NETTO RINGVIRKNINGER AV UTBYGGING E39 STORD-OS

MARS 2016 TRANSPORTETATENE NETTO RINGVIRKNINGER AV UTBYGGING E39 STORD-OS RAPPORT Illustrasjon: Global Maritime, Aas-Jakobsen, Johs.

ADRESSE COWI AS Grensev. 88 Postboks 6412 Etterstad 0605 Oslo TLF +47 02694 WWW cowi.no MARS 2016 TRANSPORTETATENE NETTO RINGVIRKNINGER AV UTBYGGING E39 STORD-OS RAPPORT OPPDRAGSNR. A073672 DOKUMENTNR. 1 VERSJON 1.0 UTGIVELSESDATO 1. mars 2016 UTARBEIDET Bernt Sverre Mehammer, Øystein Berge, Arve Halseth, Hanne Samstad KONTROLLERT Øystein Berge, Hanne Samstad GODKJENT Bernt Sverre Mehammer

NETTO RINGVIRKNINGER AV UTBYGGING E39 STORD-OS 3 INNHOLD Sammendrag 4 1 Bakgrunn og formål 6 2 Netto ringvirkninger 7 2.1 Forståelse av begrepet 7 2.2 Typer ringvirkninger og anbefalinger om beregning 8 3 Metode og analyse 16 3.1 Produktivitetsgevinster 16 3.2 Skatteeffekt i arbeidsmarkedet 18 3.3 Økt produksjon i imperfekte markeder 18 3.4 Dobbelttellingsproblem? 19 3.5 Ulike praktiske tilnærminger til mernytteberegninger 19 4 Næringsliv og demografi 21 4.1 Næringsliv 21 4.2 Demografi 29 5 Resultater 32 5.1 Agglomerasjonseffekter 32 5.2 Skattevirkning i arbeidsmarkedet 35

NETTO RINGVIRKNINGER AV UTBYGGING E39 STORD-OS 4 Sammendrag Utbygging av E39 mellom Stord og Os gir fastlandsforbindelse og kortere reisetid mellom øyene i Sunnhordland og Bergenshalvøya. I tillegg reduserer den reisetiden mellom Bergen og Haugesund/Stavanger, og er en viktig brikke i arbeidet for fergefri E39. Dette gir ringvirkninger i form av økt produktivitet og forbedret konkurranse. I denne rapporten anslås omfanget av disse effektene. Det er dokumentert at økt tetthet av økonomisk aktivitet øker produktiviteten, altså verdiskaping per innsatsfaktor i et område. Det skyldes tre ulike effekter: Samsvar handler om bedre utnyttelse av spesialisert kompetanse i større arbeidsmarkeder, deling om bedre fungerende konkurranse i større markeder og læring om raskere spredning av kompetanse og idéer. En ny vei med kortere reisetid utvider i praksis arbeidsmarkedet, og medfører derfor at tettheten i regionen økes. Ved hjelp av en statistisk modell analyserer vi hvordan endringene i reisetid slår ut på produktivitet. Kartet nedenfor gir en oversikt over hvordan produktivitetsgevinsten som følge av dette tiltaket fordeler seg i regionen. Figur 0-1 Relativ produktivitetsvekst på grunnkretsnivå.

NETTO RINGVIRKNINGER AV UTBYGGING E39 STORD-OS 5 Utbyggingen gir betydelig produktivitetseffekt på Tysnes, og gir også merkbar effekt i befolkningssentrene på Stord, Leirvik og Fitjar. På fastlandet er effektene begrenset. Totalt er verdiskapingseffekten av utbygging av E39 mellom Stord og Os beregnet til 20 millioner kroner per år, med en nåverdi på om lag 400 millioner kroner. Økt trafikantnytte beregnet i nyttekostnadsanalysen beregner bare trafikantens verdsettelse av redusert reisetid, som tar utgangspunkt i nettoinntekt. Men økt produktivitet påvirker også samfunnets skatteinntekt. Den er beregnet ved å ta utgangspunkt i økt antall pendlere, og hvilken skatteøkning nytt arbeidssted vil gi. Det er for Stord- Os beregnet til om lag 7 mill. kroner per år, med en nåverdi på om lag 200 mill. kroner.

NETTO RINGVIRKNINGER AV UTBYGGING E39 STORD-OS 6 1 Bakgrunn og formål Transportetatene Statens vegvesen (formell oppdragsgiver), Jernbaneverket, Kystverket og Avinor har som en del av prosessen med utvikling av ny Nasjonal transportplan (NTP) 2018 2029, bestilt beregning av netto ringvirkninger på utvalgte prosjekter. Utbygging av strekningen E39 fra Ådland på Stord til Svegatjørn i Os, (heretter benevnt som E39 Stord-Os) er en av disse strekningene. I tradisjonelle nyttekostnadsanalyser av infrastrukturtiltak er ikke såkalt mernytte, eller netto ringvirkninger, tatt inn i beregningene. Dette gjør at de samfunnsøkonomiske analysene i en del tilfeller er ufullstendige, noe som gir et myndighetene svakere beslutningsgrunnlag. Empiriske analyser av slike ringvirkninger viser at mernytten er størst i befolkningstette områder. Samfunnsøkonomiske analyser som ikke tar med mernytteberegninger vil systematisk undervurdere tiltak i slike områder sammenliknet med tiltak i områder med lavere befolkningstetthet. Dette kan føre til at mindre lønnsomme prosjekter blir prioritert før mer lønnsomme, og at potensialet infrastrukturtiltak har til å øke produktiviteten ikke blir utnyttet. Utfordringen med mernytteberegninger er at de er kompliserte, og at det ikke er etablert en standard metodikk for beregning av disse. Ulike metoder kan gi betydelige forskjeller i beregningsresultat når det gjelder størrelsen på netto ringvirkninger i infrastrukturprosjektene. Beregningene som dokumenteres i denne rapporten danner sammen med tilsvarende beregninger for andre prosjekter grunnlag for en bredere vurdering av hvordan netto ringvirkninger kan beregnes i norske samferdselsprosjekter framover. Hensikten er å få fram en bredde i metodikk for å måle omfanget av netto ringvirkninger slik at transportetatene får et best mulig beslutningsgrunnlag. COWI har utviklet en modell for beregning av produktivitetsgevinster som følge av økt tetthet når infrastrukturprosjekter reduserer omkostninger ved reise, særlig knyttet til tidsgevinster. Modellen er anvendt i flere prosjekter for Statens vegvesen, Jernbaneverket og andre oppdragsgivere. Rapporten dokumenterer teoretisk bakgrunn, metodikk og resultater for netto ringvirkninger av utbygging av strekningen E39 Stord-Os. I kapittel 2 ser vi nærmere på den teoretiske bakgrunnen for at ulike typer netto ringvirkninger kan oppstå ved infrastrukturtiltak. Deretter beskrives COWIs metode for beregning av netto ringvirkninger, og hvordan vi har gjennomført analysene i kapittel 3.

NETTO RINGVIRKNINGER AV UTBYGGING E39 STORD-OS 7 2 Netto ringvirkninger 2.1 Forståelse av begrepet I metoden som transportetatene anvender for nyttekostnadsanalyse av samferdselsprosjekter, inngår nytte for trafikanter, operatører, det offentlige og samfunnet for øvrig. Nytten beregnes med utgangspunkt i anslåtte virkninger på personreiser og godstransport, og der enhetskostnader sammenholdt med virkningene gir nytte av tiltakene. Transport er som regel et middel til å oppnå nytte av aktiviteter på start- eller bestemmelsesstedet. Til grunn for nyttekostnadsmetoden ligger en forutsetning om at tilpasningene som trafikantene gjør i transportmarkedet, og de verdiene de setter på endring i tidsbruk, gjenspeiler nytten som trafikantene har av endringen utenfor transportmarkedet, dvs. i vare- og tjenestemarkeder og i arbeidsmarkedet. Det kan imidlertid være avvik mellom trafikantenes verdsetting og samfunnets verdsetting. Tabell 2-1 (basert på SACTRA, 1999) viser at dersom det er negative eksternaliteter i transportsektoren, vil nyttekostnadsanalysen overvurdere nytten av prosjektene. Dette gjelder celle 1, 2 og 3 i tabellen. Noen negative eksternaliteter korrigeres det for i dagens metodikk: kostnader knyttet til miljø, trafikkulykker og kø. Tilsvarende vil positive eksternaliteter føre til undervurdering av nytten (celle 7, 8 og 9 i tabellen).

