HORDALAND FYLKESKOMMUNE Fylkesrådmannen Juridisk seksjon Arkivsak 201005674-2 Arkivnr. 027 Saksh. Aardal, Sigrid Helene Saksgang Møtedato Fylkesutvalet 16.06.2010 HØYRINGSUTTALE TIL FORSLAG OM LOVFESTING AV SAMKOMMUNEMODELLEN. SAMANDRAG Kommunal- og regionaldepartementet har sendt på høyring forslag til endringar i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommunar og fylkeskommunar (kommunelova). Det vert føreslått å lovfeste ein ny modell for interkommunalt samarbeid i form av ein samkommune. Høyringsfristen er sett til 2.august 2010. Samkommunemodellen skal vere eit frivillig supplement til eksisterande modellar for interkommunalt samarbeid mellom kommunar/fylkeskommunar. Intensjonen med modellen er at deltakarkommunane, i større grad enn i andre modeller, skal unna ivareta ein heilskapeleg og samordna politisk leiing av oppgåvene det vert samarbeida om. Samkommunemodellen er tilpassa samarbeid på eit breitt og sektorovergripande oppgåvefelt, der det i betydeleg grad vert overført avgjerdsmynde til samkommunestyret frå den enkelte deltakarkommune. Det er derfor et viktig mål at samkommunemodellen sikrar folkevalt deltaking og styring frå kommunestyra i deltakarkommunane. Samkommunemodellen er særlig utforma med omsyn på innbyggjarretta tenesteyting og myndigheitsutøving. En lovfesting av samkommunen vil bety at kommunane kan nytta ein samarbeidsmodell som i stor grad i varetek politisk styring, samordning og prioritering frå deltakarkommunane. Departementet ser dette som særlig viktig der kommunane ønskjer å samarbeide på mange områder eller ønskjer å få til ein meir heilskapeleg styring av allereie eksisterande samarbeid på lovpålagte områder. Departementet har på denne bakgrunnen kome til at en samkommunemodell bør lovfestast.
FORSLAG TIL VEDTAK Hordaland fylkeskommune sluttar seg til Kommunal- og regionaldepartementet sitt høyringsforslag om å lovfesta ny modell for interkommunalt samarbeid i form av ein samkommune. Hordaland fylkeskommune viser til generelle merknader til samkommunemodellen slik det går fram av saksframlegget. Paul M. Nilsen Sigrid Helene Aardal Vedlegg: Uprenta vedlegg http://www.regjeringen.no/upload/krd/vedlegg/komm/kommunejuss/horingsnotat_endelig.pdf 2
FYLKESRÅDMANNEN, 04.06.2010: Kommunal- og regionaldepartementet har sendt på høyring forslag til endringar i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommunar og fylkeskommunar (kommunelova). Det vert føreslått å lovfeste ein ny modell for interkommunalt samarbeid i form av ein samkommune. Høyringsfristen er sett til 2.august 2010. Bakgrunn Eit høyringsnotat med forslag om å regulere nærmare interkommunalt samarbeid om tradisjonelle kommunale forvaltningsoppgåver, innbyggjarretta tenester og offentlig myndigheitsutøving, vart sendt på høyring 4. juli 2005. Notatet inneheldt forslag til to variantar, ein vertskommunemodell og ein samkommunemodell. Forslag til lovfesting av vertskommunemodellane vart fremma i Ot.prp. nr. 95 (2005-2006). Departementet følgde i same dokument ikkje opp forslaget om å lovfeste ein samkommunemodell. Hovudgrunnen for dette var at departementet meinte at det var grunn til å ha noko meir erfaring med interkommunalt samarbeid i form av en samkommunemodell før ei slik samarbeidsform eventuelt vart lovfesta. Mange av spørsmåla som vart omtalt i høyringa av samkommunemodellen i 2005, vart berre i liten grad nemnt av høyringsinstansane. Dette kan ha samanheng med at samkommunemodellen var uaktuell å ta i bruk for dei fleste kommunane på den tida. Mange kommunar ser behov for å samarbeide på stadig fleire områder. På bakgrunn av dette meiner departementet at det er grunn til å tru at fleire kommunar enn tidligare vil sjå behovet for og være interessert i å ta i bruk ein samkommunemodell no. Departementet meiner det er viktig at samkommunemodellen vert godt forankra i kommunane då det er dei som skal bruke den. Det er også viktig at kommunane får anledning til å være med å påverke modellen i større grad enn om departementet berre skulle leggje høyringa i 2005 til grunn. På denne bakgrunn finn departementet det rett å senda forslag om samkommunemodellen ut på ny høyring. Norske kommunar utfører et breitt spekter av oppgåver, både frivillige og lovpålagde. For dei frivillige oppgåvene og oppgåver av meir forretnings- og driftsmessig preg, har det