Regionalisering av VA sektoren Styringsgruppens anbefaling til etablering av Rovar
2
Innholdsfortegnelse 1. Introduksjon og anbefaling...4 1.1 VA sektoren utfordres...4 1.2 Overordnede mål...4 1.3 Styringsgruppens anbefaling...5 2. Bakgrunn og mål...6 3. Begrunnelse for regional samordning...8 3.1 Effektivisering betinger en reorganisering av VA sektoren...8 3.2 Effektivisering gjennom å etablere like standarder og lik praksis...9 3.3 Internasjonale selskaper...9 3.4 Regionalt samarbeid /strategisk næringsplan...9 3.5 Kunder...9 3.6 Eiere...10 3.7 Ansatte...11 3.8 Kompetanse /samarbeid med UiS...11 4. Rovar beskrivelse av selskapet og virksomheten...12 4.1 Forholdet mellom Rovar og kommunene...12 4.2 Utbygging av nye VA-anlegg...13 4.3 Drift, vedlikehold...13 4.4 Rehabilitering av sentra, by, strøk og transformasjonsområder...13 4.5 Kostnader og kostnadsstruktur...14 4.6 Gebyrer felles gebyrreglement/gebyrstruktur...14 4.7 Gebyrer kommunevise priser...15 4.8 Monopolaspektet...15 4.9 Ansatte...16 4.10 Selskapsform...16 4.11 Verdsettelse og eierandeler...17 4.12 Finansiering...18 4.13 Etablering av Rovar...19 4.14 Alternativet til å være eier i Rovar...19 5. Vedtekter, eieravtale og selskapsorganer...20 5.1 Styring-, kontroll- og ledelsesfunksjoner...20 5.2 Vedtekter...20 5.3 Eieravtaler...23 6. Oversikt over de som har deltatt i arbeidet med Rovar prosjektet...25 7. Oversikt over vedlegg...26 3
1. Introduksjon og anbefaling 1.1 VA sektoren utfordres Det er i dag over 300 vann- og avløps etater/virksomheter i Norge, det vil si at nesten hver kommune har sin egen VA etat/virksomhet. Disse virksomhetene drives etter selvkostprinsippet. Det reises nå i stadig sterkere grad spørsmål ved om selvkostprinsippet virkelig gir lavest mulig kostnader, så lenge en har lov til å viderefakturere alle egne kostnader til abonnentene som gebyrer. I løpet av de to siste år har det fra statlig hold, via stortingsmeldinger og på flere andre måter, blitt uttrykt at VA-bransjen må effektiviseres, og at dagens selvkostsystem ikke har incentiver til effektiv drift. Sintef har for eksempel, på oppdrag fra KRD (kommunal- og regionaldepartementet), konkludert med at det på landsbasis, over noe tid, kan spares 10-15% av årlige VA kostnader ved effektivisering av VA sektoren. Det iverksettes nå et nasjonalt benchmarking-prosjekt som skal muliggjøre sammenligning av kostnader mellom de ulike VA-enheter. I neste omgang kan det bli aktuelt å innføre et incentivsystem slik vi kjenner det fra el-sektoren og hvor eierne det vil si kommunene - kan ta overskudd ved effektiv drift ut som utbytte. Vann er vårt viktigste næringsmiddel og VA-sektoren forvalter verdier som i vår region er verdsatt til å ha en gjenanskaffelseskost på over 30 milliarder kroner. Den norske VA bransjen sliter i dag med rekruttering til de VA faglige studieretninger. For at VA bransjen skal kunne løse framtidige utfordringer, herunder god forvaltning av formidable verdier, er den avhengig av å kunne konkurrere om og rekruttere den beste kompetansen. 1.2 Overordnede mål Dersom en skal oppnå de besparelser som Sintef antyder, må det gjøres noe med organiseringen av VA virksomhetene. En må stille spørsmålet om hvordan vann og avløpstjenester best og mest effektivt kan produseres innenfor naturlige regioner. ROVAR prosjektets formål har derfor vært å vurdere om vann- og avløpstjenestene og sbehandlingen i vår region kan effektiviseres ved å organisere virksomheten på en ny måte. Det er en forutsetning at etableringen av Rovar ikke bare må innfri kravene til effektiv drift, men også sikre at kommunenes strategiske behov (det at kommunene selv skal bestemme når det skal bygges og renoveres) ivaretas minst like godt som i dag, ved en ny organisering. En reorganisering av VA-sektoren skal også bidra til at regionen skal nå sitt overordnede mål om økt verdiskaping og konkurransekraft fram mot 2020, jfr den strategiske næringsplanen som kommunene i regionen har gitt sin tilslutning. Forslagene er rettet inn mot en regional samordning og effektivisering av produksjon av vann og avløpstjenester som er ment å komme både eiere (kommunene), kundene (husholdninger og næringsliv) og ansatte til gode. 4
De overordnede mål, som det er redegjort for mer utførlig senere i dette dokumentet, kan sammenfattes slik: Målsettinger som vil komme kundene (husholdninger og næringsliv) til gode Rovar skal realisere effektiviseringsgevinster på 10 % av påvirkbare kostnader Rovar skal ha en prisutvikling lavere enn KPI. Rovars priser skal være blant de laveste i landet. Rovar skal ha en kundetilfredshetsindeks som er blant landets beste. Målsettinger som vil komme kommunene til gode Rovar skal overfor kommunene garantere at vedtak som innebærer renovering og utbygging av VA gjennomføres når, og slik, kommunene bestemmer Rovar skal ha en strategisk orientert ledelse og være et viktig redskap for sine eiere Rovar skal bidra til regional utvikling og næringsetablering Rovar skal levere VA-tjenester med høy miljømessig standard Sikre offentlig eierskap Målsettinger som vil komme de ansatte til gode Rovar skal ha fokus på kompetanseutvikling, kompetanseutnyttelse og fleksibilitet Rovar skal ha en løsningsorientert arbeidsmåte. Rovar skal vektlegge et godt arbeidsmiljø og være i fremste rekke på HMS. Det skal foreligge en omstillingavtale som regulerer rettigheter og plikter 1.3 Styringsgruppens anbefaling Etter et omfattende arbeid i politiske og administrative organer, anbefaler styringsgruppen (et flertall på 15 medlemmer) at