ENDELIG TILSYNSRAPPORT Deltakeres rett til helårig introduksjonsprogram på full tid Rennebu kommune 1. november 2015 1
Innhold Innhold... 2 1. Tilsynets tema og formål... 3 Formålet med tilsynet... 3 Hjemmel for Fylkesmannens tilsyn... 3 Forholdet til kommuneloven... 3 Begreper... 4 Tema for tilsynet - kontrollområder... 4 2. Gjennomføring av tilsynet... 5 Kommunens organisering av arbeidet med introduksjonsloven... 5 3. Tilsynets hovedtemaer... 6 2.1 Tilsynstema 1 Helårig program... 6 Rettslig grunnlag... 6 Observasjoner og vurderinger... 6 Konklusjon... 6 2.2 Tilsynstema 2 Ferier og høytidsdager... 6 Rettslig grunnlag... 6 Observasjoner og vurderinger... 7 Konklusjon... 7 2.3 Tilsynstema 3 Program på full tid... 7 Rettslig grunnlag... 8 Observasjoner og vurderinger... 8 Konklusjon... 9 2.4 Tilsynstema 4 Programtidens rammer og individuell tilpasning... 9 Rettslig grunnlag... 9 Observasjoner og vurderinger... 9 Konklusjon... 10 4. Retting av lovstridige forhold... Feil! Bokmerke er ikke definert. Tilsynstema 2 Ferier og høytidsdager... Feil! Bokmerke er ikke definert. Tilsynstema 4 Programtidens rammer og individuell tilpasning... Feil! Bokmerke er ikke definert. 5. Oppfølging av tilsynsresultater og avslutning av tilsynetfeil! Bokmerke er ikke def Rettingsarbeid etter tilsynet... Feil! Bokmerke er ikke definert. Klagerett... Feil! Bokmerke er ikke definert. Vedlegg - Oversikt over innsendt dokumentasjon... 11 2
1. Tilsynets tema og formål Denne rapporten er utarbeidet av Fylkesmannen i Sør-Trøndelag etter tilsyn med Rennebu kommunes forvaltning av introduksjonsloven. Tilsynet retter seg mot kommunen, jf. introduksjonsloven 3 om kommunens ansvar. Formålet med tilsynet Introduksjonsloven har som hensikt å sørge for at deltakerne blir aktive yrkesutøvere og samfunnsborgere og at de blir økonomisk selvstendige. For deltakerne i lovens ordninger vil brudd på introduksjonsloven ha rettssikkerhetsmessige konsekvenser i strid med lovens målsetting. Lovbrudd vil også kunne ha negative samfunnsmessige konsekvenser ved at overgangen til arbeid eller utdanning blir forsinket. Dermed tar det lengre tid før den enkelte blir økonomisk selvstendig. Slike forsinkelser betyr økte offentlige utgifter til nye kvalifiseringstiltak og/eller ytterligere sosialhjelp. Samtidig tar det lengre tid før samfunnet kan benytte seg av de menneskelige ressursene nyankomne innvandrere har med seg. Tilsynet skal bidra til etterlevelse av loven, og dermed til kommunens arbeid med å sikre kvaliteten i sin tjenesteproduksjon. Det vises til kommunens internkontrollplikt etter introduksjonsloven 24. Hjemmel for Fylkesmannens tilsyn Lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) gir i 23 Fylkesmannen hjemmel til å føre tilsyn med kapitlene 2 til 4 og 25 tredje og fjerde ledd. Det betyr at det kan føres tilsyn med: introduksjonsprogram ( 2-7) introduksjonsstønad ( 8-16) opplæring i norsk og samfunnskunnskap ( 17-20) Nasjonalt introduksjonsregister - NIR ( 25 tredje og fjerde ledd) Tilsynet kan også omfatte forskrifter gitt i medhold av disse bestemmelsene. I tillegg gjelder reglene i forvaltningsloven med de begrensninger som følger av introduksjonsloven, jf. introduksjonsloven 21. Kommunens internkontrollplikt Etter introduksjonsloven 24 skal kommunen føre internkontroll for å sikre at virksomhet og tjenester etter introduksjonsloven kapittel 2 til 4 og 25 tredje og fjerde ledd er i samsvar med krav fastsatt i loven. Kommunen skal kunne gjøre rede for hvordan den oppfyller denne plikten, jf. 24 annet ledd. Selv om fylkesmannen ikke skal føre særskilt tilsyn med at kommunen oppfyller internkontrollplikten, vil kommunens internkontroll kunne være en del av tilsynet når det gjelder kommunens oppfyllelse av plikter etter introduksjonslovens kapittel 2 til 4 og 25 tredje og fjerde ledd. Forholdet til kommuneloven Introduksjonsloven 23 sier at reglene i kommunelovens kapittel 10A gjelder for Fylkesmannens tilsyn. Kommuneloven gir Fylkesmannen rett til å be om opplysninger, rett til innsyn i saksdokumenter og adgang til kommunale institusjoner eller andre som utfører oppgaver på vegne av kommunen. 3
