Introduksjonsloven 28. august 2013 Karen Hansson Lura Fylkesmannen i Rogaland 1
2
Hva er formålet? 1 3
Formålet er å styrke nyankomne innvandreres mulighet for deltakelse i yrkes- og samfunnslivet, og deres økonomiske selvstendighet Formålsbestemmelsen er retningsgivende ved tolkningen av andre bestemmelser i loven Spesielt der loven åpner for skjønnsmessige vurderinger 4
Hvem har rett og plikt til å delta? 2 5
2 første ledd: Rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram gjelder for nyankommet utlending mellom 18 og 55 år som har behov for grunnleggende kvalifisering Alle disse tre vilkårene må være oppfylt + ett av oppholdstillatelsene opplistet i bokstav a til e jf. ordlyden og. 6
og som har fått a) asyl, jf. utlendingsloven 28, b) oppholdstillatelse etter innreisetillatelse som overføringsflyktning, jf. utlendingsloven 35 tredje ledd c) fornybar oppholdstillatelse etter utlendingsloven 38 første ledd på grunnlag av søknad om asyl, eller kollektiv beskyttelse i massefluktsituasjon, jf. utlendingsloven 34, eller1 d) oppholdstillatelse som familiemedlemmer til personer som nevnt i bokstav a, b og c, jf. utlendingsloven kapittel 6. For å være omfattet av denne bestemmelsen er det et vilkår at personer som nevnt i bokstav a, b og c ikke har vært bosatt i en kommune i mer enn fem år før det søkes om familiegjenforening. e) fornybar oppholdstillatelse etter utlendingsloven 53 første ledd bokstav b, 53 annet ledd eller 53 tredje ledd. For personer som nevnt i første punktum gjelder retten og plikten til å delta i introduksjonsprogram i to år fra det tidspunkt det er gitt oppholdstillatelse på grunnlagene som er nevnt. 7
Hva er et objektivt vilkår? Hva er et skjønnsmessig vilkår? absolutt ikke rom for skjønn enten oppfylt eller ikke oppfylt avskjærer eller åpner opp for en rettighet/plikt Konkret og helhetlig vurdering 8
Alder og oppholdsgrunnlag (bokstav a til e) Begge vilkårene er objektive. Vilkårene må være oppfylt når kommunen fatter vedtak om tildeling av program Det er den til enhver tid gjeldende tillatelse som er avgjørende Personer mellom 16 og 55 år kan likevel ha rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap dersom de oppfyller vilkårene i 17. 9
behov for grunnleggende kvalifisering Dette er et skjønnsmessig vilkår, som blant annet må vurderes i lys av lovens formål ( 1) Det sentrale ved vurderingen er kvalifiseringsbehovet, og ikke behovet for økonomisk støtte/sosial hjelp 10
Hva er ordinær utdanning? Hva er ordinært arbeid? Personer som er i ordinær utdanning/ordinært arbeid kan i utgangspunktet ikke anses å ha behov for grunnleggende kvalifisering Hovedregelen 11
Hva er ordinært arbeid? Hvordan foretar vi den vurderingen? Et viktig grunnlag er deltakeren sin bakgrunn og kompetanse: -Vil arbeidet i seg selv kvalifisere deltakeren til å kunne delta i yrkeslivet på sikt? - Gir arbeidet deltakeren en mulighet for relevant kompetanseutvikling for å forbli i yrket eller gå over i annet relevant arbeid? 12
Når er vilkåret nyankommet oppfylt? som nyankommet regnes den som har vært bosatt i en kommune i mindre enn to år når vedtak om deltakelse i introduksjonsordningen skal treffes jf. 2 tredje ledd. Fristen på to år begynner å løpe fra det tidspunktet vedkommende faktisk blir 2 års - regelen bosatt 13
Rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram gjelder bare for personer som er bosatt i kommunen i henhold til særskilt avtale mellom utlendingsmyndighetene (IMDI) og kommunen. jf. 2 annet ledd Ordningen omfatter ikke personer som bosetter seg på eget initiativ, men kommunen kan tilby program 14
Kommunens ansvar 3 15
3 første ledd: Kommunen sørger for introduksjonsprogram etter dette kapittel til nyankomne innvandrere som er bosatt i kommunen. Hovedansvaret ligger hos kommunen 16
3 annet ledd: Kommunen skal så snart som mulig og innen tre måneder etter bosetting i kommunen eller etter at krav om deltakelse blir framsatt, tilrettelegge introduksjonsprogram i henhold til dette kapittel til person som omfattes av 2. Kommunens plikt gjelder ikke personer som har avbrutt eller avvist deltakelse i introduksjonsprogram. Dette forutsetter at vedkommende faktisk har mottatt et tilbud om deltakelse i introduksjonsprogrammet 17
