Klima- og miljødepartementet Postboks 8013 Dep 0030 OSLO Oslo, 10.01.2014 Deres ref.: [Deres ref.] Vår ref. (bes oppgitt ved svar): 2013/59 Saksbehandler: Ingebjørg Svindland Endelig forslag til endring av avfallsforskriften kapittel 11 om farlig avfall ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- Miljødirektoratet har gjennomført høring av vårt forslag om å endre avfallsforskriften kap. 11 om farlig avfall, og oversender nå vårt endelige forslag til forskriftsendring. Målet med endringene er å oppnå en bedre og mer effektiv regulering av farlig avfall. Endringene handler i hovedsak om å forskriftsfeste flere av kravene som i dag er regulert gjennom enkelttillatelsene til innsamlere og mottaksanlegg for farlig avfall, og å innføre krav om finansiell sikkerhet for mottaksanleggene. Vi opprettholder vårt forslag om å fjerne kravet om tillatelse for innsamling av farlig avfall og tankrensing. Vi vurderer at avfallsprodusentenes ansvar for avfallet inntil det er levert mottaksanlegg ivaretar dette på en god måte. Vi opprettholder videre vårt forslag om et nytt krav om kompetanse for den som håndterer og ervervsmessig transporterer farlig avfall. Vi opprettholder også vårt forslag om å presisere den plikten kommunen har til å ta i mot farlig avfall fra husholdninger vederlagsfritt ved levering, og at dette gjelder for mengder opp til 1000 kg pr. år, mot dagens 400 kg pr. år. Det samme gjelder vårt forslag om å innføre krav om finansiell sikkerhet for mottaksanleggene for farlig avfall. Kostnadene ved endringsforslagene vurderes som små sett i forhold til miljønytten. Under høringen kom det flere innspill om at noen krav er for lite konkrete og gir for stort rom for skjønn. Vi ser flere områder hvor det er behov for å utdype og klargjøre kravene i en kommentar til forskriften, slik at kravene skal bli tydeligere, og tolkningsrommet mindre. Med bakgrunn i høringsuttalelsene foreslår vi enkelte mindre endringer i forhold til høringsutkastet. Dette gjelder bl.a. for krav til utslipp fra oljeutskiller, der vi foreslår et tydeligere og noe strengere krav. Industriutslippsdirektivet (IED) stiller krav til at mottak som har lagrings- Postadresse: Postboks 5672, Sluppen, 7485 Trondheim Telefon: 03400/73 58 05 00 Faks: 73 58 05 01 E-post: post@miljodir.no Internett: www.miljødirektoratet.no Organisasjonsnummer: 999 601 391 Besøksadresser: Brattørkaia 15, 7010 Trondheim Strømsveien 96, 0663 Oslo 1
kapasitet på mer enn 50 tonn farlig avfall skal ha egen tillatelse. Vi foreslår å sette samme grense i avfallsforskriften kap. 11 for når kommunale mottak må ha egen tillatelse. Gjennom direktoratets høring av vårt forslag til gjennomføring av IED har vi klarlagt at flere kommunale mottak for farlig avfall, som i dag driver uten tillatelse kommer over denne grensen, og dermed må søke om tillatelse. Vi viser til vårt brev av 5. juni 2012, hvor vi forslår å gjøre endringer i avfallsforskriften kap. 11 om farlig avfall, og daværende Miljøverndepartementets brev av 15. mars 2013, hvor vi blir bedt om å gjennomføre høring av våre forslag. Vi sender nå over vårt endelige forslag til endring av avfallsforskriften kap. 11 til Klima- og miljødepartementet. Vedlagt følger høringsuttalelsene, en egen oppsummering av uttalelsene og vårt endelige forslag til endringsforskrift. Miljødirektoratet ser behov for endringer og presiseringer av dagens regelverk for å oppnå en bedre og mer effektiv regulering av farlig avfall. Endringene som foreslås kan deles i to hovedtemaer: Endret regulering av innsamling og mottak og mellomlagring av farlig avfall. Presisering og endringer av kommunens mottaksansvar. I tillegg foreslås det noen endringer som er av mer administrativ og språklig karakter, og som ikke får praktisk betydning i forhold til innholdet i dagens regelverk. Innsamling, mottak og mellomlagring og tankrensing som genererer farlig avfall De foreslåtte endringene til regulering av innsamling, mottak og mellomlagring