FYLKESMANNEN I HEDMARK Oppvekst- og utdanningsavdelingen ENDELIG TILSYNSRAPPORT Tilsyn med kommunens introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) Stange kommune 2015-2016 Arkivkode: 15/7424 Tidsrom: desember 2015 januar 2016 Fylkesmannens tilsynsgruppe: Tor Reinemo, tilsynsleder Atle Teksum, revisor Gjertrud Aas Moen, revisor Kontaktperson: Lars Gunnar Bratlie, konstituert leder flyktningtjenesten Stange kommune 1
Innhold 1. Innledning... 3 2. Tema for tilsynet... 5 3. Beskrivelse av kommunens praksis... 5 3.1 Kommunens organisering av arbeidet med introduksjonsloven... 5 3.2 Kommunens praksis, helårlig og full tids introduksjonsprogram... 6 4. Fylkesmannens vurdering og konklusjon... 7 4.1 Helårlig program... 7 4.1.1 Fylkesmannens konklusjon... 8 4.2 Program på full tid... 8 4.2.1 Fylkesmannens konklusjon... 9 5. Lovbrudd og merknader... 9 Vedlegg:...10 Vedlegg 1: Oversikt over dokumentasjon...10 Vedlegg 2: Oversikt over deltakere i tilsynet...10 Vedlegg 3: Lovgrunnlaget for tilsynet...10 2
1. Innledning Denne rapporten er utarbeidet av Fylkesmannen i Hedmark etter tilsyn med Stange kommunes forvaltning av introduksjonsloven. Tilsynet retter seg mot kommunen som ansvarlig for oppfyllelse av pliktene i loven. Uavhengig av om tjenester utføres av andre enn kommunen, er det kommunen som plikter å sørge for at tjenestene utføres i samsvar med loven og tilhørende forskrifter. a) Formålet med tilsynet Introduksjonsloven skal styrke nyankomne innvandreres mulighet for deltakelse i yrkesog samfunnslivet, og deres økonomiske selvstendighet, jf. introduksjonsloven 1. For deltakerne i lovens ordninger vil brudd på introduksjonsloven ha rettssikkerhetsmessige konsekvenser i strid med lovens målsetting. Lovbrudd vil også kunne ha negative samfunnsmessige konsekvenser ved at overgangen til arbeid eller utdanning blir forsinket. Dermed tar det lengre tid før den enkelte blir økonomisk selvstendig. Slike forsinkelser betyr økte offentlige utgifter til nye kvalifiseringstiltak og/eller ytterligere sosialhjelp. Samtidig tar det lengre tid før samfunnet kan benytte seg av de ressursene nyankomne innvandrere representerer. Tilsynet skal medvirke til etterlevelse av loven og være et bidrag i kommunens arbeid med å sikre kvaliteten i sin tjenesteproduksjon. Det vises til kommunens internkontrollplikt etter introduksjonsloven 24. b) Fylkesmannens tilsynshjemmel Introduksjonsloven gir i 23 Fylkesmannen hjemmel til å føre tilsyn med kapitlene 2 til 4 og 25 tredje og fjerde ledd. Det betyr at det kan føres tilsyn med: Introduksjonsprogram ( 2-7) Introduksjonsstønad ( 8-16) Opplæring i norsk og samfunnskunnskap ( 17-20) Nasjonalt introduksjonsregister NIR ( 25 tredje og fjerde ledd) Tilsynet kan også omfatte forskrifter gitt i medhold av disse bestemmelsene. I tillegg gjelder reglene i forvaltningsloven med de begrensninger som følger av introduksjonsloven, jf. introduksjonsloven 21. c) Forholdet til kommuneloven Det følger av introduksjonsloven 23 annet ledd at Fylkesmannens tilsyn skal gjennomføres i samsvar med kommuneloven kapittel 10 A. Fylkesmannens tilsyn er et lovlighetstilsyn, jf. kommuneloven 60 b. Dette innebærer at tilsynet skal være en kontroll av om kommunens virksomhet og vedtak er i samsvar med plikter pålagt i lov eller i medhold av lov. Kommuneloven 60 c gir Fylkesmannen rett til å be om opplysninger, rett til innsyn i saksdokumenter og adgang til kommunale institusjoner eller andre som utfører oppgaver på vegne av kommunen. 3