Kan - regelen 3 tredje ledd: Kommunen kan tilby introduksjonsprogram til nyankommet utlending som nevnt i 2 som er bosatt i kommunen uten særskilt avtale mellom utlendingsmyndighetene og kommunen. 18
Merk: Rundskrivet er uklart på dette området (s.21) IMDI har bedt om en avklaring fra BLD 19
Introduksjonsprogrammets mål og innhold 4 20
4 første ledd: Introduksjonsprogrammet tilrettelegges for person som har behov for grunnleggende kvalifisering. Introduksjonsprogrammet tar sikte på å a)gi grunnleggende ferdigheter i norsk, b)gi grunnleggende innsikt i norsk samfunnsliv, c)forberede for deltakelse i yrkeslivet. Innholdet i programmet må være av en slik karakter at selve formålet med introduksjonsloven blir ivaretatt 21
4 annet ledd: Programmet skal være helårlig og på full tid. Programmet skal minst inneholde a)norskopplæring, b)samfunnskunnskap, c)tiltak som forbereder til videre opplæring eller tilknytning til yrkeslivet. Tilsynstema 22
Programmets varighet 5 23
Programmet kan vare inntil to år, med tillegg av godkjent permisjon. Når særlige grunner taler for det, kan programmet vare inntil tre år. Når foreligger en særlig grunn? Viktige momenter i vurderingen er: Deltakerens kvalifiseringsbehov Deltakerens motivasjon Årsaken til at deltakeren ikke har oppnådd målene sine Har deltakeren selv hatt noen innvirkning på dette? 24
Individuell plan 6 25
6 første ledd: Det skal utarbeides en individuell plan for den som skal delta i introduksjonsprogram. Den skal utformes på bakgrunn av en kartlegging av vedkommendes opplæringsbehov og av hvilke tiltak vedkommende kan nyttiggjøre seg. 1. 2. Informasjon Kartlegging 26
Viktig å informere Hva er et introduksjonsprogram? Hvilken hensikt har introduksjonsprogrammet? Vil gi deltakeren økt forståelse for programmet og hva som kreves av han/henne 27
Kartlegging 1. Har deltakeren behov for grunnleggende kvalifisering? Overordna kartlegging etter 2 2. Hvilke kompetanse og opplæringsbehov foreligger? Detaljert/grundig kartlegging etter 6 En god individuell plan er et viktig redskap For å få til et målrettet og individuelt tilrettelagt kvalifiseringsløp som fører fram til ordinært arbeid/utdanning (selve formålet) 28
Eks. på faktorer i en kartleggingssamtale Hvilken skole/utdanning/arbeidserfaring har vedkommende fra hjemlandet/andre land/norge? Kan utdannelsen/yrkespraksisen dokumenteres/referanser? Har deltakeren fått norskopplæring/andre språk utenom morsmål? Hvilken interesse har deltakeren? Har deltakeren en uformell kompetanse? Hvilke fremtidsplaner/yrkesønsker/tanker har vedkommende? Hvordan er livssituasjonen/helsesituasjonen? Hvordan er det sosiale nettverket i Norge? Eventuelle tillitsverv og/eller deltakelse i frivillige organisasjoner? Planen skal i størst mulig grad ta hensyn til den enkeltes kompetanse og ønsker for å nå sitt programmål 29
6 annet ledd: Planen skal minst inneholde programmets start og tidsfaser og en angivelse av tiltakene i programmet. Programmål Tiltak/aktivitet Tidsperiode for kvalifisering Hvem har ansvar for å gjøre hva, når og hvordan 30
6 tredje ledd: Planen skal utarbeides i samråd med vedkommende. Dersom deltakeren er uenig med kommunen, så er det kommunen som bestemmer hva planen skal innholde. En individuell plan er et enkeltvedtak som kan påklages av deltakeren Punkt 6.1 i rundskrivet er feil på dette punktet 31
6 fjerde ledd: Planen skal tas opp til ny vurdering med jevne mellomrom og ved vesentlig endring i vedkommendes livssituasjon Skal gi en oversikt over hvorvidt framdriften går som planlagt, og om tiltakene og målene er realistiske og fremdeles aktuelle 32
TILSYN 33
4 annet ledd er tilsynstema for Fylkesmannen sitt tilsyn 2013 2015 Introduksjonsprogrammet skal være helårlig og på full tid. 34
