Finansdepartementet postmottak@fin.dep.no Oslo, 4. juni 2019 LVKS, INDUSTRIKOMMUNENES OG NPKS KOMMENTARER TIL FINANSDEPARTEMENTETS TOLKNINGSUTTALELSE 21. MAI 2019 1. Innledning Det vises til Norsk Industris brev til Finansdepartementet 5. april 2019 om tolkning av de nye eiendomsskattereglene etter endring av verk og bruk-skatten som er vedtatt med virkning fra 1. januar 2019, foreløpige innspill til departementet fra, NPK og LVK datert 10. april 2019, samt departementets tolkningsuttalelse 21. mai 2019., NPK og LVK kommer her med en felles uttalelse, i det videre omtalt som «kommuneorganisasjonene». Kommuneorganisasjonene varslet i tidligere brev at organisasjonene skulle komme tilbake med utfyllende kommentarer til de juridiske problemstillingene Norsk Industri og Advokatfirmaet Hjort har bedt Finansdepartementet avklare i tolkningsuttalelse. Det er derfor svært beklagelig at departementets tolkningsuttalelse kommer før kommuner som er direkte berørt av saken er blitt hørt. Kommuneorganisasjonene kan ikke se at alle forhold er blitt belyst, og flere av spørsmålene står fortsatt uavklart. Kommuneorganisasjonene oversender derfor med dette brevet sine kommentarer og ber departementet ta stilling til det nedenstående. Oppsummeringsvis vil Kommuneorganisasjonene anføre: «Kraftnettet» skal ilegges eiendomsskatt etter eiendomsskatteloven 8 A-2 andre ledd. Nettanleggets «formål» er alltid å overføre kraft, se punkt 3. Alle bygg kan eiendomsbeskattes, uavhengig av byggets formål og funksjon, jf. punkt 4. Først ønsker kommuneorganisasjonene å knytte noen merknader til hensynet bak regelendringene og hvilke formål som må tas i betraktning ved tolkning, se punkt 2. 2. Formålet bak det nye regelverket De nye eiendomsskattereglene innebærer at kategorien «verk og bruk» har opphørt og at «produksjonsutstyr og -installasjoner» ikke lenger inngår i eiendomsskattegrunnlaget for eiendommene som omfattes av endringen, jf. Prop. 1 LS (2017-2018) punkt 7.1 og ny ordlyd i eiendomsskatteloven 4 andre ledd. Konsekvensen av endringene er at alle verk og bruk blir næringseiendom, med endret grensedragning og endret verdsettelsesprinsipp. Endringene gjelder ikke «energianleggene» i ny 3 bokstav c, det vil si «kraftverk, vindkraftverk, kraftnettet og anlegg omfatta av særskattereglane for petroleum».
Lovendringen ble vedtatt for å oppnå et klarere, enklere og mindre skjønnsmessig regelverk. I forarbeidene er dette beskrevet slik i Prop. 1 LS (2017-2018) punkt 7.1: «Regjeringen mener det er behov for en lovendring som gjør reglene klarere og samtidig reduserer eiendomsskattegrunnlaget for verk og bruk. [ ] D e p a r t e m e n t e t viser til at dagens avgrensning av eiendomsskattegrunnlaget for verk og bruk er basert på en skjønnsmessig helhetsvurdering. [ ] Departementet mener på denne bakgrunn at dagens regler bør endres slik at næringslivet får lettelser, og reglene kan bli enklere å praktisere.» (uthevet her) Også i Finansdepartementets høringsnotat 18. juni 2015 ble det hevdet at svakheten ved den tidligere verk og bruk-regelen var den skjønnsmessige grensedragningen, og at forslaget ville gi klarere og mindre skjønnsmessige regler: «Gjeldende regel og praksis om eiendomsskatt på arbeidsmaskiner mv. har blitt kritisert fra ulikt hold. Det anføres at det er vanskelig å forholde seg til regelverket både for kommunene og de eiendomsskattepliktige. Vanskelighetene knytter seg både til regelens skjønnsmessige innhold, og manglende forutsigbarhet knyttet til praktiseringen av regelen. [ ] Departementet ser at det kan være hensiktsmessig å ha en klarere og mindre skjønnsmessig bestemmelse, slik at man for framtiden kan begrense antallet grensetilfeller og tvistespørsmål. [ ] Avgrensningen av eiendomsskattegrunnlaget forventes derfor å bli enklere enn etter gjeldende regel.» Det nye regelverket må tolkes i samsvar med formålet. Ingen av partene er tjent med tolkninger som innebærer nye skjønnsmessige og krevende grensedragninger. I tilfeller hvor det kan finnes enkle og mindre skjønnsmessige tolkningsalternativer, tilsier formålsbetraktninger at denne tolkningen bør legges til grunn. Etter kommuneorganisasjonenes mening vil tolkningene til Norsk Industri gi et regelverk der nemndene må foreta krevende skjønnsmessige vurderinger. Som eksempel viser vi til Norsk Industris anførsel om at nettanlegg som «benyttes av industriforetak» og eies av industrien ikke skal inngå i eiendomsskattegrunnlaget fordi anlegget er anskaffet til produksjonsprosessen. En slik regel ville medføre at nemndene må vurdere hvilke deler av et nettanlegg som blir benyttet av industrien og om dette er anskaffet til produksjonsprosessen og er eid av industrivirksomheten. Kommuneorganisasjonene mener en bedre, enklere og mindre skjønnsmessig regel vil være at kraftnettet i sin helhet og uavhengig av formål skal ilegges eiendomsskatt, se punkt 3. 1 Et annet eksempel er Norsk Industris anførsel om at bygg som «utelukkende har som formål å sikre fra fare [ ] eller beskytte unntatte produksjonsinstallasjoner for vær og vind» ikke skal inngå i skattegrunnlaget. mener en bedre, enklere og mindre skjønnsmessig regel vil være at bygg, uavhengig av funksjon og formål, skal inngå i eiendomsskattegrunnlaget, se punkt 4. Det 1 Unntak fra dette er «produksjonslinjer», som det er egne regler for.
