2001 2002 1 Riksrevisjonens undersøkelse av tollvesenets kontroll med innførsels- og utførselsdeklarasjoner i TVINN Tollvesenets informasjonssystem med næringslivet
2 2001 2002
2001 2002 3 Forord Rapporten fra Riksrevisjonens undersøkelse av tollvesenets kontroll med innførsels- og utførselsdeklarasjoner i TVINN sendes ikke Stortinget som egen sak. Stortinget orienteres om resultatet av undersøkelsen i Dokument nr. 2. Riksrevisjonen, 18. juni 2002. For Riksrevisorkollegiet Bjarne Mørk-Eidem riksrevisor
4 2001 2002
2001 2002 5 Innhold Sammendrag... 7 1 Bakgrunn... 8 1.1 Formål og problemstillinger... 8 2 Metode... 10 2.1 Valg av informasjonskilder... 10 2.2 Innhenting av data... 10 3 Revisjonskriterier... 11 3.1 Overordnede strategier og prioriteringer... 11 3.2 Krav til mål- og resultatstyring... 11 3.3 Toll- og avgiftsdirektoratets mål og resultatkrav... 12 3.4 Øvrige revisjonskriterier... 13 4 Faktabeskrivelse... 14 4.1 Innførsel og utførsel av varer... 14 4.2 Beskrivelse av deklarasjonsrutinene i TVINN-systemet... 15 4.3 Nærmere om kontrollen med innførsels- og utførselsdeklarasjonene... 16 4.3.1 Sentrale masker... 16 4.3.2 Lokale masker... 17 4.3.3 Dokumentkontroller og fysiske kontroller... 17 4.4 Resultater fra deklarasjonskontrollen... 17 4.4.1 Kontrollaktiviteter og resultater fra samtlige tolldistrikter... 17 4.5 Nærmere om maskekontrollen i tolldistriktene... 19 4.6 Mulige årsaker til den varierende resultatoppnåelsen... 21 4.6.1 Erfaringer med maskekontrollen... 21 4.6.2 Nærmere om føring av resultater fra deklarasjonskontrollen... 22 4.7 Oppfølging og evaluering av maskearbeidet... 23 4.7.1 Oppfølging... 23 4.7.2 Tollvesenets evaluering og vurdering av kontrollresultatene... 24 4.8 Ressursbruk og organisering av deklarasjonskontrollen... 25 4.8.1 Ressursbruk... 25 5 Vurderinger... 27 5.1 Kontroll med deklarasjoner plukket ut i maskekontrollen... 27 5.2 Årsaker til lav kontrollfrekvens av deklarasjoner stoppet i maskekontrollen... 27 5.3 Styring og oppfølging av tolldistriktene... 28 6 Finansdepartementets svar... 29 Side
6 2001 2002
2001 2002 7 Sammendrag Undersøkelsen omhandler tollvesenets kontroll med innførsels- og utførselsdeklarasjoner i TVINN. Informasjonen fra TVINN danner beregningsgrunnlaget for fastsettelsen av merverdiavgiften på import, for toll og for deler av særavgiftene til staten 1. I 2000 behandlet TVINN ca. 4,78 millioner tolldeklarasjoner og fastsatte toll og avgifter for over 70 milliarder kroner. TVINN-systemet kontrollerer automatisk den formelle utfyllingen av tolldeklarasjonene i inndatakontrollen. Gjennom maskekontrollen merkes de deklarasjonene som er aktuelle for nærmere kontroll av tollvesenet. Maskene kan for eksempel stoppe deklarasjoner med tvilsomme kombinasjoner av varenumre og opprinnelsesland. Undersøkelsen belyser i hvilken grad TVINNsystemets kontroll av innførsels- og utførselsdeklarasjonene bidrar til korrekt fastsettelse av toll og avgifter og hindrer ulovlig innførsel og utførsel av varer. Kvaliteten på dette arbeidet er et viktig virkemiddel for å sikre korrekt fastsettelse og økt oppdagelsesrisiko. Undersøkelsen belyser også hvordan kontrollen er organisert og samordnet. I den forbindelse ser undersøkelsen nærmere på Toll- og avgiftsdirektoratets ansvar og rolle med hensyn til å utvikle styringssystemer som sikrer effektiv kontroll og forsvarlig ressursutnyttelse. Undersøkelsen har vært avgrenset til kontrollen med innførsels- og utførselsdeklarasjonene før de ble frigjort av tollvesenet i perioden 1997 2000. Ifølge St.prp. nr. 1 (2000 2001) for Finansdepartementet er tollvesenets overordnede mål å sikre korrekt fastsettelse og innbetaling av toll og avgifter og hindre ulovlig innførsel og utførsel av varer. Videre skal primæroppgavene prioriteres, spesielt med sikte på å øke oppdagelsesrisikoen ved forsøk på ulovlig innførsel og utførsel av varer og toll- og avgiftsunndragelser. Undersøkelsen viser at det er stort avvik mellom antall deklarasjoner som plukkes ut i maskekontrollen, og antall deklarasjoner som blir kontrollert. På landsbasis i 2000 ble bare ca. 26 % av deklarasjonene som ble plukket ut i maskekontrollen kontrollert. I årene 1997 1999 lå kontrollfrekvensen mellom ca. 35 % og ca. 39 %. Det går fram av undersøkelsen at kontrollomfanget varierer betydelig mellom tolldistriktene. En del av variasjonen i kontrollomfanget kan knyttes til ulik næringsstruktur i tolldistriktene og at antallet pålagte kontroller varierer. Forskjeller i kontrollomfanget er i liten grad knyttet til reelle forskjeller i risiko og vesentlighet. Et problem i utplukket av kontrollobjektene er at kontrollmaskene som benyttes, ikke alltid er godt nok tilpasset deklarasjonstrafikken, slik at det plukkes ut et langt større antall deklarasjoner enn det de operative tollenhetene anser som hensiktsmessig eller har kapasitet til å kontrollere. En viktig kvalitetstest av maskestrukturen og deklarasjonene er masker som tilfeldig plukker ut deklarasjoner til kontroll (slumpmasker). Maskene har lav kvalitet hvis for eksempel et tilfeldig utvalg deklarasjoner inneholder omfattende feil som ikke er avdekket i maskekontrollen. Undersøkelsen viser at bruken av slumpmasker varierer mellom de ulike tollenhetene. Slumpmasker som plukker ut et hensiktsmessig antall deklarasjoner til videre kontroll og resultatene av disse kontrollene, kan danne et nyttig grunnlag for å evaluere kvaliteten på deklarasjonskontrollen. Dette gjelder blant annet maskenes evne til å plukke ut relevante kontrollobjekter. Undersøkelsen viser at det er svakheter i både registrerings- og rapporteringsrutinene i TVINN og i arbeidet med deklarasjonskontrollen. Ulike oppfatninger av og praksis for hvordan resultatene skal føres, kan blant annet påvirke dataenes gyldighet på ulike områder og følgelig gjøre det vanskeligere for Toll- og avgiftsdirektoratet å følge opp tolldistriktenes maskekontrollarbeid og vurdere TVINN-systemet. Ifølge undersøkelsen er det Oslo og Akershus tolldistrikt som relativt sett bruker mest ressurser på deklarasjonskontrollen og er det mest produktive tolldistriktet. Tolldistriktet kan på grunn av sin størrelse dra fordelen av stordrift og at tolldistriktet er relativt lite geografisk. Finansdepartementet har gitt uttalelse til Riksrevisjonens rapport. Finansdepartementet deler i hovedtrekk Riksrevisjonenes vurderinger av situasjonen for kontrollen med innførsels- og utførselsdeklarasjoner i TVINN. Finansdepartementet opplyser at Toll- og avgiftsdirektoratet har iverksatt en rekke tiltak når det gjelder de svakhetene som avdekkes i undersøkelsen. Det er nedsatt en prosjektgruppe som blant annet skal komme med forslag til forbedringer i fastsettelseskontrollen. Direktoratet har i tillegg nedsatt flere arbeidsgrupper som skal kvalitetssikre og forbedre dagens plan- og rapporteringssystem. Toll- og avgiftsdirektoratet arbeider også med å utvikle et nytt deklarasjonssystem (MAKS). Systemet vil tidligst bli satt i drift i 2006. 1 Det finnes vesentlige unntak som ikke blir deklarert i TVINN, blant annet eksport/import av skip og oljeplattformer og eksport av råolje og naturgass.
