Ytring Fengsling: Fremstillingsfristen er 48 timer ikke tre dager Straffeprosessloven 183 første ledd gir ikke lenger uttrykk for gjeldende rett. I 2006 ble fristen for fremstilling for fengsling utvidet til tre dager, noe som etter forarbeidene betyr at siktede senest må fremstilles for retten etter 84 timer. 1 Endringen var kontroversiell, men ble likevel vedtatt under forutsetning om at fristutvidelsen skulle følges opp med en etterkontroll. Etterkontrollen har imidlertid løpt ut i sanden. I et høringsforslag fra 2010 foreslo Justisdepartementet en viss innstramming, og at fremstillingsfristen skulle være om lag 60 timer. 2 Forslaget var blant annet begrunnet med at utvidelsen av fremstillingsfristen hadde ført til økt antall oversittelser av 48-timersfristen for overføring fra politiarrest, slik man også hadde fryktet. 3 Dessverre ser det ut til at høringsforslaget har havnet «i skuffen», for siden har intet skjedd. At behovet for innstramming var og er reelt, illustreres av dommerforeningens høringsuttalelse. Dommerforeningen bemerket at det i praksis later til å være sammenheng mellom fristen for fremstilling og problemet med oversitting i politiarrest. Dommerforeningen minnet om den omfattende kritikken fra så vel internasjonale menneskerettsorganer som fra Sivilombudsmannen, og pekte dessuten på at en kortere frist ville være mer i samsvar med våre forpliktelser etter EMK og FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP). 4 1. Lovendringen ble vedtatt ved lov av 28. juni 2002 nr 55, og ikraftsatt 1. juli 2006 jf. kgl.res. 30. juni 2006 nr 747. Lengden på fristen er kommentert i Ot.prp. Nr. 66 (2001-2002) pkt. 4.1.7.2 s. 25. 2. Justisdepartementets høringsbrev av 10. desember 2010. 3. Ot.prp. Nr. 66 (2001-2002) pkt. 4.1. Her ble det imidlertid uttrykkelig forutsatt at bruken av politiarrest ikke måtte øke som følge av den utvidede fremstillingsfristen. Tanken var at dette skulle oppnås ved at plikten til overføring fra politiarrest ble nedfelt i forskrift, jf. politiarrestforskriften 3-1. Det er imidlertid liten tvil om at forskriften ikke har virket etter hensikten. Politidirektoratets statistikknotat 1/2013 viser at antallet oversittelser i politiarrestene økte med 57 % i perioden fra 2008 til 2013 (fra 2.712 til 4.250). Ifølge Kriminalomsorgens årsstatistikk økte antallet nye varetekter bare med 27 % i samme periode. Ikke minst bør man merke seg at det i 2013 var klart flere oversittelser i politiarrestene (4.250) enn samtlige nye varetekter registrert hos Kriminalomsorgen samme år (3.963). Det store antallet oversittelser i politiarresten ble kritisert av FNs torturforebyggingskomité (CAT) i 2012, jf. note 9 nedenfor. 4. Dommerforeningens høringsuttalelse av 28. februar 2011. 1
Thomas Horn Etter den siste tidens klargjøringer på den menneskerettslige fronten, er det imidlertid nå klart at lovens ordlyd uansett ikke gir uttrykk for gjeldende rett. I en ny tolkningsuttalelse har nemlig FNs menneskerettskomité nylig slått fast at FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 9 skal forstås slik at fremstilling for fengsling må skje innen 48 timer etter pågripelsen. Unntak fra dette gjelder bare der det foreligger ekstraordinære forhold («absolutely exceptional»): «In the view of the Committee, forty-eight hours is ordinarily sufficient to transport the individual and to prepare for the judicial hearing; any delay longer than forty-eight hours must remain absolutely exceptional and be justified under the circumstances.» 