NETTO RINGVIRKNINGER AV UTBYGGING E39 STORD-OS 8 Tabell 2-1 Forutsetninger og konsekvenser for nyttekostnadsanalyse. p = price, lrmsc = long run marginal social cost, mc = marginal cost (Kilde: SACTRA, 1999) Videre illustrerer Tabell 2-1 at konkurranseforhold i transportbrukende sektor også kan føre til at nyttekostnadsmetoden over- eller undervurderer nytten. Ved ufullkommen konkurranse tilbyr produsentene et lavere volum enn det samfunnsøkonomisk optimale. Samferdselsinvesteringen kan bidra til økt volum, noe som har en større nytte for samfunnet enn den nytten som beregnes med utgangspunkt i endringen i trafikk. I celle 3, 6 og 9 er det derfor en undervurdering av nytten. Tilsvarende vil subsidier gi en overvurdering (celle 1, 4 og 7). Kun ved fullkommen konkurranse og fravær av eksternaliteter gir metoden en riktig nyttevurdering (celle 5 i tabellen). Avvik fra forutsetningene kan gi opphav til netto ringvirkninger. Også andre forhold kan selvsagt føre til over- eller undervurdering av nytten. Det kan for eksempel være skjevheter i fastsettelsen av tidsverdier og andre enhetskostnader, og trafikkanalysen kan ha svakheter som fører til over- eller undervurdering av samferdselsprosjektets effekt. Denne typen utfordringer klassifiserer vi som måleproblemer, og ikke en kilde til netto ringvirkninger. Vår forståelse av begrepet netto ringvirkninger kan oppsummeres slik: I nyttekostnadsmetodikken beregnes nytte med utgangspunkt i trafikale endringer og trafikantenes verdsetting av disse. Metoden forutsetter fullkommen konkurranse og fravær av eksternaliteter (bortsett fra enkelte eksternaliteter som det korrigeres for når det gjelder miljø, ulykker og kø). Brudd på forutsetningene kan gi opphav til positiv eller negativ nytte utover det som blir beregnet med standard nyttekostnadsmetodikk, og det er denne "ekstra" nytten det siktes til med begrepet ringvirkninger. Positive virkninger ett sted som oppveies av negative virkninger et annet sted, skal ikke telles med i samfunnsøkonomiske analyser det er netto ringvirkninger som er relevant for et prosjekts samfunnsøkonomiske lønnsomhet. Hvis arbeidskraftinnsats flyttes som følge av en samferdselsinvestering, kan det medføre redusert nytte et sted og økt nytte et annet. Det kan likevel oppstå netto ringvirkninger dersom produktiviteten er ulik på de to stedene. 2.2 Typer ringvirkninger og anbefalinger om beregning I internasjonal litteratur deles netto ringvirkninger i tre hovedkategorier: Produktivitetsgevinster som følge av økt tetthet (agglomerasjon) Virkninger i arbeidsmarkedet utenom agglomerasjon Økt konkurranse gir økt produksjon i imperfekte markeder Analysen i denne rapporten følger denne tilnærmingen. I dette kapittelet vil vi kommentere disse hovedkategoriene. Vi bygger på anbefalinger som er gitt i NOU

NETTO RINGVIRKNINGER AV UTBYGGING E39 STORD-OS 9 2012:16 (Hagen-utvalget) og i britisk metodikk for beregning av netto ringvirkninger. Storbritannia regnes som et foregangsland for beregninger av mernytte. Department for Transport i Storbritannia presenterer veiledning i nyttekostnadsmetodikk på sine nettsider under navnet WebTAG (Web Transport Analysis Guidance). Der behandles tre typer wider economic benefits (netto ringvirkninger): Agglomerasjonseffekter Effekt på produksjon i markeder med ufullkommen konkurranse Skatteinngang som følge av arbeidsmarkedseffekter (økt arbeidstilbud og bytte til mer eller mindre produktive jobber) I WebTAG legges det ikke vekt på endring i konkurranseforhold som følge av reduserte etableringsbarrierer. 2.2.1 Produktivitetsgevinster I litteraturen som omhandler økonomisk agglomerasjon er det tre hovedmekanismer som bidrar til at man observerer høyere produktivitet i områder med høyere tetthet av økonomisk aktivitet (se blant annet Duranton and Puga (2004) for en oversikt). Disse tre mekanismene er deling, læring og samsvar. Deling av markedet for varer og tjenester vil kunne gi økt produktivitet. I områder med høy agglomerasjon forventes det at bedriftene får tilgang til et variert sett med varer og tjenester, og at markedene blir mer velfungerende. Dessuten vil økonomiske aktører ha en fordel av å lokalisere seg sammen i områder hvor man har tilgang til et offentlig gode. En tredje effekt er at bedrifter kan få produktivitetsgevinster ved å dele et arbeidsmarked. Det gir mulighet til gevinst av mer spesialisert kompetanse, samt at man deler risiko dersom etterspørselen fluktuerer. Læringen og akkumuleringen av kunnskap vil skje raskere i områder hvor tettheten av økonomisk aktivitet er høy. Slike områder vil være attraktive for bedrifter i etableringsfasen. Høy etableringstakt vil føre til sterkere innovasjonstakt og produktivitetsvekst. I agglomerasjoner vil det også være lettere å få avkastning på investering i spesialisert kunnskap, noe som vil stimulere flere til å skaffe seg spisskompetanse. Dette gir en gunstig dynamikk som vil øke takten i produktivitetsutviklingen. I tillegg vil spredningen av idéer og kunnskap skje raskere i en sterk agglomerasjon. Til sammen vil dette gi en produktivitetseksternalitet primært gjennom økt humankapital. Det er mulig at dette er en faktor som har eksponentiell vekst, der læringen øker raskere med økende agglomerasjon. I et større arbeidsmarked vil det være lettere å oppnå samsvar mellom hva arbeidstagere kan tilby av kompetanse og bedriftenes behov. Produktivitetsgevinster kan dermed oppstå ved at arbeidstagere får utnyttet sin kompetanse godt, samtidig som bedriftene unngår å måtte bruke mye ressurser til opplæring av de ansatte. Et større arbeidsmarked kan også gi et mer velfungerende arbeidsmarked.

NETTO RINGVIRKNINGER AV UTBYGGING E39 STORD-OS 10 Deling, læring og samsvar representerer ulike mekanismer som forklarer hvorfor områder med en høy grad av agglomerasjon har en høyere produktivitet enn områder med en lav grad av agglomerasjon. Disse mekanismene gir også rimelige forklaringer på effektene av økt agglomerasjon. For å tallfeste agglomerasjonseffekter burde vi helst hatt indikatorer som gjorde oss i stand til å identifisere forskjeller i graden av deling, læring og samsvar mellom ulike områder. En enklere tilnærming er å benytte indikatorer som måler økonomisk tetthet direkte. Indikatorer av denne typen vil kunne vise et områdes grad av agglomerasjon i forhold til andre områder, og om forskjellene i agglomerasjon samvarierer med forskjeller i produktivitet. Et forbedret transporttilbud påvirker alle disse mekanismene gjennom å øke den funksjonelle bystørrelsen. Dermed vil et større antall arbeidstakere inkluderes i byens influensområde. Det forventes derfor at forbedret transporttilbud i og rundt større byer øker agglomerasjonsimpulsen. 2.2.2 Virkninger i arbeidsmarkedet Samfunnsøkonomisk nettonytte utover det som inngår i tradisjonell nyttekostnadsanalyse kan også oppstå ved at det totale arbeidstilbudet og/eller lønnsnivået øker. Teorien forutsetter at arbeidstilbudet er en stigende funksjon av nettolønn fratrukket transportkostnader. Figur 2-1, som er hentet fra NOU 2012:16, viser arbeidstilbudet T, antall sysselsatte L og lønn w. Ved reduserte reisekostnader vil sysselsettingen øke fra L0 til L1. Den økte nytten representert i felt A og B er dekket i tradisjonelle nyttekostnadsanalyser. Men i beregninger av verdiskaping brukes bruttolønn, ikke nettolønn. Så differansen mellom den totale samfunnsøkonomiske nytten ved økt sysselsetting og verdien til individene som tilpasser seg endringene, er gitt i felt C. Dette feltet representerer den økte skatteinngangen som følge av det økte tilbudet av arbeidskraft. Figur 2-1 Mernytte fra endringer i arbeidsmarkedet Det er to virkninger som kan gi grunnlag for mernytte gjennom skatteeffekter