Videre kan Fylkesmannen gi pålegg om å rette forhold som er i strid med lov og/eller forskrift. Før det gis pålegg skal kommunen få en rimelig frist til å rette forholdet. Fylkesmannen skal også før det fattes vedtak om pålegg, ha vurdert virkninger pålegget kan ha for kommunens øvrige virksomhet. Når tjenester utføres av andre enn kommunen, skal krav om retting og eventuelle pålegg rettes til kommunen som ansvarlig for introduksjonsprogrammet. Kommunen plikter å sørge for at tjenesten utføres i samsvar med lov og forskrift. Fylkesmannens tilsyn er et lovlighetstilsyn, jf. kommuneloven 60b. Begreper Disse begrepene brukes i Fylkesmannens konklusjon: Lovbrudd er mangel på oppfyllelse av krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Merknad er et kritikkverdig forhold som ikke omfattes av definisjonen for lovbrudd, men der tilsynet med utgangspunkt i krav fra myndighetene avdekker praksis som potensielt kan føre til lovbrudd. Lovbrudd skal rettes, mens merknader er noe kommunen selv kan velge om man vil ta hensyn til. Tema for tilsynet - kontrollområder Oppdraget med dette tilsynet er gitt Fylkesmannen som et embetsoppdrag fra Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (resultatområde 47.5). Gjennom tilsynet skal Fylkesmannen kontrollere om kommunen gir deltakerne et introduksjonsprogram som er helårig og på full tid, jf. introduksjonsloven 4 (2). Innenfor dette tema er det vurdert fire kontrollområder: 1. Helårig program 2. Ferier og høytidsdager 3. Program på full tid 4. Deltakelse på heltid De rettslige krav til kommunen er gjengitt i omtalen av hvert kontrollområde. Vi viser i denne forbindelse til BLDs rundskriv Q-12/2015. Integrerings- og mangfoldsdirektoratet har utgitt en tilsynsinstruks for dette tilsynet, som på enkelte punkter utfyller rundskrivet. Om rapporten Tilsynet er basert på gjennomgang av deltakermapper, redegjørelse fra kommunen, skriftlig dokumentasjon og intervjuer. Konklusjonen i rapporten er derfor bare et uttrykk for hva fylkesmannen har sett gjennom den dokumentasjonen som forelå ved tilsynet. Oversikt over dokumentasjonen fremgår av vedlegg 1. Rapporten sier heller ikke noe om kommunens forvaltning av introduksjonsordningen på andre områder enn de som er undersøkt gjennom tilsynet. 4
2. Gjennomføring av tilsynet Tilsynet er gjennomført slik: Mars Skriftlig varsel fra Fylkesmannen til kommunen om åpning av tilsyn, med frist 15. april for innsending av dokumentasjon Mai September/ oktober November Mottak og gjennomgang av dokumentasjon fra kommunen. Forespørsel om innsending av enkeltsaker som dokumenterer kommunens praksis på område. Mottak av enkeltsaker. Utsending av foreløpig rapport datert 1. oktober. Tilbakemelding fra kommunen på foreløpig rapport Utarbeidelse av endelig tilsynsrapport Avslutning av tilsynet Grunnlaget for Fylkesmannens tilsyn er vurdering av kommunens egenerklæring, tilsendt dokumentasjon og gjennomgang av fem deltakermapper, jf. vedlegg 1. Konklusjonene i denne rapporten er et uttrykk for hva tilsynsmyndigheten har sett gjennom den dokumentasjonen som forelå ved tilsynet. Rapporten sier ikke noe om kommunens forvaltning av introduksjonsordningen på andre områder enn de som er undersøkt gjennom tilsynet. Kommunen oversendte