det opprettes et nytt felleseid selskap for hele verdikjeden innen vann, avløp samt sbehandlingen. Selskapet har arbeidstittelen Rovar og skal eies av de samme kommunene som i dag eier IVAR. En av styringsgruppens representanter fremmet eget forslag som fikk 2 stemmer (Aksnes og Kolnes)(se vedlegg 10). Styringsgruppens anbefaling er som følger: Rovar opprettes som et fullt integrert selskap med ansvar for all produksjon av vann og avløpstjenester samt den del av sbehandling som i dag utføres av IVAR. Rovar opprettes som et kommunalt heleid aksjeselskap. Rovar eies av kommunene basert på folketall. Rovar har plikt til å levere VA tjenester ved utbygging og renovering av bolig/ industri arealer. Det er kommunenes politiske vedtak som styrer igangsettelsen. Det innføres felles gebyrstruktur (lik beregningsmåte) i kommunene. Det blir kommunevise tariffer som faktureres fra Rovar. Eierne skal utvikle en eierstrategi for ROVAR som innebærer at det bl.a. settes krav om effektivisering samt andre viktige mål for selskapet. Ingen av de ansatte i VA - sektoren i kommunene eller IVAR skal sies opp som følge av selskapsdannelsen. Overfor de ansatte legges gjeldende avtaleverk til grunn for ansattes rettigheter og arbeidsgivers plikter. Det inngås egen omstillingsavtale. Selskapet skal være i drift fra 1. januar 2007. Det etableres praktiske overgangsregler. 5
2. Bakgrunn og mål Kommunene Stavanger, Sandnes, Sola, Randaberg, Gjesdal, Klepp, Hå, Time, Rennesøy og Finnøy besluttet på et eiermøte i 2002 å utrede muligheten for å etablere et nytt regionalt selskap for vann, avløp og sbehandling. I etterkant har også Kvitsøy blitt medeier i IVAR, hvilket betyr at også denne kommunen omfattes av planene. Høsten 2003 la Styringsgruppen fram en prinsippskisse hvor en konkluderte med at så langt hadde arbeidet styrket sannsynligheten for at den enkelte kommune ville være tjent med en samordning av VA-sektoren. Styringsgruppen inviterte samtidig kommunene til å videreføre utredningsarbeidet slik at det kunne legges frem forslag til endelig politisk behandling. Prinsippdokumentet ble politisk behandlet høsten 2003, og samtlige kommuner sluttet seg, med noen presiseringer, til forslaget om å fortsette utredningsarbeidet med mål om å legge fram et endelig forslag til vedtak. Styringsgruppen ønsker gjennom dette arbeidet å bidra til å styrke regionens infrastruktur. Dette er helt i samsvar med den nylig utarbeidede strategiske næringsplanen som blant annet vektlegger en robust og konkurransedyktig infrastruktur som et av sine mål. Samtidig har en også notert seg en stadig økende oppmerksomhet fra nasjonale myndigheter som fokuserer på behovet og nødvendigheten for effektivisering av VA sektoren og mulig omlegging til nye inntektsregimer (se omtale i kapittel 1). Styringsgruppen ønsker gjennom dette arbeidet å sikre at vår region er i forkant av en forventet utvikling. Regionen har en høy befolkningstilvekst, en gunstig aldersstruktur og stor tilflytting. Regionen har samtidig et konkurransedyktig næringsliv med sterk sysselsettingsvekst. Dette resulterer i økt utbygging både av bolig- og næringarealer, på tvers av kommunegrenser. En effektiv og velfungerende infrastruktur, hvor vann og avløp er blant de viktigste, er en premiss for videre vekst og utvikling. Styringsgruppen mener at vann og avløp er særlig godt egnet for regional samordning fordi store investeringer innen vann og avløp kan skje ut fra et regionalt og ikke kommunalt perspektiv, noe som gjør at investeringene kan reduseres. Samtidig forutsettes det at det kan oppnås besparelser ved felles drift av anleggene. Kommunene i regionen har i mange år samarbeidet om enkelte deler av tjenestene innenfor vann, avløp og renovasjon gjennom selskapet IVAR IKS. IVAR har ansvar for investeringer og drift av hovedvannforsyningen til kommunegrensene og avløp/rensing fra kommunegrensene. I tillegg eier selskapet samtlige behandlingsanlegg for. Den enkelte kommune har imidlertid, hver for seg, hatt ansvaret for investeringer, drift og vedlikehold av VA-anleggene i egen kommune som illustrert nedenfor. 6
Dagens funksjonsdeling mellom kommunene og IVAR Kommunene ivaretar selv vann avløp og renovasjon innenfor egne grenser Stavanger Sandnes Gjesdal Randaberg Klepp Time Sola Hå Rennesøy Finnøy Vann Vann Vann Vann Vann Vann Vann Vann Vann Vann Avløp Avløp Avløp Avløp Avløp Avløp Avløp Avløp Avløp Avløp IVAR forsyner kommunene med vann til kommunegrensen IVAR behandler avløp fra kommunene i egne behandlingsanlegg IVAR (eies av alle kommunene) IVAR behandler som kommunene selv samler inn 7
3. Begrunnelse for regional samordning 3.1 Effektivisering betinger en reorganisering av VA sektoren VA-sektoren utfordres og det stilles kritiske spørsmål ved om selvkostprinsippet (som tillater VA-etaten å viderefakturere alle sine kostnader til abonnentene) virkelig er det samme som at kostnadene derved blir lavest. En rapport som Sintef har utarbeidet på oppdrag av Kommunalog regionaldepartementet viser at det er mulig å oppnå besparelser på 10 15 % i VAsektoren i Norge. Forslaget om å samordne hele den kommunale tjenesteproduksjonen på VA-sektoren i det kommunalt eide selskapet Rovar, bygger på forutsetninger om at sektoren har potensiale for effektivisering og økonomiske besparelser. Utredning og erfaringer sannsynliggjør disse antakelsene men besparelsene kan ikke oppnås uten at VA sektoren i vår region reorganiseres. En felles beslutningsenhet (i stedet for dagens 12 enheter) vil kunne fokusere en samlet optimalisering