Etter kommuneloven 60 d kan Fylkesmannen gi pålegg til kommunen om å rette forhold som er i strid med loven og/eller tilhørende forskrifter. Før det gis pålegg om å rette lovbrudd, skal kommunen få en rimelig frist til å rette forholdet. d) Begreper Følgende begreper benyttes i Fylkesmannens konklusjon: Lovbrudd Mangel på oppfyllelse av krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift Merknad Kritikkverdig forhold som ikke omfattes av definisjonen lovbrudd, men der tilsynet med utgangspunkt i krav fra myndighetene avdekker praksis som potensielt kan føre til lovbrudd. Lovbrudd skal rettes, mens merknader er noe kommunen selv kan velge om man vil ta hensyn til. e) Om rapporten Tilsynet er basert på gjennomgang av deltakermapper, redegjørelse fra kommunen og skriftlig dokumentasjon. Konklusjonen i rapporten er derfor bare et uttrykk for hva Fylkesmannen har sett gjennom den dokumentasjonen som forelå ved tilsynet. Oversikt over dokumentasjonen fremgår av vedlegg 1. Rapporten sier heller ikke noe om kommunens forvaltning av introduksjonsordningen på andre områder enn de som er undersøkt gjennom tilsynet. f) Gjennomføring av tilsynet Tilsynet er gjennomført som et stedlig tilsyn med gjennomgang av skriftlig dokumentasjon, samt møter med kommunen. Tilsynet er gjennomført slik: 1. Skriftlig varsel fra Fylkesmannen til kommunen om åpning av tilsyn 05.11.15 2. Mottak av dokumentasjon fra kommunen 27.11.15 3. Gjennomgang av mottatt dokumentasjon 4. Utsending av foreløpig tilsynsrapport 08.12.15 5. Sluttmøte avholdt i kommunen 17.12.15 6. Frist for skriftlig tilbakemelding fra kommunen på foreløpig rapport 21.12.15 7. Skriftlig tilbakemelding fra Stange kommune datert 09.12.15, 17.12.15 og 26.01.16 8. Utsending av endelig tilsynsrapport 05.02.16 Deltakere i tilsynet fremgår av vedlegg 2. 4
2. Tema for tilsynet Det overordnede temaet for Fylkesmannens tilsyn er kommunens forvaltning av introduksjonsloven 4 andre ledd. Tema for tilsynet: - Helårlig program - Program på full tid Gjennom tilsynet har vi vurdert om o Tilbudet er helårlig, dvs. 47 uker. o Uketimetallet er 37,5 timer for aktiviteter uten krav til forberedelser eller etterarbeid o Uketimetallet er minimum 30 timer for aktiviteter som hovedsakelig består av opplæringstiltak med betydelig krav til egenaktivitet o Uketimetallet er tilstrekkelig når det er blanding av opplæringstiltak og aktiviteter som ikke innebærer krav til for- og etterarbeid (25 % av opplæringstiden kan defineres som for- og etterarbeid). Denne tiden regnes med i programtiden. Tilsynet tar utgangspunkt i lovbestemmelsene og tolkningen av disse. Vedlegg 3 beskriver de rettslige kravene/lovgrunnlaget knyttet til disse bestemmelsene. 3. Beskrivelse av kommunens praksis 3.1 Kommunens organisering av arbeidet med introduksjonsloven Fylkesmannens undersøkelser Flyktningtjenesten har ansvaret for gjennomføringen av introduksjonsprogrammet i Stange kommune. Leder av flyktningtjenesten er direkte underlagt kultursjefen, og flyktningtjenesten er inndelt i administrasjon, PR-team/kvalifisering, oppfølgingsteam og kvalifiseringssenter. Flyktningtjenestens primæroppgaver er o Bosetting av flyktninger etablere bolig bo- og miljøarbeid helse o Kvalifisering introduksjonsprogram kurs praksis o Råd og veiledning regler muligheter det norske samfunnet o Inkludering legge til rette for deltakelse i yrkes- og samfunnsliv 5