8 2001 2002 1 Bakgrunn Undersøkelsen omhandler tollvesenets kontroll med innførsels- og utførselsdeklarasjoner. TVINN (Toll- Vesenets INformasjonssystem med Næringslivet) er tollvesenets egenutviklede fortollingssystem for elektronisk overføring av innførsels- og utførselsdeklarasjoner. TVINN ble tatt i bruk i 1988 og satt i drift på landsbasis fra 1992. Formålet med TVINNsystemet var at tollekspederingen skulle gå raskere og sørge for hurtigere frigivelse av varer. Videre skulle TVINN forenkle papirrutinene og kontrollene og dessuten være kostnadsbesparende både for tollvesenet og næringslivet. TVINN-systemet er arbeidsbesparende ved at rutinemessige kontroller av den formelle utfyllingen av tolldeklarasjonene utføres automatisk (inndatakontroll), og ved at systemet etter forhåndsdefinerte kriterier merker de deklarasjonene som skal plukkes ut til nærmere kontroll (maskekontrollen). Toll- og avgiftsdirektoratet har det overordnede ansvaret for å kontrollere og følge opp kontrollarbeidet ved distriktstollstedene og deres underliggende tollsteder og ekspedisjonsenheter. Tollvesenet består av et sentralt direktorat, ti underliggende tolldistrikter, 34 tollsteder og åtte ekspedisjons- og kontrollenheter. I 2000 hadde tollvesenet en samlet bemanning på 1 785 årsverk. Ifølge regnskapet for 2000 var driftsutgiftene for tollvesenet 862 millioner kroner. Den operative virksomheten i forbindelse med deklarering av varer for import og eksport foregår i tolldistriktene. Tolldistriktenes virksomhet og aktiviteter avhenger av grensetrafikken, deklarasjonsvolumet og næringslivet i distriktet. Informasjonen fra TVINN danner beregningsgrunnlaget for fastsettelsen av merverdiavgiften på import, for toll og for deler av særavgiftene til staten. 2 I 2000 behandlet TVINN ca. 4,78 millioner tolldeklarasjoner fordelt på ca. 3,67 millioner innførselsdeklarasjoner og ca. 1,11 millioner utførselsdeklarasjoner. Ca. 96 % av deklarasjonsvolumet blir overført elektronisk via TVINN-systemet og deklarert av vareeiere eller speditører. Øvrige deklarasjoner blir lagt inn i TVINN-systemet av tollvesenet selv. Bakgrunnen for undersøkelsen av kontrollen med innførsels- og utførselsdeklarasjonene i TVINN-systemet er at Riksrevisjonen tidligere har påpekt svakheter ved denne kontrollen. Dette gjaldt mangel på revisjonsspor og mangelfulle rutiner med hensyn til kontrollarbeidet. Svakhetene omfattet også kontrollen av innførsels- og utførselsdeklarasjonene og kriteriene for utvelgelsen av kontrollobjektene. Det er også blitt påpekt svakheter ved rapporteringssystemet i forbindelse med denne kontrollen. 1.1 FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER To av tollvesenets overordnede mål er å sikre korrekt fastsettelse og innkreving av toll og avgifter og hindre ulovlig innførsel og utførsel av varer. I 2000 var de totale statsinntektene fra tollvesenet ca. 125 milliarder kroner. 3 Samme år ble det fastsatt avgifter for over 70 milliarder kroner gjennom TVINN-systemet, og av dette utgjorde merverdiavgiften på import ca. 63,9 milliarder kroner. Svikt i tollvesenets kontrollrutiner kan medføre betydelig risiko for inntektstap for det offentlige. Kontrolloppgavene i arbeidet med korrekt fastsettelse av toll og avgifter via TVINN-systemet er derfor svært viktige. Svakheter eller svikt i deklarasjonssystemet påvirker tollvesenets evne til å sikre korrekt fastsettelse og innkreving av toll og avgifter. Et mål er å undersøke i hvilken grad TVINN-systemets kontroll av innførsels- og utførselsdeklarasjonene bidrar til korrekt fastsettelse av toll og avgifter og hindrer ulovlig innførsel og utførsel av varer. Kvaliteten på dette arbeidet er et viktig virkemiddel for å sikre korrekt fastsettelse og økt oppdagelsesrisiko. Et annet mål er å undersøke hvordan kontrollen er organisert og samordnet. I den forbindelse vil undersøkelsen belyse Toll- og avgiftsdirektoratets ansvar og rolle med hensyn til å utvikle styringssystemer som sikrer effektiv kontroll og forsvarlig ressursutnyttelse. Undersøkelsen er avgrenset til kontrollen med innførsels- og utførselsdeklarasjonene før de ble frigjort av tollvesenet i perioden 1997 2000. Andre kontrolltiltak, som grensekontrollen og virksomhetskontrollen, er ikke omfattet av denne undersøkelsen. Undersøkelsen innebærer dermed ikke en fullstendig gjennomgang av tollvesenets kontrollaktivitet knyttet til innførsel og utførsel av varer. 2 Det finnes vesentlige unntak som ikke blir deklarert i TVINN, blant annet eksport/import av skip og oljeplattformer og eksport av råolje og naturgass. 3 Tollvesenets årsrapport for 2000.
2001 2002 9 Problemstillinger 1 Hvilken treffprosent har maskene? Og i hvilken grad er det kontroll og oppfølging av deklarasjonene fra maskeutplukket? 2 Hvilke variasjoner er det mellom tolldistriktenes måloppnåelse i forhold til resultatkravene som gjelder for kontrollen med innførsels- og utførselsdeklarasjonene? Og hva er årsaken til eventuelle variasjoner? 3 Er tollvesenets kontroll med innførsels- og utførselsdeklarasjonene hensiktsmessig organisert? Og er kontrollen effektiv?