5 Uttalelsen er en offisiell tolkningsuttalelse fra FNs menneskerettskomité, inntatt i komitéens «General Comment» nr. 35, der komitéen gir uttrykk for hvordan SP artikkel 9 skal tolkes. Etter ordlyden i SP artikkel 9 nr. 3 har den som er pågrepet rett til å bli fremstilt for en dommer «omgående». Ordlyden er altså streng formuleringen «omgående» gir ikke rom for særlig utsettelse. Den autentiske engelske teksten bruker det tilsvarende strenge begrepet «promptly». I samsvar med dette har FNs Menneskerettskomité holdt fast ved en streng linje i sin praksis. I saken Kovsh vs Belarus ble innholdet i «promptly»-kravet presisert nærmere. Her oppstilte FNs menneskerettskomité et meget klart utgangspunkt om at fremstilling må skje innen 48 timer, og konstaterte krenkelse av SP artikkel 9 i et tilfelle der den siktede ble fremstilt for en dommer etter 2 dager og 13 timer (61 timer). 6 Begrunnelsen var selvsagt knyttet til ordlyden. Men komiteen fremhevet også at kravet om at fremstilling for en dommer må skje «promptly» er en viktig rettsikkerhetsgaranti for å hindre «ill-treatment» av innsatte i politiets varetekt. Dette er et viktig aspekt ved tolkningen som vi i Norge kanskje har en tendens til å overse. Det er imidlertid liten tvil om at dette formålet vil bli tillagt stor vekt av det menneskerettsorgan som står for tolkningen av bestemmelsen, slik det også fremgår av avgjørelsen. 7 I Norge bør vi nok i større grad være oss bevisst den nære sammenheng det er mellom fremstillingsfristen i artikkel 9 nr. 3 og forutsetningen om at den siktede hurtig må overføres til et ordinært fengsel slik at man bringes ut av politiets varetekt (politiarrest). Her i landet har vi tillatt oss å se fremstillingsfristen helt løsrevet fra overføringsfristen, slik at man i praksis kan 5. UN Human Right Committee General Comment No 35 (CCPR/C/GC/35) punkt 33. 6. UN Human Right Committee, Kovsh vs Belarus (1787/2008). I et annet tilfelle hadde samme klager vært pågrepet i tre dager (72 timer). 7. Se også UN Human Right Committee General Comment No 35 (CCPR/C/GC/35) punkt 34. 2
Ytring bli ført tilbake til politiarrest etter at man har vært fremstilt for fengsling. Det er illustrerende at FNs torturforebyggingskomité (CAT) så sent som i 2012 kritiserte Norge for de mange tilfellene av oversitting i politiarrest. Torturforebyggingskomitéens konklusjon var at Norge «should abolish the widespread use of police detention cells beyond the 48 hour term required by the law.» 8 På verdensbasis er det nettopp tiden i politiets varetekt som utgjør den aller største risikoen for overgrep og mishandling eller endog tortur og umenneskelig eller nedverdigende behandling. Denne sammenhengen er også understreket i den General Comment som FNs menneskerettskomité nå har vedtatt, der det heter at varetektsfanger ikke bør returneres til politiarrest etter at man har vært fremstilt for fengsling. 9 Det menneskerettslige poenget er altså at den pågrepne må sikres mot overgrep fra politiets side, og da må det settes en hurtig frist for fremstilling for fengsling samtidig som den pågrepne må bringes ut av politiets varetekt og overføres til et ordinært fengsel. 10 Selv om politiarrest innebærer et svært inngripende regime, som Oslo tingrett har funnet å være i strid med EMK, kan man innvende at faren for rene overgrep tross alt er liten i Norge. 