av felles ressurser med utgangspunkt i kommunens behov. IVAR kan ikke ivareta en full regional samordning da denne virksomheten kun en grossist som leverer hovedvannforsyning, hovedavløp og rensetjenester. Forventningene om effektiviseringsgevinst er først og fremst knyttet til muligheten for samordning av planlegging og investeringer, god tilgjengelig kompetanse, bruk av felles systemer og standarder, men også stordriftseffekter i drift og utbygging, bedre innkjøpsordninger, mer effektivt lagerhold og lignende. Det er utarbeidet en egen rapport (se vedlegg) som gir eksempler på gevinster som kan oppnås ved etablering av Rovar. Mange av de ansatte i Rovar vil arbeide med drift og vedlikehold av VA-anleggene. Dette arbeidet vil skje lokalt. Følgelig må Rovar ha en desentral organisering med arbeidssteder i ulike deler av regionen. Det er styre og administrasjonen i selskapet som vil ta stilling til hvor det er hensiktsmessig å ha de ulike arbeidsstedene. Planarbeid og administrative funksjoner forutsettes samlokalisert og er en forutseting for å kunne oppnå effektivisering. En del av de ansatte må regne med å få nye arbeidsoppgaver etter ROVAR - alderssammensetning av ansatte reorganiseringen. En analyse av alderssammensetningen (se 40 % 38 % illustrasjon) viser at ca 1/3 av de ansatte er over 55 år. Det 35 % 32 % er derfor all grunn til å forvente at en reduksjon av antall 30 % 30 % ansatte vil kunne skje ved naturlig avgang. Styringsgruppen mener derfor det er realistisk å sette som mål at de samlede påvirkbare kostnader skal reduseres med 10 % i løpet av 5 år (målt mot kostnadsnivået på tidspunkt for sammenslåing). I forkant av den politiske behandlingen om etableringen av Rovar skal det foreligge et dokument som ytterligere konkretiserer besparelsene. 25 % 20 % 15 % 10 % 5 % 0 % <45 år 46-54 år >55 år 8
3.2 Effektivisering gjennom å etablere like standarder og lik praksis Regelverket innen vann og avløp er ulikt fra kommune til kommune. Selv de kommuner som i utgangspunktet har et likt regelverk praktiserer dette ulikt. Entreprenører, utbyggere, rørleggere og andre som arbeider med utbygging og vedlikehold av VA anleggene må forholde seg til at det både er ulike standarder mellom kommunene og også den ulike praktiseringen av det som i utgangspunktet ser ut som et likt regelverk. Dette fordyrer naturligvis arbeidet og reduserer også konkurransen i regionen. Rovar skal ha like standarder, likt regelverk og lik praktisering og skal oppleves som en enhetlig organisasjon. 3.3 Internasjonale selskaper Internasjonalt synes det som om de store verdiene i sektoren utfordres av internasjonale selskaper som har sett mulighetene i så vel infrastrukturen som i tjenesteytingen. Styringsgruppen mener at et offensivt grep for å møte disse utfordringene er å danne et regionalt selskap med kommunalt eierskap hvor en sikrer seg kontrollen over de store verdiene som ligger i infrastrukturen, ivaretar samordningen av investeringer og tjenesteytingen samtidig som man etablerer gode verktøy for å dokumentere effektiv og god tjenesteyting. 3.4 Regionalt samarbeid /strategisk næringsplan Nord- Jæren fremstår i mange sammenhenger med gode og fremtidsrettede regionale fellesløsninger. En samordning av VA-sektoren vil ytterligere styrke dette inntrykket av regionen. I forbindelse med utarbeidelsen av Strategisk næringsplan for Stavangerregionen 2005 2020 anbefaler arbeidsgruppen Næringsvennlig offentlig sektor en strategi der man fortsatt utvider det interkommunale samarbeidet gjennom felles selskaper. I endelig vedtatt strategisk plan er det også konkret vist til erfaringene fra Rovar-prosjektet, og disse anbefales benyttet inn mot annen samordning av offentlig tjenestetilbud på tvers av regionenes kommuner med fokus på utnyttelse av stordriftsfordeler. I tillegg til dette er det grunn til å anta at en med et felles bo- og arbeidsmarked og et aktivt næringsliv som operer på tvers av kommunegrensene vil møte en større vektlegging av lik og rettferdig prising av VA-tjenestene. En vil også se at endringer i næringsstrukturen med næringsklynger i grenseområder mellom kommuner og boligutbygging i tilsvarende områder vil avkreve felles løsninger på tvers av de aktuelle kommunene. Kommunestrukturen er også under debatt. Etableringen av Rovar er nøytral i forhold til diskusjonen om kommunesammenslåing. 3.5 Kunder Rovar skal være et kundeorientert selskap og det skal legges vekt på å etablere kundevennlige løsninger. Reduksjon i kostnader skal komme kundene til gode gjennom reduksjon i gebyrene og økt kvalitet på tjenestene jfr. regelverket for selvkost. 9
Dagens gebyrstruktur er uoversiktlig og det er store forskjeller mellom kommunene. Felles gebyrstruktur vil trolig oppleves som mer naturlig og forståelig i et regionalt perspektiv. Ved å samle all VA virksomhet i et selskap unngår en også spørsmål knyttet til om kundene virkelig betaler selvkost eller om gebyrene benyttes til å subsidiere annen kommunal virksomhet. 