10 2001 2002 2 Metode 2.1 VALG AV INFORMASJONSKILDER Grunnlaget for undersøkelsen er registrerte opplysninger om tolldeklarasjonene og beskrivelser av rutiner og praksis i forbindelse med deklarasjonskontrollen. Det er innhentet informasjon fra Toll- og avgiftsdirektoratet, distriktstollsteder og underliggende tollsteder/ekspedisjonsenheter. I tillegg er stortingsdokumenter, tildelingsbrev fra Finansdepartementet, tollvesenets og tolldistriktenes årsrapporter, lover, regelverk, håndbøker og veiledninger gjennomgått. 2.2 INNHENTING AV DATA For å få en oversikt over hvilke data som det var mulig å innhente, ble det avholdt et forberedende møte med ansatte i Agder tolldistrikt i januar 2000. Høsten 2000 ble det samlet inn opplysninger fra fem tolldistrikter: Oslo og Akershus, Hedmark og Oppland, Hordaland og Sogn og Fjordane, Trøndelag og Møre og Troms og Finnmark. De fem tolldistriktene ble valgt ut på bakgrunn av deklarasjonsvolumet, den geografisk spredningen og den ulike næringsstrukturen. Det ble innhentet opplysninger om innførsels- og utførselsdeklarasjoner for første halvår 2000. Tallmaterialet som er innhentet er i hovedsak basert på registreringer i TVINN-systemet og registreringer gjort av distriktstollstedene, tollstedene og ekspedisjonsenhetene i skjemaer/ regneark. Dette er opplysninger som distriktstollstedene, tollstedene og ekspedisjonsenhetene er pliktige å registrere i forbindelse med kontrollen av tolldeklarasjonene. Det ble blant annet innhentet journalførte opplysninger om kontrolltiltakene og kontrollresultatene i de utvalgte tolldistriktene. Det ble også gjennomført intervjuer med ansatte ved hvert av de fem distriktstollstedene og ved sju underliggende tollsteder og ekspedisjonsenheter i de samme tolldistriktene. Distriktstollstedene, tollstedene og ekspedisjonsenhetene stilte med ulike representanter for sine respektive kontorer. Ved fire av distriktstollstedene stilte enten tolldistriktssjef eller toll- og kontrollsjef/avdelingsleder i tillegg til øvrige representanter. Ett distriktstollsted ble representert ved én tolloverinspektør. Ved tollstedene og ekspedisjonsenhetene stilte tollstedssjef, tolloverinspektør, kontorsjef eller seksjonsleder som øverste representant. I tillegg ble det avholdt to intervjuer med representanter fra Toll- og avgiftsdirektoratet. Til sammen ble det avholdt 14 intervjuer. Under intervjuene ble det benyttet intervjuguider. Referatene fra alle intervjuene som er benyttet i undersøkelsen, er verifisert av intervjuobjektene og returnert i underskrevet stand av ledere ved de respektive distriktstollstedene, tollstedene og ekspedisjonsenhetene. I undersøkelsen refereres det til distriktstollsteder, tollsteder og ekspedisjonsenheter. Tollsteder og ekspedisjonsenheter er administrative enheter som er underlagt distriktstollstedene. Fire av distriktstollstedene som ble intervjuet, fungerer også som operative tollenheter. I Oslo og Akershus tolldistrikt ble det avholdt ett intervju med representanter for distriktstollstedet. Dette distriktstollstedet er ikke en operativ enhet. Ved Oslo og Akershus distriktstollsted blir innførsels- og utførseldeklarasjonene håndtert ved seks underliggende ekspedisjonsenheter. Representanter fra tre av disse ble intervjuet. Når det i undersøkelsen brukes betegnelsen tollenheter, menes det distriktstollsteder, tollsteder og ekspedisjonsenheter hvor det foregår en tollekspedering. I rapporten er det også i enkelte tilfeller framhevet opplysninger fra intervjuene med representanter fra distriktstollstedene inkludert Oslo og Akershus distriktstollsted. Revisjonskriteriene er i hovedsak utledet gjennom en analyse av stortingsdokumenter, økonomireglementet, tolloven, instrukser og veiledninger fra Toll- og avgiftsdirektoratet. Foreløpige revisjonskriterier for undersøkelsen ble oversendt Toll- og avgiftsdirektoratet, med kopi til Finansdepartementet, for eventuelle kommentarer 23. oktober 2000. Det er tatt hensyn til Toll- og avgiftsdirektoratets merknader til de foreløpige revisjonskriteriene.
2001 2002 11 3 Revisjonskriterier 3.1 OVERORDNEDE STRATEGIER OG PRIORITERINGER Tollvesenets overordnede mål er å sikre korrekt fastsettelse og innbetaling av toll og avgifter, og hindre ulovlig innførsel og utførsel av varer, jf. St.prp. nr. 1 (1999 2000) og (2000 2001) for Finansdepartementet. I disse proposisjonene er det ikke satt spesifikke mål eller resultatindikatorer for kontrollen med innførsel og utførsel av varer gjennom TVINN-systemet. I St.prp. nr. 1 (1998 99) uttalte Finansdepartementet at maskekontrollarbeidet i TVINN er fast organisert i samtlige distrikter, og at det arbeides med å videreutvikle informasjonsflyten mellom fastsettelse, innkreving, innfordring og virksomhetskontroll 4. Ifølge St.prp. nr. 1 (1999 2000) og (2000 2001) for Finansdepartementet er det i de senere år lagt vekt på å forenkle organisasjonsstrukturen og samordne fastsettelses- og kontrollfunksjonene i tollvesenet. Videre skal primæroppgavene prioriteres, spesielt med sikte på å øke oppdagelsesrisikoen ved forsøk på ulovlig innførsel og utførsel av varer og toll- og avgiftsunndragelser. Tollvesenet har plikt til å utføre tollkontroll og tollbehandling etter tolloven av 10. juni 1966. I 9 første og andre ledd står dette: «Tollvesenet skal kreve inn toll i samsvar med tolltariffens innledende bestemmelser og tolltariffen for øvrig, slik den hvert år blir fastsatt av Stortinget.» «Tollvesenet skal videre føre kontroll med at gjeldende bestemmelser om vareførsel til og fra tollområdet blir overholdt og kreve inn andre offentlige avgifter i den utstrekning tollvesenet måtte bli pålagt slik plikt.» Etter 29 i tolloven skal varer som innføres til tollområdet, umiddelbart tollekspederes på det tollstedet som ligger nærmest lossestedet, hvis ikke annet følger av lov eller forskrift. Dersom varen ikke tollekspederes umiddelbart, må den legges inn på tollager eller annen likestilt lagringsplass. 3.2 KRAV TIL MÅL- OG RESULTAT- STYRING I henhold til bevilgningsreglementet 2 skal departementet i St.prp. nr. 1 beskrive hvilke resultater som tilsiktes oppnådd 5. Bestemmelsen er videreført i økonomireglementet 3. Fra økonomireglementet 3 er det stilt krav om at departementet skal påse at de underliggende virksomhetene rapporterer på en hensiktsmessig måte om de oppnådde resultatene. Det kreves at hvert departement innenfor eget ansvarsområde skal fastsette mål og resultatkrav. Målene skal nås innenfor rammen av de vedtatte bevilgningene uten uhjemlede overskridelser 6. Hovedaktivitetene i TVINN er ekspedering og kontroll av tolldeklarasjoner. Resultatet av disse aktivitetene er at tollvesenet beregner og kontrollerer størrelsen på henholdsvis merverdiavgift, særavgifter og toll på all eksport og import, og at tollvesenet kontrollerer om det er samsvar mellom deklarert eksport/import og faktisk eksport/import. Resultatene knytter seg følgelig til Toll- og avgiftsdirektoratets overordnede målsetninger om å sikre korrekt fastsettelse og innbetaling av toll og avgifter hindre ulovlig innførsel og utførsel av varer Det er et mål at TVINN-systemet er implementert i virksomheten på en slik måte at ressursanvendelsen blir mest mulig effektiv i forhold til tollvesenets kontrolloppgaver, jf. økonomireglementet 3 og 4. I henhold til økonomireglementet skal den løpende rapporteringen av resultatene belyse måloppnåelsen og ressursbruken forbundet med virksomhetens aktiviteter. Resultatrapportene vil blant annet gi et grunnlag for å vurdere om virksomhetsplanene kan gjennomføres, avdekke eventuelle avvik slik at korrigerende tiltak kan iverksettes og gi muligheter til blant annet å vurdere produktivitet, effektivitet og kvalitet. Rapportene vil også gi nyttig erfaringsinformasjon til bruk ved framtidig virksomhetsplanlegging. I kommentarene til økonomireglementet er resultatbegrepet blant annet ment å inneholde kvantifisering av virksomhetens ytelser belyst ved plantall. Videre må en vurdere forholdet mellom ytelsene og ressursforbruket i forhold til formålet med ordningen. Dessuten kan det være nødvendig å belyse eventuelle endringer i ytelsenes kvalitetsnivå. 4 St.prp. nr. 1 for Finansdepartementet (1998 99), s. 52. 5 Bevilgningsreglementet, oktober 1997, s. 3. 6 R-0564 B, Finans- og tolldepartementet, oktober 1996, s. 12.