Hvorfor helårlig og på fulltid? for å sikre en mest mulig effektiv kvalifisering for å sikre at introduksjonsdeltakerne raskt tilpasser seg arbeidslivet er en grunnleggende forutsetning for å sikre at formålsbestemmelsen blir ivaretatt Programmet må derfor speile arbeidslivet og ha en ramme som samsvarer med arbeidslivet Som en følge av dette skal programmet være et helhetlig tilbud i en avgrenset periode 35
Hovedregelen Deltakelse i introduksjonsprogrammet skal skje på heltid Det er ikke adgang til å delta i programmet på deltid Det er ikke adgang til å opptrappe deltakelsen vil bryte med forutsetningen om effektivt program vil skape et behov for supplerende sosial hjelp fulltidsdeltakelse er i tillegg en forutsetning for å få introduksjonsstønad jf. 8 36
Hva med de som ikke kan nyttiggjøre seg programmet på fulltid? 1. alternativ: Individuelt tilpasset program 2. alternativ Permisjon fra programmet jf. 6 og rundskriv Q-20/2012 pkt. 4.3 Regler for fravær og permisjon reguleres i forskrift av 18. juli 2003 nr. 973 (ikke tilsynstema) 37
Individuelt tilpasset program For deltakere som ikke kan nyttiggjør seg programmet på fulltid, gir loven adgang til at programmet kan: tilpasses den enkeltes behov og forutsetninger, samt utformes i samråd med vedkommende Forutsatt at innholdet i programmet fremdeles er i samsvar med lovens krav om: norskopplæring samfunnskunnskap forberedelse for deltakelse i yrkeslivet 6 38
Introduksjonsdeltaker med barn Personer med rett og plikt til introduksjonsordningen bør være en prioritert gruppe: både for å få barnehageplass til sine barn, og for å ha mulighet til redusert foreldrebetaling En forutsetning for at intensjonen med loven skal nås Staten og kommunen har et særskilt integreringsansvar for denne gruppen innvandrere 39
Hva hvis deltakeren på grunn av sykdom eller skade synes å være hindret fra deltakelse på fulltid? 1.alternativ: Forsøke å tilpasse introduksjonsprogrammet slik at deltakeren likevel kan delta på fulltid. Hvilke behov og forutsetning har deltakeren? Behandlingsmuligheter? Sosialiseringstiltak? Innholdet i programmet må fremdeles være arbeidsrettet, slik at lovens formål ivaretas Et individuelt tilrettelagt program vil derfor kunne være mindre krevende enn arbeid. 2. alternativ: Permisjonsmuligheter. Se bestemmelsene i fraværsforskriften kap. 2 og 3. 40
Helårlig programmet skal følge arbeidslivets regler for ferie deltakerne skal ha opptil 25 virkedagers ferie Det vil si at introduksjonsordningen skal ha et 47 ukers program med fradrag for de bevegelige fri og helligdager, for å være et helårlig program 41
Ferie Kommunen bestemmer når fellesferien skal avvikles En deltaker har ikke adgang til å ha aktivitet/arbeid i fellesferien, og dermed opparbeide seg fleksitid. Kommunen kan gi sammenhengende ferie i fem uker, eller kommunen kan gi noen uker på sommeren og noen dager til høstferie, vinterferie, jul og påske. Et oppsatt feriereglement - vil gi forutberegnelighet for deltakerne. Hvordan kommunen velger å organisere ferien skal kommuniseres til den enkelte deltaker Organiseringen skal være forutsigbar og lik for alle deltakerne 42
Når det ordinære skoleåret ved voksenopplæringene ikke oppfyller kravet til helårsprogram Kommunen har en aktivitetsplikt i skolens ferie Noen eksempler på tiltak for å skape helårsprogram: tilby et program som innholder samfunnskunnskap og tiltak som forbedrer til arbeidslivet en sommerjobb tilbud om sommerskole arrangere eget mottaksprogram for nyankomne i skolens sommerferie praksisplass i samarbeid med NAV fortsatt språkplass mens skolen har ferie 43
Fulltid En ytre ramme på 30-37,5 timer Det betyr at det skal være et heldagsprogram Ot.prp. nr. 28 (2002-2003) legger til grunn at fulltidsprogrammet er fleksibelt For program som består av aktiviteter uten krav til forberedelse eller etterarbeid, er normen 37,5 timer. For program som hovedsakelig består av opplæringstiltak med betydelig krav til egenaktivitet, samt forberedelser og etterarbeid, kan 30 timers uke defineres som fulltid. Dersom programmet består av både opplæring og andre tiltak, kan inntil 25 % av opplæringstiden defineres som for- og etterarbeid og regnes med i programtiden, jf. Rundskriv Q-20/2012. 44