er vår oppfatning at en slik forståelse også følger direkte av lov, forarbeider og departementets tolkningsuttalelse 21. mai 2019. En nærmere begrunnelse fremgår nedenfor. 3. «Kraftnettet» skal ilegges eiendomsskatt etter eiendomsskatteloven 8 A-2 andre ledd, uavhengig av eierskap eller formål Norsk Industri anfører at «transformatorer, likeretteranlegg og annet elektronisk utstyr», det vil si nettanlegg, som «benyttes av industriforetak» ikke skal eiendomsbeskattes fordi anlegget er anskaffet i produksjonsprosessen. Norsk Industri hevder at det ikke «foreligger et eiendomsskattepliktig «kraftnett» når formålet med installasjonene er strømforsyning og «strømfordeling» til industriproduksjonen». Norsk Industri anfører videre at «begrepet «kraftnettet» er begrenset til det kraftnettet de tradisjonelle nettselskapene driver» og mener grensedragningen for hva som er skattepliktig nettanlegg må trekkes etter kontrollforskriften og hvilke skattytere som er berettiget til en inntektsramme. Finansdepartementet skriver i tolkningsuttalelse 21. mai 2019 at «[a]nlegg som inngår i, eller er del av «kraftnettet» er ikke omfattet av fritaket for «produksjonsutstyr og -installasjoner».» Kommuneorganisasjonene stiller seg bak departementets forståelse. Videre presiserer departementet: «For foretak som er store avtagere av strøm, vil det kunne være anlegg på bedriftsområdet som for eksempel transformatorer og likerettere mv. Kraftnettets funksjon er å forestå overføring av kraft. Departementet legger til grunn at det må gjøres et skille mellom tilfellene hvor anlegget sitt formål er overføring av kraft, og hvor anlegget inngår i produksjonsprosessen i bedriften.» Kommuneorganisasjonene presiserer at formålet til transformatorer, likerettere mv. alltid vil være overføring av kraft. Vi forstår departementets uttalelse dit hen at slike anlegg skal beskattes når det er tale om overføring av kraft, men at det må foretas en avgrensing mot tilfeller der anlegget inngår i produksjonsprosessen, det vil si kraftproduksjonsprosessen. En slik forståelse er i tråd med lovens ordlyd og vil gi et godt og praktikabelt grensesnitt. Det er kommuneorganisasjonenes oppfatning at Norsk Industris avgrensning strider mot lovens ordlyd i eiendomsskatteloven 8 A-2 andre ledd. En slik forståelse vil dessuten gi et skjønnsmessig grensesnitt som vil medføre krevende vurderinger for de kommunale eiendomsskattenemndene. Som kjent er ikke «energianlegg», det vil si «kraftverk, vindkraftverk, kraftnettet og anlegg omfatta av særskattereglane for petroleum» i eiendomsskatteloven 3 bokstav c, omfattet av lovendringene. 2 For nettanlegg ble det presisert i budsjettavtalen 22. november 2017 hva som omfattes av «kraftnettet»: «Master og linjer i transmisjonsnettet ( monstermaster ) og nettanlegg ilegges fortsatt eiendomsskatt.» (uthevet her) 2 Det fremgår direkte av den nye ordlyden i eiendomsskatteloven 4 andre ledd: «Til faste eigedomar vert rekna bygningar og tomt som høyrer til, huslause grunnstykke som hagar, lykkjer, vassfall, laste-, opplags- eller arbeidstomter, bryggjer og liknande og likeeins næringseigedom. Til næringseigedom vert m.a. rekna fabrikkar, sagbruk, industrielle verk, steinbrot, losse- og lasteplassar og liknande arbeids- og driftsstader samt kontorlokale, butikk, hotell og serveringsstad mv. Produksjonsutstyr og -installasjonar skal ikkje reknast med i eigedomsskattegrunnlaget for næringseigedom. Til næringseigedom vert ikkje rekna kraftverk, vindkraftverk, kraftnettet og anlegg omfatta av særskattereglane for petroleum. For vindkraftverk, kraftnettet og anlegg omfatta av særskatte-reglane for petroleum skal arbeidsmaskinar og tilhøyrsle og ting som kan setjast i klasse med slikt ikkje reknast med utan tingen er ein part av sjølve føretaket.»