i slutten av oktober ny dokumentasjon på endrede rutiner innenfor ferieplanlegging og avvikling, og føring og oppfølging av oppmøte. Disse dokumentene er tatt med som grunnlag for utarbeidelse av denne endelige rapporten. Kommunens organisering av arbeidet med introduksjonsloven Rennebu kommune har i følge tall fra Integrasjons- og mangfoldsdirektoratet IMDi bosatt 3 flyktninger i 2014. Kommunen har vedtatt å bosette 17 flyktninger i 2015 og 14 i 2016. I følge kommunens organisasjonskart er flyktningtjenesten lagt i rådmannens stab. Voksenopplæringen er lagt under rektor for Rennebu ungdomsskole og Berkåk skole. NAV er en interkommunal funksjon, i samarbeid med Midtre Gauldal kommune. Kommunen har utviklet et plandokument som viser ansvarsfordelingen for de ulike tjenester og tiltak i forbindelse med bosetting av flyktninger. Det er utarbeidet en egen samarbeidsrutine for flyktningtjenesten og NAV. Språkpraksis utgjør et viktig tiltak innenfor introduksjonsprogrammet, og den blir gjennomført i samarbeid med Frivillighetssentralen og kommunale virksomheter. Kommunen har utviklet et eget strategidokument for arbeidet med språk- og arbeidspraksis som del av introduksjonsprogrammet. Mal for avtale om språkpraksis beskriver forventningene som stilles til bedriften, kommunen og deltakeren. Oppfølgingen av slik praksis loggføres i et eget dokument av flyktningtjenesten. 5
3. Tilsynets hovedtemaer 3.1 Tilsynstema 1 Helårig program Gjennom tilsynet har tilsynsmyndigheten vurdert om: Kommunen tilbyr et introduksjonsprogram som er 47 uker i året Rettslig grunnlag Det følger av forskrift om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsprogram 6-2 at det for hvert kalenderår skal fastsettes ferie i opptil 25 virkedager (eller fem uker) for programdeltakerne. Dette tilsvarer ferielovens alminnelige ferietid, og betyr at programmet skal være 47 uker i året. Hvor norskopplæring er lagt til skoler som følger 190 dagers skolerute, har kommunen plikt til tilby kvalifiserende tiltak i skolens ferier. Tiltakene skal være i samsvar med introduksjonslovens formål ( 1), altså styrke nyankomne innvandreres mulighet for deltakelse i yrkes- og samfunnslivet, og bidra til deres økonomiske selvstendighet. Kommunen kan i skolens ferier tilby tiltak som f.eks. opplæring i samfunnskunnskap eller tiltak som forbereder til arbeidslivet for å oppfylle krav til helårlig program. Deltakerne kan også ha sommerjobb i ferien, jf. omtalen av muligheten for å legge ordinært arbeid inn i programmet. Observasjoner og vurderinger Det mest omfattende tiltaket i introduksjonsprogrammet i Rennebu kommune er norskopplæringen. Norskopplæringen i regi av Rennebu ungdomsskole utgjør 17 uker i høsthalvåret og 23 uker i vårhalvåret, totalt 40 uker. I tillegg foreligger det oversikter over kvalifiserende tiltak i skolens høst-, vinter- og påskeferieuke, og i sommerferien. Tiltakene gjennomføres i samarbeid med Midtre Gauldal kommune. Det er utarbeidet en helhetlig plan for deltakerne, som viser aktiviteten gjennom året. Konklusjon Rennebu kommunes tilbud fyller kravene til årlig omfang i introduksjonsloven 2 annet ledd. 3.2 Tilsynstema 2 Ferier og høytidsdager Gjennom tilsynet har tilsynsmyndigheten vurdert om: 6 Deltakerne i introduksjonsprogrammet har ferie i opptil 25 virkedager, dvs. 5 uker ferie i året. Deltakerne i tillegg får fri alle årets bevegelige hellig- og fridager. Deltakere som ikke hører til Den norske kirke, i tillegg får fri opptil to virkedager hvert kalenderår i forbindelse med feiring eller markering av religiøse høytider Rettslig grunnlag Det skal for hvert kalenderår fastsettes ferie i opptil 25 virkedager (eller fem uker) for programdeltakerne. Dette tilsvarer ferielovens alminnelige ferietid, og