3.6 Eiere I løpet av de to siste år har det fra statlig hold, via stortingsmeldinger og på flere andre måter, blitt uttrykt at VA-bransjen må effektiviseres, og at dagens selvkostsystem ikke har incentiver til effektiv drift. Det iverksettes nå et nasjonalt benchmarkingprosjekt som skal muliggjøre sammenligning av kostnader mellom de ulike VA-enheter. I neste omgang kan det bli aktuelt å innføre et incentivsystem slik vi kjenner det fra el-sektoren og hvor eierne det vil si kommunene - kan ta overskudd ved effektiv drift ut som utbytte. I tråd med disse utfordringene har KS nylig etablert et prosjekt under navnet Brytningstider mulige konsekvenser for kommunesektoren ved en liberalisering av VA-sektoren. Om begrunnelsen for prosjektet heter det blant annet at VA-sektoren står overfor store utfordringer både med hensyn til endringer i ytre rammebetingelser og i forhold til sektorinterne forhold. Derfor er det viktig for kommunene som eiere og sektoren å være i forkant av mulige endringer både når det gjelder eierskap, drift og krav til kvalitet og effektivitet. Styringsgruppen vil holde kommunene orientert om utviklingen i prosjektet. Regional samordning gir mulighet for at eierne kan samordne sine interesser i motsetning til at de i dag eier og utfører deler av VA-virksomheten i henholdsvis kommunal regi og interkommunal regi. For kommunene som eiere er VA-virksomhetene et svært sentralt område fordi de forsyner innbyggere og næringsliv med vårt viktigste næringsmiddel vann, og fordi verdiene i denne sektoren er formidable. Ved å etablere Rovar vil hele regionens VA-virksomhet bli samlet i ett selskap. Det vil, både i kraft av sin størrelse og betydning, totalt sett få en større oppmerksomhet fra sine eiere enn i dagens delte organisering. Aktive og interesserte eiere både former og skjerper en organisasjon og er en viktig forutsetning for at virksomhetens ansatte skal bidra til å yte sitt beste. Etableringen av Rovar skal ikke bare skal innfri kravene til effektiv drift men også sikre at kommunenes strategiske behov(det å selv kunne bestemme hva som skal gjøres og når det skal gjøres) fullt ut innfris. Et godt eierskap innebærer at eierne (kommunene) må utvikle en eierstrategi for Rovar. Eierstrategien skal gjøre rede for hva kommunene vil oppnå som eier og innebærer at kommunene uttrykker sine krav og forventninger til selskapet. En eierstrategi bør utarbeides etter følgende prinsipper: Være klar og tydelig. Kravene må være klart kommunisert og ikke gi grunnlag for tvil om hva eierne egentlig vil oppnå. Kravene må ha en utforming som gjør at måloppnåelsen kan etterprøves. 10
Kravene må være realistiske. Eiers krav bør være utfordrende og krevende, men innenfor de rammer som det vil være mulig å nå. Kravene må sikre forutsigbarhet for selskapene. Når kommunene som eiere har fremsatt sine krav må selskapet få frihet og tilstrekkelig selvstendighet til å realisere eiers mål. Eierne må ikke endre sine krav i den tidsperioden selskapet er gitt for å nå målene. Bedriftsforsamlingen i Rovar har etter aksjeloven et tilsynsansvar overfor styret og daglig leder fatter vedtak i viktige saker. Bedriftsforsamlingen forutsettes å være en sentral politisk arena der alle eierkommunene er representert. Bedriftsforsamlingen kan ha en naturlig rolle i å utvikle en eierstrategi for Rovar. 3.7 Ansatte Rovar skal tilby interessante og utfordrende jobbmuligheter, det vil si større fagmiljø, spesialisering, intern karriere etc. Kompetansen må vedlikeholdes og utvikles gjennom deltakelse i nettverk og sentrale kompetanseforum. Samtidig skal Rovar tilby jobbsikkerhet og det er av den grunn utarbeidet en egen omstillingsavtale for de ansatte som berøres av omstillingen. 3.8 Kompetanse /samarbeid med UiS Gjenanskaffelsesverdiene i VA-anleggene i regionen er beregnet til over 30 milliarder kroner. I tillegg til at verdiene er store, er også anleggene til dels kompliserte tekniske installasjoner som krever spesialkompetanse for å kunne driftes og forvaltes på en optimal måte. VA-fag ved universiteter og høyskoler i Norge er lite attraktive og rekrutteringen til bransjen er et problem. VA-bransjen i Norge må derfor konkurrere om stadig færre ingeniører med rett kompetanse. For bransjen er mangel på nyutdannede VA-ingeniører en stor utfordring, og det viser seg også vanskelig å få kompetente søkere til ledige VA-stillinger i vår region. Rovar vil kunne hevde seg mye sterkere i konkurransen om stadig knappere kunnskapsressurser enn dagens 12 enheter. For Rovar kan for eksempel samarbeid med Universitetet i Stavanger om faglig utveksling og tilrettelegging for masterstudier etc. for derved å styrke interessen for VA fagene og heve kompetansen, være interessant. Et nytt Vitensenter i regionen vil kunne støtte opp under en slik utvikling. 11
4. Rovar beskrivelse av selskapet og virksomheten Styringsgruppen har vært opptatt av en rekke av de prinsipielle forhold som knytter seg til en selskapsdannelse der deler av kommunal virksomhet skilles ut i et eget selskap. Ulike modeller har vært utredet, slik kommunestyrene tidligere har bedt om, men styringsgruppen har valgt å utforme dette dokumentet med utgangspunkt i den modell (modell A) som anbefales. I vedlegg til dette dokument er det redegjort for de fire ulike hovedmodeller som er vurdert. Forslagene til etablering av Rovar innebærer en ny oppgavefordeling som kan illustreres slik Ny funksjonsdeling mellom kommunene og ROVAR Rovar ivaretar all vannforsyning, avløpstransport, avløpsrensing og sbehandling Stavanger Sandnes Gjesdal Randaberg Klepp Time Sola Hå Rennesøy Finnøy Vann transporteres fra kilde til den enkelte abonnenter i hele regionen Avløp transporteres fra den enkelte abonnent til ferdig renset utslipp Avfall behandles (deponi, forbrenning, kompostering etc) av Rovar ROVAR (eies av alle kommunene) er i dag ulikt organisert fra kommune til kommune ved at noen har satt vekk innsamling til eksterne transportører mens andre kommuner samler inn med eget materiell og mannskap. De kommunene som ønsker det kan overlate ansvaret for innsamling av til Rovar. Rovar vil selv ikke ha eget transportmateriell eller mannskap men villyse tjenestene ut på anbud og administrere innsamlingen Rovar vil ivareta samtlige oppgaver som i dag utføres av den enkelte kommune s VA-etat samt IVAR. Det er imidlertid en forutsetning at kommunens strategiske behov skal ivaretas minst like godt som i dag, ved en ny organisering. Forslagene er derfor kun rettet inn mot en effektivisering og styrking av produksjon av vann, avløp og sbehandling. 