Av budsjettavtalen fremgår at all type nettanlegg fortsatt skal ilegges eiendomsskatt. Det er ikke gjort begrensninger knyttet til eierskap eller nettets formål. Uttalelsene i budsjettavtalen og i finanskomiteens innstilling (sitat under) viser at lovgiver har hatt skatteobjektene i fokus ved omtale av omfanget av skatteplikten, og ikke eierskapet. Dette er i tråd med objektivitetsprinsippet, som er grunnleggende i eiendomsskatten. Vi viser til finanskomiteens presiseringer i finansinnstillingen 7. desember 2017, hvor det fremgår at «nettanlegg» betyr «alle anlegg i kraftnettet», jf. Innst. 4 L (2017-2018) side 10: «Flertallet viser til at avtalen innebærer at «[m]aster og linjer i transmisjonsnettet («monstermaster») og nettanlegg ilegges fortsatt eiendomsskatt». Intensjonen er at alle anlegg i kraftnettet skal eiendomsbeskattes etter de reglene som gjelder for slik eiendom i dag. Det vil si at master, linjer, jord- og sjøkabler samt transformatorer mv. 3 i kraftnettet skal reguleres av gjeldende regler for verdsettelse og avgrensning av eiendomsskattegrunnlaget.» (uthevet her) Norsk Industri mener at forarbeidenes henvisning til «kraftnettet» innebærer en begrensning til «det kraftnettet de tradisjonelle nettselskapene driver», og at det kun er kraftnett som eies av selskaper som er berettiget en inntektsramme som skal medtas i eiendomsskattegrunnlaget. Kommuneorganisasjonene kan ikke se at en slik tolkning, som ville innebære en betydelig innskrenkning av loven og forarbeidene, har vært lovgivers hensikt. Dersom lovgiver hadde hatt en intensjon om å begrense skatteplikten til eierskapet eller formålet ved nettet, mener kommuneorganisasjonene dette måtte vært særskilt regulert og fremkommet av lovens ordlyd eller forarbeider, slik det eksempelvis er presisert for produksjonslinjer. Kommuneorganisasjonene mener alle type nettanlegg, herunder transformatorer, likerettere mv., må anses som «kraftnett» uavhengig hvem som er eier. Formålet med samtlige av installasjonene er å overføre kraft. Regelverket kan ikke forstås slik at det må vurderes hva formålet med bruken av den konkrete kraften er bruk i et industrianlegg eller annen bruk. Med sin forståelse innfører Norsk Industri begrensninger i eiendomsskattereglene for nettanlegg som verken er forankret i lov, forarbeider eller formålsbetraktninger. Tilknytningsvurderingen i Prop. 1 LS (2017-2018) punkt 7.1.4 side 114 gjelder kun for de anlegg som er omfattet av lovendringen. Når rettstilstanden for nettanlegg er uendret, er det heller ikke relevant å vurdere om formålet med bruk av kraften er knyttet til en produksjonsprosess eller annet kraftforbruk. Kommuneorganisasjonene mener dessuten at Norsk Industris tolkning av regelverket vil innebære en lite praktisk regel med skjønnsmessige vurderingstemaer. Vurderingene som nemndene måtte foreta er eksempelvis om kraftnettet i sin helhet er eid av industrivirksomheten, om skattyter er berettiget til en inntektsramme, hva som er formålet med kraften som tas ut av kraftnettet om kraften benyttes av industrivirksomheten isolert eller om også andre bruker kraften fra de konkrete anleggene, om kraftnettet er anskaffet i produksjonsprosessen mv. En slik forståelse av regelverket gir verken et klart grensesnitt eller en praktisk regel. Eiendomsskatteutskrivingen er masseforvaltning, og det er derfor behov for klare regler. Dette er fremhevet av Høyesterett i avsnitt (83) i SKS-dommen, Rt. 2015 side 1054. Stortinget og Finansdepartementet har dessuten selv uttalt ved lovendringen av verk og bruk-reglene at formålet er 3 Opplistingen av hva som regnes som «kraftnett» er ikke uttømmende og må ut fra ordlyden ses som eksempler, jf. «master, linjer, jord- og sjøkabler samt transformatorer mv.» (uthevet her)