av farlig avfall, og tankrensing som genererer farlig avfall, innebærer at flere av de kravene som i dag er gitt i enkelttillatelser erstattes av standardiserte krav i forskrift. Vi foreslår også et nytt generelt krav om dokumentert kompetanse for alle som håndterer eller ervervsmessig transporterer farlig avfall. Anlegg for mottak og mellomlagring av farlig avfall For mottaksanlegg for farlig avfall foreslår vi at det innføres standardiserte minimumskrav, som en erstatning og forenkling av flere av de kravene som i dag er gitt i enkelttillatelser. Vi foreslår også at det innføres et nytt generelt krav om finansiell sikkerhet. Det vil sikre en miljømessig god avslutning og opprydding i tilfeller der virksomheten nedlegges eller går konkurs. Kravet er viktig fordi avfallet har en negativ verdi. Mottaksanleggene får betalt for å ta i mot avfallet, men må betale for å sende det videre til behandling. For et mottaksanlegg med dårlig økonomi ligger det dermed et insentiv til å ta i mot stadig større mengder for å finansiere et tidligere underskudd. En finansiell sikkerhet sørger for at vi unngår at staten må gå inn og rydde opp i et "varelager" med negativ verdi. Finansiell sikkerhet kreves allerede i dag av behandlingsanlegg for farlig avfall. I tillegg til de standardiserte kravene som fremgår av forskriften, foreslår vi at mottaks- og mellomlagringsanlegg fortsatt skal ha en separat tillatelse som regulerer krav som ikke lett kan standardiseres. Det gjelder for eksempel krav knyttet til lokaliteten for anlegget, mottaksmengder og typer samt maksimale lagringsmengder. Det kan tenkes tilfeller der det må stilles ytterligere krav på områder som normalt er regulert gjennom standardkrav. 2
Ved at flere av kravene som i dag framgår av mottakenes spesifikke tillatelser blir forskriftsfestet som "minimumskrav til anlegg for mottak og mellomlagring av avfall", vil kravene bli mer like og forutsigbare. Det vil bidra til mer like konkurransevilkår for mottakene. Endringen vil effektivisere myndighetenes arbeid med å gi tillatelser og bidra til noe forenkling for anleggene som søker. De nye minimumskravene gjelder ikke for kommunale ordninger som driver i tråd med standardiserte krav til kommunale mottak, slik disse fremgår av dagens vedlegg 2 til forskriften (framtidig vedlegg 3). Innsamling av farlig avfall og tankrensing Vi foreslår at kravet om separate tillatelser til innsamling av farlig avfall og tankrensing faller bort. I dagens system er det slik at så lenge innsamlere har en tillatelse til innsamling fra Miljødirektoratet, er avfallsprodusentens ansvar avsluttet når avfallet er deklarert og levert til innsamleren. Vår foreslåtte endring innebærer at avfallsprodusenten vil være ansvarlig for avfallet helt til det er levert til godkjent mottaks- eller behandlingsanlegg, enten avfallsprodusenten transportere avfallet selv eller bruker en transportør. Dette vil legge et større ansvar på avfallsprodusenten og kontakten mellom avfallsprodusent og mottaksanlegg. Samtidig som kravene i de enkelte tillatelsene til innsamling og tankrensing fjernes, innfører vi krav til transport av farlig avfall som vil dekke mange av kravene i dagens innsamlingstillatelser. Flesteparten av virksomhetene som driver tankrensing som genererer farlig avfall gjør dette i medhold av innsamlingstillatelse, som nå blir opphevet. Samtidig vil nye krav til transport av farlig avfall dekke de fleste av kravene som i dag stilles til mobile tankrensere. Endringen gir en forenkling ved at tillatelser til innsamling og tankrensing trekkes tilbake. Kommunens ansvar Miljødirektoratet foreslår også etter gjennomført høring å øke kommunens plikt til å motta farlig avfall fra husholdninger og virksomheter som genererer mindre mengder fra 400 kg til 1000 kg pr. avfallsbesitter pr. år. Dette begrunner vi med at definisjonen av farlig avfall nå omfatter flere avfallstyper enn da mottaksmengden på 400 kg ble satt. Avfallstyper som