i mange år vore gode samarbeidsmodellar å velje mellom, både aksjeselskap, interkommunale selskap og interkommunale styrer. For lovpålagde oppgåver på dei individretta tenesteområda er organisasjonsfridomen meir innskrenka. Før vertskommunemodellen vart lovfestet i 2007, var det ikkje nokon generell opning i lovgjevinga for samarbeid om desse oppgåvene. Når det i dette høyringsnotatet vert foreslått å lovfeste ein samkommunemodellen, er dette meint som et tilbod til kommunane om ein ny samarbeidsmodell, på lik line med andre modellar for interkommunalt samarbeid. Det kan gjennom modellen etablerast ein interkommunal eining som vert underlagt ei felles styring frå kommunestyra i deltakarkommunane. Alle modellar for interkommunalt samarbeid er utvikla med blikk på en viss type verksemd. Lov om interkommunale selskap er tilpassat oppgåver av meir forretningsmessig art, mens samkommunemodellen på si side er tilpassa kommunane si individretta tenesteyting. Samkommunemodellen skal være eit frivillig supplement til eksisterande modellar. Intensjonen med samkommunemodellen er at deltakarkommunane, i større grad enn i dei andre modellane for samarbeid, skal kunne ivareta en heilskapleg og samordna politisk leiing av oppgåvene samarbeidet gjeld. Kommunane er viktige leverandørar av velferdsstatens tenester og ytingar. Det er gjennom særlovgjevinga at kommunane blir tildelt dei vesentligaste av sine oppgåver. I dag er situasjonen at mange kommunar står ovanfor kompetanseutfordringar på ulike tenesteområde. Fleire kommunar har vanskar med å tiltrekkje seg kompetent personell for å løyse dei oppgåver dei er tillagt etter lovverket. Overordna prinsipp Alminnelig fleirtal er eit bærande prinsipp for gyldige avgjerder i kommunen. Dette taler for at eit alminnelig fleirtal også bør være nok for å fatte vedtak om å delta i ein samkommune. Departementet 3
er i tvil om dette spørsmålet, og ser at det er gode argument for eit regelverk som stiller særlig krav til vedtak om å delta i en samkommune. Det kan derfor være et alternativ at lova krev kvalifisert fleirtal, det vil si 2/3 fleirtal. Dette vil gje eit særlig mindretalsvern i ein sak som gjeld etablering av eit såpass forpliktande og omfattande samarbeid som ein samkommune er. Departementet har valt å falle ned på eit forslag om å stå ved kommunelova sin hovudregel om alminneleg fleirtal i dette høringsforslaget. Departementet foreslår at det vert fastsett i lova at samkommunen er eit eige rettssubjekt, slik at det ikkje er tvil om samkommunens rettslige handleevne, plikter og partsstilling ovanfor domstol og andre myndigheiter. Spørsmålet om ansvar for deltakarkommunane ved sida av samarbeidsorganet sitt eige ansvar, vil være aktuelt der kreditorar ikkje får oppfylt frå en samkommune. Departementet foreslår at det ikkje bør opnast for deltaking i fleire samkommunar. Dette vil kunne føre til sektoriserte samkommunar, som etter departementets syn vil være uheldig. Departementet vil slå fast at samkommunen ikkje skal tilleggjast mynde direkte i lov. Eit eventuelt samarbeid i form av ein samkommune vil såleis få sine oppgåver med tilhøyrande mynde overført frå deltakarkommunane gjennom den avtale som samarbeidet byggjer på. Samarbeid mellom ulike forvaltningsnivå Som utgangspunkt er samkommunemodellen tilpassa samarbeid om lovpålagde oppgåver mellom kommunar og mellom fylkeskommunar. I dette ligg ei avgrensing mot å opprette samkommunar som har deltakarar frå både kommunar og fylkeskommunar. Kommunar og fylkeskommunar kan samarbeide om mange oppgåver, for eksempel bygging og drift av skolebygg. Lovverket har då andre tilgjengelige samarbeidsformer, for eksempel interkommunale selskap, aksjeselskap eller samarbeid organisert som eit felles styre. Dette er samarbeidsmodellar for drifts- og forretningsprega område, kor kommunar og fylkeskommunar kan delta saman. Departementet ser likevel at det på enkelte sektorar kan være hensiktsmessig at kommunar og fylkeskommunar løyser lovpålagde oppgåver i eit samarbeid. Det kan difor være grunnar til at kommunar og fylkeskommunar bør gjevast høve til å løyse oppgåver i fellesskap i ein samkommunemodell. Enkelte oppgåver vil kunne tene på å bli sett i samanheng, eksempelvis lovpålagte oppgåver innanfor opplæringsfeltet og samferdselsområdet. Departementet er derfor kome til at det bør