Byrådssak 1559 /13 Utskifting av kunstgress på eksisterende kommunale baner RKTI ESARK-6622-201300520-1 Hva saken gjelder: Denne saken gjelder forslag til videre håndtering av «føre var prinsippet» som oppfølging av svar på interpellasjon nr 25 til BEBY 140512 fra repr Ove Sverre Bjørdal (Sp) vedr miljøgifter i kunstgrasbaner (tidl interpellasjon nr 22 i BEBY 260312). I vedtaket ba bystyret blant annet byrådet om å ha stor miljøfokus ved rehabilitering av kunstgressbaner selv om det kunne medføre økte kostnader pr. bane ved innkjøp av kunstgress. Man skulle legge «føre var prinsippet» til grunn ved utvelgelse av fyllmasse i kunstgress. Sakens gjennomgang viser at Bergen kommune tar aktivitets- og miljøspørsmål på alvor. Det anbefales at de ulike perspektiver denne saken omtaler, følges opp, utdypes og konkretiseres gjennom arbeidet med etablering av et kunstgressprogram slik vedtatt Idrettsplan skisserer. På kort sikt kan det ikke anbefales særlig gjenbruk av kunstgress når gresset er nedslitt etter normal levetid. Det bør imidlertid kunne vurderes unntak når man skal bytte ut kunstgress etter kortere levetid. Deler av slikt gress bør kunne vurderes særskilt brukt til reparasjoner av breddeanlegg og/eller flyttet til mindre ballbaner/ballbinger som har behov for utskiftning av eldre kunstgress eller som tidligere var grusbaner. Det anbefales derimot ikke gjenbruk av kommunalt kunstgress til private formål uten at det fulle juridiske ansvaret for vedlikehold og sluttavhending av gresset er avklart. Samlet sett vurderes det at gjenbruk til nye baner ikke kan anbefales ut i fra et miljø- idrettsfaglig og økonomisk perspektiv, men at det skjer en løpende vurdering knyttet til om det i markedet utvikles nye løsninger som kan gi en mer gunstig gjenbrukssituasjon. Det er vesentlig at all mulig gjenbruk må være avklart før anbudsprosess ved nye prosjekt, iverksettes av hensyn til lov om offentlige anskaffelser. Vedtakskompetanse: Viser til Byrådets fullmakter del II vedtatt av bystyret 24. april 2006 i sak 102-06, med senere endringer. Viser til 22 Fagfullmakter på idrettsområdet; byrådet har alle fagfullmakter innenfor det fagområdet denne omfatter. Byråden for kultur, næring, idrett og kirke innstiller til byrådet å fatte følgende vedtak: 1. Byrådets oppfølging av «føre var prinsippet» skal fortsatt legges til grunn ved utvelgelse av fyllmasse. Føre var prinsippet ansees å være ivaretatt gjennom følgende klargjøring: a) Ved etablering av nye kunstgressbaner benyttes TPE eller lignende miljøvennlige produkter dersom disse kan dokumenteres å tilfredsstille alle øvrige krav som stilles til innfyll, så som spillbarhet, vedlikehold og vinterbruk. b) Ved utskifting av eksisterende kunstgress kan benyttes ny industrigummi eller bedre, ikke oppmalte bildekk. c) Ved etterfyll av granulat som fyllmasse i eksisterende baner med oppmalte bildekk kan benyttes samme materiale. 1
2. Byrådet vil ikke legge opp til gjenbruk av kunstgress når gresset skiftes etter normal levetid. Baner som skiftes pga Norges Fotballforbunds lisenskrav for toppfotball bør, av BKNI, vurderes for delvis gjenbruk, som en del av anskaffelsesprosessen. 3. Byrådet vil følge utviklingen i markedet og er åpen for å vurdere gjenbruk på kommunale baner dersom det utvikles nye kunstgressløsninger som egner seg til gjenbruk for aktivitet. 4. Byrådet ønsker av miljømessige forutsetninger ikke å avhende kunstgress til private aktører før det foreligger en særskilt juridisk betenkning knyttet til ansvarsforholdet mellom Bergen kommune og private mottakere av kunstgress som kan sikre en sluttavhending i tråd med en god miljøforvaltning. Dato: 03. desember 2013 Dette dokumentet er godkjent elektronisk. Gunnar Bakke byråd for kultur, næring, idrett og kirke 2