Kommunen bør være fleksible i sitt opplærings- og kvalifiseringstilbud Fleksibilitet gir rom for at en aktivitet/praksis kan foregå på ettermiddagen/kveld hvis deltakeren samtykker og har forutsetninger for å delta. Arbeid i helg og fritid er i utgangspunktet ikke en del av programmet. Det åpnes ikke for noen mulighet til å gå utover maks-timetallet per uke som en type fleksitidsordning eller for å gjennomføre programmet på en kortere tid. Arbeidstiden skal i utgangspunktet være lik normalarbeidstiden i arbeidslivet - i samsvar med arbeidsmiljøloven 45
Hva er en time? Voksenopplæringen har tradisjonelt praktisert en fordeling med 45 minutter opplæring. Man har da regnet en time som en skoletime, dvs. 45 minutter. Dette gjelder ikke for introduksjonsprogrammet NB! De kommunene som legger til grunn et program bestående hovedsakelig av opplæringstiltak, og at fulltid er 30 skoletimer x 45 minutter oppfyller ikke kravet om fulltid. Departementet forutsetter: ved beregning av tid i programmet bruker begrepet time i betydningen en klokketime dette gjøres i alle sammenhenger der begrepet benyttes i introduksjonsordningen. 1 time = 60 minutt 46
Hva med pauser? Kommunen må her legge sin praksis til grunn som ellers i arbeidslivet, og legge inn pauser i løpet av arbeidsdagen. Ved undervisning, som en del av programtiden, kan pauser mellom opplæringsbolkene inngå i en time. Da må i så fall deltaker være tilstede i pausen, hun eller han kan ikke forlate opplæringen i pausene. 47
Kontrollspørsmål Tilbyr kommunen et introduksjonsprogram som er 47 uker i året? Har deltakerne i introduksjonsprogrammet ferie opptil 25 virkedager / 5 uker ferie i året? Er programmet på heltid, det vil si ikke på deltid? Får deltakerne i tillegg fri alle årets bevegelige hellig- og fridager? Får deltakere som ikke hører til Den norske kirke i tillegg fri opptil to virkedager hvert kalenderår i forbindelse med feiring eller markering av religiøse høytider? Er programmet tilpasset deltakeren, slik at han eller hun får et kvalifiseringstilbud på fulltid? Endres programmet ved behov for å ivareta kravet til fulltid? 48
Kontrollspørsmål forts. Har programmet 37,5 timer per uke dersom programmet består av aktiviteter som ikke krever for- og etterarbeid? Har programmet minimum 30 timer per uke dersom programmet består av hovedsakelig opplæringstiltak med betydelig krav til egenaktivitet og i tillegg krever for- og etterarbeid? Tilfredsstiller programmet kravet til totalt 37,5 timer pr uke når det består av både opplæringstiltak og aktiviteter som ikke innebærer krav til for- og etterarbeid? Er egenaktiviteten i en ramme som sikrer kontroll og veiledning? Har deltakeren medvirket til organisering av egenaktiviteten? 49
Stans av introduksjonsordningen 7 50
Kommunen kan stanse ordningen for den enkelte dersom det er saklig begrunnet i den enkeltes forhold, herunder om deltakeren har tilbud om høvelig arbeid. 51
Stans av programmet er et enkeltvedtak Rettssikkerhetshensyn tilsier at dette er en inngripende avgjørelse, og avgjørelsen regnes som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Reglene om forhåndsvarsel og kravene til forvaltningsorganets utrednings- og informasjonsplikt skal følges jf. introduksjonsloven 21 bokstav c, forvaltningsloven 16 og 17. 52
Saklig begrunnet ved omfattende fravær Husk: En konkret vurdering for hvert enkelt tilfelle 1. Når anses fravær for å være omfattende? Hvor lenge har du vært med i programmet? 10 % - kan være Hvor hyppig har fraværet ditt vært? retningsgivende Hvilken progresjonen har du hatt i programmet? 2. Har fraværet vært gyldig eller ugyldig? Hva er begrunnelsen for fraværet? Har deltakeren søkt om permisjon? Ville det ha blitt gitt permisjon? Det forventes at deltakeren er være aktiv og pliktoppfyllende 53