verta utgreidd nærmare om det på enkelte sektorområde likevel bør opnast for at kommunar og fylkeskommunar skal kunne etablere ein felles samkommune Ei ordning som opnar for dette bør i tilfelle verta utgreidd nærare i samarbeid med de aktuelle fagdepartementa, og bør vurderast konkret i forhold til den enkelte sektor. Det kan vidare etter departementets syn, være hensiktsmessig at et samarbeid mellom både kommunar og fylkeskommunar først vert prøvd ut som forsøksordningar. Forholdet til kommunelova. At samkommunen har status som eigen juridisk person inneber at kommunelova ikkje direkte kjem til bruk for samkommunen si verksemd. Samkommunen er strukturelt bygd opp som ein kommune. Det er difor naturlig at kommunelovens reglar gjelder tilsvarande så langt dei passer. Departementet foreslår å regulere samkommunemodellen i eit eige kapittel i kommuneloven. Det vert føreslått å ta inn ein regel om at kommunelova skal gjelde for samkommunen, med mindre det motsette går fram av lova. Styring / kontroll Samkommunen sitt øvste avgjerande organ skal være samkommunestyret. Dette organet skal ha mynde til å treffe avgjerd i alle saker som er lagt til samkommunen. Di fleire oppgåver og mynde som vert lagt til ein samkommune ved samkommunestyret, dess større behov vil det kunne vere for å ha eit samkommunestyret. Det kan opprettast underutval, og det vil vere høve til å kunne delegere oppgåver til slik og til administrasjonen. Departementet meiner det ikkje bør gjelde atterhald for samkommunestyret sin fridom til å gjere dette. 4
Departementet kan ikkje sjå at det føreligg vektige grunner for å setje ei øvre grense for kor mange medlemmer samkommunestyret kan bestå av. Representantane til samkommunestyret bør veljast av og blant deltakarkommunestyra sine medlemmer. Kvar deltakarkommune skal være representert i samkommunestyret med minst tre representantar. Ein slik minsterepresentasjon vil sikre en viss partimessig representasjon frå dei enkelte deltakarkommunane. Det vert foreslått at regelen om formannskap ikkje skal gjelde for samkommunen. Departementet meiner det ikkje vil vere behov for å lovfeste formannskapet som eit obligatorisk organ i samkommunen. Dersom det likevel er ønskelig med eit eige utval med dei oppgåvene formannskapet har etter kommuneloven, kan samkommunestyret oppnemne eit slikt utval. Val av representantar til eventuelle underliggjande organ skal skje etter kommunelova sine alminnelege valregler. Departementet meiner det er ein føresetnad for samarbeid i form av samkommunar, at det kan etablerast tilfredsstillende kontrollordningar for dei enkelte deltakarane overfor samkommunen si interne verksemd. Ein ser det som mest føremålstenelig at når oppgåver vert lagt til ein samkommune, bør også tilsyns- og kontrollfunksjonar ha sitt utspring i denne eininga. Når det gjelder forholdet til reglene om revisjon i kommunelova, vert det føreslått at desse skal gjelde tilsvarande for samkommunen. På same måte som kommunestyret har plikt til å etablere ein revisjonsordning for kommunen, vil samkommunestyret ha plikt til å sjå til at samkommunen blir gjenstand for revisjon i høve til dei krav kommunelova med forskrifter stiller. Til samkommunestyrets funksjoner bør det verta valt ein leiar av samkommunestyret. Departementet ser det som hensiktsmessig at reglene i kommuneloven om ordførar og varaordførar skal gjelda for leiar og nestleiar for samkommunestyret. Valperiode Tilknytinga til dei enkelte deltakarane sine kommunestyre medfører etter departementets syn at valperioden for samkommunestyrets representantar bør falla saman med kommunestyrevalperioden. Det må gjerast nyval av medlemmer til samkommunestyret etter at det er gjennomført kommunestyreval. Administrasjon Det vert peika på at det er behov for å sikre ein tilfredsstillende heilskapeleg administrativ leiing, med klare instruksjonslinjer samt saksførebuingsfunksjon. Dette kan best ivaretakast ved at det i ein samkommune skal tilsetje ein eigen administrativ leiar. Dette er ei naturlig følgje av at samkommunen er eit eige rettssubjekt med eigne tilsette. Økonomi Ein samkommune vil bli finansiert indirekte gjennom overføringar frå deltakarkommunane, eventuelt supplert med eigne inntekter knytt til samarbeidet si verksemd. Samkommunar vil få sitt økonomiske fundament fastlagt i samarbeidsavtalen. Samkommunen