Saksutredning Det var ved utgangen av 2011 etablert 38 store kunstgressbaner (11-erbaner) og 25 mindre baner (7-er og 5-erbaner) i Bergen kommune. Dette inkluderer to private baner. I 2012 ble kunstgresset på banene på Vadmyra og Lyngbø i Laksevåg bydel, skiftet ut. Det er lagt kunstgress på to mindre baner i 2012, henholdsvis Tellevik i Åsane bydel og Alvøen Idrettspark i Laksevåg bydel. Ingen nye 11-er baner ble bygget i 2012. I 2013 er ytterligere tre baner rehabilitert, Åstveit, i Åsane bydel, Nesttun Idrettsplass i Fana bydel og den østre kunstgressbanen på Nymarksanlegget i Årstad bydel. I tillegg har man oppgradert fra grus til kunstgress, baner på Hjellestad, Ytrebygda bydel, Arna Stadion på Gaupås i Ytre Arna, Sandslibanen, Ytrebygda bydel og Leikvang Idrettsplass i Åsane bydel. Fyllingsdalen stadion i Fyllingsdalen bydel er under oppgradering til kunstgress og fast dekke friidrett. Banene med unntak av Nymarksbanen og noe usikkerhet pga midlertidighet ved Leikvang, er i utgangspunktet godkjent for tilskudd fra den statlige spillemiddelordningen som også inkluderer at kunstgresset er godkjent av nasjonale idrettsmyndigheter, Kulturdepartementet. «Føre var prinsippet» ved utbygging nye kunstgressbaner og rehabilitering av eksisterende kunstgressbaner Ved alle innkjøp av kunstgressbaner inkluderes dokumentasjon for forvaltning, drift og vedlikehold (FDV dokumentasjon). Denne dokumentasjonen oppbevares og legges til grunn for det årlige vedlikeholds- og oppfølgingssystemet som byrådsavdeling for kultur, næring og idrett (BKNI) ved Idrettsservice arbeider etter. Datablad er et absolutt krav ved leveranser av nye kunstgressbaner til Bergen kommune i dag. For noen av de eldre banene kan slik dokumentasjon være mangelfull, men ved utskifting og nytt kjøp er slik dokumentasjon et absolutt krav. Det er tre typer godkjent fyllmasse som er benyttet ved de kommunale banene. Dette er: SBR som er et naturgummiprodukt og i hovedsak basert på oppmalte bildekk. TPE -som er et termoplastisk materiale som skal være fritt for alle miljøfarlige stoffer EPDM, er et produkt som i all hovedsak er oppmalte tetnings/vinduslister/pakninger (industrigummi) som er en «edlere» gummi en SBR SBR er det produktet som i dag er det billigste og mest benyttede på landsbasis. Det foreligger ikke noen faglige tunge rapporter som fraråder bruk av denne type fyllmasse. Dette er understøttet av Kulturdepartementet som etter dialog med SFT (nå KLIF), ikke har frarådd bruk av dette materialet ved legging av kunstgress utendørs. I den sammenheng vises det også til rapport om kunstgressbaner og risikovurdering fra nasjonalt folkehelseinstitutt og radiumhospitalet som viser at kunstgress og gummigranulatet ikke er helsefarlig for brukerne. Kunstgress med slik fyllmasse er også godkjent av Kulturdepartementet for tilskudd fra den statlige spillemiddelordningen. De fleste kommunale banene som er anlagt har hatt en fyllmasse bestående av SBR naturgummiprodukt som i hovedsak er basert på oppmalte bildekk. For å minske bruken av fyllmasse har BKNI de senere årene, i større grad, anlagt baner med bruk av pad. Men for enda bedre å imøtekomme «føre var prinsippet» har man den senere tid lagt til grunn valg av TPE som er et termoplastisk materiale og som skal være fritt for alle miljøfarlige stoffer. Det forutsettes at leverandør kan garantere at produktet ikke er skadelig for miljøet. Et valg av annen fyllmasse enn oppmalte bildekk, gir på den andre siden en betydelig økt kostnad pr bane for innkjøp av kunstgress, anslagsvis kr.0,5 mill. mer enn ved bruk av annen godkjent fyllmasse. Det er ellers å merke at det skjer en rivende utvikling av kunstgress med tilbehør og BKNI ved Idrettsservice er i fortløpende dialog med andre store kommuner med tilsvarende utfordringer som Bergen står oppe i. Det vurderes derfor ikke å være riktig å være for bastant i konklusjonene da utviklingen i markedet går raskt og leverandørene ønsker i større grad enn tidligere å utvikle miljøvennlige produkter til en rimeligere pris. 3