12 2001 2002 Departementet og de underliggende virksomhetene er også ansvarlige for at det etableres en internkontroll, jf. økonomireglementet 20 og 21. Virksomheten må ha rutiner som sikrer kontroll med at resultatene som oppnås, står i et tilfredsstillende forhold til de oppsatte målene og ressursinnsatsen, jf. 21.6 i økonomireglementet. 3.3 TOLL- OG AVGIFTSDIREKTORATETS MÅL OG RESULTATKRAV I tildelingsbrevene til Toll- og avgiftsdirektoratet for 1998, 1999 og 2000 skriver Finansdepartementet at det er av stor betydning at den reelle og opplevde oppdagelsesrisikoen ved forsøk på avgiftsunndragelser er høy, for å opprettholde både provenyet og avgiftssystemets legitimitet på lengre sikt. Kunnskapen om ulovlig innførsel og utførsel av varer og oppdagelsesrisikoen bør økes, slik at en lettere kan vurdere effektiviteten til de arbeidsmetodene som benyttes. I tildelingsbrevet for 1999 framgår det at Tollog avgiftsdirektoratet løpende skal vurdere etatens administrative oppbygning for å kunne ivareta nye og endrede behov. Toll- og avgiftsdirektoratet skal også legge vekt på å fordele bemanningen slik at primæroppgavene blir prioritert, spesielt med sikte på å øke oppdagelsesrisikoen ved ulovlig innførsel og utførsel av varer, samt toll- og avgiftsunndragelser. I tildelingsbrevet for 2000 uttaler Finansdepartementet at tollvesenet skal sikre god kvalitet i arbeidet med deklarering og fastsettelse, med virksomhetskontroll og mot toll- og avgiftsunndragelser. Videre heter det at etaten bør legge særlig vekt på utviklingen når det gjelder å velge ut virksomheter, personer og varesendinger for kontroll, herunder mulighetene for å samordne arbeidet mot toll- og avgiftsunndragelser og ulovlig innførsel og utførsel av varer. I Toll- og avgiftsdirektoratets håndbok 7 i resultatrapportering stilles det følgende krav til rapporteringen: «Resultatrapporteringen skal følge opp effektiviteten i fastsettelsen, innkrevingen, innfordringen og kontrollen av pliktige toll- og avgiftsbeløp. Effektiviteten måles i hovedsak gjennom de provenymessige virkningene av tiltakene i denne verdikjeden.» 7 «Resultatinformasjonen om kontrollvirksomheten bør i hovedsak være kvantitativ informasjon, som allerede gis i etatens rapporteringssystemer.» 7 «Kontrollenes kvalitet styres gjennom bl.a. veiledninger, metodeveiledninger som brukes i etaten.» 7 For treffprosenter ved kontroller står det at disse sier noe om tollvesenets evne til å velge ut de riktige objektene for kontroll, og de kan sies å være en indikator på kvalitet ved tollvesenets produksjon. 7 I strategiplanen for tollvesenet i perioden 1996 1999, som også ble bestemt å ha gyldighet i 2000, er det fastsatt følgende resultatkrav ved innførsel og utførsel av varer 8 : Minst 5 % av innførselsdeklarasjonene skal kontrolleres. Minst 3 % av utførselsdeklarasjonene skal kontrolleres. Minst 20 % av de kontrollerte deklarasjonene skal gi økonomisk uttelling med hovedvekt på toll og særavgifter. Tollvesenet er også pålagt å utføre kontroller av restriksjonsbelagte varer på vegne av en rekke institusjoner. Det er blant annet iverksatt 100 % dokumentkontroll av animalske produkter fra tredjeland i forbindelse med veterinæravtalen. Denne type kontroller vil ikke gi økonomiske resultater, men er en høyt prioritert kontrolloppgave for tollvesenet. Tollvesenet er en hovedbidragsyter til Statistisk sentralbyrå når det gjelder Norges handelsstatistikk. Det er derfor av stor betydning at de statistiske opplysningene i deklarasjonene er riktige 9. I «Tollvesenets retningslinjer for årsplanlegging og -rapportering for 1999» framgår følgende resultatmål 10 : Minst 80 % av deklarasjonene som blir stanset i maskekontrollen, skal underlegges dokumentkontroll og/eller fysisk kontroll. Minst 0,5 % av deklarasjonene skal stoppes i slumpmasker og skal underlegges en dokumentkontroll og/eller fysisk kontroll. For øvrig gjelder de definisjonene, begrepsavklaringene, den målstrukturen og de kravene til rapporteringen som framgår i «Tollvesenets retningslinjer for årsplanlegging og -rapportering» med tilhørende vedlegg. I tollvesenets strategiplanperiode 2001 2004 er kravene knyttet til maskekontrollen endret. I disponeringsskriv til tolldistriktene for 2001 framgår det at kontrollnivået for innførselsdeklarasjonene skal være høyere enn for 2000. Fysiske kontroller skal minst utgjøre 5 % av kontrollene. Treffprosenten for kontrollene skal være minst 25 % og kan omfatte både økonomisk uttelling og avdekkede brudd på restriksjoner. 7 Jf. Håndbok i resultatrapportering for Toll- og avgiftsdirektoratet, Oslo august 1995. 8 Jf. delmål 1.1 i strategiplanen for tollvesenet i 1996 1999. 9 Jf. brev til Riksrevisjonen fra Toll- og avgiftsdirektoratet 23. oktober 2000. 10 Tollvesenets retningslinjer for årsplanlegging og -rapportering 1999, utgave 2. Vedlegg til «Tollvesenets retningslinjer for årsplanlegging og -rapportering 1999» av 7. oktober 1998.
2001 2002 13 3.4 ØVRIGE REVISJONSKRITERIER I deklarasjonshåndboken for TVINN 11 er det gitt en veiledning i deklarasjonsarbeidet. Ifølge håndbokens kapittel 4 om masker skal alle de lokale maskene som registreres i TVINN, føres i en maskejournal, og resultatene fra maskekontrollarbeidet skal føres opp med både positive og negative beløp. Maskejournalen er blant annet nyttig for å evaluere maskene, jf. deklarasjonshåndbokens punkt 4.2.6. Håndboken veileder om hvordan maskearbeidet bør organiseres, blant annet når det gjelder kvaliteten og spennvidden på de maskene som blir laget. Med kvalitet menes maskenes evne til å treffe riktige objekter (deklarasjoner) som fører til resultater i deklarasjonskontrollen. Med spennvidde menes det erfarings- og kunnskapsnivået som er nødvendig for å utarbeide gode masker. Derfor er det viktig at det blir gjort et godt forarbeid før maskene benyttes, og at maskene evalueres kontinuerlig. Det er også en forutsetning for resultatet at kontroll finner sted, og at denne er av høy kvalitet slik at eventuelle feil blir avdekket. For å unngå at dette arbeidet blir tilfeldig og for lite reflektert, er det ifølge deklarasjonshåndboken nødvendig at arbeidet med maskekontrollen er organisert og formalisert. Etter deklarasjonshåndboken bør det opprettes maskefora som ligger over ekspedisjonsenhetsnivået, for eksempel ved distriktstollstedet og/eller ved de store tollstedene. Det kan også opprettes interdistriktsvise fora eller fora hvor noen enheter/tollsteder i et distrikt samarbeider. Slike fora har til hensikt å framskaffe ideer og sikre spennvidde i forslagene til aktuelle kontrollobjekter, og kan være nyttige hvis en samordner kontrollaksjonene. All kompetanse og kunnskap som er relevant for deklarasjonskontrollen, bør være representert i slike fora. 11 Brukerhåndbok for deklarasjonsarbeid utarbeidet av Toll- og avgiftsdirektoratet, versjon 01/1999.