samarbeid med private og offentlige bedrifter og offentlig myndighet Det blir avholdt sak- og fordelingsmøte annenhver tirsdag, og helsemøter annenhver tirsdag. I tillegg blir det avholdt møter med NAV én gang per måned. Vi har fått oversendt oversikt som i tillegg viser opplegget for faste samarbeidsmøter på avdelingen. Kommuneledelsen blir informert gjennom tertialrapporter og årsrapport. Ved behov blir det informert ved politiske saker. I tillegg blir interne rapporter, rapporter fra NIR og rapporter fra Kostra oversendt virksomhetsleder. Virksomhetsleder tar med disse til faste møter med kommunalsjefen. Leder av flyktningtjenesten og programrådgiver fatter vedtak om deltakelse i introduksjonsordningen, de fatter også vedtak om rett og plikt til deltakelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap innenfor rammen på 600 timer, og de utarbeider individuelle planer med oversikt over programmets start og tidsfase, og med angivelsene av tiltakene i programmet. Det er Flyktningtjenesten ved Stange kvalifiseringssenter som gjennomfører tiltakene i introduksjonsordningen når det gjelder opplæring i norsk og samfunnsfag. I tillegg samarbeider Stange kommune blant andre med NAV og offentlige og private bedrifter når det gjelder arbeidsplasser for språk- og fagpraksis. Stange kommuner kjøper i tillegg tjenester som omfatter grunnskoleopplæring fra Ringsaker voksenpedagogiske senter og ved innføringsklassen ved Hamar katedralskole. 3.2 Kommunens praksis, helårlig og full tids introduksjonsprogram Et helårlig program betyr at deltakerne i introduksjonsprogrammet skal være i full tids aktivitet i 47 uker slik som i ordinært arbeidsliv. Fra Stange har vi mottatt deltakermapper som viser at deltakerne tar del i introduksjonsprogrammet og opplæringen i norsk og samfunnskunnskap der Stange kvalifiseringssenter har det daglige ansvaret. Deltakermapper viser også opplegg hvor opplæring i norsk og samfunnskunnskap blir kombinert med språktrening og yrkestrening ved offentlige og private bedrifter. Som alternativ til opplæring i norsk og samfunnskunnskap kan deltakerne eventuelt delta i grunnskoleopplæring, som blir kjøpt som tjeneste fra Ringsaker voksenpedagogiske senter eller innføringsklassen ved Hamar katedralskole. Stange kommune har oversendt «Kvalifiseringsrute Stange kvalifiseringssenter 2015-2016». Denne følger skoleruta for Stange kommune for 2015/2016. Oversikten viser at deltakerne i introduksjonsprogrammet har i alt 46 uker med opplæring i norsk og samfunnskunnskap ved Stange kvalifiseringssenter. Ferie er satt til 29 virkedager etter følgende oversikt for skoleåret 2014-2015: Ferieperiode: Fridager: Sommerferie Uke 28, 29, 30 og 31 Juleferie 23.12, 24.12, 28.12, 29.12, 30.12 og 31.12.15 Påskeferie 21.03, 22.03 og 23.03.16 I høst- og vinterferien har deltakerne i følge skriftlig dokumentasjon full tids opplegg med yrkesorientering og samfunnskunnskap. Når vi kontrollerer disse opplysningene med 6
registreringer i NIR, kan det tyde på at aktivitetene som omfatter yrkesorientering og samfunnskunnskap i uke 41/2015, ikke er blitt registrert. På skolens P-dager har deltakerne arbeidsoppgaver med innlevering. Skoleruta for Voksenpedagogisk senter i Ringsaker viser at de følger Ringsaker kommunes skolerute for 2015/2016, med 190 skoledager. Timeplanen viser 27 timer per uke á 45 minutter, med for- og etterarbeid. Foreløpig rapport med pålegg om manglende helårlig tilbud ble sendt Stange kommune 08.12.15. I e-post datert 09.12.15, 17.12.15 og 26.01.16 viser Stange kommune til pålegg i foreløpig tilsynsrapport. Stange kommune dokumenterer korrigerte tiltak for kvalifiseringsruta 2015/2016. Tiltakene viser at Stange kommune ikke klarer å korrigere kvalifiseringsruta for 2015/2016 fullt ut og vil stå til rest med èn dag. Kvalifiseringsruta for 2016/2017 vil være helårlig. 