4.1 Forholdet mellom Rovar og kommunene Etableringen av Rovar innebærer at den gebyrfinansierte VA virksomhet som i dag utføres i kommunene og i IVAR samles i ett nytt selskap. Rovar overtar ansvaret for all utbygging av VA anleggene i hele regionen samt ansvaret for all drift, renovering og rehabilitering. Det forutsettes at Rovar, før selskapet er i drift, utarbeider en avtale med kommunene der det gjøres tydelig overfor både eiere og kunder hvilke forpliktelser selskapet har. I tillegg vil selskapet være underlagt lover, forskrifter og pålegg fra sentrale myndigheter i tilknytning til miljø og en rekke andre forhold. Kommunene vil etter at Rovar er i drift ha rollen som eier av selskapet i tillegg til å ha rollen som strategisk bestiller. Med strategisk bestiller menes at det er kommunene selv 12
gjennom egne planer og vedtak som styrer utbygging av nye bolig- og industriområder samt viktige renoveringsoppgaver i sentrum og by. 4.2 Utbygging av nye VA-anlegg Utbygging av nye bolig- og næringsområder skjer etter en grundig planprosess i den enkelte kommune. Det tar som regel flere år fra planprosessen starter til arealene er klare til bygging. Utbygging av nye frigitte arealer krever fremføring av infrastruktur, det vil si både vei, vann og avløp, strømforsyning, telesamband og annet. De forskjellige selskaper og etater som har ansvar for utbygging av infrastrukturen i nye områder samarbeider i dag om dette. Selv om Rovar overtar ansvar for vann og avløp blir det ikke prinsipielt forskjellig fra dagens organisering. Forskjellen ligger i at det er Rovar og ikke VA-etaten i den enkelte kommune som er part i utbyggingen. Kommunene har rett til å forvente at Rovar bygger ut VA-infrastrukturen når kommunene har vedtatt at dette skal gjøres. Det er opp til Rovar å sørge for alt det praktiske samt finansiering av utbyggingen (gebyrfinansiert). Rovar på sin side har plikt til å levere standarder og kravspesifikasjoner som kommunene bruker i infrastrukturavtaler med utbygger om de interne anlegg, og å bygge ut VAinfrastruktur ved utbygging av de nye områdene. Det er kommunenes politiske vedtak som styrer rekkefølgen på igangsettelsen av nye bolig-, nærings og offentlige områder. Rovar vil selv ha egen kompetanse på prosjektering, men alt anleggsarbeid vil bli utført av eksterne entreprenører etter anbud. Det vises til eget vedlegg som redegjør nærmere for forholdet mellom Rovar og kommunene. 4.3 Drift, vedlikehold Rovar skal ha ansvar for rehabilitering og drift av alle VA-anleggene. Når Rovar overtar ansvaret for rehabilitering av anleggene fra kommunene, forutsettes det at de rehabiliteringsplaner som allerede er vedtatt i den enkelte kommune overtas og gjennomføres av Rovar. Rovar må etablere standarder for vedlikeholds- og rehabiliteringsaktivitetene som skal gjelde i hele regionen, samt i utbyggingsområder. Alder på anlegg og erfaringsmessig dårlige anlegg må systematisk tilstandsvurderes i forhold til oppfyllelse av leveringsstandard. Anlegg som er forskriftsstridige skal skiftes uten vurdering og uavhengig av geografisk plassering. 4.4 Rehabilitering av sentra, by, strøk og transformasjonsområder Rehabiliteringer av VA-anlegg innebærer at det også må utføres større anleggsarbeid i form av graving i gate, vei, landbruksarealer etc. På samme måte som ved nyanlegg (se ovenfor) vil det også her måtte skje et samvirke mellom tele, el, vei, gass, VA og annen infrastruktur. Dette er det allerede i dag etablert samarbeidsprosedyrer for. 13
Behov for større anleggsarbeid som involverer VA og annen infrastruktur kan også komme som et resultat av rehabilitering av kommune- eller bysenter og realisering av transformasjonsområder. Gjennomføringen av slike prosjekter er ofte kostnadskrevende og finansieres av forskjellige budsjettposter i kommunene i tillegg til VA (gebyrer). VA-delen kan utgjøre en betydelig del. Det legges til grunn at det inngås egne avtaler med aktuell kommune og Rovar om slike prosjekter. Rovar skal ta initiativ til at det utarbeides gode samarbeidsformer med kommunene i slike saker. En aktuell måte å gjennomføre dette på kan være å nedsette en faggruppe med representanter fra kommunene og Rovar som skal utrede en samarbeidsmodell samt prinsipper for fordeling av kostnader mellom kommunene og Rovar. Det et naturlig at samarbeidsmodellen og prinsippene for kostnadsfordeling deretter vedtas av styret i Rovar. 