14 2001 2002 4 Faktabeskrivelse Det gis først en beskrivelse av TVINN-systemets funksjon ved elektronisk deklarering av innførsel og utførsel av varer og kontrollen med deklarasjonene. Deretter presenteres resultater fra kontrollen for hele landet og i fem tolldistrikter. Videre følger en nærmere gjennomgang av forhold som kan forklare variasjoner i resultatene mellom tolldistriktene og forskjeller i kontrollomfanget i tolldistriktene. Faktabeskrivelsen avsluttes med en gjennomgang av ressursbruken i tolldistriktene og organiseringen av deklarasjonskontrollen. 4.1 INNFØRSEL OG UTFØRSEL AV VARER Tabell 1 er utarbeidet på bakgrunn av tall fra tollvesenets årsrapporter. Tabellen viser utviklingen i antall innførsels- og utførselsdeklarasjoner og totalt antall deklarasjoner i perioden 1997 til 2000. Det framgår at totalt antall tolldeklarasjoner økte med ca. 500 000 (ca. 12 %) i perioden, fra ca. 4,28 millioner deklarasjoner i 1997 til ca. 4,78 millioner deklarasjoner i 2000. Antall innførselsdeklarasjoner økte med ca. 400 000 fra ca. 3,27 millioner innførselsdeklarasjoner i 1997 til ca. 3,67 millioner innførselsdeklarasjoner i 2000. Antall utførselsdeklarasjoner økte med ca. 100 000 i den samme perioden. Andelen innførselsdeklarasjoner utgjorde årlig ca. 75 % av det totale deklarasjonsvolumet i årene 1997 2000. Tabell 1 Antall innførsels- og utførselsdeklarasjoner og totalt antall deklarasjoner. Millioner deklarasjoner. År 1997 1998 1999 2000 Antall innførselsdeklarasjoner... 3,27 3,47 3,55 3,67 Antall utførselsdeklarasjoner... 1,01 1,06 1,08 1,11 Sum antall deklarasjoner... 4,28 4,53 4,63 4,78 Figur 1 viser den distriktsvise fordelingen av innførsels- og utførselsdeklarasjoner i 2000. Oslo og Akershus tolldistrikt håndterte flest deklarasjoner med ca. 57 % av det totale deklarasjonsvolumet. Østfold tolldistrikt er nest størst og håndterte ca. 10 % av deklarasjonene. Nordland tolldistrikt og Troms og Finnmark tolldistrikt håndterte færrest med ca. 1 % hver av det totale deklarasjonsvolumet. De øvrige tolldistriktene håndterte mellom 2 % og 6 % av det totale antallet innførsels- og utførselsdeklarasjoner.
2001 2002 15 Figur 1 Andel av innførsels- og utførselsdeklarasjoner fordelt på landets tolldistrikter i 2000 12. Mer enn 80 % av all vareførsel til landet håndteres av transportører/speditører med hovedsete i det sentrale Østlandsområdet. 13 Fordi det er utstrakt deklarering over tolldistriktsgrensene, gjenspeiler ikke antall deklarasjoner folketallet eller antallet bedrifter i det enkelte tolldistrikt. 4.2 BESKRIVELSE AV DEKLARASJONS- RUTINENE I TVINN-SYSTEMET Ved innførsel og utførsel av varer plikter vareeier eller en speditør 14 på vegne av vareeier å legge fram tolldeklarasjon for tollvesenet. I kontrollsammenheng er det et skille mellom vareeier og speditør. Det er vareeier tollvesenet i ettertid eventuelt skal kontrollere. En speditør er kun et bindeledd mellom en vareeier og tollvesenet. Hovedregelen er at all innførsel og utførsel av varer skal deklareres i det tolldistriktet hvor deklaranten (speditøren) er registrert. Vareeier kan likevel velge å deklarere varen i et annet tolldistrikt ved å bruke en speditør hjemmehørende i dette tolldistriktet. Bedrifter og foretak som ønsker å knytte seg til TVINN, må blant annet oppfylle visse datatekniske kriterier før de kan søke i det tolldistriktet hvor bedriften er hjemmehørende, om å bli tilknyttet TVINN-systemet. Alle nye deklaranter i TVINN må gjennom en testperiode. Tollvesenet gir endelig godkjenning for bruk av systemet når testperioden er 12 Fra 1. januar 2001 er Buskerud tolldistrikt og Telemark og Vestfold tolldistrikt slått sammen. 13 Rapport ny deklarasjonsstrategi 1998. gjennomført med tilfredsstillende resultater. Det blir ikke gjennomført en ny testperiode når ansatte som jobber mot TVINN-systemet i bedriftene eller hos speditørene, blir skiftet ut. Det var ca. 1 200 deklaranter knyttet til TVINN i 2000. TVINN-systemet består av to hoveddeler: TVINN-fastsettelse og TVINN-innkreving. Fastsettelse av krav og ekspedering av deklarasjoner skjer i TVINN-fastsettelse. TVINN-innkreving er et reskontrosystem for fakturering og regnskapsføring av toll og avgifter fastsatt/beregnet i TVINN-fastsettelse. Denne undersøkelsen omhandler kun TVINNfastsettelse. Innføringen av TVINN-systemet gjorde det mulig å overføre tolldeklareringsdokumenter elektronisk (EDI/EDIFACT 15 ) og erstatte den tidligere manuelle papirbaserte tolldeklareringen. Systemet bygger på selvdeklarasjonsprinsippet hvor deklaranten selv oppgir hva som bringes over grensen, og hva som eventuelt skal betales i toll og avgifter. Dataene overføres mellom brukerne og tollvesenet via nettverksleverandører godkjent av tollvesenet (jf. figur 2). Det kan overføres flere deklarasjoner per sending fra brukerne til TVINN-systemet, og overføringene kan skje hele døgnet. Alle deklarasjonene som sendes gjennom TVINN-systemet, blir underlagt inndatakontroll og maskekontroll. Figur 2 gir en skjematisk oversikt av den elektroniske deklareringen i TVINN-systemet. 14 Deklarantfunksjonen kan både innehas av vareeier og speditør. 15 Internasjonal standard for sending av meldinger mellom datamaskiner.
16 2001 2002 Figur 2 Deklarering i TVINN. 4.3 NÆRMERE OM KONTROLLEN MED INNFØRSELS- OG UTFØRSELS- DEKLARASJONENE Som nevnt ovenfor gjennomgår hver deklarasjon en maskinell inndatakontroll for å kontrollere om meldingene er fri for formelle feil. Det vil si om alle de nødvendige feltene er fylt ut, og om de utfylte verdiene er gyldige. I tillegg kontrolleres det om toll og avgifter er riktig beregnet i forhold til de opplysningene som ellers er gitt i meldingen. Hvis det oppdages feil, vil deklarasjonen automatisk bli returnert til deklaranten med en feilmelding. Deklaranten må da sende en ny og opprettet tolldeklarasjon. Inndatakontrollen oppdateres og endres løpende med endringer i tollregelverket. Etter at en deklarasjon har passert inndatakontrollen, skal den være fri for formelle feil. Meldingen blir deretter underlagt maskekontrollen. Maskekontrollen skiller seg fra inndatakontrollen ved at den ikke avviser deklarasjonene, men eventuelt legger på en anmerkning om at maskekontrollen har slått til, og at deklarasjonen er aktuell for nærmere kontroll. Denne anmerkningen er en melding om hva som bør kontrolleres. Deklarasjoner som ikke merkes i maskekontrollen, frigjøres (maskebasert utlevering, jf. figur 2). Maskekontrollen er således et verktøy for å plukke ut aktuelle deklarasjoner for en grundigere kontroll, og maskene er bærebjelken i deklarasjonskontrollen 16. Det skilles mellom to hovedtyper av masker: sentrale masker og lokale masker. Alle maskene er tidsbegrenset og skal bare ligge inne så lenge formålet med masken tilsier det. 4.3.1 Sentrale masker De sentrale maskene legges inn av Toll- og avgiftsdirektoratet og er operative for hele landet. Dette er masker med koplinger mellom tariffnumre og restriksjoner/avgifter (regelverksmasker) eller masker basert på sannsynlighetskriterier (SSB-masker). Regelverksmaskene er knyttet til varenumre som er underlagt særavgifter, særlige restriksjoner eller pliktige lisenser. Et eksempel på slike masker er kontroll med importen av animalske produkter fra land som ikke er omfattet av veterinæravtalen. Ifølge denne avtalen er tollvesenet pålagt å kontrollere 100 % av slik import. Regelverksmaskene stopper ca. 12 15 % av den totale deklarasjonsmengden, men dette varierer fra tolldistrikt til tolldistrikt avhengig av hvilke type varer som deklareres. 16 Jf. Deklarasjonshåndboken for TVINN.