4. Fylkesmannens vurdering og konklusjon 4.1 Helårlig program Introduksjonsloven 4 annet ledd fastslår at introduksjonsprogrammet skal være helårlig og på full tid. Hovedmålsettingen med introduksjonsprogrammet er å legge til rette for rask deltakelse i arbeidslivet og dermed økonomisk selvstendighet. Dette enten ved direkte overgang til arbeid eller via videre utdanning. Det vises til introduksjonslovens formålsbestemmelse i 1 og til forarbeidene til loven. Introduksjonsprogrammet skal være utformet slik at det gir en mest mulig effektiv kvalifisering. Det skal derfor gis et helhetlig tilbud i en avgrenset periode. Siden hovedmålsettingen med introduksjonsprogrammet er deltakelse i arbeidslivet, er omfanget av programmet lagt opp slik at det gjenspeiler arbeidslivet og har en ramme som samsvarer med dette. Reglene for introduksjonsprogrammet følger derfor arbeidslivets regler for ferie og arbeidstid. Tilsendt dokumentasjon viser at Stange kommune gjennomfører et introduksjonstilbud som går over to år, og at det er fattet enkeltvedtak om dette for den enkelte deltaker. Stange kommune har sendt inn oversikt som viser at introduksjonsprogrammet har 46 uker med opplæring i norsk og samfunnskunnskap, og at ferie er satt til 29 virkedager. Med grunnlag i disse opplysningene, som også ble verifisert gjennom kontroll av rapporteringen i NIR, var det Fylkesmannens vurdering og konklusjon i foreløpig rapport at Stange kommune ikke hadde oppfylt målsettingen om et helårlig fulltids program for deltakerne i introduksjonsprogrammet i henhold til introduksjonsloven 4 annet ledd. Stange kommune har i e-post datert 09.12.15, 17.12.15 og 26.01.16 korrigert kvalifiseringsruta for 2015/2016. Her viser de til at de, med unntak av én dag, fyller kravet til helårlig program. I og med at korrigeringen kom midtveis i kvalifiseringsåret, var det praktisk umulig å organisere inn den siste dagen. 7
Stange kommune viser til kvalifiseringsrute for 2016-2017, som vil være helårlig. 4.1.1 Fylkesmannens konklusjon Med grunnlag i tilsendt dokumentasjon i gjennomført tilsyn og i etterkant av foreløpig rapport er det Fylkesmannens konklusjon at Stange kommune vil følge bestemmelsene i introduksjonsloven 4 annet ledd og tilby helårlig tilbud. 4.2 Program på full tid At introduksjonsprogrammet skal være på full tid betyr at det skal være et heldagsprogram i samsvar med arbeidslivets normalregler for arbeidstid. Programtiden skal derfor ha en ytre ramme på 37,5 timer i uka. Den skal fremgå av ukeplan/timeplan, som sikrer planmessighet og forutsigbarhet for deltakerne. Dette er tid som er underlagt faste rammer og kommunens oppfølging/kontroll av at aktiviteten skjer. Tilsynet har mottatt fem mapper fra deltakere i introduksjonsprogrammet, og Stange kommune har oversendt følgende dokument: o vedtak om deltakelse i introduksjonsordningen fattet av leder for flyktningtjenesten og programrådgiver i flyktningtjenesten o vedtak om rett og plikt til deltakelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap innenfor en ramme av 600 timer vedtatt av leder for flyktningtjenesten og programrådgiver ved flyktningtjenesten o vedtak om søknad på permisjon fattet av leder for flyktningtjenesten og programrådgiver ved flyktningtjenesten o vedtak om avslått søknad på permisjon fattet av