betyr at programmet skal være 47 uker i året. Deltakerne har i tillegg rett til fri i alle årets bevegelige hellig- og fridager, dette følger av forskriften 6-1 hvor dagene er listet opp. Deltakere som ikke tilhører Den norske kirke har i tillegg rett til fri i opptil to virkedager for hvert kalenderår i forbindelse med feiring eller markering av religiøse høytider. Den enkelte har rett til introduksjonsstønad i ferien. Den enkelte kommune bestemmer når feriedagene skal avvikles. Det er ikke gitt noen adgang til å ha aktivitet i planlagt ferietid, og dermed opparbeide seg fleksible rettigheter som kan tas ut på et senere tidspunkt. Kommunen kan gi alle sammenhengende ferier i fem uker, eller de kan gi noen dager til høstferie, vinterferie, jul og påske, og det resterende om sommeren. Kommunen må utarbeide et feriereglement eller praktisere regler om ferie, og kommunisere praksisen sin på dette område på en måte som er tydelig og som skaper forutsigbarhet for deltakerne, i tillegg til at alle deltakerne behandles likt. Observasjoner og vurderinger I følge Rennebu kommunes egenerklæring er det satt av 25 dager ferie for deltakerne. Fire ukers ferie avvikles i ukene 28-31. 5 feriedager er lagt inn i forbindelse med jul og nyttår. Kommunen har ikke utarbeidet noe feriereglement, som informerer deltakerne om plassering av feriedager (hovedferie, enkeltdager i forbindelse med høytider/skoleferier). I de innsendte enkeltsakene er ikke ferieavviklingen dokumentert (f.eks. i individuell plan). Det er dermed vanskelig å slå fast om deltakeren har fått avviklet 25 dagers ferie. I følge kommunens egenerklæring får deltakere som ikke er medlem av Den norske kirke, etter søknad fri i forbindelse feiring eller markering av religiøse høytider i opptil to virkedager for hvert kalenderår. I foreløpig tilsynsrapport påpekte Fylkesmannen at kommunen ikke hadde utarbeidet dokumenter som viste gjeldende regler for ferieplanlegging og - avvikling, og som kunne brukes til å kommunisere disse til deltakerne og til å sikre lik behandling av deltakerne. Den enkelte deltakers ferieavvikling ble ikke dokumentert. Kommunen la i oktober 2015 frem en ny rutine for ferieavvikling i introduksjonsordningen. Skjema for individuell plan og for årsplan for introduksjonsprogrammet er tilpasset den nye rutinen. Konklusjon Rennebu kommune praktiserer reglene om ferie og høytidsdager i samsvar med introduksjonsloven 2 annet ledd. 3.3 Tilsynstema 3 Program på full tid Gjennom tilsynet har tilsynsmyndigheten vurdert om: Programmet omfatter 37,5 timer per uke dersom programmet består av aktiviteter som ikke krever for og etterarbeid. 7
Programmet omfatter minimum 30 timer per uke, dersom programmet hovedsakelig består av opplæringstiltak med betydelige krav til egenaktivitet, og i tillegg krever for- og etterarbeid. Egenaktiviteten er organisert slik at deltakeren kan få veiledning og at kommunen sikrer at egenaktiviteten faktisk gjennomføres. Rettslig grunnlag Deltakelse i et program full tid er en forutsetning for å få rett til introduksjonsstønad. For et program som består av aktiviteter som ikke krever forberedelse eller etterarbeid av deltakeren, er full tid 37,5 timer per uke. Et introduksjonsprogram kan inneholde både norskopplæring, samfunnskunnskap, utdanning, arbeid eller annet er i samsvar med introduksjonslovens formål, jf. 1. Av lovens forarbeider følger det at omfanget av full tid skal avhenge av om innholdet krever forberedelser eller etterarbeid ut over det som er bundet i deltakerens programtid. Når innholdet hovedsakelig består av opplæringstiltak med betydelige krav til egenaktivitet (forberedelser