si organisering, det ubegrensa deltakaransvaret og dei oppgåver som samkommunen først og fremst er innretta for, inneber at dei same omsyn som knyter seg til økonomiforvaltninga i kommunar, og gjer seg gjeldande for økonomiforvaltninga i ein samkommune. Reglene i kommunelova om økonomiplan, årsbudsjett, årsregnskap, rapportering og gjeldsforpliktelse m.m., bør difor som et utgangspunkt også gjelde for samkommunen. Det knyter seg enkelte spesielle forhold ved samkommunemodellen som bør regulerast særskilt. Dette gjelder i hovudsak at samkommunen ikkje skal ha høve til å ta opp lån med mindre dette er særskilt fastsett i samarbeidsavtalen, og det bør vere eit generelt forbod mot at samkommunen stiller garanti for andre. I tillegg vert det foreslått ein lovfesta plikt for deltakarkommunane til å dekkje underskot i samkommunen. Klage, kontroll og tilsyn Når samkommunar får kompetanse til å utøve myndigheit som normalt ligg til kommunane, må innbyggjarane sin rettstryggleik ivaretakast. Det vert føreslått at klageordningane stort sett følgjer 5
klagesystemet i kommunane, med enkelte unntak dersom samkommunen fell inn under geografiske kompetanseområdet til fleire klageorgan (ulike fylkesmannsembete). I kommunelova er det reglar om lovlegheitskontroll. Etter kommunelova kan tre eller fleire medlemmer av kommunestyret bringe kommunale vedtak inn for departementet til kontroll av vedtaket sin lovlegheit (lovlegheitskontroll) Tilsvarande vil gjelda for samkommunen. I tillegg vert det føreslått at minst tre eller fleire medlemmer av deltakarkommunestyra skal kunne setje fram ein lovlegheitsklage. Oppsummering Samkommunemodellen kan oppsummerast slik: En frivillig samarbeidsmodell som bygger på avtale mellom deltakarkommunane. Samkommunen er et nytt felles interkommunalt forvaltningsorgan som får sin mynde overført frå deltakarkommunane. Samkommunen er ein eigen juridisk person. Samkommunen har et felles overordna styringsorgan (samkommunestyret) valt av og blant kommunestyra i deltakarkommunane (minimum tre frå kvar kommune). Samkommunen kan opprette underliggjande organ. Samkommunen skal ha egen administrasjonssjef og egne tilsette. Samkommunen er indirekte finansiert av deltakarkommunane. Deltakarkommunane hefter proratarisk for sin del av samkommunen sine plikter. Generelle merknader til høyringsnotatet. Fylkesrådmannen ser det i utgangspunktet som positivt at ein opnar for ulike samarbeidsformer innan kommunesektoren. Men ser at kvar enkelt kommune må vurdera grundig om dette er ei samarbeidsform som vil gje effektivitet og innsparing. Fylkesrådmannen ser at forslaget til å kunna nytta ordninga med samkommunar kan vera til nytte for små kommunar. Dette vil kunna gje kommunane stordriftsfordelar innanfor visse sektorar, som igjen kan gje sparte utgifter. Når kommunane inngår ein avtale om å nytta samkommunemodellen vil det føra med seg eit tettare band og krav til samarbeid mellom kommunane. Dette kan på lengre sikt føra til at ein lettare vil få i stand kommunesamanslåingar. I enkelte kommunar er det ofte problem med å få knytt til seg fagpersonar innan dei ulike områda ein har ansvar for. Ved å nytta seg av samkommune vil dette kunna gjera det meir attraktivt for søkjarar til fagstillingar. Det kan overførast svært mykje mynde til eit samkommunestyre. Fylkesrådmannen meiner det er tvilsamt om det er mogeleg å få til ein representativ spegling av kommunestyra i samarbeidskommunane. Dette vil spesielt vere vanskeleg dersom den partipolitiske samansetjinga er svært ulik i samarbeidskommunane. Eit for omfattande samarbeid etter denne modellen kan kanskje gje eit svakare grunnlag for samla økonomisk styring, prioritering og kontroll og redusera det overordna ansvaret for prioritering og styring som ligger til kommunestyre og fylkesting. Når det gjeld bruk av samkommunemodellen mellom kommunar og fylkeskommunar er fylkesrådmannen i tvil om dette vil vera ei god løysing. Fylkesrådmannen meiner at eit slikt samarbeid lettare kan gjennomførast gjennom andre organisasjonsformer. Ein samkommunemodell vil vera ein ressurskrevjande ordning med eit eige samkommunestyre, kontrollutval og samkommuneadministrasjon. Fylkesrådmannen ser at det kan vera ein fare med at samkommunen lett kan framstå som eit nytt forvaltningsnivå, då dette kjem i tillegg til dagens kommunar. 6