Det markedsføres også innfyll basert på naturkork. Dette produktet har vært benyttet på noen få baner i Norge, men har i følge Norges Fotballforbund (NFF) vist svært dårlige egenskaper vinterstid. Produktet er derfor skiftet ut eller er i prosess for utskifting. «Føre var prinsippet» ved rehabilitering av eksisterende kunstgressbaner Ved avhending av gammelt kunstgress har BKNI innført i konkurransegrunnlaget et krav om at leverandør må avhende gammelt kunstgress på en miljømessig forsvarlig måte. Det er også i konkurransegrunnlaget, lagt inn at kunstgresset og granulat ikke skal gjenbrukes, men destrueres. Levetiden for en kunstgressbane til breddefotball har vært anslått til 10 15 år avhengig av bruksfrekvens og kvaliteten på vedlikeholdet. For å få spillemidler fra KUD til rehabilitering av kunstgress, er det et krav at banen har vært i bruk i minst 10 år. Dette harmonerer greit med forventet levetid, mens baner som fortrinnsvis skal tilfredsstille toppfotballens FIFA-krav til kvalitet, forventes levetid mellom 5 10 år, ikke vil være berettiget for nytt tilskudd fra spillemidler. Et slikt tilskudd vil kunne utgjøre inntil 1/3 av kostnadene oppad til kr. 2,5 mill. og utgjør en betydelig finansieringsandel. Situasjonen i Bergen er nå at flere baner synes å være nedslitt tidligere enn forventet levetid. Det vurderes først og fremst at det er stor bruk gjennom hele året som er årsaken til dette. I Bergen har man avhendet kunstgresset i Vestlandshallen 2008, Varden «gamle hovedbanen» i 2008, Stemmemyren 2010, Lyngbøbanen i 2012, Vadmyrabanen i 2012, Åstveit i 2013, den østre av Nymarksbanene og Nesttun Idrettsplass i 2013. Det kan også opplyses at Bergen kommune ved Idrettsdirektøren, etter en miljøfaglig vurdering fra eksterne konsulenter, i 2012 ble frikjent av politiet hva gjaldt gjenbruk av sandgress fra Varden kunstgressbane, som underlag for skiløype på Totland. I dag benyttes ikke sandgress lenger på fotballbaner. Ved utskifting av kunstgresset på Stemmemyren, i 2010, ble gammelt gress avhendet av leverandør og gjenbrukt på mindre baner på Færøyane. Gummigranulatet ble silt ut og delvis gjenbrukt i det nye gresset på Stemmemyren. Bergen kommune var første kommune i landet som tok i bruk ny teknologi for slik håndtering. Gammelt gress fra Vestlandshallen ble skåret opp og lagt på mellomlager i ruller ved Arna Stadion i Ytre Arna. Gresset skulle gjenbrukes på ballbanen ved Ådnamarka skole og på «Dumpen» på Stemmemyren Idrettsplass. Gresset som ble lagt på Ådnamarka skole er mye i bruk, men er i svært dårlig forfatning og behovet for utskifting har allerede meldt seg etter få års gjenbruk. Gresset som skulle legges på Dumpen på Stemmemyren, viste seg ikke faglig gjennomførbart og det ble besluttet å kjøpe inn nytt kunstgress. Kunstgresset på Lyngbøbanen, Åstveit, Nymarksbanen og Vadmyra er destruert av leverandør gjennom forbrenning, mens banen på Nesttun var avtalt destruert og leverandøren opplyste at de skulle omdanne gammelt kunstgress til blant annet TPE som dermed kan gjenbrukes som fyllmasse. Fra BIR opplyses det at de kan gjenvinne energi som utvikles via forbrenning av gammelt kunstgress. Spørsmålet om å gi bort og/eller gjenbruke gammelt kunstgress er et sammensatt spørsmål som må vurderes på et miljø-, idretts-, grønt- og anleggsfaglig grunnlag, og kost/nytte effekten bør vurderes særskilt. Det foreligger pr. dato ikke dokumenterte erfaringer om at gjenbruk av nedslitt kunstgress er og/eller har vært vellykket i regi av andre baneeiere i Norge. Det er en komplisert prosess å flytte gress fra en stor bane til en annen stor bane og ingen av dagens leverandører, i markedet, tilbyr å kunne gjøre dette med garanti om et vellykket resultat. Det er således forbundet stor risiko ved å foreta en slik flytting. Ved å bruke dyrere TPE-løsningen som fyllmasse i gresset, vurderes også kost/nytte effekten til å være lav ved gjenbruk. 4