NETTO RINGVIRKNINGER AV UTBYGGING E39 STORD-OS 11 Økt arbeidstilbud, både gjennom netto økning i sysselsatte og gjennom at de sysselsatte velger å jobbe lengre dager når reiseveien blir kortere Høyere lønninger gjennom både økt produktivitet i eksisterende jobber og at arbeidstagerne bytter til mer produktive næringer. Skatteeffekten i arbeidsmarkedet kan legges til de øvrige nytteelementene uten at det oppstår dobbelttelling. Når en trafikant velger å bytte arbeidssted som følge av en forbedring i transportsystemet, vil det ha ulike effekter som fanges opp gjennom hver sine elementer i nytteberegningen. Figur 2-2 illustrerer dette. At trafikanten har nytte av den nye tilpasningen er i prinsippet inkludert i trafikantnytten. Verdsettingen av det nye transporttilbudet inkluderer i hvert fall ideelt sett trafikantens nytte forbundet med de nye mulighetene som transporttilbudet gir, herunder muligheten til å bytte til en jobb med høyere lønn. Da er det imidlertid nettolønn som tas hensyn til. I beregningen av samfunnets nytte er det bruttolønn som er relevant. Skatteeffekten skal altså legges til. Gjennom trafikantnytten og skattevirkningen blir det tatt hensyn til nytten knyttet til trafikantenes lønnsøkning. I tillegg øker produktiviteten for alle sysselsatte, gjennom de mekanismene som er beskrevet i avsnitt Error! Reference source not found. venfor. Å addere trafikantnytten, skatten og produktivitetsvirkningen fra agglomerasjonsmodellen gir følgelig heller ingen dobbelttelling. Den sistnevnte økningen i verdiskaping blir for øvrig beregnet inklusive skatt, slik at det ikke er noen ytterligere skattevirkning som skal legges til. Figur 2-2 Arbeidstilbud, trafikantnytte, skatt og produktivitetsgevinst 2.2.3 Økt produksjon i imperfekte markeder og reduserte etableringskostnader Dette temaet er behandlet i vår rapport om mernytte av samferdselsinvesteringer til Samferdselsdepartementets program for overordnet transportforskning (COWI, 2012). Figur 2-3 og tilhørende omtale er hentet fra rapporten. "Når det er ufullkommen konkurranse i transportbrukende sektor, vil pris ligge over grensekostnad og det produseres mindre enn samfunnsøkonomisk optimalt kvantum. En transportforbedring som reduserer bedriftsøkonomiske kostnader og vare-

NETTO RINGVIRKNINGER AV UTBYGGING E39 STORD-OS 12 prisen, fører til økning i produsert mengde. Nytten av denne økningen er større per enhet enn kun kostnadsreduksjonen. Vi vil illustrere dette ved hjelp av diagrammer. Framstillinger tilsvarende Figur 2-3 finnes i for eksempel Venables og Gasiorek (1999) og Heldal m.fl. (2009). Figur a) representerer den tradisjonelle brukernytteberegningen i et transportmarked med transportmengde X og generalisert kostnad G. I figur b) vises markedet for en vare som bruker transporttjenesten i markedet i figur a). Q er varemengde, P er pris og E er etterspørselskurven. Anta at transportkostnadene er en del av produksjonskostnadene. I denne forenklede framstillingen er kostnadene konstante per enhet. En reduksjon i transportkostnader vises som en reduksjon i marginale transportkostnader MC. Ved fullkommen konkurranse er pris lik grensekostnad, dvs. P=MC. I utgangspunktet er generalisert kostnad lik G 0, slik at pris er lik P 0, og omsatt mengde blir Q 0. Anta at en forbedring i transportsystemet reduserer generalisert kostnad til G 1 og dermed pris til P 1 og grensekostnad til MC 1. Den nye mengden blir Q 1, og nytten blir lik det blå (mørke) trapeset i figur b): 1 2 (P 0 P 1 )(Q 0 + Q 1 ) Det er den samme nytten som måles i transportmarkedet i figur a). Ved fullkommen konkurranse er det tilstrekkelig å gjøre nytteberegning basert på tilpasningen i transportmarkedet. Ufullkommen konkurranse er vist i figur c). Når reduksjonen i transportkostnader (og i MC) fører til en økning i kvantum fra Q 0 til Q 1 her, er det ikke et direkte resultat av etterspørselselastisiteten, slik det var i tilfellet med fullkommen konkurranse. Markedsmakt gjør at produsenten kan ta høyere pris enn grensekostnaden. Hvis produsenten er monopolist, vil tilpasningen bli ved grensekostnad lik grenseinntekt, MC=MR. Det blå (mørke) trapeset er ikke et fullstendig mål på den samfunnsøkonomiske nytten av redusert transportkostnad. Det grå (lyse) arealet kommer i tillegg. Siden produksjonen i utgangspunktet er lavere enn det samfunnsøkonomisk optimale, utløser transportforbedringen en del av den samfunnsøkonomiske nytten som ikke har blitt realisert på grunn av markedsimperfeksjonen. Størrelsen på denne mernytten avhenger av hvor mye høyere prisen er enn grensekostnaden for det økte kvantumet. Mernytten er lik: 1 2 (P 0 MC 0 + P 1 MC 1 )(Q 1 Q 0 ) Dette gjelder ved markedsmakt selv om produsenten ikke skulle være en monopolist. Poenget er at pris er høyere enn grensekostnad."

NETTO RINGVIRKNINGER AV UTBYGGING E39 STORD-OS 13 Figur 2-3 Nytte under ulike markedsforutsetninger Det er altså grunnlag for å hevde at et samferdselsprosjekt kan ha nytte utover tradisjonelle nyttekostnadsberegninger dersom prosjektet påvirker markeder med ufullkommen konkurranse. Hagenutvalget påpeker i NOU 2012:16 at det mangler empirisk grunnlag for å vurdere om effekten av ufullkommen konkurranse er av noen vesentlig betydning for nytten av samferdselsprosjekter. Noen empirisk basert metode for norske forhold er

NETTO RINGVIRKNINGER AV UTBYGGING E39 STORD-OS 14 heller ikke etablert så vidt vi har kjennskap til. Hagen-utvalget åpner for tilleggsanalyser dersom det kan sannsynliggjøres på empirisk grunnlag at samferdselsprosjektet kan påvirke markeder med ufullkommen konkurranse. Metoden som er beskrevet i WebTAG går ut på å legge til 10 prosent på trafikantnytten for næringslivet. 10 prosent er et anslag som er basert på en britisk studie av forholdet mellom pris og kostnad samt etterspørselselastisitet i noen markeder. At trafikantnytten for næringslivet oppskaleres, medfører at prosjekter med stor andel nytte for næringslivet vil bli relativt mer verdsatt enn andre prosjekter, alt annet likt. I mange markeder har konkurransesituasjonen endret seg gjennom teknologisk utvikling. I dag har 99,9 prosent av norske husholdninger tilgang på bredbånd, og netthandel blir stadig mer utbredt. Det betyr at i mange markeder er geografisk avstand mindre viktig enn tidligere. Spesielt innen varehandelen kan husholdninger og bedrifter nå få tilsendt varer. Denne utviklingen fører til at færre markeder er imperfekte som følge av størrelse og avstand enn tidligere. Oppsummering Tabell 2-2 gir en oppsummering av ulike teoretiske tilnærminger til mernytteberegninger, og sammenlikner den med COWI sin metode for dette. Vår metode vil bli gjennomgått i mer detalj i neste kapitel. Med tilleggsanalyse menes her at netto ringvirkninger presenteres separat mens hovedanalysen av et prosjekts netto nytte skal presenteres uten netto ringvirkninger. Virkninger fra konkurransegrunnlaget Produktivitetsvirkninger Virkninger på arbeidsmarkedet Økt produksjon i imperfekte markeder og reduserte etableringsbarrierer NOU 2012:16 Britisk metode COWIs forslag i dette oppdraget Tilleggsanalyse ved store prosjekter i/ved byområder dersom det kan sannsynliggjøres høyere produktivitet Tilleggsanalyse der kun skatteeffekten skal tas med Tilleggsanalyse hvis empirisk grunnlag for å sannsynliggjøre at konkurransesituasjonen påvirkes Tilleggsanalyse ved store prosjekter i/ved byområder. Konkret beregningsopplegg foreligger. Tilleggsanalyse anses relevant for de fleste prosjekter. Konkret beregningsopplegg foreligger. Tilleggsanalyse anses relevant for de fleste prosjekter. Legge til 10 prosent av beregnet næringslivsnytte. Beregning med COWIs agglomerasjonsmodell Skatteeffekten beregnes ved hjelp av estimert endring i pendling og skattestatistikk Synliggjøre hva 1 til 10 prosent av beregnet næringslivsnytte utgjør i prosjektene Tabell 2-2 Typer netto ringvirkninger og tilhørende anbefalinger Internasjonalt er det lagt mest vekt på agglomerasjonseffekter. Wangnes, Rødset, og Hansen (2014) viser at internasjonalt er den mest vanlige tilnærmingen å model-

NETTO RINGVIRKNINGER AV UTBYGGING E39 STORD-OS 15 lere agglomerasjonseffektene, og deretter gjøre ekstra beregninger for de øvrige effektene. Hagenutvalget skriver i NOU 2012:16 at i beregninger av nettonytte knyttet til endringer i arbeidstilbud "vil det korrekte være kun å ta hensyn til endringen i skatteinngangen" (s. 14). Videre skriver de om mernytte knyttet ufullkommen konkurranse: "Utvalget har ikke grunnlag for å si om effekten av ufullkommen konkurranse er av vesentlig betydning" (s. 14). I dette kapittelet har vi presentert den teoretiske tilnærmingen til netto mernytte i infrastrukturprosjekter. I neste kapittel presenteres praktisk metodikk og faktisk beregning av netto ringvirkninger av utbygging av E39 Stord-Os.