og etterarbeid), er 30 timer full tid. For å sikre planmessighet, forutsigbarhet og likhet bør tidsrammen (eller timeplanen) fremgå eller legges ved den individuelle planen. Spennet mellom 30 og 37,5 timer per uke gir kommunen altså et handlingsrom i tilpasningen av programmet. Hvis programmet består av både opplæring og andre tiltak, kan inntil 25 prosent av den totale opplæringstiden settes av til forog etterarbeid, men dette må være planlagt, forutsigbart for deltakeren og likt for alle. Vi viser i denne forbindelse til siste utgave av rundskrivet til introduksjonsordningen, Q-20/2015. Programtid er den tiden som framgår av en timeplan eller ukeplan for den enkelte deltaker. Kommunen skal gjennom registrering av tilstedeværelse sikre at aktiviteten som inngår i programtiden faktisk gjennomføres. Egenaktivitet skal bidra til læringsutbytte for den enkelte deltakeren, og virke kvalifiserende, jf. introduksjonslovens formål. Den skal være organisert slik at deltakeren kan få veiledning og at kommunen sikrer at egenaktiviteten faktisk gjennomføres. En time med aktivitet/tiltak i introduksjonslovens forstand utgjør 60 minutter. For den delen av programtiden som gjelder undervisning, kan dette likevel innebære at nødvendige pauser mellom opplæringsbolkene inngår i beregningen av totaltiden. Pauser som sådan er ikke beskrevet i forarbeidene til introduksjonsloven. Her må kommunen dermed legge til grunn sin praksis som arbeidsgiver, og dette kan medføre at det legges inn pauser i løpet av arbeidsdagen. Observasjoner og vurderinger Rennebu kommune har utarbeidet en rammeplan for introduksjonsordningen som omfatter 37,5 timer. Rammeplanen omfatter 30 timer (45 minutters enheter) med norskopplæring og samfunnsfag, nødvendig pauser og 7,5 timer selvstudium/pauser. Med utgangspunkt i individuell plan kan norskopplæringen senere erstattes av arbeidspraksis og andre kvalifiserende tiltak. I skolens ferieperioder er det fastsatt egne planer for aktiviteter som sikrer et kvalifiserende innhold, og at ukentlig omfanget også her utgjør 37,5 timer. 8
Konklusjon Rennebu kommunes introduksjonsprogram for nyankomne innvandrere har et ukentlig omfang i samsvar med introduksjonsloven 2 annet ledd. 3.4 Tilsynstema 4 Programtidens rammer og individuell tilpasning Gjennom tilsynet har tilsynsmyndigheten vurdert om: 9 Det foreligger faste rammer for deltakelse i programmet, i form av f.eks. planer og oppmøtekontroll Programmet er tilpasset deltakeren, slik at han eller hun kan delta på heltid Programmet endres ved behov for å ivareta kravet til fulltid. Rettslig grunnlag Introduksjonsordningen bygger på prinsippet om full deltakelse og individuelt tilrettelagt program. Videre bygger introduksjonsordningen på prinsippet om at det er deltakelsen i introduksjonsprogrammet som gir rett til utbetaling av introduksjonsstønad. Det forutsettes at opplæringen inkluderer egeninnsats utover selve undervisningen. Denne tiden beregnes nå automatisk som ett tillegg for hver undervisningstime etter introduksjonsloven og opplæringsloven. Vi viser i denne forbindelse til siste utgave av rundskrivet til introduksjonsloven, Q-20/2015. I følge regelverket har ikke kommunen plikt til å kontrollere at egenaktiviteten gjennomføres. I samsvar med vanlig praksis i undervisningssammenheng vil det være opp til kommunen/lærer å vurdere om det skal kontrolleres at hjemmeoppgaver er gjort, gjennomføres tester/prøver for å kontrollere at lekser er lest osv. For deltakere uten andre midler til livsopphold enn introduksjonsstønad, vil en redusert stønad som følge av deltidsdeltakelse i programmet antagelig ikke gi tilstrekkelig grunnlag for å dekke utgifter til livsopphold eller