4.5 Kostnader og kostnadsstruktur Det er gjort et omfattende og grundig arbeid med å kartlegge kostnader og sammensetning av kostnadene, det vil si kostnadsstrukturen, til VA i den enkelte kommune. Dette er gjort for å se om det er store ulikheter, relativt sett, i kostnadene innen denne sektoren i de ulike kommunene. Videre vil denne informasjonen være et viktig grunnlag når det skal utarbeides budsjett for Rovar. Analysene viser at til tross for ulik alder på anleggene, ulike topografiske forhold og ulik botetthet, så er kostnadene pr. abonnent/boenhet ikke veldig forskjellige for de aller fleste kommunene. Noe av forklaringen på dette er at så mye som 40 % av kommunenes samlede kostnader til VA kommer fra det felleseide selskapet IVAR. Men analysen viser også at det er betydelig ulikheter i sammensetningen av kostnadene, noe som viser at det er ulike måter å drive VA på i dag. Det fremgår også tydelig at de kommuner som først bygget ut sin VA-infrastruktur, i senere år har investert betydelige beløp i fornyelser og reinvesteringer. Selv om kostnader til nyanlegg og fornyelser er høyest (pr meter) i byområder, gir dette ikke utslag i høyere kostnader pr. kunde. Grunnen til dette er at det i byområder er mye større bo-tetthet og derfor mange kunder å fordele kostnadene på. Det er styringsgruppens vurdering at når kostnadene, relativt sett, ikke avviker betydelig fra kommune til kommune så innebærer dette at en overføring av oppgavene til Rovar ikke vil føre til at abonnenter i en kommune vil få økte gebyrer på bekostning av abonnentene i andre kommuner. Styringsgruppen mener videre at de analyserte kostnadene gir et godt grunnlag for å sette målkrav til en ny regionalisert enhet. Styringsgruppen forutsetter at det utarbeides detaljerte budsjetter som et ledd i etableringen av Rovar, at det settes definerte mål for effektivisering (jfr omtale ovenfor), og at selskapet snarest mulig deltar i den nasjonale benchmarkingen av VA-virksomhet i regi av kommunal og regionaldepartementet. 4.6 Gebyrer felles gebyrreglement/gebyrstruktur Det er styringsgruppens vurdering at det bør etableres et felles VA gebyrreglement for alle kommunene slik at beregningsmåten/strukturen for gebyrene blir like i alle kommunene. Det 14
er allerede gjort et arbeid med å lage et slikt utkast til felles reglement i samarbeid med noen av VA etatene. Dette arbeidet viser at det både er mulig og hensiktsmessig å ha et likt reglement for hele regionen. Oppsummert vil dette bety at: Vanntariffen har et arealbestemt fastledd (fastsatt ved bruk av NS 3940) Vanntariffen har et forbruksledd som fastsettes på grunnlag av målt vannforbruk eller stipulert vannforbruk (kun husholdninger kan velge om vannforbruket skal måles eller stipuleres) Som et ledd i etableringen av Rovar må det utarbeides et gebyrreglement som bør være likt for alle kommunene. Rovar utarbeider et utkast til felles reglement som sendes til kommunene for behandling og vedtak. 4.7 Gebyrer kommunevise priser Det er i dag ikke lovlig å ha felles (like) tariffer/gebyrer (prisliste) for samtlige kommuner. Det blir derfor kommunevise tariffer som faktureres fra Rovar. Det er den enkelte kommune som selv bestemmer fordelingen av tariffen mellom fast og variabelt ledd. Rovar beregner en VA kostnad pr. kommune som danner grunnlaget for beregning av gebyrene til innbyggere og næringsliv i den respektive kommune. Denne beregning skjer etter følgende metode: Felleskostnader Alle lønns- og driftskostnader i hele regionen ses på som felleskostnader som fordeles etter folketallet i den enkelte kommunene. Alle renter og avskrivninger som er et resultat av fellesinvesteringer (og som til nå har skjedd i regi av IVAR) fordeles også til den enkelte kommune etter folketall. Rovar vil også selv planlegge og gjennomføre fellesinvesteringer som vil resultere i renter og avskrivninger. Disse vil bli fordelt på samme måte, dvs. etter folketall. Kommunale særkostnader Alle renter og avskrivninger som er et resultat av spesifikke investeringer i den enkelte kommune allokeres til den enkelte kommunes internregnskap i Rovar. Rovar vil da føre et separat investeringsregnskap for hver kommune som blir en sum av: o det som kommunene har i dag og som overføres fra kommunene til Rovar og o det som Rovar fremover vil gjennomføre av spesifikke investeringer i den enkelte kommune. Det vises til vedlegg som redegjør nærmere for prinsipper for beregning av gebyrer. 4.8 Monopolaspektet På grunn av de spesielle forholdene knyttet til VA-sektorens kostbare infrastruktur kan en vanskelig se for seg konkurrerende leverandører av vann- og avløpstjenester til den enkelte kunde. Det betyr at en aktør, på samme måte som i dag, vil beholde en sterk posisjon i forhold til store deler av VA-sektoren. 15
Dagens organisering av VA-sektoren inneholder de samme utfordringene til monopolaspektet som en vil møte i forhold til et regionalisert kommunalt eid selskap. For innbyggerne og næringslivet vil en trolig ikke oppfatte et kommunalt monopol som noe annet enn en regional aktør i samme posisjon. Den innkjøpte tjenesteproduksjonen er i dag betydelig og skjer etter anbud. Det er et mål for Rovar at innkjøpte tjenester fortsatt skal være betydelige slik at en stor del av kostnadene ved drift av selskapet skal være underlagt konkurranse. Det legges til grunn at Rovar vil være underlagt regelverket om offentlige anskaffelser. 4.9 Ansatte Etableringen av Rovar vil berøre mange personer som i dag er ansatt i de ulike kommunene, samt IVAR. Det legges til grunn at de ansatte som i dag inngår i kommunenes gebyrfinansierte VA-kostnader sammen med de ansatte i IVAR, overføres til Rovar. Ved etableringen av Rovar vil arbeidsgiveransvaret gå over fra kommunene og IVAR til det nye selskapet. Etableringen vil bli betraktet som en virksomhetsoverdragelse, jf. Arbeidsmiljølovens kap XII A. Avtalte og individuelle rettigheter blir overført til ny arbeidsgiver. Overføringen til Rovar vil ikke i seg selv være grunn til oppsigelse av ansatte. Det er utarbeidet en egen omstillingsavtale som blant annet regulerer medbestemmelse, samarbeidsorganer, spilleregler for endringen, rettigheter og plikter for de ansatte under omstillingen, og som ivaretar de spesielle behovene denne prosessen vil omfatte. Omstillingsavtalen er gjengitt i vedlegg. 