2001 2002 17 Statistisk sentralbyrå (SSB) og Toll- og avgiftsdirektoratet samarbeider om å utarbeide de sentrale maskene. Såkalte SSB-masker utarbeides av Statistisk sentralbyrå og overføres til Toll- og avgiftsdirektoratet en gang i måneden og oppdateres i TVINN-systemet. SSB-maskene kan være kombinasjoner av bestemte varenumre og forholdet verdi/ mengde. Hvis dette forholdet avviker sterkt fra et historisk gjennomsnitt (såkalt «prisfeil»), stoppes deklarasjonen i maskekontrollen. SSB-maskene kan også omfatte tvilsomme kombinasjoner av varenumre og opprinnelsesland (i statistisk forstand lite relevant/uakseptabel sammenheng). Et eksempel på en slik kombinasjon kan være import av bananer fra Grønland. SSB-maskene stopper ca. 1 % av den totale deklarasjonsmengden. I tillegg utarbeider Statistisk sentralbyrå rettelister basert på sin etterkontroll, som distribueres til de operative tollenhetene slik at feilene kan rettes opp. Statistisk sentralbyrås kontroll med deklarasjonene skal sikre at de statistiske opplysningene fra deklarasjonene som ekspederes i TVINN-systemet, er korrekte. 4.3.2 Lokale masker Lokale masker legges inn og følges opp ved den enkelte operative tollenheten. Tjenestemenn ved hver enkelt enhet vil på bakgrunn av erfaringer, kunnskaper og underretningsinformasjon om transportører, speditører og vareeiere utforme lokalt tilpassede masker. I de lokale maskene inngår kontrollmasker og slumpmasker. Kontrollmaskene benyttes i en målrettet kontroll av deklarasjonene. Slumpmaskene er stikkprøvekontroller som plukker ut en nærmere angitt andel av det totale antallet deklarasjoner 17. 4.3.3 Dokumentkontroller og fysiske kontroller Deklarasjoner som avmerkes i maskekontrollen, må frigjøres manuelt av tollvesenet. Tollvesenet vil enten begjære utvidet kontroll (dokumentkontroll/fysisk kontroll) eller velge å frigjøre deklarasjonene basert på den informasjonen en allerede har tilgang til via TVINN-systemet. Ved dokumentkontroller ber tjenestemannen TVINN-systemet om å sende en melding til deklaranten med begjæring om at underlagsdokumentene legges fram for tollvesenet. Deklarasjonen frigjøres ikke før underlagsdokumentene er levert og kontrollert. Fysiske kontroller innebærer at tolltjenestemannen kontrollerer objektet (varen) mot de oppgitte opplysningene og dokumentene. 4.4 RESULTATER FRA DEKLARASJONS- KONTROLLEN 4.4.1 Kontrollaktiviteter og resultater fra samtlige tolldistrikter Tallene i tabell 2 er hentet fra tollvesenets årsrapporter og viser den totale andelen av henholdsvis innførsels- og utførselsdeklarasjonene som ble kontrollert i perioden 1997 til 2000 for samtlige tolldistrikter. Andelen kontrollerte innførselsdeklarasjoner var i 2000 ca. ett prosentpoeng lavere enn i 1997, men noe høyere enn i 1998 og 1999. Resultatkravet som var fastsatt av Toll- og avgiftsdirektoratet, var at minst 5 % av innførselsdeklarasjonene skulle kontrolleres. Tabellen viser at tolldistriktene samlet oppnådde resultatkravet. Toll- og avgiftsdirektoratet har fastsatt som resultatkrav at minst 3 % av utførselsdeklarasjonene skulle kontrolleres. Sett under ett oppnådde ikke tolldistriktene dette resultatkravet i perioden 1997 til 2000. Ifølge tollvesenets årsrapport fra 1999 skyldes dette at kontrollen med utførselsdeklarasjonene er lavere prioritert på grunn av tilgjengelige ressurser og andre kontrolloppgaver. Tabell 2 Andel kontrollerte innførsels- og utførselsdeklarasjoner. Prosent. 1997 1998 1999 2000 Kontrollerte innførselsdeklarasjoner... 6,8 5,1 5,6 5,8 Kontrollerte utførselsdeklarasjoner... 1,4 1,9 1,6 1,6 Kilde: Tollvesenets årsrapporter 1997 2000. Tabell 3 viser andelen av innførsels- og utførselsdeklarasjonene som er kontrollert etter at de ble stoppet av masker. Resultatkravet i 2000 var at 80 % av deklarasjonene som ble stoppet av masker, skulle 17 Minst 0,5 % av deklarasjonene skal kontrolleres ved slumpmasker. I praksis er det ikke mulig å sette kontrollfrekvensen lavere enn 1 % fordi TVINN-systemet ikke tillater lavere prosentsats. plukkes ut til kontroll. Av de totalt 4,78 millioner deklarasjonene i 2000 ble 18 % 18 stoppet av masker. Av de deklarasjonene som ble stoppet av masker, ble 26 % kontrollert i 2000. Dette er en mindre andel enn i perioden 1997 1999. Representanter fra Tollog avgiftsdirektoratet opplyser at de ikke er tilfreds 18 Tollvesenets årsrapport for 2000.