På bakgrunn av uformelle opplysninger fra leverandører antas det en pris på kr. 85,-er pr. m2 for nytt kunstgress inklusive lim og limremser, men eksklusiv legging og grunnarbeider. I følge kilder i markedet er flere leverandører villige til å gi bort/selge brukt kunstgress, men ingen av dem er villig til å legge gresset på ny bane. De ønsker ikke å bli satt i sammenheng med et gress de selv ikke har levert og som de selv har garantert for. Det antas å være et omdømmespørsmål for leverandørene og er en markedssituasjon som må medtas i en vurdering. Restverdien av gress som har nådd 50 % levetid, antas å være ca. kr. 40 pr. m2. Når transport, lim, sand, og TPE (ca. kr 85-110 pr m2 kun for TPE) tilkommer, pluss verdi av dugnadsarbeid, vurderes det ikke å være særlig nyttig å benytte så mye midler på et halvslitt gress uten å få mulighet til å søke spillemidler og momskompensasjon, noe kjøp av nytt gress vil åpne opp for. Gjenbruk av kunstgress vil på denne bakgrunn koste betydelig mer pr. brukstime enn om man legger nytt kunstgress. Destruksjonskostnadene pr. m2 ligger i samme størrelsesorden som ovennevnte restverdi i følge de anbud BKNI ved Idrettsservice har mottatt i det siste. Kostnader til seperasjon av fyllmasser fra eksisterende gress, utskjæring, flytting, transport, mellomlagring, tilpasning av nytt underlag på ny bane, tilpasning av gresset og liming er kostnader som må tillegges ved gjenbruk. De omkringliggende kostnadene er således betydelig større enn restverdien på selve gresset. Det vil heller ikke være mulig å søke om støtte fra spillemiddelordningen for gjenbruk av kunstgress. Samlet sett er den økonomiske gevinsten ved å flytte på gress, ikke særlig positiv sett opp i mot restlevetid. Å gjenbruke deler av en kunstgressbane er selvsagt mindre komplisert, men er likevel ingen enkel operasjon. Kvaliteten og levetid på sluttproduktet kan fortsatt ikke garanteres. Det anbefales heller ikke gjenbruk av kunstgress med fyllmasser på mindre baner/ballbinger. Kunstgress som skal benyttes til det formålet bør primært være uten fyllmasse og inneha en kvalitet som er godkjent av helsevernetaten til bruk av små barn til lek og aktivitet. Slikt gress er anlagt på en bane ved Nymark Idrettsanlegg der barnehagen benytter dette arealet som uteområde på dagtid. Det kan likevel være relevant å vurdere gjenbruk på små kommunale ballbaner/ballbinger. ROS analyse bør inngå i en slik vurdering for å sikre at underlaget ved kommunale baner/ballbinger er trygge og sikre for brukerne. Et nedslitt dekke kombinert med stor bruk kan raskt medføre at underlaget kan gi økt risiko for skader oppstått pga utilfredsstillende underlag. Dette hører med i en totalvurdering knyttet til det ansvaret Bergen kommune har som anleggseier. Å legge opp til en ordning der kunstgress gis og/eller selges til ikke kommunale aktører vil være enda mer utfordrende. Det er gjerne velforeninger og andre frivillige aktører som ønsker seg slike løsninger. Det er positivt i seg selv, men erfaringer med samarbeid med mindre private velforeninger er at de har et tidsbestemt engasjement i motsetning til idrettslagsdrevne initiativ med primærinteresse for aktivitetsutvikling. Det er særlig forhold knyttet til vedlikehold og sluttavhending av slikt gress som er utfordrende. Bergen kommune har i dag et slikt ansvar når det gjelder avhending av gresset på kommunale anlegg, og ved å gi bort/selge gammelt gress til private vil man fort kunne miste oversikt og ansvaret for avhendingen kan pulveriseres. Et resultat kan være at det over tid skjer en opphoping av gammelt ubrukelig gress på grønt- og lekeområder i byen. På den andre siden er det mange lekeplasser/mindre ballbaner som i dag er i dårlig forfatning og som bærer preg av manglende bruk og vedlikehold. Legging av kunstgress uten fyllmasse vil som regel bedre standarden på kort sikt og bruken vil normalt øke betydelig etter at det er anlagt kunstgress. På den andre siden vil en slik håndtering av gammelt gress kreve at private overtar det hele og fulle ansvar for sluttavhending av gresset gjennom juridisk bindende avtaler. Håndtering av slike prosesser blir i så fall av stor betydning og vil kreve tilsyns- /kontrollressurser for å minske risikoen for «miljøforsøpling». Det bør derfor arbeides videre med å få en juridisk betenkning på plass før man eventuelt åpner for gjenbruk til private aktører. 5