4.10 Selskapsform Valg av selskapsform er et viktig valg ved etablering av Rovar og vil ha konsekvenser både for daglig drift og for styringen av selskapet. Det finnes flere mulige selskapsformer men reelt sett er det bare aksjeselskap (AS) eller interkommunalt selskap (IKS) som er aktuelle for Rovar. På en del områder er det liten forskjell mellom AS og IKS. Det er imidlertid viktige forskjeller på områder som gjelder ansvarsforhold og styring samt i forholdet til de ansatte. Et IKS kan ikke gå konkurs og kreditorer som ikke måtte få dekning for sine krav i selskapet vil kunne holde eierkommunene økonomisk ansvarlige. Selv om Rovar ikke kommer i en situasjon med betalingsstopp innebærer kommunenes ubegrensede ansvar at de naturlig nok må si ja eller nei til låneopptak. I tillegg må vedtak om lån godkjennes av departementet (jfr lov om interkommunale selskaper 22). Dette kan delvis løses med å fastsette rammer for låneopptak i selskapsavtalen men endringer av slike rammer krever behandling i kommunestyrene hos samtlige eiere. Videre innebærer det at Rovar for eksempel ikke kan stille garanti for lån som datterselskap måtte oppta. Dette setter begrensninger på hvordan Rovar kan organisere sin virksomhet. Rovar er som omtalt tidligere et naturlig monopol for en stor del av sin virksomhet. Imidlertid vil behandlingsanleggene for renovasjon (deponi, forbrenning og kompostering) delvis konkurrere med tilsvarende behandlingsanlegg både i Norge og i utlandet for å tå tak i 16
tilstrekkelig. De selskapene en konkurrerer med vil ofte være privateide aksjeselskaper men korte og effektive beslutningsveier. Det er viktig for Rovar å kunne ha en administrasjon og et styre med ansvar og myndighet som sine konkurrenter i slike situasjoner. Det er ikke utenkelig at det på et fremtidig tidspunkt kan være aktuelt for flere kommuner å slutte seg til Rovar. I et aksjeselskap lar dette seg enkelt gjøre ved at aksjeselskaper kan slås sammen. I et IKS vil dette innebære en endring av selskapsavtalen og en omfattende prosess med behandling i kommunestyrene til samtlige eiere. Det har i 2005 blitt reist spørsmål ved de interkommunale selskapene og forholdet til statsstøtte. Den 19. august 2005 informerte KS (Kommunenes Sentralforbund) slik: KRD varsler at det vil bli satt i gang et arbeid med å vurdere Lov om interkommunale selskap ut i fra et statsstøtteperspektiv. En endring av lovverket vil på sikt dermed kunne medføre behov for organisasjonsendringer for dagens 27 selskaper og også IKSene. Usikkerhet knyttet til fremtidig bruk av IKS formen gjør denne selskapsformen mindre aktuell. De ansatte har full representasjonsrett både i bedriftsforsamling og i styret i et aksjeselskap. I et interkommunalt selskap har de ansatte kun representasjonsrett i selskapets styre. Representasjonsretten er således bedre i et aksjeselskap. Et aksjeselskap har også tydelige ansvarsforhold, et velprøvd regelverk. På dette grunnlag mener styringsgruppen at Rovar bør etableres som et aksjeselskap. Det er imidlertid styringsgruppens anbefaling at det i vedtektene til Rovar bestemmes at kun kommuner kan være eiere av selskapet. Det vises for øvrig til vedlegg som redegjør for selskapsformene IKS og AS. 4.11 Verdsettelse og eierandeler For å kunne opprette et nytt selskap, har det vært nødvendig å identifisere de eiendeler som det vil være naturlig å legge inn i en regional enhet samt å fastsette prinsippene for verdsettelsen av disse. Formålet med verdsettelsen er å kunne beregne de enkelte kommuners eierandel i den nye enheten. Det er gjennomført en verdsettelse ved bruk av en modell utviklet av Norvar (Norsk Vann og Avløp BA). Kommunene har levert inn gode oppgaver over egne anlegg. Norvarmodellen beregner gjenanskaffelsesverdier på ledningsnettet basert på antall meter av de respektive ledningstyper og enhetspriser på andre installasjoner. Det har blitt gjennomført en skjønnsmessig vurdering av hvordan ledningsnettet fordeler seg mellom by, tettsted eller landlig. Verdien pr. meter varierer mellom kr.10.000 pr. meter til kr. 2000 avhengig av hvilken kategori den tilhører. Denne verdsettelsen synliggjorde at VA sektoren har store verdier og gjenanskaffelsesverdien ble beregnet til ca 31,5 milliarder kr. Norvarmodellen gav et godt grunnlag når en skulle ta stilling til eierbrøk men de skjønnsmessige vurderingene gav 17
så vidt betydelige utslag at en vurderte at denne modellen alene ikke kunne legges til grunn for fastsettelse av eierbrøk. En gjennomførte derfor i tillegg en beregning som viste hvordan eierbrøken ville bli dersom inntektene for VA sektoren ble lagt til grunn og tilsvarende en beregning ved bruk av folketall (slik som eierbrøken i dag beregnes i IVAR). Kvitsøy Finnøy Rennesøy Eierbrøk etter folketall (1.jan 05) 0,2 % 1,1 % 1,3 % Etter en samlet vurdering er det styringsgruppens anbefaling at folketallet legges til grunn ved fastsettelse av eierbrøk. Eierbrøkene blir da som vist i figuren. Det er naturlig å åpne for en revisjon av eierbrøkene og det foreslås at ved vesentlige endringer i folketall kan det gjøres endringer i eierbrøk hvert tiende år. Det vises også til eget vedlegg som redegjør for arbeidet med verdsettelse. Randaberg 3,5 % Gjesdal 3,6 % Time 5,6 % Klepp 5,6 % Hå 5,7 % Sola 7,6 % Sandnes 22,1 % Stavanger 43,8 % 0,0 % 10,0 % 20,0 % 30,0 % 40,0 % 50,0 % 4.12 Finansiering Kommunene eier i dag alle VA-anlegg i egen kommune. I