for eksempel impregnert trevirke og asbest kan fort utgjøre relativt store mengder fra husholdningene, og vi mener kommunen fortsatt bør ha ansvaret. Vi vil i tillegg presisere i forskriften at det ved levering skal være vederlagsfritt for husholdninger å levere inntil 1000 kg farlig avfall pr. år til kommunale mottak. Det er et krav i dag at leveringen av inntil 400 kg farlig avfall fra husholdninger skal være gratis, men det praktiseres ulikt. I noen kommuner er det gratis å levere alt farlig avfall for husholdninger, i andre er det gratis å levere de fleste typer farlig avfall, men ikke fraksjoner som impregnert tre og asbestholdig avfall. Å kreve betaling fra husholdningene for levering av farlig avfall kan medføre at færre husholdninger velger å levere inn sitt farlige avfall, og vi ser det fortsatt som hensiktsmessig at innsamling og behandling av slike mengder farlig avfall fra husholdningene skal finansieres over renovasjonsgebyrene. Kommunen skal slik som i dag fortsatt ta betalt for innlevering av farlig avfall fra virksomheter. For næringsavfall er endringen derfor kun en økning av den mengden kommunen har plikt til å ta imot, fra 400 kg til 1000 kg avfall pr. avfallsbesitter pr. år. Endringene foreslås for å oppnå økt innlevering av farlig avfall fra husholdninger og mindre virksomheter. Betalingen fra virksomheter skal dekke alle kostnadene kommunen har knyttet til håndteringen av dette avfallet. Private virksomheter kan 3
fortsatt velge om de vil benytte de kommunale mottakene, eller om de vil levere sitt avfall til private mottak av farlig avfall. Konsekvenser De foreslåtte endringene vil etter vår mening bety en mer effektiv regulering av farlig avfall ved at flere krav overføres fra enkelttillatelser til standardiserte krav i forskrift. Få av kravene til mottaksanlegg som nå foreslås i forskrift vil være nye, og endringen vil derfor ikke medføre store økonomiske kostnader. Kravet om finansiell sikkerhet vil binde opp kapital for anleggene, men kravet vil ikke innebære noen faktisk kostnad utover det. Kostnadene knyttet til dette vurderes derfor som små, sett i forhold til miljønytten ved å sikre at det finnes midler til å rydde opp hvis anlegg legger ned virksomheten eller går konkurs. Mer standardisering av krav i forskrift og mindre krav i enkelttillatelser vil gi enklere søknadsprosesser og saksbehandling, og forventes å gi noe økonomiske innsparinger. En presisering av at det skal være gratis levering for husholdninger kan bidra positivt til at husholdninger i større grad leverer inn sitt farlige avfall i kommuner der gratis levering ikke har vært praktisert fullt ut. Det vil bli mer lik praksis i de ulike kommunene, noe som bl.a. kan redusere levering av farlig avfall til nabokommunen, og dermed hindre skjev økonomisk belastning for kommuner som i dag har et gratis tilbud. Om mengden avfall som leveres gratis i kommunen øker, vil det medføre økte kostnader for kommunene. Dette kan og skal i tilfelle dekkes inn ved en økning av renovasjonsgebyret. Imidlertid tyder signaler fra flere kommuner på at husholdninger allerede i dag får levert sitt farlige avfall selv om mengden overstiger 400 kg, slik at endring av mottaksmengden i forskriften kanskje ikke vil ha særlig stor betydning for mengden som faktisk blir mottatt. Vi ser ikke at de endringene vi har gjort i forslag til regelverk etter at vi lagde vårt opprinnelige forslag har vesentlig betydning, og viser fortsatt til den konsekvensvurderingen vi oversendte tidligere. Vi legger også ved et notat hvor vi utdyper de foreslåtte forskriftsendringene. Høringsuttalelser Miljødirektoratet har mottatt til sammen 9 høringsuttalelser til forslaget. I tillegg har det kommet uttalelser gjennom høringen av industriutslippsdirektivet, som også er relevante for reguleringen av mottaksanleggene for farlig avfall. Vi viser til eget dokument med oppsummering av høringsuttalelsene, hvor vi kommenterer de viktigste innspillene. Under