Kunstgress er positivt for aktivitetsutviklingen blant byens barn og unge og gir økt brukt og bedre tilbud. Det har skjedd en betydelig aktivitetsøkning ved anleggelse av kunstgressbaner og aktiviteten kan tidobles sammenlignet med gressbaner og mangedobles sammenlignet med bruk av grusbaner. Det registreres også en betydelig revitalisering av klubber og idrettsmiljøer i forbindelse med etablering av kunstgress på tidligere gress- og grusbaner. Kunstgressbaner plassert i tilknytning til skoler representerer også en ekstra stor bruksverdi og det er et uomtvistelig faktum at bruken i mange tilfeller langt overskrider det antall brukstimer som var lagt til grunn da levetiden ble estimert ved utbyggingstidspunktet. Dette er med å utvikle gode idrettsmiljøer og den økte fysiske aktiviteten er svært gledelig i et folkehelseperspektiv, men gir økonomiske utfordringer knyttet til investeringer ved forsert utskiftingstakt. Innen toppfotball registreres det også en tendens til at kunstgress velges som underlag på arrangementsarenaene. Det gir andre, bedre og større muligheter til å inkludere langt flere brukergrupper og bruksformål. Toppfotballarenaer krever stort areal og kunstgress vil gi langt bedre arealutnyttelse også sett i et miljøperspektiv. Den kortere levetiden for kunstgress til toppfotball gir særskilte utfordringer som anbefales løst gjennom å vurdere gjenbruk av slikt gress ved mindre kommunale baner. I vedtatt Idrettsplan er det en ambisjon å vurdere kunstgress på to av de gjenværende fem gressbaner i Bergen. Det gjelder gressbanen på Myrdal Stadion ved Vestlandshallen og den gamle gressbanen på Arna Stadion på Gaupås i Ytre Arna. Det er også ønskelig å legge kunstgress på en eller flere baner som kan tilfredsstille kombinasjonsbruk mellom ulike idretter som rugby og fotball. Konklusjon Sakens gjennomgang viser at Bergen kommune tar aktivitets- og miljøspørsmål på alvor. Det anbefales at de ulike perspektiver denne saken omtaler, følges opp, utdypes og konkretiseres gjennom arbeidet med etablering av et kunstgressprogram slik vedtatt Idrettsplan skisserer. På kort sikt kan det ikke anbefales særlig gjenbruk av kunstgress når gresset er nedslitt etter normal levetid. Det bør imidlertid kunne vurderes unntak når man skal bytte ut kunstgress etter kortere levetid, eksempelvis baner tilrettelagt for toppfotball. Deler av slikt gress bør kunne vurderes særskilt brukt til reparasjoner av breddeanlegg og/eller flyttet til mindre ballbaner/ballbinger som har behov for utskiftning av eldre kunstgress eller som tidligere var grusbaner. Det anbefales videre at gjenbruk i slike tilfeller vurderes på mindre kommunale baner. Det anbefales derimot ikke gjenbruk av kommunalt kunstgress til private formål med mindre det foreligger tydelig dokumentasjon på at private aktører ikke bare har vilje, men også evne til å ta det fulle juridiske ansvaret for vedlikehold og sluttavhending av gresset. Samlet sett vurderes det at gjenbruk til nye baner ikke kan anbefales ut i fra et miljø- idrettsfaglig og økonomisk perspektiv, men at det skjer en løpende vurdering knyttet til om det i markedet utvikles nye løsninger som kan gi en mer gunstig gjenbrukssituasjon. Det er vesentlig at all mulig gjenbruk må være avklart før anbudsprosess ved nye prosjekt, iverksettes av hensyn til lov om offentlige anskaffelser. 6