Bedre transporttilbud NETTO RINGVIRKNINGER AV UTBYGGING E39 STORD-OS 16 3 Metode og analyse I dette kapittelet går vi først gjennom metodiske valg som ligger til grunn for beregning av netto ringvirkninger, og deretter presenterer vi resultater av analysen. Av de fire typene netto mernytte vil vi legge mest vekt på agglomerasjonseffektene. Som det framgår av kapittel 2, regnes disse som den største og viktigste typen mernytte i litteraturen. 3.1 Produktivitetsgevinster For å beregne produktivitetsvirkninger av investeringer i infrastruktur vil vi benytte COWI sin agglomerasjonsmodell som er utviklet for slike beregninger. Skissemessig kan nytten av et bedre transporttilbud knyttet til næringslivet inkludert arbeidsmarkedet som følge av redusert reisetid fremstilles som i Figur 3-1. Innspart tid private Innspart tid næring Mer velfungerende arbeidsmarked Mer velfungerende produktmarked Inkludert i tradisjonell nyttekostnadsanalyse Inkludert i agglomerasjonsanalyse Figur 3-1 Nytte av redusert reisetid knyttet til arbeidsliv gruppert etter kilde og aktør I en artikkel i Samfunnsøkonomen (Dehlin, Halseth og Samstad (2012)) har medarbeidere fra COWI beskrevet hvordan agglomerasjonseffekter kan analyseres på

NETTO RINGVIRKNINGER AV UTBYGGING E39 STORD-OS 17 norske data. Dette er utgangspunktet for vårt forslag til analyseopplegg i dette oppdraget. Det teoretiske utgangspunktet i COWIs modell for å beregne produktivitetsvirkninger er agglomerasjonsindekser og markedspotensialfunksjoner. Agglomerasjonsindekser 1 benyttes til å måle tettheten av den økonomiske aktiviteten i et område som en funksjon av omfanget av økonomisk aktivitet i området, og av avstand til og omfanget av økonomisk aktivitet i andre områder. Den økonomiske aktiviteten kan måles på ulike måter, for eksempel ved tall for sysselsetting. En viktig egenskap ved agglomerasjonsindekser er at man inkluderer en funksjon som beskriver hvordan agglomerasjonsimpulsene mellom ulike områder avtar med avstand. Markedspotensialfunksjoner postulerer en sammenheng mellom etterspørselen etter goder produsert i et geografisk område og summen av kjøpekraft i andre geografiske områder vektet med transportkostnader mellom områdene. Slike potensialfunksjoner er benyttet i teoretiske arbeider innen økonomisk geografi og handelsteori. Argumentet bak markedspotensialfunksjonene er at løsningen reflekterer etterspørselen etter varer produsert i et geografisk område, samt at etterspørselen blir gitt av den geografiske inntektsfordelingen og avstandskostnader. Ved å kombinere en markedspotensialfunksjon med en agglomerasjonsindeks får vi en sammenheng mellom produktivitet målt ved lønn og graden av agglomerasjon som lar seg estimere som vist i ligning (1) under. (1) ln(w i ) = β 0 + β 1 ln ( S β 2 j ) e β 3 c i,j j + u H i,j j Produktivitet, målt ved lønninger w, er en funksjon av en tetthetsindeks. I denne tetthetsindeksen er sysselsettingstetthet S/H benyttet som en tilstandsvariabel. S er antall sysselsatte. I datamaterialet er det to alternativer for H,. Man kan enten bruke antall bosatte innenfor arbeidsstyrken eller hele befolkningen. I den generelle modellen benyttes antall bosatte, da dette gir best føyning. Avstand mellom kommuner målt i reisetid c, er benyttet som «vekt». Eksponentialfunksjonen av c kalles en avstandsforvitringsfunksjon. Denne benyttes til å vekte tilstandsvariablene slik at område j, som er nær område i, gir en sterkere agglomerasjonsimpuls enn områder som er ligger lengre unna. Dette baserer seg på antakelsen om at interaksjon mellom bedrifter eller mennesker avtar når avstanden mellom dem øker. u i,j er et restledd. Parameterne β 0, β 1, β 2 og β 3 estimeres basert på følgende data Gjennomsnittlig bruttoinntekt 1 Vi har benyttet en agglomerasjonsindeks med følgende form: A i = e αc j i (S j / H j ) β, hvor Aj er agglomerasjonsindeksen, c ij er reisetid i minutter mellom område i og område j, Sj er sysselsetting i område j og Hj er antall boliger i område j.

NETTO RINGVIRKNINGER AV UTBYGGING E39 STORD-OS 18 Sysselsatte etter arbeidssted Antall boliger Reisetider fra NTM Kommunedataene er hentet fra Statistisk Sentralbyrå, mens reisetidene er hentet fra Nasjonal Transportmodell. Vår tilnærming er å estimere indeksen med tverrsnittdata for et gitt tidspunkt. Fra (1) kan man se at avstandsforvitringsfunksjonene er eksponentielle, noe som gjør at agglomerasjonsindeksen er ikke-lineær, og vi har derfor benyttet NLS (non-linear least squares) for å beregne parameterverdiene. Konstantleddet β 0 kan tolkes som en slags minstelønn, der arbeidstakerne i Norge oppnår et minimum av lønn uavhengig av hvor de jobber og graden av agglomerasjon i kommunene der de arbeider. Parameteren β 1 er produktivitetselastisiteten med hensyn på grad av agglomerasjon. Parameteren β 2 kan tolkes som effekten av arealbrukstrukturen på produktivitet i det aktuelle området. Dersom området har et høyt antall sysselsatte (S) og et lavt antall bosatte (H) vil modellen predikere høy produktivitet. Den mest interessante parameteren i modellen er β 3, da denne avgjør hvor raskt agglomerasjonsimpulsen forvitrer med økt avstand. Avstanden er målt ved reisetid. Modellen har ulike moduler for type infrastrukturtiltak. Ved jernbaneutbygginger er spesielle kvaliteter ved togreiser modellert inn. Slik kan vi modellere at avstandsulempen avhenger av reisetilbudet, for eksempel dersom godt togtilbud gjør pendling enklere. Tilsvarende vil det også være forskjell i effekt på verdiskapning av ferjeavløsningsprosjekter og flyplassprosjekter. Alt dette kan fanges opp i COWIs agglomerasjonsmodell. Dette gjør modellen spesielt interessant i forhold til arbeidet med NTP, hvor infrastrukturtiltak for ulike reisemidler skal settes opp mot hverandre. For E39 Stord-Os bruker vi standardmodellen for vegutbygging. 3.2 Skatteeffekt i arbeidsmarkedet Ved bytte til arbeid med høyere lønn eller økning i arbeidstilbud som følge av en transportforbedring, er nytten av økt lønn i prinsippet fanget opp i trafikantnytten ved reiser til arbeid. Det som gjenstår er forskjellen mellom arbeidstakerens og samfunnets nytte, altså samfunnets nytte som følge av økt skatteinngang ved økt arbeidsinnsats. For å beregne denne netto ringvirkningen, må først endringen i pendling estimeres på kommunenivå. Deretter multipliseres endringen i pendling med skattenivå for kommunen det pendles til. 3.3 Økt produksjon i imperfekte markeder Å beregne disse effektene forutsetter at det er mulig å isolere næringslivets nytte i beregnet trafikantnytte av de utvalgte prosjektene. Vår agglomerasjonsmodell dekker ikke disse effektene. I Storbritannia, som benytter en tilsvarende metode som vår i beregning av mernytte, benyttes et fast tillegg på 10 prosent av nytten næringslivet har gjennom redusert reisetid. Dette tillegget er basert på forskning publisert i Venables et al (1999).