bolig. Dette vil bryte med lovens forutsetning om at deltakelse i introduksjonsprogrammet skal være et alternativ til sosialhjelp. Kravet om full deltakelse underbygger formålet om at deltakelse i introduksjonsordningen kan sikre lettere overgang til arbeidslivet. Det er derfor ikke adgang til delvis deltakelse i introduksjonsprogrammet. Der en deltaker på grunn av sykdom eller skade synes å være hindret fra deltakelse på heltid, skal man søke å tilpasse introduksjonsprogrammet slik at deltakeren likevel kan delta på heltid. Et individuelt tilrettelagt program vil derfor kunne være mindre krevende. Kommunen kan tilpasse programmet til deltakerens forutsetninger og behov og legge inn behandling eller andre typer sosialiserende tiltak innenfor programmets rammer, forutsatt at det ivaretar lovens formål, som er å legge til rette for deltakelse i yrkes- og samfunnsliv. Selv om programmet er individuelt tilpasset den enkeltes behov, skal innholdet være arbeids- eller utdanningsrettet. Observasjoner og vurderinger I følge Rennebu kommunes egenerklæring har deltakerne personlig timelister som daglig signeres på tiltakene som de følger. Det er laget en mal for slike lister, men det er ikke utarbeidet noen skriftlig rutine som beskriver prosessen rundt føring og kontroll av oppmøtet. Slike rutiner sikrer god informasjon til
deltakerne og ansvarlige for de ulike tiltakene innenfor programmet. En slik rutine sikrer også likebehandling av deltakerne. I følge egenerklæringen fra kommunen tilpasses programmet til den enkelte deltakers behov og livssituasjon. Dette skjer gjennom regelmessige samtaler med deltakeren, og blir dokumentert gjennom endringer i individuelle plan, slik innsendte eksempler viser. I foreløpig tilsynsrapport påpekte Fylkesmannen at kommunen ikke hadde utarbeidet noen rutine for registrering og oppfølging av oppmøte/fravær. Kommunen la i oktober 2015 frem en ny rutine for registrering og oppfølging av oppmøte/fravær i introduksjonsprogrammet. Konklusjon Rennebu kommune praksis når det gjelder oppfølging av deltakelse og deltakelse på heltid og individuell tilpasning, er i samsvar med introduksjonsloven 4 andre ledd. 10
Vedlegg - Oversikt over innsendt dokumentasjon Egenerklæring fra Rennebu kommune E-post datert 1. juli 2015 med tilleggsopplysninger Beskrivelse av flyktningetjenesten, www.rennebu.kommune.no 1. juli 2015 Organisasjonskart Ansvarsfordeling/funksjonsbeskrivelse flyktningtjenesten Arbeidsavtale for programrådgiver Presentasjon om språk- og arbeidspraksis i introduksjonsprogrammet Oversikt over oppfølging av språkpraksisplasser våren 2015 Avtalemal for språkpraksis Notat om samarbeidet mellom flyktningtjenesten og NAV Ukeversikt over introduksjonsprogrammet 2015 Skolerute for Rennebu 2014/15 Timeplan for voksenopplæringen for deltakere i introduksjonsprogram Timeplan for grunnskolegruppa og norskopplæringen Eksempler på lekseplaner for deltakere Reglement for deltakere i voksenopplæringen Ordensregler for deltakere i voksenopplæringen Mal for søknad om permisjon fra introduksjonsordningen Mal for individuell plan Mal for oppmøteliste for voksenopplæringen Mal for individuell oppmøteoversikt for deltaker 2 enkeltsaker, med vekt på dokumenter knyttet til helårig program og full uke. Enkeltsakene bestod hovedsakelig av følgende dokumenttyper: o o o Enkeltvedtak Introduksjonsprogram Individuell plan Introduksjonsprogram og opplæring i norsk/samfunnskunnskap Individuell oppmøteliste Innsendt i oktober 2015: Rutine for ferieavvikling i introduksjonsprogrammet Revidert mal for individuell plan og for årsplan for introduksjonsprogrammet Rutine for registrering og oppfølging av oppmøte/fravær i introduksjonsordningen 11