trekkes det kun frem enkelte hovedpunkter. Alle høringsuttalelsene er vedlagt dette brevet i sin helhet. For lite konkrete krav I høringen kom det flere kommentarer om at noen av de nye kravene som foreslås er for generelle og lite konkrete. Det gjelder særlig kravet om dokumentert tilstrekkelig kompetanse, som vi foreslår å innføre som et krav for alle som håndterer og transporterer farlig avfall. I tillegg gjelder dette flere av kravene i vedlegget med minimumskrav til anlegg for mottak- og mellomlagring av farlig avfall. Vi viser til at det er vanskelig å stille detaljerte krav i en forskrift, som skal omfatte mange ulike virksomheter og personer med ulike håndteringsoppgaver. For å klargjøre disse kravene vil vi tydeliggjøre og eksemplifisere dem nærmere i en kommentar til forskriften. Vi vil involvere bransjen ved utarbeiding av kommentaren. 4
Bransjen fremhever spesielt at det er nødvendig at det stilles konkrete kompetansekrav til transportørleddet. Vi viser til at Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap gjennom landtransportforskriften stiller spesifikke krav til opplæring for den som skal transportere farlig gods som er klassifisert som farlig avfall i henhold til avfallsforskriften. Skriftlig avtale mellom avfallsprodusent og mottaks-/behandlingsanlegg Bransjen gir generelt uttrykk for at de mener det går greit å fjerne innsamlingstillatelsen for farlig avfall. Bransjen mener likevel at dette forutsetter at avtalen som kreves i tilfeller der det benyttes en ekstern transportør fra produsent til mottaksanlegg er skriftlig. Miljødirektoratet vurderer at et krav til skriftlig avtale ikke er nødvendig. Forurensningsloven gir avfallsprodusenten ansvaret for avfallet inntil det leveres til mottaksanlegget, uavhengig av hvordan avfallsprodusenten organiserer dette. Vi anser at det er tilstrekkelig at det innføres en dokumentasjonsplikt for leveringsplikten i 11-8. Bortfall av krav til tillatelse for tankrensing Bransjen ga tydelig uttrykk for at tankrensing er en egen aktivitet som er mer omfattende enn bare innsamling av farlig avfall, og bør vurderes annerledes av hensyn til forurensningspotensialet fra aktiviteten. Høringsinstansene har også poengtert at tankrensing er et annet marked enn innsamling av farlig avfall, og at det er stor tankrenseaktivitet langs kysten i forbindelse med offshoreaktiviteten. Det uttrykkes bekymring for å fjerne tankrensetillatelsen, siden dette kan øke faren for at det slipper til useriøse aktører uten kompetanse, og dermed øker faren for ulovlige utslipp av farlige stoffer. Det poengteres også at det er viktig med økt tilsyn med alle ledd i håndteringskjeden for å luke ut useriøse aktører. Vi ser etter gjennomført høring at vi bør skaffe oss mer kunnskap om tankrensningsbransjen. Vi opprettholder vårt opprinnelige forslag om å fjerne tillatelsen for tankrensing. Vi vil imidlertid gjennomføre kontroller av aktører i denne bransjen i 2014 for å få bedre oversikt over bransjen og de aktuelle utfordringene som er knyttet til den. Vi vil på bakgrunn av blant annet disse kontrollene vurdere om det er behov for særlige virkemidler i form av selvbærende forskrift om tankrensing eller annen regulering av bransjen. Inntil annet eventuelt er besluttet må det vurderes hvorvidt tillatelser til tankrensing som allerede er gitt av fylkesmennene bør opprettholdes i medhold av forurensningsloven. Vi antar at slike tillatelser kan være gitt ut fra en vurdering av omfanget av tankrensevirksomheten til disse virksomhetene og faren for forurensning. Det vil si at enkelte tankrensevirksomheter fortsatt vil være regulert gjennom en egen utslippstillatelse, uavhengig av bortfall av det generelle kravet om tillatelse for denne bransjen i avfallsforskriften kap. 11. Det kan også gjelde tankerensevirksomheter som i dag ikke er regulert gjennom egen tillatelse, men som ut fra omfanget av den virksomhet de driver uansett burde være regulert gjennom egen tillatelse etter forurensningsloven. Ulik regulering av private og kommunale mottak Bransjeorganisasjoner som representerer privat sektor og Fylkesmannen i Sogn og Fjordane vurderer det som uheldig at private mottak og kommunale mottak reguleres gjennom ulike krav i ulike vedlegg til forskriften, og viser til at det ikke bør være lavere miljøstandard hos kommunale mottak enn hos de private. Vi vurderer at det i realiteten ikke er veldig store forskjeller på kravene som 5