tillegg eier kommunene andeler i IVAR IKS. Rovar overtar både kommunenes egne VA-anlegg eiendeler og gjeld i IVAR IKS. Som redegjort for ovenfor viste verdsettelsen at de samlede verdier som kommunene eier fordelte seg jevnt etter folketallet og det ble derfor besluttet at kommunene skulle eie aksjer i Rovar basert på folketall. Når verdiene overføres til Rovar får kommunene aksjer i Rovar som oppgjør. Kommunene slipper å skyte inn kontanter for å etablere Rovar. Kommunenes verdier i egne VA anlegg er betydelige (som redegjort for i kapittelet om verdsettelse). Hoveddelen av disse verdiene er allerede regnskapsmessig avskrevet til kr 0, renter og avskrivning er belastet abonnentene gjennom gebyrene og kommunene har ikke lenger gjeld i forhold til disse investeringene. En mindre del av verdiene står imidlertid fortsatt igjen i regnskapet til kommunene og avskrivning og renter er ennå ikke belastet abonnentene. Kommunene har også vanligvis heller ikke nedbetalt det lånet de tok opp for å finansiere disse investeringene. Disse uavskrevne verdiene er store for noen kommuner og mindre for andre kommuner, avhengig av når kommunene har foretatt investeringene. De regnskapsførte verdier overtas av Rovar som fortsetter å skrive av på disse, slik kommunene tidligere har gjort, og kalkulere renter og avskrivninger. Når kommunene overfører disse bokførte verdier må de få et oppgjør av Rovar slik at de selv kan få midler til å fortsette nedbetalingen av den gjelden de har tatt opp (eller tilbakebetalt egenkapital avhengig av hvordan investeringen er finansiert). Kommunene får derfor en fordring på Rovar som er identisk med de bokførte verdier kommunene har på tidspunkt for overdragelse. Rovar betaler avdrag og renter på disse lånene til kommunene. 18
Rovar krever igjen inn disse kostnadene (til renter og avdrag) i gebyrene som belastes den enkelte kommunes innbyggere. I praksis vil en slik overføring fra kommunene og videreføring i Rovar være økonomisk nøytral for kommunene og abonnentene. Det blir heller ingen forfordeling eller skjevdeling mellom kommunene. Etter at Rovar er etablert er det Rovar som selv må sørge for å oppta lån til nye investeringer. Etter noen år vil derfor Rovar s gjeld til kommunene være nedbetalt og kommunene vil sitte igjen med aksjer/eierandeler som er basert på folketallet i kommunene (jfr. 4.11 ovenfor) i selskapet. I eget vedlegg blir det redegjort nærmere for finansieringen av Rovar. 4.13 Etablering av Rovar Når kommunene har vedtatt å etablere Rovar, må det startes en egen prosess med å oppbemanne og operasjonalisere selskapet i henhold til de overordnede vedtak som eierne har fattet. En av styrets første oppgaver blir å ansette administrerende direktør, etter ekstern utlysing. Selskapet skal etableres i 2006 og det vil være viktig å tidlig velge styre og ansette ny administrerende direktør til å forestå nødvendig organisering/oppbemanning av selskapet. VA-virksomheten må i tiden etter Rovar-etablering likevel gå som normalt i regi av de enkelte enheter (kommunene og IVAR) det gjelder inntil det nye selskapet Rovar trer i full operativ drift etter eiernes bestemmelse. Først når Rovar er fullt operativ nedlegges virksomheten i IVAR og VA-virksomheten i kommunene. Styre og adm. direktør må tidlig starte en planprosess, og det er ønskelig at det så snart som mulig blir ansatt øvrige ledere i det nye selskapet - slik at ledergruppen raskt kan etablere seg og ta de nødvendige grep for å gjøre Rovar operativt. 4.14 Alternativet til å være eier i Rovar Dersom en kommune velger å stå utenfor vil de praktiske konsekvenser bli at de vil måtte inngå avtale med Rovar om kjøp av tjenester. Det vises til vedlegg om juridiske forhold. 19
5. Vedtekter, eieravtale og selskapsorganer 5.1 Styring-, kontroll- og ledelsesfunksjoner Det er nødvendig at et nytt regionalt selskap får styrings- og kontrollfunksjoner rundt virksomheten som sikrer eiermessig styring og offentlig innsyn. Den regionaliserte enheten må følge eiernes instruks slik de fremkommer i vedtekter og aksjonæravtale. Eierne vil utpeke styremedlemmer, og i tillegg vil de oppnevne bedriftsforsamling og utgjøre generalforsamling. I tråd med de bedriftsdemokratiske prinsipper vil også de ansatte foreta slik oppnevning til de styrende organer. Nødvendige eiermessige hensyn må innarbeides i vedtekter og eieravtaler. Samtidig med stiftelsen av det nye selskapet, inngås aksjonæravtale, som beskriver eierkommunenes rettigheter og plikter i forhold til hverandre og i forhold til selskapet. Aksjonæravtalen skal således inneholde bestemmelser om valg av styremedlemmer og medlemmer til bedriftsforsamlingen og punkt som regulerer det økonomiske forholdet mellom eierne og selskapet. Det sentrale punktet i aksjonæravtalen, kjernen, er vedtektene. 5.2 Vedtekter Styringsgruppen anbefaler at Rovar etableres med vedtekter som gjengitt nedenfor 1. Selskapets navn Selskapets navn er Rovar AS 2. Selskapets forretningskontor Vedtekter for Rovar AS (utkast) Vedtatt i generalforsamling 200X Selskapets forretningskontor er i kommune 3. Selskapets formål Selskapets formål er, enten selv eller gjennom hel- eller deleide selskaper, å planlegge, utbygge, eie og drifte vann- og avløpsanlegg. Selskapet skal videre drive renovasjonsvirksomhet, herunder sbehandling. Virksomheten skal drives på en økonomisk, ressurs- og miljømessig god måte, i samsvar med gjeldende lover og forskrifter. 4. Selskapets aksjekapital Selskapets aksjekapital er kr x fordelt på x aksjer hver pålydende à kr 1.000,- 20