Saklig begrunnet ved ordinær utdanning Begrepet tilbud om alternativ utdanning i lovens forarbeider sikter til: De tilfeller deltakeren faktisk har et tilbud eller en plass i utdanning Tilfeller hvor deltakeren ut fra sin kompetanse kunne benyttet seg av et tilbud om utdanning, men selv velger ikke å søke om opptak, faller utenfor. Hva som i det enkelte tilfellet skal anses som ordinær utdanning bero på en konkret og helhetlig vurdering. 54
Videre skriver BLD (Barne-, likestillingsog inkluderingsdepartementet): Opplæring som har som formål å gi deltaker grunnleggende ferdigheter, vil ligge innenfor rammen av introduksjonsprogrammet. Opplæring på fulltid som har som formål å gi deltaker ferdigheter ut over det grunnleggende nivået, skal som hovedregelen anses som ordinær utdanning og målsettingen med introduksjonsprogrammet for den enkelte er dermed nådd. Deltakeren kan ikke gjennomføre ordinær utdanning på fulltid parallelt med deltakelse i introduksjonsprogrammet, og deltaker bør følelig skrives ut av programmet. 55
Videre skriver BLD: Kommunen må gjøre en skjønnsmessig vurdering av kompetansen til hver enkelt deltaker. Der kommunen ikke er helt sikker på at deltaker vil klare å gjennomføre ordinær utdanning, kan de i en periode velge å endre den individuelle planen, legge utdanningen inn i programmet og dermed gi deltaker en type sikkerhetsnett dersom hun eller han faller ut av utdanningen. 56
BLD sin konklusjon: Et tilbud om alternativ utdanningsmulighet betyr ikke at kommunen automatisk kan stanse den enkeltes introduksjonsprogram i henhold til introduksjonsloven 7. Tilbudet om alternativ utdanning vil være en viktig faktor i vurderingen av om deltakers målsetting med programmet er nådd, og deltaker kan skrivet ut av programmet, eller om deltaker fortsatt har behov for grunnleggende kvalifisering og innholdet i den individuelle planen bør justeres. 57
Introduksjonsstønad 8 til 16 58
Introduksjonsstønad Introduksjonsstønad er et vederlag for å delta i kvalifiseringen Skal bidra til å styrke målgruppens økonomiske selvstendighet og ansvar Deltakeren har selv ansvar for å disponere midlene på en fornuftig måte 59
Retten til introduksjonsstønad fremkommer av 8 Beregningen av stønaden reguleres av 9 Forutsetter at personen faktisk deltar i programmet jf. 10 Introduksjonsstønaden reduseres ikke på bakgrunn av egne midler jf. 11 Samordning av andre offentlige ytelser reguleres i 12 Utbetalingen skjer etterskuddsvis på grunnlag av registrert fremmøte jf. 13 Trekk i fremtidige utbetalinger kan gjøres når deltaker har fått utbetalt for mye i stønad jf. 14 Ved uriktige opplysninger kan det vedtas tilbakebetaling av stønaden jf. 15 Refusjon i ytelser fra folketrygden reguleres av 16 60
NIR NIR er kun et hjelpemiddel. Systemet gir ikke i seg selv rettigheter og plikter etter introduksjonsloven. Systemet fritar heller ikke kommunen for plikter etter introduksjonsloven. 61
Hva kan fylkesmannen vurdere ved klage? Fylkesmannen kan som hovedregel overprøve alle sider av saken jf. fvl. 34 annet ledd, og introl. 22. Ved overprøving av det frie skjønn skal en etter forvaltningsloven legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyret. Den enkelte kommune er best til å fatte visse beslutninger på grunnlag av sin særlige kompetanse og nærhet til deltakerens situasjon 62
Fylkesmannen foretar en konkret vurdering av deltakerens totalsituasjon Har vedtaket grunnlag i lov? Bygger vedtaket på riktig fakta? Er regelen tolket riktig? Er regelen anvendt riktig? Hvordan er saksbehandlingen? Hvordan er skjønnsutøvelsen? Er lovens formål ivaretatt? Hvor tyngende er vedtaket ovenfor den enkelte deltaker? Er de ulovfestede forvaltningsrettslige prinsippene overholdt? Fylkesmannen kan vektlegge nye opplysninger i saken 63
Rettskilder Introduksjonsloven, lov 4.7.2003 nr. 80 Forskrift om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordningen av 18.7.2003 nr. 973 Ot.prp.nr. 28 (2002-2003) Ot.prp.nr. 97 (2005-2006) Ot.prp.nr. 50 (2003-2004) Rundskriv Q-20/2012 Rundskriv H-20/07 Rundskriv H-03/07 Rundskriv Udir-1-2012 64