18 2001 2002 med det store avviket mellom antall utførte kontroller og det vedtatte målet. Avviket kan ifølge direktoratet skyldes at ressursene tolldistriktene disponerer, ikke har økt tilsvarende økningen i antallet deklarasjoner i samme periode. Et annet forhold er ifølge Toll- og avgiftsdirektoratet at antall deklarasjoner har økt mest i Oslo-området fordi flere av Postens fortollingsenheter rundt om i landet er nedlagt, og at deklarasjonene i stedet blir behandlet ved Postens godssenter i Oslo. Den økte arbeidsmengden i Oslo kan dermed være en medvirkende årsak til at kontrollnivået ikke er blitt opprettholdt. Tabell 3 Andel kontrollerte innførsels- og utførselsdeklarasjoner stoppet av masker i tolldistriktene 1997 2000. Prosent. År 1997 1998 19 1999 2000 Andel kontrollerte deklarasjoner etter maskeutplukket... 36,2 35,0 38,6 26,0 Kilde: Tollvesenets årsrapporter 1997 2000. Tabell 4 viser andelen kontrollerte deklarasjoner med økonomisk uttelling og det beløpsmessige resultatet i perioden 1997 2000. Tabellen viser at den økonomiske treffprosenten økte fra 15,8 % til 20,4 % i denne perioden. Ifølge tollvesenets egen rapportering oppfylte tolldistriktene samlet resultatkravet om at minst 20 % av de kontrollerte deklarasjonene skal gi økonomisk uttelling med hovedvekt på toll- og særavgifter i 2000. I tolldistriktenes rapportering til Toll- og avgiftsdirektoratet framgår det imidlertid ikke hvilke toll og avgifter som har medført økonomiske resultater. Dermed har ikke Tollog avgiftsdirektoratet informasjon om hvilke typer av toll og avgifter som gir økonomisk uttelling. Et økonomisk resultat føres dersom summen av toll og avgifter er mindre eller større enn det som framkommer av deklarasjonen. Det vil si at de økonomiske resultatene omfatter korrigeringer både i statens og i vareeiers favør. Tabell 4 viser at inntektene som er korrigert i statens favør i 2000, ble redusert sammenlignet med resultatene fra perioden 1997 1999. Når det gjelder beløp som er korrigert i vareeiers favør, varierte beløpene betydelig i perioden 1997 2000. De store variasjonene skyldes ifølge St.prp. nr. 1 (1999 2000) for Finansdepartementet at enkeltsaker kan gi store utslag. Slike utslag kan ifølge Toll- og avgiftsdirektoratet for eksempel skyldes kommafeil, feil valuta og/eller kronebeløp som føres i vektrubrikken. Beløp korrigert i vareeiers favør er ikke beløp som blir tilbakebetalt fra tollvesenet, men feil som oppdages før deklarasjonen er ferdigbehandlet i TVINN-fastsettelse. At beløpene konsekvent er betydelig høyere i vareeiers favør enn i statens favør, skyldes blant annet at det bare er antall sifre i systemet som begrenser oppad hvor mye avgift en kan deklarere. Beregner deklaranten derimot for lite avgift, går grensen ved null. På denne måten er det ikke noe hinder for en deklarant som i utgangspunktet skal betale 100 kroner i avgift, å oppgi for eksempel 100 000 kroner i avgift, men det er ikke mulig å oppgi mindre avgift enn null kroner. Tabell 4 Andel kontrollerte deklarasjoner med økonomisk resultat og beløp korrigert i statens og vareeierens favør. Prosent og millioner kroner 20. År 1997 1998 1999 2000 Kontrollerte deklarasjoner med økonomisk treff (i prosent)... 15,8 16,6 16,6 20,4 Korrigert i statens favør (beløp)... 617 680 654 488 Korrigert i vareeiers favør (beløp)... 1 033 2 082 3 307 1 987 Kilde: Tollvesenets årsrapporter 1997 2000. Tolldistriktene hentet tidligere inn informasjon om de økonomiske resultatene (beløp) fra kontrollen med innførsels- og utførselsdeklarasjonene i forbindelse med tolldistriktenes halvårs- og årsrapportering fra kontrollresultatsystemet (KRS 21 ) under delmålet: Sikre riktig deklarering og fastsettelse av toll og avgifter. Delmålet omfatter hele fastsettelsesom- 19 Tallet avviker fra Toll- og avgiftsdirektoratets årsrapport fra 1998. Toll- og avgiftsdirektoratet har bekreftet at det ble foretatt en feil i beregningen av antall kontrollerte deklarasjoner for 1998. 20 Avrundet til nærmeste million. rådet og innebærer at det rapporteres om økonomiske resultater fra alle kontrollhandlinger på dette området. Halvårs- og årsrapportene gir dermed ingen 21 Inntil årsskiftet 2000/2001 påla Toll- og avgiftsdirektoratet tolldistriktene å benytte et eget kontroll- resultatsystem (KRS) til dette formålet. Bakgrunnen for KRS knytter seg til det statlige økonomireglementets krav om å rapportere på en hensiktsmessig måte om nådde resultater og ressursinnsats. KRS danner bl.a. grunnlaget for tollvesenets ressursplanlegging og viser en oversikt over hva etatens personellressurser brukes til, og hvordan personellressursene er fordelt på de forskjellige virksomhetsområdene.
2001 2002 19 isolert oversikt over de økonomiske resultatene fra maskekontrollen eller den øvrige kontrollen innførsels- og utførselsdeklarasjonene blir underlagt. I gjennomgangen av tallmaterialet fra tolldistriktene for 1. halvår 2000 viser nærmere undersøkelser fra blant annet to tolldistrikter at det etterberegnede økonomiske resultatet som kan knyttes til maskekontrollen med deklarerte varesendinger, var henholdsvis 57 % og 86 % av det totale beløpet fra kontrollen på fastsettelsesområdet. De øvrige økonomiske resultatene har bakgrunn i kontrollen av transitteringsdokumenter, særavgiftsoppgaver og andre inngående dokumenter som knytter seg til fastsettelsen av toll og avgifter. Følgelig kommer det økonomiske resultatet fra et større antall kontroller enn det som framkommer i rapporteringen til Toll- og avgiftsdirektoratet. Toll- og avgiftsdirektoratet opplyser at Finansdepartementet har stilt spørsmål ved beløpene fra fastsettelseskontrollen. Ifølge direktoratet er det ikke noen direkte sammenheng mellom resultatoppnåelsen og tildelingen av midler fra Finansdepartementet, men departementet vurderer og gir uttrykk for hvordan de ser på den samlede resultatoppnåelsen i etaten når de vurderer tildelingen av midler til tollvesenet. Fra 2001 skal ikke lenger tolldistriktene innrapportere beløpsstørrelser fra fastsettelseskontrollen. Toll- og avgiftsdirektoratet vil i større grad innhente aktivitetsinformasjon, fordi slik informasjon vurderes som mer pålitelig. Ifølge disponeringsskrivene for 2001 skal treffprosenten for de kontrollerte deklarasjonene være minst 25 % og kan omfatte både økonomiske resultater og avdekkede brudd på restriksjoner. Flere av tollenhetene var positive til en slik omlegging fordi alle typer feil som blir avdekket i deklarasjonskontrollen, vil framkomme i resultatrapporteringen, og ikke bare kontroller som har medført et økonomisk resultat. 4.5 NÆRMERE OM MASKEKONTROLLEN I TOLLDISTRIKTENE Tabell 5 viser det totale antallet deklarasjoner i fem utvalgte tolldistrikter i 2000. Det framgår av tabellen, slik også figur 1 viste, at det er store forskjeller i antallet deklarasjoner mellom tolldistriktene. Oslo og Akershus tolldistrikt håndterte flest deklarasjoner med ca. 2,7 millioner deklarasjoner i 2000. Troms og Finnmark og Hedmark og Oppland tolldistrikter har færrest deklarasjoner blant de undersøkte tolldistriktene. Hordaland og Sogn og Fjordane og Trøndelag og Møre tolldistrikter håndterte hver over 200 000 deklarasjoner i 2000. Tabell 5 Antall deklarasjoner i fem utvalgte tolldistrikter i 2000. Tolldistrikt Oslo og Akershus Hedmark og Oppland Hordaland og Sogn og Fjordane Trøndelag og Møre Troms og Finnmark Antall deklarasjoner i 2000... 2 742 797 116 407 236 844 220 992 56 656 Kilde: Tollvesenets årsrapport 2000. Det framgår av tabell 6 at alle de fem utvalgte tolldistriktene i 2000 oppfylte resultatkravet om at minst 5 % av innførselsdeklarasjonene skal kontrolleres. Kontrollfrekvensen varierte mellom 5,1 % og 9,6 %. I utvalget var det bare tolldistrikt D som oppnådde resultatkravet om at minst 3 % av utførselsdeklarasjonene skal kontrolleres. Tabell 6 Andel kontrollerte innførsels- og utførselsdeklarasjoner i fem tolldistrikter i 2000. Prosent. Tolldistrikt Tolldistrikt A Tolldistrikt B Tolldistrikt C Tolldistrikt D Tolldistrikt E Kontrollerte innførselsdeklarasjoner... 7,5 9,6 8,3 9,5 5,1 Kontrollerte utførselsdeklarasjoner... 1,3 1,6 2,0 4,0 1,6 Kilde: Tolldistriktenes årsrapporter for 2000. Figur 3 viser andelen kontrollerte deklarasjoner etter maskeutplukket. I henhold til resultatkravet fastsatt av Toll- og avgiftsdirektoratet for 2000 skal 80 % av deklarasjonene som er stoppet i maskekontrollen, kontrolleres. Ingen av de fem tolldistriktene oppnådde dette resultatkravet i perioden 1997 2000 22. Det framgår av figuren at det er betydelige forskjeller mellom tolldistriktene. For eksempel ble ca. 28 % av de deklarasjonene som var stoppet av 22 I perioden 1997 1998 var resultatkravet at 95 % av deklarasjonene stoppet i maskekontrollen skulle kontrolleres.