NETTO RINGVIRKNINGER AV UTBYGGING E39 STORD-OS 19 I dette prosjektet har ikke nyttekostnadsberegninger av ny E39 vært tilgjengelig slik at næringslivsnytten kunne tallfestes. Økt konkurranse i imperfekte markeder Som både Hagenutvalget og Samferdselsdepartementet i Storbritannia argumenterer for, tror vi ikke det er særlige nettonytteeffekter fra økt konkurranse i imperfekte markeder. For at nettonytte skal oppstå, må man ha en situasjon hvor et prosjekt gir en vesentlig forbedring over tilgjengeligheten til et relativt isolert område og det er påvist at manglende konkurranse gir lokale markedsimperfeksjoner. 3.4 Dobbelttellingsproblem? De virkningene som det legges opp til å beregne, er virkninger som ikke inngår i trafikantnytten. Disse netto ringvirkningene kan altså legges til nyttekostnadsanalysen uten at det innebærer dobbelttelling. I prinsippet er trafikantenes nytte av høyere lønn som følge av jobbskifte inkludert i trafikantnytten. At det utvidede arbeidsmarkedet kan medføre produktivitetsgevinster er imidlertid en ekstern effekt. Produktivitetsgevinstene inngår altså ikke i trafikantnytten. Skatteeffekten i arbeidsmarkedet er forskjellen mellom trafikantens og samfunnets verdsetting og inngår ikke i trafikantnytte. Høyere nytte på grunn av økt produksjon i imperfekte markeder inngår ikke i nyttekostnadsanalysen fra før, og kan derfor legges til. Utfordringen med denne typen virkning er ikke dobbelttellingsproblemet, men at omfanget er usikkert. 3.5 Ulike praktiske tilnærminger til mernytteberegninger I Norge er det brukt i hovedsak tre beregningsmetoder for estimering av netto mernytte. COWI benytter en agglomerasjonsindeks, som er inspirert av den britiske metoden for slike beregninger. Hovedstyrken til vår metode er at den er benytter lett tilgjengelige data på grunnkretsnivå. Siden avstandsulempen øker eksponentielt med økende avstand, er den geografiske presisjonen dette åpner for, viktig. Den er relativt enkel å sette seg inn i, og dermed anvendelig, intuitiv og etterprøvbar. Det er denne metoden som er mest vanlig internasjonalt, og er det nærmeste man kommer en internasjonal konsensusmodell (se bl.a. Wangnes, Rødset og Hansen (2014)). Vår agglomerasjonsmodell har også moduler for ulik type infrastrukturtiltak. Vi skiller mellom tog og vei, og har mulighet til separate analyser på ferje og fly, noe som gjør modellen mer presis siden de ulike tiltakene har ulike effekter på reisevaner. En svakhet med denne metoden er at vi ikke har tall for verdiskaping på grunnkretser, og dermed må bruke lønninger som uttrykk for bruttoprodukt. En annen utford-

NETTO RINGVIRKNINGER AV UTBYGGING E39 STORD-OS 20 ring er forholdet mellom korrelasjon og kausalitet. Modellen er utviklet basert på anerkjent økonomisk teori om sammenhengen mellom tetthet og produktivitet. Modellen er empirisk, og ikke teoretisk, bygget opp. Resultatene bygger på observert korrelasjon mellom tetthet og verdiskaping. En alternativ metode er å bruke bedriftsdata for å beregne verdiskaping på bedriftsnivå, og dermed ha et mer presist uttrykk for verdiskaping på grunnkretsnivå. Men det er ulemper ved denne metoden også. Bedriftsdata, basert på regnskapsdata, er ofte volatile. I de forsøkene som er gjort, er omtrent 20 prosent av økonomien utelatt fra datamaterialet. Dette er i all hovedsak private bedrifter, siden det finnes gode data for offentlig verdiskaping. Det betyr at omtrent 45 prosent av privat verdiskaping er utelatt fra datamaterialet. Næringene innen finans og eiendomsdrift er utelatt på grunn av høy volatilitet i kapitalavkastningen. Dette er næringer som er vesentlig større områder med høy tetthet, og denne utelatelsen kan gi skjevheter i datamaterialet. En annen ulempe er at datamaterialet ikke er åpent tilgjengelig, noe som gjør det krevende å etterprøve beregningene. Den tredje metoden er å benytte likevektsmodeller med utgangspunkt i kryssløpet fra nasjonalregnskapet. Denne metoden bygger opp modellen med et likningssett basert på økonomisk teori. Statistiske data blir benyttet der det er tilgjengelig, og må beregnes der statistikk ikke er tilgjengelig. Modellen forutsetter imperfekte markeder for å oppnå mernytte av infrastrukturtiltak. Fordelene med denne tilnærmingen er at den er dypt forankret i økonomisk teori, og at den produserer detaljerte resultater på ulike virkninger av infrastrukturtiltak. Men også denne metoden har svakheter. Datamaterialet som kreves er omfattende, og må man må delvis bruke nasjonale tall i modellen. Modellen blir mindre presis jo svakere datagrunnlaget er. I tillegg er denne tilnærmingen mer komplisert enn de to første, noe som gjør den mindre intuitiv og vanskeligere å etterprøve.

NETTO RINGVIRKNINGER AV UTBYGGING E39 STORD-OS 21 4 Næringsliv og demografi Det er interessant å se grundigere på data for næringsliv og demografi for å få en bredere forståelse av mulige virkninger av tiltaket. I denne delen av analysen har vi tatt utgangspunkt i kommunene Bømlo, Stord, Fitjar, Tysnes, Os og Austevoll. Dette er kommunene som vil bli sterkest berørt av tiltaket, og i den videre analysen benevnes disse som "regionen". 4.1 Næringsliv I den berørte regionen bor det rett under 60 000 mennesker. Os og Stord er de største kommunene, med omtrent 18 500 innbyggere hver, og utgjør til sammen over 60 prosent av regionen. Befolkningstetthet varier stort mellom kommunene. Stord har 134 innbyggere per km², mens Tysnes og Os kun har 11-12 innbyggere per km². Samtidig har Os tett befolkede områder sør i kommunen, omtrent i område hvor brohodet er tenkt. Noen nøkkeltall for regionen er presentert i Tabell 4-1. Folketall 2014 Areal km² Befolkningstetthet Sysselsatte Andel sysselsatte Bømlo 11 749 235 49,9 5 934 50,5 % Stord 18 425 137 134,1 9 685 52,6 % Fitjar 3 009 134 22,4 1 625 54,0 % Tysnes 2 745 245 11,2 1 349 49,1 % Os 18 678 133 11,6 9 940 53,2 % Austevoll 4 924 114 43,1 2 668 54,2 % Regionen 59 530 1000 59,5 31 201 52,4 % Tabell 4-1 Befolkning og sysselsatte i regionen, 2014. Kilde: SSB Gode tall for verdiskaping finnes kun på fylkesnivå, så vi skal først se litt på Hordaland fylke. Deretter skal vi bruke sysselsettingstall for å si noe om næringsstrukturen i de åtte kommunene i den berørte regionen. Hordaland har rett over en halv million innbyggere, og dermed utgjør regionen kun 12 prosent av fylkets innbyggere. Det er derfor vanskelig å si i hvilken grad Hordaland fylke er et godt bilde på næringsstrukturen i regionen.

NETTO RINGVIRKNINGER AV UTBYGGING E39 STORD-OS 22 Andel i Hordaland Hordaland Andel av Norge Norge Andel Totalt for næringer 100,0 % 10,0 % 100,0 % Jordbruk og skogbruk 0,3 % 3,7 % 0,9 % Fiske, fangst og akvakultur 2,1 % 16,8 % 1,2 % Bergverksdrift 0,0 % 1,9 % 0,2 % Utvinning av olje og gass, inkl. tjenester 2,9 % 10,2 % 2,8 % Industri 11,8 % 11,7 % 10,0 % Elektrisitets-, gass- og varmtvannsforsyning 4,1 % 12,5 % 3,3 % Vannforsyning, avløp og renovasjon 0,8 % 10,4 % 0,8 % Bygge- og anleggsvirksomhet 7,0 % 10,1 % 6,9 % Varehandel og reparasjon av motorvogner 7,6 % 7,4 % 10,2 % Utenriks sjøfart 4,3 % 27,4 % 1,6 % Transport utenom utenriks sjøfart 3,3 % 9,2 % 3,6 % Post og distribusjonsvirksomhet 0,5 % 7,6 % 0,6 % Overnattings- og serveringsvirksomhet 1,7 % 10,1 % 1,6 % Informasjon og kommunikasjon 3,5 % 7,2 % 4,9 % Finansierings- og forsikringsvirksomhet 6,1 % 10,7 % 5,7 % Omsetning og drift av fast eiendom 4,0 % 11,2 % 3,6 % Boligtjenester, egen bolig 5,4 % 9,6 % 5,6 % Faglig, vitenskapelig og teknisk tjenesteyting 4,9 % 8,9 % 5,5 % Forretningsmessig tjenesteyting 2,9 % 9,0 % 3,2 % Offentlig administrasjon og forsvar 5,9 % 8,5 % 7,0 % Undervisning 6,4 % 10,9 % 5,8 % Helse- og sosialtjenester 12,3 % 10,0 % 12,4 % Kultur, underholdning og annen tjenesteyting 2,1 % 8,9 % 2,4 % Offentlig forvaltning 21,4 % 9,5 % 22,45 % Statsforvaltning 9,4 % 9,6 % 9,8 % Kommuneforvaltning 12,0 % 9,5 % 12,7 % Tabell 4-2 Andel av bruttoproduktet i Hordaland, og Hordalands andel av Fastlands-Norge (SSB) 2014 Næringssammensettingen i Hordaland er første og fremst veldig likt den for hele Fastlands-Norge. Omtrent 12 prosent av verdiskapingen skjer i tradisjonell industri, noe som litt over tallet for Fastlands-Norge samlet. Litt over 20 prosent skjer i offentlig sektor, samme nivå som for Fastlandet samlet. Hordaland har litt mindre av verdiskapingen sin i jordbruket, men mer innenfor fiskenæringer enn i resten av landet. Skal vi se på næringsstrukturen i regionen den berørte regionen må vi bruke tall for sysselsetting i mangel av tall for bruttoprodukt på kommunenivå. Det mest slående med regionen sett under ett, er det store innslaget av industri i regionen. Nesten hver femte arbeidstager jobber i denne næringen. I Norge totalt jobber færre enn