11 Men menneskerettslige regler skal gjelde også i land som vi ikke liker å sammenligne oss med. Og hvis ikke engang vi i Norge respekterer forpliktelsen til å sørge for hurtig fremstilling for retten med påfølgende overføring til ordinært fengsel, hvordan skal vi da kunne kritisere regimer som for eksempel Hviterussland for det samme? Dette poenget ble ytterligere understreket av Menneskerettkomiteen ved tolkningen i Kovsh-saken, der komitéen minnet om at man i en lang rekke «Concluding Observations» (vurderinger av statsrapporter) allerede hadde uttalt at opphold i politiarrest ikke må overstige 48 timer før en siktet blir fremstilt for en dommer («the period of police custody before a detained person is brought before a judge should not exceed 48 hours»). 12 8. Committee against Torture (CAT), Concluding observations on the combined sixth and seventh periodic reports of Norway, adopted by the Committee at its forty-ninth session (29 October 23 November 2012), CAT/C/NOR/CO/6-7, 5. desember 2012, punkt 10. 9. UN Human Right Committee General Comment No 35 (CCPR/C/GC/35) punkt 36. Det samme fremgår også direkte av UN Human Right Committee Concluding Observations for El Salvador (CCPR/C/SLV/CO/6) punkt 14, og synes også underforstått i flere andre Concluding Observations. 10. Se også Stephan Trechsel, «Human Rights in Criminal Proceedings» s. 503 og s. 505-506. 11. Se Oslo tingretts dom av 2. juni 2014 i sak N.N. mot Staten v/justisdepartementet (saken er påanket av staten). Se også Thomas Horn, «Er isolasjon av innsatte i politiarrest i strid med EMK artikkel 8?», TfS 2012 s. 26-60. 12. Som eksempler ble det her vist til UN Human Right Committee Concluding Observations for Kuwait (CCPR/CO/69/KWT) punkt 12, Zimbabwe (CCPR/C/79/Add.89) punkt 17, El Salvador (CCPR/C/SLV/CO/6) punkt 14 og Gabon (CCPR/CO/70/GAB) punkt 12. 3
Thomas Horn På denne bakgrunn uttalte komitéen at fremstilling må skje innen 48 timer, og at enhver forsinkelse ut over dette ville krenke konvensjonen med mindre det foreligger en «special justifcation». Senere har Menneskerettkomiteen lagt denne rettsoppfatningen til grunn i flere andre avgjørelser i individ klagesaker; Pichugina vs Belarus (2013), Zhuk vs Belarus (2013) og Baruani vs Congo (2014). 13 I etterkant av dette har Menneskerettskomiteen altså ytterligere presisert tolkningen i sin General Comment nr 35. Her er det nå slått fast at SP artikkel 9 nr. 3 skal tolkes slik at den siktede må fremstilles for retten innen 48 timer, og at unntak fra dette bare kan skje i helt spesielle tilfeller som dessuten må grunngis i hvert enkelt individuelle tilfelle («must remain absolutely exceptional and be justified under the circumstances»). Som kjent gjelder FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter som norsk lov, med forrang fremfor all annen norsk lovgiving, jf. menneskerettsloven 2 og 3. Man må derfor se vekk fra straffeprosesslovens ordlyd så langt loven er i utakt med SP. Det kan heller ikke være særlig tvil om at Høyesterett vil måtte legge til grunn Menneskerettskomiteens tolkning ved anvendelsen av SP artikkel 9. Som fremhevet av Høyesterett selv følger det av Stortingets forutsetning at det er et «overordna mål at norsk rettspraksis i størst mogeleg grad samsvarer med den til ei kvar tid gjeldande internasjonale tolkingspraksis». 14 Senere har Høyesterett også funnet det «klart at en konvensjonstolking foretatt av FNs menneskerettskomité må ha betydelig vekt som rettskilde». 15 Blant FN-organene er nok dessuten Menneskerettskomiteen det organ som nyter aller størst anerkjennelse. Kan man likevel hevde at man må se bort fra Menneskerettskomiteens uttalelser fordi rettssetningen bare fremgår av en «General Comment»? Premisset for problemstillingen er imidlertid ikke dekkende som det fremgår ovenfor har Menneskerettskomiteens tolkningsuttalelse sitt utgangspunkt i en rekke nyere avgjørelser i individklagesaker. Ikke minst har Høyesterett ansett «General Comments» som en tungtveiende rettskilde. Forutsetning er selvsagt at tolkningsuttalelsen er en uttalelse om tolkningen av konvensjonen, ikke bare en oppfordring om best mulig praksis. 