20 2001 2002 masker i tolldistrikt A, kontrollert, mens tolldistrikt C kontrollerte ca. 45 % av deklarasjonene stoppet i masker i 2000. Ca. 22 % av deklarasjonene som ble stoppet i maskekontrollen i tolldistrikt E i 2000, ble kontrollert. Tolldistrikt D kontrollerte ca. 57 % av deklarasjonene stoppet i masker i 2000, og i 1998 var tolldistriktet nær å oppnå resultatkravet. Figur 3 viser også at andelen kontrollerte deklarasjoner etter maskeutplukket varierte betydelig fra år til år i det enkelte tolldistrikt i perioden 1997 2000. Figur 3 Andel kontrollerte deklarasjoner etter maskeutplukket i perioden 1997 til 2000. Prosent. Figur 4 viser hvor stor andel av de kontrollerte deklarasjonene som medførte et økonomisk resultat i perioden 1997 2000 i de fem utvalgte tolldistriktene. Andelen kontrollerte deklarasjoner med økonomiske resultater varierer mellom de utvalgte tolldistriktene fra 26,4 % i tolldistrikt E til 7,4 % i tolldistrikt C i 2000. I 2000 var resultatkravet at 20 % av kontrollene skulle medføre økonomisk uttelling. Av de fem utvalgte tolldistriktene oppnådde tolldistrikt E resultatkravet i 1998, 1999 og 2000. Tolldistrikt D oppnådde resultatkravet i 1999. For øvrig ble resultatkravet ikke nådd for de undersøkte tolldistriktene i den aktuelle perioden. Figur 4 Andel kontrollerte innførselsdeklarasjoner med økonomisk treff i fem tolldistrikter.
2001 2002 21 4.6 MULIGE ÅRSAKER TIL DEN VARIERENDE RESULTAT- OPPNÅELSEN 4.6.1 Erfaringer med maskekontrollen Figurene 3 og 4 viser at det er store variasjoner mellom tolldistriktene når det gjelder kontrollandelen etter maskeutplukket og økonomiske treff på de deklarasjonene som blir underlagt kontroll. I intervjuene med distriktstollstedene og de underliggende enhetene kom det fram at antallet deklarasjoner som stoppes i maskekontrollen, overgår det tollenhetene har mulighet til å kontrollere. Et problem som ble framhevet, er at dersom en eller flere av maskene er dårlig tilpasset, stoppes det for mange tolldeklarasjoner i forhold til det antallet deklarasjoner tollenhetene har kapasitet til å kontrollere. Representanter fra ca. halvparten av enhetene som ble intervjuet inkludert ett distriktstollsted og to ekspedisjonsenheter i Oslo og Akershus tolldistrikt, mente at resultatkravet om at 80 % av masketilslaget skal kontrolleres, ikke er realistisk. Også representanter fra Toll- og avgiftsavdelingen i direktoratet mente at resultatkravet var urealistisk. Kravet om at 80 % av deklarasjonene som stoppes i maskekontrollen, skal kontrolleres, er ikke videreført i strategiplanperioden 2001 2004 23. Sentrale masker På spørsmål om Toll- og avgiftsdirektoratet anså det som et problem at de sentrale maskene fanger opp deklarasjoner som det er unødvendig å kontrollere, ble det svart at de faste maskene er en viktig årsak til at 80 % kravet var urealistisk. Dette skyldes ifølge direktoratet at TVINN-systemet ikke tillater at de sentrale maskene styres mot bestemte tolldistrikter. Toll- og avgiftsdirektoratet har imidlertid ikke noen nøyaktig oversikt over dette fordi tolldistriktene ikke skiller mellom resultatene fra de sentrale og de lokale maskene når de rapporterer til direktoratet. Tollog avgiftsdirektoratet får likevel tilbakemeldinger fra tolldistriktene om at enkelte av de sentrale maskene stopper unødvendig mange deklarasjoner. I de tilfellene hvor tolldistriktene melder fra om at det er problemer med sentrale masker, vil direktoratet vurdere om det er mulig å tilpasse de sentrale maskene bedre. Tre av distriktstollstedene opplyser at de har kontaktet Toll- og avgiftsdirektoratet når de har hatt problemer med bestemte sentrale masker. I intervjuene opplyser representanter fra et flertall av tollenhetene, inkludert de ovennevnte distriktstollstedene, at de sentrale maskene stopper en del deklarasjoner som det ikke er interessant å kontrollere. Det er de 23 Fra og med 2001 skal kontrollnivået for innførselsdeklarasjonene være høyere enn for 2000. Fysiske kontroller skal minst utgjøre 5 % av kontrollene. Treffprosenten for kontrollene skal være minst 25 % og kan omfatte både økonomisk uttelling og avdekkede brudd på restriksjoner. sentrale maskene som plukker ut et stort flertall av deklarasjonene til kontroll. Representanter fra Toll- og avgiftsdirektoratet opplyser at det etter hvert vil bli vurdert å legge inn i TVINN et spørsmål til tjenestemennene om hvorfor deklarasjoner stoppet av masker ikke blir kontrollert. En slik oppfølging krever ifølge Toll- og avgiftsdirektoratet imidlertid at maskekontrollen blir bedre. Ved distriktstollstedet i Bergen ble de sentrale maskene i TVINN analysert i 1997 og 1999. Rapporten fra 1997 viste at det var mange maskeutslag på de sentrale maskene som ikke ble kontrollert av distriktstollstedet. Ifølge denne rapporten var årsaken primært unøyaktige masker. Det ble foreslått endringer overfor Toll- og avgiftsdirektoratet som medførte at de identifiserte problemene ble rettet opp. Undersøkelsen i 1999 omfattet de maskene som hadde størst avvik mellom maskeutslag og kontroll. Denne undersøkelsen viste at antallet sentrale maskeutslag på innførsels- og utførselsdeklarasjoner som ikke ble kontrollert, kunne ha blitt redusert med ca. 70 % dersom de forhåndsdefinerte kriteriene som merker deklarasjonene som skal plukkes ut til kontroll, hadde vært bedre tilpasset. 24 Næringsgrunnlag En annen årsak til variasjonene i måloppnåelsen mellom tolldistriktene kan ifølge Toll- og avgiftsdirektoratet, være ulikt næringsgrunnlag i tolldistriktene. Det er blant annet iverksatt 100 % dokumentkontroll av animalske produkter fra tredjeland i forbindelse med veterinæravtalen. Denne type kontroller vil ikke gi økonomiske resultater, men er en høyt prioritert kontrolloppgave som kan slå ulikt ut i de enkelte tolldistriktene. Lokale masker Ifølge Toll- og avgiftsdirektoratet bør de lokale maskene plukke ut et omfang av deklarasjoner som den enkelte tollenhet har kapasitet til å kontrollere. Det kan likevel være et problem at tollenhetene utarbeider lokale masker som plukker ut flere deklarasjoner enn de ønsker å kontrollere. Dette kan ifølge Tollog avgiftsdirektoratet skyldes at tekniske begrensninger i TVINN-systemet tidligere kunne medføre at de lokale tollenhetene måtte legge inn masker med for brede kriterier. Dette kunne gjøre det vanskelig å lage treffsikre masker. Følgen av dette var at det ble plukket ut flere deklarasjoner som var irrelevante å kontrollere. Toll- og avgiftsdirektoratet har på bakgrunn av dette utarbeidet en ny versjon av TVINN som skal gjøre det enklere for tollenhetene å spisse maskene i forhold til de deklarasjonene en ønsker å plukke ut. Endringen var gjeldende fra 1. januar 2001. Toll- og avgiftsdirektoratet mener at eventuelle problemer av teknisk karakter ved de lokale tol- 24 Maskerapport fra Bergen distriktstollsted fra 1999.