NETTO RINGVIRKNINGER AV UTBYGGING E39 STORD-OS 23 hver tiende i industrien. Ser en nærmere på tallene, som er vist i Tabell 4-3, er det Bømlo og Stord som har størst andel sysselsatte i industrien. Over fem prosent av sysselsatte i regionen jobber i primærnæringene, mot 2,5 prosent i hele landet. Spesielt Austevoll og Tysnes har stor andel i disse næringene, mens det på Stord er veldig få. Omtrent hver femte sysselsatt i regionen jobber med helse og sosial. Dette er som i landet for øvrig. Størst var andelen i Os, som er den største kommunen i regionen. Innenfor IKT, finans, eiendomsdrift og tekniske tjenester er det relativt lite aktivitet i regionen. Kun 6,4 prosent er sysselsatt i disse næringene, mens tallet totalt for Norge er 11,5 prosent. Bømlo Stord Fitjar Os Tysnes Austevoll Regionen Hele landet Jordbruk, skogbruk og fiske 5,5 0,9 4,7 8,7 5,3 14,9 5,3 2,5 Bergverksdrift og utvinning 5,0 2,3 2,9 6,6 3,5 2,6 3,7 2,4 Industri 22,9 22,5 16,9 11,2 18,5 15,5 18,9 8,9 Elektrisitet, vann og renovasjon 1,0 1,8 2,0 1,6 1,8 1,3 1,6 1,1 Bygge- og anleggsvirksomhet 7,0 6,6 11,4 8,9 8,2 4,5 7,8 7,8 Varehandel, motorvognreparasjoner 9,2 11,2 10,6 9,7 11,2 7,7 10,6 14,1 Transport og lagring 7,7 4,0 5,8 8,8 3,9 13,4 5,9 5,5 Overnattings- og serveringsvirksomhet 1,3 3,1 2,5 0,6 1,9 1,6 2,1 3,2 Informasjon og kommunikasjon 0,7 1,9 0,9 1,2 1,0 1,4 1,4 3,5 Finansiering og forsikring 0,6 0,6 0,5 1,3 0,8 0,7 0,7 1,9 Teknisk tjenesteyting, eiendomsdrift 3,0 5,6 6,6 2,4 3,4 6,1 4,3 6,1 Forretningsmessig tjenesteyting 4,4 3,8 2,9 2,8 2,2 2,4 3,5 5,2 Off.adm., forsvar, sosialforsikring 2,8 4,3 3,0 4,5 4,1 2,5 3,6 6,1 Undervisning 7,5 8,5 7,4 7,1 7,6 6,9 7,7 7,8 Helse- og sosialtjenester 18,8 20,5 18,8 22,0 23,7 15,7 20,3 19,7 Personlig tjenesteyting 2,1 2,1 2,5 1,9 2,5 2,0 2,2 3,7 Uoppgitt 0,5 0,3 0,6 0,7 0,4 0,7 0,5 0,5 Tabell 4-3 Andel av sysselsatte i regionen på næringer (SSB) 2014 De samme tallene er grafisk fremstilt i Figur 4-1.

NETTO RINGVIRKNINGER AV UTBYGGING E39 STORD-OS 24 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Annet (inkl off adm) Helse og sosial Undervisning IKT, eiendom og finans Hotel & Restaurant Forretningsmessig tjenester Varehandel Bygg, Elektrisitet og Transport Industri Olje Primærnæring Figur 4-1 Andel sysselsatte på næring for kommuner i regionen, 2014 Videre skal vi se nærmere på industrien og fiskeoppdrett som er spesielt viktige næringer for regionen. Industrien Kværner Stord er en sentral leverandør til offshorenæringen, og har kunder over hele verden. På Stord har det de siste 15 årene blitt bygget en rekke halvt nedsenkede plattformer, noen produksjons- og lagringsskip og har medvirket til gassterminaler på land. Kværner Stord har også bygget verdens to største borerigger. Kværner Stord har omtrent 1200 fast ansatte, men har i perioder hatt over 5000 innleide. Nedgang i oljeprisen har ført til noe nedbemanninger i industrien i regionen, og det er ventet ytterligere nedbemanninger i 2016. Samtidig vant Kværner Stord kontrakt med Statoil for levering av plattformdekket til bolig- og utstyrsplattformen på Johan Sverdrup-feltet i høst. Denne kontrakten har en verdi på 6,7 milliarder kroner, og viser at industrien i regionen fremdeles har konkurransekraft. Oppdrett Oppdrettsnæringa er viktig for hele regionen, og spesielt på Austevoll. Figur 4-2 viser steder med oppdrettsanlegg i Hordaland, og kartet viser tydelig den høye tettheten av oppdrettsanlegg nordvest i Sunnhordland.

NETTO RINGVIRKNINGER AV UTBYGGING E39 STORD-OS 25 Figur 4-2 Oppdrettslokasjoner Hordaland (kilde: Fiskeridirektoratet, 2009) Tabell 4-4 viser noen nøkkeltall for næringa totalt i Norge, sammenliknet med hele Fastlands-Norge (hvor oljeproduksjonen på kontinentalsokkelen er holdt utenfor): Akvakultur Fastlands- Norge Andel akvakultur Produksjon 45 723 4 251 544 1,1 % Produktinnsats 30 854 2 154 859 1,4 % Bruttoprodukt 14 869 2 096 685 0,7 % Driftsresultat 3 359 447 259 0,8 % Lønnskostnader 10 123 1 331 278 0,8 % Utførte timeverk 9,6 3727 0,3 % Lønnskost per time 1054 357 295 % BNP pr timeverk 1 549 563 275 % Tabell 4-4 Noen nøkkeltall om oppdrettsnæringa, mill. kr og timeverk, 2013 Fra tabellen kan vi lese at bruttoprodukt per timeverk er nesten tre ganger så høyt i oppdrettsnæringen sammenliknet med Fastlands-Norge totalt.

NETTO RINGVIRKNINGER AV UTBYGGING E39 STORD-OS 26 Figur 4-3 Oppdrettsnæringa er viktig for Sunnhordland. Foto: Samarbeidsrådet for Sunnhordland 100% 50% 0% 16000 14000 12000 10000-50% -100% 8000 6000 4000 2000 Bruttoprodukt Driftres/BNP -150% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 0 Figur 4-4 Oppdrettsnæringa: Driftsresultat som andel av bruttoprodukt (venstre akse) og Brutto-produktet (høyre akse) Ser vi på perioden 2000 til 2013 ser vi at dette har variert mye over tid. I den første halvdelen av tiåret hadde næringa negative driftsresultater. Den gikk med underskudd. Men fra 2005 tok det seg opp, og de siste ti årene har næringen hatt solide overskudd. I tabellen er det verditall, og de store årlige endringene bruttoprodukt skylles blant annet prisendringer på det internasjonale markedet.

NETTO RINGVIRKNINGER AV UTBYGGING E39 STORD-OS 27 4.1.1 Næringslivets behov for bedre infrastruktur Næringslivet i Sunnhordland er mer eksportrettet enn landet for øvrig. Både industriklyngene på Stord og Bømlo og oppdrettsnæringa med sentrum på Austevoll og Bømlo er i stor grad integrert i den globale økonomien. For industribedriftene er det i særlig grad viktig å få transportert innsatsfaktorer til produksjonen frem til fabrikkene til riktig tid. Disse går i hovedsak over land. Oppdrettsnæringa produserer ferskvarer, og der er av stor betydning å få varene raskt transportert til markedet. Industri Industrien i Sunnhordland etterspør varer fra andre deler av landet og verden til produksjonen, og denne frakten foregår i stor grad gjennom veitransport. Dette gjelder spesielt industriklyngene på Bømlo og Stord. En god flyt av varer er viktig for å ha effektiv og forutsigbar produksjon. Både ferjekryssinger og veikvalitet er flaskehalser for denne transporten, og industrien vil dra nytte av bedre infrastruktur. For alle bedrifter i regionen, og spesielt større bedrifter, er god infrastruktur viktig for å knytte seg til større arbeidsmarkeder. Da er det lettere å få bedre match mellom tilbud og etterspørsel av arbeidskraft, noe som vil gi produktivitetsgevinster. Oppdrettsnæringa Omtrent 70 prosent av eksport av fersk laks og ørret fra Hordaland blir fraktet til markedene med veitransport. Figur 4-5 viser transportstrømmer for fersk laks og ørret. Mesteparten av fisken fra slakteriene i Sunnhordland fraktes sørover og deretter på E134 mot Oslo eller skipes ut fra Stavanger eller Kristiansand. Fisken er ferskvare, og næringa er avhengig av at produktene når markedene raskest mulig etter at de er ferdig produsert. I dag er transporten fra Austevoll og Tysnes avhengig av fergeforbindelse, noe som er både tidkrevende og logistisk kompliserende. Fra slakteriene på Bømlo og Stord er det allerede bruforbindelse. Bedre veiforbindelse mellom Bergen og Oslo er under utredning, og denne vil gjøre det mer attraktivt å velge transportrute over Bjørnafjorden mot Østlandet og svenskegrensa.

