godt egnet for å fremme tverrsektoriell samhandling. KMD vil dessuten legge opp til bred involvering i analysene av rapporteringen fra embetene. KMDs erfaringer fra arbeidet med styringssystemet viser at det kan være nyttig med arenaer for diskusjon på saksbehandlernivå mellom departementene, og KMD vil vurdere hvordan DFU-S kan tilpasses samordningsbehovene i nytt styringssystem. Et alternativ kan være å invitere arbeidsgruppens medlemmer til å delta i DFU-S. 20