16 Men i vårt tilfelle er det ikke tvil om at Menneskerettskomiteen har ment å gi uttrykk for en 13. UN Human Right Committee Baruani vs Congo (1890/2009) punkt 6.8, Pichugina vs Belarus (1592/2007) punkt 7.4 og Zhuk vs Belarus (1910/2009) punkt 8.3. Fra tidligere praksis se også Borisenko vs Hungary (852/1999) punkt 7.4 der fremstilling etter tre dager ble ansett å krenke artikkel 9 nr. 3 ettersom staten ikke hadde begrunnet behovet for en slik tidsbruk. 14. Se bl.a. Rt. 2000 s. 996 («Bøhler») på s. 1007 jf. Innst.O.nr.51 (1998-1999) side 6 første spalte. 15. Rt. 2008 s. 1764 («Restauratørsaken») som gjaldt Menneskerettskomiteens avgjørelse i individklagesak mot Norge. 16. Rt. 2009 s. 1261 avsnitt 35-44 (se særlig avsnitt 44). 4
Ytring autorativ tolkning av SP artikkel 9 nr 3. Den «General Comment» som nå er vedtatt, har for øvrig blitt til etter en omfattende prosess der en rekke stater (og organisasjoner) har gitt sine innspill til ulike utkast. Vi står dessuten overfor en rettssetning med en helt generell form, som ikke vil være avhengig av nasjonale forhold. Det er altså ikke noen innvending at denne rettssetningen ikke kan overføres til norske forhold. 17 Konklusjonen må altså bli at politiet plikter å løslate den siktede dersom vedkommende ikke er fremstilt for fengsling 48 timer etter pågripelsen. Unntak fra dette må være «absolutely exceptional», og må da kunne begrunnes i helt spesielle omstendigheter i den enkelte saken. Etter Høyesteretts ankeutvalgs avgjørelse i Rt. 2014 s. 1102 må fortsatt frihetsberøvelse etter at fristen er løpt ut uten at vedkommende er fremstilt for retten anses om ulovlig frihetsberøvelse. Utvalget uttalte også at det er på det rene at slik ulovlig frihetsberøvelse kan medføre straffeansvar, erstatningsansvar og ansvar etter Grunnloven 94 tredje ledd, samt eventuelt folkerettslig ansvar. Skulle politiet likevel nekte å løslate den pågrepne, men i stedet velger å gjennomføre en ulovlig frihetsberøvelse for å stille siktede for retten etter at fristen er løpt ut, kan det spørres om retten plikter å løslate den siktede. Ankeutvalget så det imidlertid slik at den ulovlige frihets berøvelsen avsluttes i og med fremstillingen for retten, og at det da bare blir et moment under forholdsmessighetsvurderingen at det har forekommet en ulovlig frihetsberøvelse. Denne tolkningen gjaldt imidlertid den nasjonale regelen i strpl. 183. Hvorvidt det er dekning for å tolke SP på samme måte ble ikke vurdert, og kan fremstå som tvilsomt ettersom det er et generelt tolkningsprinsipp at menneskerettslige bestemmelser skal tolkes slik at de blir effektive i praksis. Det kan derfor hevdes at rettens løslatelse er en nødvendig konsekvens for å hindre at politiet velger å oversitte fristen. Uansett må det antas at politiet, under trussel om straff, vil overholde plikten til løslatelse etter 48 timer. Thomas Horn Horn er cand.jur. 2000, fra Universitetet i Bergen. Dommerfullmektig Ringerike tingrett 2003-2005. Advokat i advokatfirma Schjødts prosedyreavdeling fra 2001. Partner fra 2009. Møterett for Høyesterett 2010. Stipendiat ved Juridisk fakultet, Universitetet i Oslo fra 2010. Arbeider med en phd-avhandling om varetektsfengsling og isolasjon. E-post: thomas.horn@jus.uio.no. 17. Ibid. 5