NETTO RINGVIRKNINGER AV UTBYGGING E39 STORD-OS 28 Figur 4-5 Transportstrømmer for fersk laks og fisk og ørret fra Hordaland 2 Oppdrettsnæringa er mindre arbeidskraftintensiv enn andre næringer, og er derfor i mindre grad avhengig av å være tilknyttet større arbeidsmarkeder. Man kan argumentere for at effektene av bedre infrastruktur for oppdrettsnæringa vil være mindre når det kommer til tetthet til arbeidsmarkedet, men større når det kommer til markedstilgang. Varehandel Varehandelen i Sunnhordland vil også påvirkes av bedre infrastruktur. Dårlig veier med fergeforbindelser skaper store tidsavstander mellom områdene. Det betyr at det blir det skapt små lommer av naturlige monopoler innenfor varehandelen, og det gir grunnlag for mange mindre lokale butikker spredt utover regionen. Med bedre infrastruktur, og dermed kortere reiseavstander, er det sannsynlig at dette mønsteret endres. Kortere reisevei vil føre til en friere konkurranse i varehandelen. Det kan bety at innbyggerne velger å handle i mer sentrale strøk, hvor tilbudet er bredere og ofte billigere. Dette vil igjen bety nedgang i etterspørselen etter lokale butikker, og noen butikker kan komme til å måtte legge ned driften. Skjerpet konkurranse kan også føre til mer spesialisering og mindre avkastning for varehandelen. Samtidig vil lavere transportkostnader være positivt for næringa. 2 Kilde: Sib rapport 2/2009 "Ferskfisktransporter fra Norge til kontinentet" Handelshøyskolen Bodø

NETTO RINGVIRKNINGER AV UTBYGGING E39 STORD-OS 29 4.2 Demografi Den demografiske utviklingen i regionen har vært veldig forskjellig mellom de berørte kommunene. Tabell 4-5 viser nøkkeltall for den demografiske utviklingen fra 2002 til 2014 for regionen samlet. Det var nesten 9 000 flere innbyggere i regionen i 2014 sammenliknet med 2002. I den perioden har det vært negativ netto innenlandsk flytting. Men høyt fødselsoverskudd og høy innvandring ga en betydelig befolkningsvekst. Nettoinnflytting, innenlands Fødselsoverskudd Nettoinnvandring Befolkningsendring 2002-213 256 179 222 2003-43 271 140 368 2004-80 317 161 398 2005-106 280 241 415 2006-59 350 244 535 2007-2 342 501 841 2008-62 366 412 716 2009-175 426 621 872 2010 51 382 549 982 2011 78 336 474 888 2012-23 302 536 815 2013 172 277 586 1 035 2014 101 360 438 899 2002-2014 -361 4 265 5 082 8 986 Tabell 4-5 Befolkningsutvikling i regionen fra 2002 til 2014. Kilde: SSB Nettoinnflytting, innenlands Fødselsoverskudd Nettoinnvandring 621 549 474 501 412 244 161 241 179 140 256 271 317 280 350 342 366 426 382 336-43 -80-106 -59-2 51 78-62 -213-175 536 302-23 586 438 277 360 172 101 Figur 4-6 Befolkningsendringer i regionen. Kilde: SSB

NETTO RINGVIRKNINGER AV UTBYGGING E39 STORD-OS 30 Ser vi nærmere på de ulike kommunene som utgjør Sunnhordland, ser vi relativt store forskjeller mellom dem. Det mest påfallende er at Os skiller seg mye fra kommunene i Sunnhordland. Av tabellen fremkommer det at Os har hatt befolkningsvekst på 32 prosent i perioden, langt høyere enn de øvrige kommunene. Os har også hatt betydelig netto innflytting. Mer enn 2 000 flere flyttet til Os fra andre kommuner i Norge enn antallet som flyttet fra Os. Det er nærliggende å se det i sammenheng med nærheten til Bergen og Flesland. Alle de andre kommunene hadde negativ innenlandsk flytting. Spesielt Bømlo og Stord hadde stor negativ innenlandsk flytting, samtidig med høy innvandring. Dette henger sammen med arbeidsmarkedet, med mange industriarbeidsplasser i kommunen. Netto innenlandsk innflytting Fødselsoverskudd Innenlandsk vekst Nettoinnvandring Befolkningsendring %-vis endring Bømlo -1 050 786-264 1 132 868 7,9 % Stord -919 1 491 572 1 921 2 493 13,6 % Fitjar -182 187 5 162 167 3,0 % Tysnes -157-103 -260 187-73 -3,4 % Os 2 184 1 618 3 802 1 180 4 982 32,4 % Austevoll -237 286 49 500 549 10,4 % Regionen -361 4 265 3 904 5 082 8 986 15,7 % Tabell 4-6 Befolkningsendringer fra 2002 til 2014, kommuner i regionen. Kilde: SSB Befolkningsframskrivinger fra SSB viser god vekst i regionen fremover. Det forventes at befolkningen i regionen vil øke med over 20 000 personer, tilsvarende 38 prosent, til 2040. Halvparten av de nye innbyggerne i regionen er forventet å bosette seg i Os. Tallene er vist i Tabell 4-7 og vekstratene er presentert i Tabell 4-8. 2014 2020 2030 2040 Bømlo 11 749 12 544 13 822 14 895 Stord 18 425 19 980 22 335 24 161 Fitjar 3 009 3 143 3 384 3 564 Tysnes 2 745 2 710 2 695 2 672 Os 18 678 21 647 25 974 29 427 Austevoll 4 924 5 604 6 603 7 438 Regionen 59 530 65 628 74 813 82 157 Tabell 4-7 Innbyggere i regionen fremskrevet. Kilde SSB, MMMM-alternativet Os er forventet en befolkningsvekst på 58 prosent, vesentlige høyere vekstrate enn for de andre kommunene. Austevoll forventes over 50 prosents vekst. For Tysnes er det forventet en befolkningsnedgang frem mot 2040.

NETTO RINGVIRKNINGER AV UTBYGGING E39 STORD-OS 31 2020 2030 2040 Bømlo 6,8 17,6 26,8 Stord 8,4 21,2 31,1 Fitjar 4,5 12,5 18,4 Tysnes -1,3-1,8-2,7 Os 15,9 39,1 57,5 Austevoll 13,8 34,1 51,1 Regionen 10,2 25,7 38,0 Tabell 4-8 Prosentvis befolkningsvekst fra 2014, fremskrevet (kilde SSB, MMMM-alternativet) SSB sine befolkningsframskrivinger på kommunenivå er i stor grad basert på historisk befolkningsutvikling. De tar dermed ikke hensyn til hvordan fremtidige infrastrukturprosjekter vil endre forutsetningene for innbyggeres og bedrifters lokaliseringsvalg. Tallene over viser store forskjeller mellom Os og kommunene i Sunnhordland. I dag fungerer Bjørnafjorden og Langenuen som barrierer, og det kan være med å forklare de store forskjellene. Broer over Bjørnafjorden og Langenuen kan føre til synergieffekter, og gi mindre forskjeller i den demografiske utviklingen. Det er for eksempel åpenbart at Tysnes vil bli vesentlig mer attraktiv som bosted og for etablering av bedrifter.

NETTO RINGVIRKNINGER AV UTBYGGING E39 STORD-OS 32 5 Resultater 5.1 Agglomerasjonseffekter Tiltaket som analyseres er ferjefri vei mellom Stord og Os, som er en del av ferjefri vei mellom Bergen og Stavanger. Nye kryssinger av Bjørnafjorden og Langenuen vil binde sammen arbeidsmarkedene i på Stord og Os, og det vil gi produktivitetsgevinster. Figur 5-1: Kart over området der tiltaket skal gjennomføres, dagens situasjon.