de samme o kontrakter ved utplasseringer i språk- og arbeidspraksis o individuelle planer for halvårlige perioder o timeplaner for kalenderåret 2015 Stange kvalifiseringssenter o timeplaner for skoleåret 2014/2015 for Ringsaker voksenpedagogiske senter o timelister for september/oktober 2015 og oktober/november 2015 Informasjonen i de fem deltakermappene er bl.a. vedtak om deltakelse i introduksjonsordningen, vedtak om rett til deltakelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap, individuell plan for både introduksjonsprogrammet og for norskopplæringen, timeplan, timeoversikt- og lister for deltakerne, avtale om språktreningsplass, søknad om permisjoner, svar på permisjoner m.m. Den tilsendte dokumentasjonen viser at kommunen har et system for å sikre full tids opplæring for deltakerne på introduksjonsprogrammet. Vi har også sett på hva som er registrert for de fem deltakerne fra Stange i NIR og registrerer at kommunen har oversikt over progresjon, fremmøte og fravær for de aktuelle personene. Etter Fylkesmannens vurdering har introduksjonsprogrammet en ytre ramme på 37,5 timer, når hver undervisningstime på 45 min. teller som 75 min., og 60 min. med andre intro.-tiltak teller, som 60 min. 8
4.2.1 Fylkesmannens konklusjon Stange kommune oppfyller målsettingen om full tids program for deltakerne i introduksjonsprogrammet, jf. introduksjonsloven 4 annet ledd. 5. Lovbrudd og merknader Lovbruddet som ble avdekket i tilsynet, og som er nevnt i foreløpig rapport, er korrigert. Fylkesmannen i Hedmark finner med grunnlag i dette at Stange kommune tilbyr et introduksjonsprogram som er helårlig og på full tid, jf. introduksjonsloven 4 annet ledd. Når det ikke er avdekket lovbrudd, vil tilsynet lukkes i brev fra Fylkesammen i tilknytning til den endelige tilsynsrapporten. Hamar, 05.02.16 Tor Reinemo Atle Teksum Gjertrud Aas Moen tilsynsleder revisor revisor 9
Vedlegg: Vedlegg 1: Oversikt over dokumentasjon Innsendt fra kommunen Utfylt skjema for systematisering av informasjon og dokumentasjon 5 deltakermapper Organisasjonskart Skriftlige prosedyrer/rutiner Norskopplæringens kvalifiseringsrute Dokumentasjon fra andre virksomheter Timeplan undervisnings- /opplæringstiltak Dokumentasjon programtid i andre tiltak Innhentet fra NIR Opplysninger om deltakerstatus for de fem innsendte deltakerne. Vedlegg 2: Oversikt over deltakere i tilsynet Navn Tittel Arbeidssted Lars Gunnar Bratlie Mari Brun konst. leder flyktningetjenesten leder for kvalifiseringssenteret Stange kommune Stange kommune Vedlegg 3: Lovgrunnlaget for tilsynet Tilsynshjemmel Fylkesmannen har ved lovendring av 15.6.2011 fått ansvaret for å føre tilsyn med kommunens virksomhet etter introduksjonsloven. Fylkesmannstilsynet er hjemlet i introduksjonsloven 23. Bestemmelsen trådte i kraft 1. september 2012, og dette tilsynet er derfor det første tilsynet Fylkesmannen har ansvar for etter lovens ikrafttredelse. Tilsynet er rettet mot kommunens virksomhet etter introduksjonsloven, L.04.07. 2003 nr.80 Fylkesmannen kan føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter etter kapittel 2 til 4 og 25 tredje og fjerde ledd i introduksjonsloven og forskrifter gitt i medhold av disse bestemmelsene. Det følger videre av 23 at tilsynet skal gjennomføres i samsvar med bestemmelsene i kommunelovens kapittel 10A som omhandler regler om statlig tilsyn med kommunesektoren. 10