stilles til miljøstandard hos disse mottaksanleggene, selv om kravene i vedlegg 4 kan framstå som mer konkrete. Miljødirektoratet viser til at dagens vedlegg 2 (framtidig vedlegg 3), som regulerer de kommunale mottaksanleggene, regulerer langt mer enn vedlegget som omfatter de private mottaksanleggene. Framtidig vedlegg 3 regulerer krav til ev. henteordning og ubetjente mottak, i tillegg til alle kravene til driften av betjente mottaksanlegg. Vedlegg 4, som regulerer private mottak som i tillegg skal ha tillatelse, kan derfor ikke erstatte kravene i vedlegget for kommunale mottak. Industriutslippsdirektivet Gjennom høringen av industriutslippsdirektivet (IED) har det blitt klart at flere av dagens kommunale mottak for farlig avfall vil bli omfattet av direktivet pga. lagringskapasiteten av farlig avfall (mer enn 50 tonn). Dette betyr at de må søke om tillatelse for sin virksomhet. I tillegg vil de iht. endret 11-6 bli omfattet av minimumskravene til anlegg for mottak og mellomlagring av farlig avfall i vedlegg 4. Kravene i vedlegg 4 er ikke så mye strengere at dette skulle bety store kostnader for mottaksanleggene. Virksomhetene vil uansett være forpliktet til å følge IED, selv om det skulle medføre noe økte kostnader for enkelte av dem. Det er ev. kravet om lagring på fast dekke og under tak, som enkelte av de kommunale mottakene kanskje ikke tilfredsstiller fullt ut i dag og må tilpasse seg til, som kan medføre økte kostnader. Krav til utslipp via oljeutskiller i vedlegg 4 Bransjen er kritisk til vårt forslag i høringen til krav i vedlegg 4 om at det skal være tillatt å slippe ut mindre mengder drensvann fra spilloljetanker via oljeutskiller. Det hevdes at slikt vann er å anse som farlig avfall, og at behandlingsanlegg for farlig avfall er pålagt krav om rensing av vann fra spilloljetanker før utslipp, og at det foreslåtte kravet dermed blir konkurransevridende. Det hevdes også at utslippskrav kun til olje (50 mg/l) heller ikke vil være tilstrekkelig. Miljødirektoratet ser av høringsuttalelsene at det antagelig ikke er hensiktsmessig å tillate utslipp av vann fra spilloljetanker, siden kravet lett kan misforstås og ev. misbrukes og tolkes til å gjelde utslipp av vann fra oljeholdig avfall generelt. Kravet var ikke ment som en lemping på hva som tillates sluppet ut via oljeutskilleren, og vi endrer kravet i vårt endelige forslag til forskriftsendring slik at det ikke blir tillatt å ha annet utslipp enn fra overflateavrenning. Kommunens mottaksansvar Den delen av avfallsbransjen som er i privat sektor er kritisk til at kommunens mottaksansvar skal økes ved at kommunen skal ha plikt til å motta økte mengder farlig avfall fra virksomheter. Disse høringsinstansene mener at kommunens mottaksansvar for farlig avfall fra virksomheter bør oppheves, siden det finnes et landsdekkende tilbud til innsamling, mottak og behandling av farlig avfall. Miljødirektoratet ser det som svært viktig at det finnes et godt tilgjengelig mottakstilbud for farlig avfall i hele landet, også for virksomheter som genererer mindre mengder farlig avfall. Vi vurderer fortsatt at en kommunal mottaksplikt vil sikre dette, og viser samtidig til at private virksomheter som genererer farlig avfall fritt kan levere sitt farlige avfall til private mottak. 6