NETTO RINGVIRKNINGER AV UTBYGGING E39 STORD-OS 33 0- alternativet Scenario 1 - Ny bro Reduksjon Bømlo-Bergen 136 83-53 Fitjar-Bergen 102 67-35 Stord-Bergen 112 60-52 Stord-Os 93 44-49 Tysnes-Os 94 38-57 Tysnes-Bergen 113 54-59 Tabell 5-1: Reduksjon i reisetid ved broer over Langenuen og Bjørnafjorden, utvalgte nøkkelkommuner. Minutter. Tabell 5-1 viser reisetider mellom de viktigste kommunene som blir berørt av tiltaket, før og etter gjennomføring. Ferjefri forbindelse mellom Sunnhordland og Os vil gi betydelig reduksjon i reisetidene for reiser som krysser Bjørnafjorden. Reduksjonen i reisetider for disse reisene ligger like under en time. For Fitjar er reduksjonen noe lavere, kun 35 minutter. Dette skyldes at fra Fitjar kan man ikke lenger ta ferje fra Sandvikvåg, etter at ferja er avløst av bro. Da må man kjøre sørover og krysse Langenuen, og så nordover mot Os over Bjørnafjorden fra Tysnes. Reisetidene viser at selv etter tiltaket er gjennomført, er reisetidene fra Stord til Bergen en time. Det er over normal pendleravstand, og gir ikke sterke forbindelser mellom arbeidsmarkedet i Leirvik og Bergen. COWIs agglomerasjonsmodell gir relativt beskjedne verdier for dette tiltaket. Resultatene er oppsummert i Error! Reference source not found. og Tabell 5-2. Totalt gir tiltaket 20 millioner kroner i mernytte per år, noe som summerer seg til en nåverdi på rett under 400 millioner over 40 år med 4 prosent rente. Kommune NOK årlig NOK Nåverdi Andel av totaleffekt Prosentvis vekst i produktivitet Verdiskaping/syss (justert) Bergen 5,1 101,5 26 % 0,0 % 312 061 Bømlo 0,3 5,6 1 % 0,1 % 299 707 Stord 5,9 116,3 29 % 0,4 % 246 570 Fitjar 1,6 32,5 8 % 0,6 % 249 434 Tysnes 5,6 110,3 28 % 2,3 % 236 724 Os 1,4 28,7 7 % 0,1 % 286 484 Total 20 395 Tabell 5-2 Agglomerasjonseffekter Os-Stord, millioner kroner Fordelt over kommunene finner vi de største effektene i Stord, Tysnes og Bergen. Effekten per sysselsatt er størst på Tysnes. Deres arbeidsmarked blir integrert med det store arbeidsmarkedet i Bergensregionen og med arbeidsmarkedet på Stord. Betydelig reisetidsgevinst og stort potensial for høyere produktivitet per sysselsatt, gir betydelig økt verdi av arbeidsinnsatsen til arbeidstakere bosatt på Tysnes. På grunn av få sysselsatte totalt er allikevel den samlede verdien relativt begrenset. På Stord er det også en betydelig effekt per sysselsatt, men selv etter utbedringene blir reiseavstanden til Os stor nok til å gi merkbare avstandsulemper. Totaleffekten

NETTO RINGVIRKNINGER AV UTBYGGING E39 STORD-OS 34 for Stords om lag 10 000 sysselsatte blir derfor på samme nivå som for de knapt 1500 på Tysnes. Verdien av produktivitetseffektene i Bergen er også på samme totalnivå. Det er kun beskjeden prosentvis vekst per sysselsatt i Bergen kommune, men siden verdiskapingen i Bergen er svært stor, vil lav prosentvis vekst gi betydelig verdieffekter. For Os er effektene mindre. Det skyldes at arbeidsmarkedet i Os allerede er integrert i Bergensområde, og dermed blir effektene av å knyttes bedre sørover mindre. Resultatene er visualisert i kartene nedenfor. Kartet til venstre i Figur 5-2 viser nåverdien av tiltaket fordelt på kommuner, målt i millioner kroner. Til høyre vises prosentvis produktivitetsvekst som følge av tiltaket. Figur 5-2: Nåverdi av agglomerasjonseffekter (venstre) og relativ produktivitetsvekst (høyre) Til sammen gir de et godt bilde av hvordan ringvirkningene av fastlandsforbindelse mellom Stord og Os oppstår. Bergen har relativt høy verdi som følge av veldig høy verdiskaping sammenliknet med andre kommuner i regionen. Derfor gir en svært liten produktivitetsvekst gi betydelige ringvirkninger. Tysnes har betydelig lavere verdiskaping per sysselsatt enn de andre kommunene i regionen, og få sysselsatte. Selv om de får høy produktivitetsgevinst av bro over Bjørnafjorden og Langenuen, blir totalverdien begrenset. Bildet av at fastlandsforbindelsen er viktigere for øyene i Sunnhordland enn av fastlandet (Os og Bergen) bekreftes av kartet i Figur 5-3 som viser relativ produktivitetsvekst på grunnkretsnivå. Dette mer detaljerte kartet viser at effekten er størst på de deler av Tysnes som er nær den nye veien og områdene der det er en viss befolkningskonsentrasjon, Reksteren, Uggdal og Våge. På Stord er effekten sterkest i Leirvik og i Fitjar.

NETTO RINGVIRKNINGER AV UTBYGGING E39 STORD-OS 35 Figur 5-3 Relativ produktivitetsvekst på grunnkretsnivå. Samlet framstår ringvirkningene av fergefri forbindelse mellom Stord og Os mindre enn forventet med den betydelige reisetidsgevinsten som prosjektet innebærer. Hovedforklaringen er at influensområdet er relativt tynt befolket. Tysnes der effekten per sysselsatt er størst, har svært få arbeidstakere. Leirvik som er befolkningssenteret på Stord vil etter utbygging fremdeles ha reisetid til Os på 44 minutter. Erstatning av ferge med bro er også en kvalitativ forbedring av transporttilbudet. Det er grunn til å tro at dette vil ha ytterligere produktivitetseffekter utover det som vi anslår som følge av kortere reisetid. Dette har vi ikke hatt grunnlag for å anslå betydningen av. Det er et potensial for økte ringvirkninger gjennom sterkere tilrettelegging for endret arealutnyttelse langs traséen. Det er vanskelig å forutse hva som vil skje på dette området, men ideelt sett burde det vært gjort en følsomhetsanalyse der man legger inn økt sysselsetting for eksempel på Reksteren, nord i Tysnes kommune. Nettoeffekten av dette vil være avhengig av hvor man flytter de sysselsatte fra. 5.2 Skattevirkning i arbeidsmarkedet COWIs pendlermodell er anvendt for å estimere hvor mange pendlere det blir til hver av kommunene i nullsituasjonen og med ny E39. Endring i pendlingsmønster er brukt som mål på at arbeidstakere tilpasser seg med å bytte arbeidssted som følge av ny E39. I tillegg til dette kan det være endringer i pendlingsmønster internt i kommunene.

NETTO RINGVIRKNINGER AV UTBYGGING E39 STORD-OS 36 For å anslå endret skatteinngang på korrekt måte måtte man kjenne gjennomsnittlig marginalskatt for de arbeidstakerne som skifter arbeidssted. Som en forenkling har vi her anvendt utlignet skatt per person i kommunene det pendles til (tilgjengelig fra Statistisk sentralbyrås nettsider). Resultater for beregningsåret 2022 er vist i Tabell 5-3. Kommune/fylke Endring i Skatt (2014) Kommune/fylke Endring i Skatt (2014) pendling (forts.) pendling Bergen 306,69 35 545 706 Austevoll -0,23-31 666 Etne -0,13-12 129 Sund -0,29-30 250 Sveio -0,37-37 265 Fjell 3,12 358 128 Bømlo 5,05 542 448 Askøy -4,43-463 904 Stord 55,05 5 851 289 Vaksdal -1,61-131 236 Fitjar 0,70 74 892 Modalen -0,03-2 791 Tysnes 12,51 1 247 511 Osterøy -0,19-17 640 Kvinnherad -4,31-402 990 Meland -2,31-237 717 Jondal -0,05-3 734 Øygarden -0,73-73 069 Odda -4,16-370 455 Radøy -1,05-98 212 Ullensvang -0,71-62 367 Lindås -6,48-704 507 Eidfjord -0,57-57 318 Austrheim -0,14-16 109 Ulvik -0,48-39 727 Fedje -0,04-3 576 Granvin -0,21-17 153 Masfjorden -0,20-19 878 Voss -10,98-1 013 480 Rogaland -52,96-4 229 911 Kvam -4,37-397 279 Sogn og Fjordane -54,32-5 192 080 Fusa -0,46-48 629 Møre og Romsdal -85,44-8 802 914 Samnanger -0,64-62 337 Landet f.ø. -148,77-14 056 273 Os 3,53 384 366 Sum 7 367 743 Tabell 5-3 Endring i pendlingsmønster og skatt i 2022 Resultatet i 2014-prisnivå er omregnet til 2016-prisnivå ved hjelp av prognose for vekst i årslønn fra Statistisk sentralbyrå (Makroøkonomiske hovedstørrelser). For å beregne nåverdien over 40 år er det lagt til grunn samme forventede trafikkutvikling for Hordaland som i EFFEKT (tilsvarende ca. 1,2 prosent gjennomsnittlig årlig vekst). Nåverdien med 4 prosent kalkulasjonsrente blir da 194 millioner kroner. Dette tilsvarer om lag halvparten av verdiskapingseffektene gjennom agglomerasjon, noe som er en høyere andel enn forventet. Vi anbefaler at dette resultatet tolkes med varsomhet inntil det er gjort mer forsking på skatteeffektene av ny transportinfrastruktur. Det høye resultatet kan være en indikasjon på at agglomerasjonseffektene er forsiktig anslått.