Avgrensing av tilsynet Formålet med tilsynet er å se om tilsynsobjektet oppfyller sine lovpålagte plikter. Tilsynet er avgrenset mot å overprøve kommunens frie skjønn, jf. Ot.prp. nr. 97 (2005-2006). - Forvaltningens frie skjønn kan komme til uttrykk konkret i lov eller i forarbeider. - Forvaltningens frie skjønn anvendes ved avgjørelser hvor andre enn juridiske vurderinger legges til grunn. - Det frie skjønn skal utøves med krav til saklighet, forsvarlighet, forutberegnelighet og likebehandling. Forholdet til kommuneloven Fylkesmannen skal utføre tilsyn med kommunen, jf. introduksjonsloven 23, i samsvar med kommuneloven kapittel 10A. Fylkesmannen kan føre tilsyn med lovligheten av kommunens oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medhold av lov jf. kommuneloven 60b. Dersom tilsynet avdekker at kommunen ikke oppfyller sine plikter etter introduksjonsloven, defineres dette som et lovbrudd. Hvis tilsynet avdekker lovbrudd, skal kommunen gis en rimelig frist til å rette forholdet, jf. kommuneloven 60d annet ledd. Dersom forholdet ikke blir rettet, kan Fylkesmannen gi kommunen pålegg om retting av forhold som er i strid med loven, jf. kommuneloven 60d første ledd. Der tjenesten blir gitt av andre enn kommunen selv, vil kommunen ha plikt til å sørge for at den som står for det aktuelle tjenestetilbudet for kommunen, gjør det som er nødvendig for å oppfylle pålegget, og om nødvendig trå til selv for å oppfylle lovens krav. Forvaltningsloven kap. IV,V,VI om enkeltvedtak får anvendelse i forhold til pålegget. Tilsynstema Om introduksjonsprogrammet er helårlig og på full tid. Lovgrunnlag - Introduksjonsloven 4 Begrepsforklaring - Helårlig Det følger av introduksjonsloven 4 at programmet skal være helårlig. I følge forarbeidene (Ot.prp.28 (2002-2003) kap. 12.4) betyr det at programmet skal følge arbeidslivets regler for ferie. Det vil si et 47 ukers program. Hvor norskopplæring er lagt til skolesektoren, kan f. eks kvalifisering av samfunnskunnskap legges til skolens ferier for å oppfylle krav til helårlig (Ot.prp.28 (2002-2003) kap. 12.4). - Full tid Det følger av introduksjonsloven 4 at programmet skal være på full tid. I følge forarbeidene (Ot.prp.28 (2002-2003) kap. 12.4), betyr det at det skal være et heldagsprogram. Et heldagsprogram kan inneholde både norskopplæring, samfunnskunnskap, utdanning, arbeid eller annet som kan defineres som tiltak til forberedelse til arbeidslivet (gå i butikken, sende en søknad). 11
Normen er 37,5 timer der det ikke stilles krav til forberedelser, og 30 timer der det stilles betydelige krav til forberedelser, for eksempel ved program som hovedsakelig består av opplæring. (Ot.prp. nr. 28 (2002-2003) kap.12.4). Spennet mellom 30 timer og 37,5 timer i uken, gir rom for en viss grad av skjønn i tilpasningen av programmet, samtidig som det sikrer et relativt omfattende tilbud. Dersom programmet består av både opplæring og andre tiltak, kan inntil 25 % av opplæringstiden defineres som for- og etterarbeid og regnes med i programtiden (Rundskriv Q-20/2012). Full tids deltakelse er en forutsetning for å få introduksjonsstønad jf. 8. Kommunen skal legge til rette for at deltakere kan delta i programmet på heltid, ved f.eks. barnehageplass. For enkelte deltakere kan det likevel være vanskelig å gjennomføre programmet på full tid. Regler for fravær og permisjon reguleres i forskrift av 18.juli 2003 nr. 973 om nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsprogrammet. Kilder Introduksjonsloven, lov 04.07.2003, nr. 80 Ot.prp.nr 28 (2002-2003) Ot.prp.nr 97 (2005-2006) Ot.prp.nr. 50 (2003-2004) Rundskriv Q-20/2012 Rundskriv H-20/07 12