Endringer vi foreslår av forslaget som ble sendt på høring Endring av punkt 3 i vedlegg 4 om utslipp via oljeutskiller Vi viser til høringsuttalelser om at det ikke bør tillates utslipp av mindre mengder drensvann fra spilloljetanker. Vi er enig med de høringsinstansene som har kommentert dette, og endrer vårt forslag slik at det kun blir tillatt å ha utslipp av overflatevann som skal ledes ut via oljeutskiller. Det blir dermed en tydeligere og etter vår oppfatning bedre regulering, og mindre fare for utslipp av farlige stoffer fra mottaksanleggene. Reguleringen blir dessuten mer lik reguleringen av behandlingsanleggene for farlig avfall, der det kreves rensing av tilsvarende utslipp. Siden de aller fleste mottaksanleggene som omfattes av kravene i vedlegg 4 også vil være omfattet av industriutslippsdirektivet, er det nødvendig at kravene i vedlegg 4 er i samsvar med IED. Direktivet stiller krav om at fastsatte utslippsgrenser ikke skal ligge over de nivåene som er forbundet med de beste tilgjengelige teknikkene (BAT). Dette betyr også at en utslippsgrense på 50 mg/l olje er lite ønskelig fordi et slikt krav ikke er i overenstemmelse med BAT, selv om dette er et minimumskrav og Fylkesmannen kan stille strengere krav. Vi vil derfor ta ut dette kravet, og heller la tillatelsene regulere selve utslippet. I en mal for tillatelse for mottaksanleggene vil vi kommentere utslippsnivå for oljeinnhold i avløpsvann nærmere, for å bidra til at nivået for utslipp som fastsettes blir vurdert mest mulig likt og i samsvar med prinsippet om BAT. Øvrige endringer for å ivareta krav i IED For å ivareta kravet i IED som berører mottaksanlegg for farlig avfall og deres behov for tillatelse, vil vi endre unntaksbestemmelsen i 11-7, bokstav e) slik at det går fram at unntaket er begrenset til mottaksanlegg som har en total kapasitet på 50 tonn farlig avfall eller mindre. I tillegg vil vi endre lagringsmengden i vedlegg 3 punkt 7.4 Lagring av farlig avfall, slik at tillatt lagret mengde endres fra 100 tonn til 50 tonn. Hvordan anleggets totale kapasitet skal fastsettes, vil ikke bare avhenge av fysiske forhold ved anlegget, men også av en rekke andre forhold ved anlegget, som inkluderer bl.a. drift, bemanning og kompetanse. Hvor mye anlegget erfaringsmessig kan lagre på forsvarlig vis, kan gi en god indikasjon på anleggets totale kapasitet. Tilføyelse for å tydeliggjøre at krav til transport av farlig gods iht. landtransportforskriften gjelder Regelverket om landtransport av farlig gods (ADR) stiller en rekke detaljerte krav til merking og emballering av farlig avfall som er ADR-pliktig, ved transport. Det stilles dessuten konkrete krav til opplæring og kompetanse. Når vi nå foreslår å stille krav om dokumentert kompetanse for den som håndterer og transporterer farlig avfall vil vi ikke gå inn på DSB sitt område om transport av farlig avfall som er farlig gods. Vi ønsker å vise til at ADR-kravene samtidig gjelder, slik at det ikke skal være noen tvil om det. Vi vil derfor ta inn en henvisning om dette i avfallsforskriften. Det er i dag et unntak fra en del av ADR-kravene for transport av farlig avfall som er farlig gods for mengder mindre enn 500 kg. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap foreslår nå i et forslag som er på høring å endre denne unntaksbestemmelsen slik at det også stilles konkrete kompetansekrav til transport av farlig avfall som også er farlig gods for mengder mindre enn 500 kg. ADR-krav vil dermed omfatte enda flere transportører av farlig avfall enn de som i dag er omfattet. 7
Anbefaling Vi anbefaler at Klima- og miljødepartementet fastsetter vedlagt forslag til endringsforskrift. Hilsen Miljødirektoratet Dette dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ingen signatur Ellen Hambro Marit Kjeldby direktør avdelingsdirektør Vedlegg: - Forslag til forskrift om endring av avfallsforskriften kap. 11 om farlig avfall - Forslag til endret forskriftstekst (korrekturversjon) av kapittel 11 om farlig avfall med vedlegg - Oppsummering av høringsuttalelser med kommentarer - Notat som utdyper de foreslåtte endringene - Opprinnelig (uendret) konsekvensvurdering - Alle høringsuttalelsene 8