å få «klarere og mindre skjønnsmessig» regler. Norsk Industris tolkning går etter kommuneorganisasjonenes syn i motsatt retning. Norsk Industris forståelse vil dessuten bryte med objektivitetsprinsippet, det vil si at det er objektene i seg selv som er gjenstand for eiendomsskatt. I SKS-saken uttaler Høyesterett følgende i avsnitt (53): «Innledningsvis vil jeg understreke at eiendomsskatt er en objektskatt underlagt et objektivitetsprinsipp. Prinsippet går ut på at det er eiendommens verdi i seg selv - her kraftanlegget - og ikke eierens nytte eller konkrete bruk, som er styrende for verdsettelsen. Høyesterett har slått dette fast i en lang rekke dommer.» En regel der skatteplikten er avhengig av den konkrete bruken av kraften, vil innebære et klart brudd med objektivitetsprinsippet. Kraftnett som ligger i tilknytning til industrianlegg kan ofte ha delt eierskap og delt funksjon. Det kan eksempelvis være en transformatorstasjon som delvis eies av industrivirksomheten og betjener industrianlegget, mens den øvrige delen eies av et nettselskap som forsyner innbyggerne. Det vil gi en lite prinsipiell løsning dersom deler av ett og samme anlegg skal ilegges skatt, mens den øvrige delen er fritatt. Dette vil også stille nemndene overfor krevende bevisvurderinger. Videre kan det være tilfeller der industrivirksomhet A eier nettanlegg tilknyttet industribedriften, mens en tilsvarende lik industrivirksomhet B ikke er eier av nettet. Norsk Industris forståelse ville medført at objektet til industrivirksomhet A blir fritatt eiendomsskatt, mens det tilsvarende nettet tilknyttet industrivirksomhet B må beskattes. Kommuneorganisasjonene mener med dette at Norsk Industris tolkning strider med ordlyden i eiendomsskatteloven 8 A-2 andre ledd og forarbeidene, samt lovens formål. Kommuneorganisasjonene ber om en bekreftelse på at departementets tolkningsuttalelse er korrekt forstått, når det legges til grunn at transformatorer, likerettere mv. skal beskattes når anlegget overfører kraft. 4. Alle bygg skal eiendomsbeskattes Norsk Industri anfører at «bygningsinstallasjoner som utelukkende har som formål å beskytte unntatte produksjonsinstallasjoner for vær og vind eller følger av offentligrettslige krav [ ] må anses som del av produksjonsinstallasjonen og derfor være unntatt fra eiendomsskatt». Som svar på spørsmålet, henviser departementet kun til en uttalelse i Prop. 1 LS (2018-2019) punkt 7.1.4 side 114 om forståelse av en produksjonsinstallasjon. Kommuneorganisasjonene mener det er behov for en presisering av problemstillingen. Det fremgår klart av lovens ordlyd og av forarbeidene at bygg skal være inkludert i eiendomsskattegrunnlaget. Kommuneorganisasjonene viser blant annet til overgangsregelen til eiendomsskatteloven 3 og 4, andre ledd: «Kommunar som ikkje skriv ut eigedomsskatt på næringseigedom etter 3, men som i skatteåret 2018 skreiv ut eigedomsskatt på verk og bruk, kan i perioden nemnd i første ledd første punktum skrive ut eigedomsskatt på bygningar og grunnareal så langt desse var omfatta av eigedomsskattegrunnlaget for verk og bruk i skatteåret 2018.» (uthevet her)
I forarbeidene er det fremhevet at bygg også skal inkluderes i tilfeller der bygningen anses som et «skall» rundt produksjonsinstallasjonene, jf. Prop. 1 LS (2017-2018) side 115: «Dreier det seg om et flerbruksbygg med arbeidsmaskiner, vil arbeidsmaskinene med eventuelle fundamenter, rørkoblinger osv. anses å være en produksjonsinstallasjon, mens selve bygget (skallet) og grunnen fremdeles vil høre til eiendomsskattegrunnlaget.» (uthevet her) Det er også poengtert i Finansdepartementets tolkningsuttalelse 11. januar 2018 at eiendomsskattegrunnlaget «vil i hovedsak bestå av bygninger og tomt». Kommuneorganisasjonene mener det ikke er rettskildemessig dekning for å behandle bygninger som skal beskytte produksjonsinstallasjoner mot vær og vind annerledes enn øvrige bygg, slik Norsk Industri anfører. Forslaget strider med lovens ordlyd, objektivitetsprinsippet og formålet bak reglene. Videre mener kommuneorganisasjonene at Norsk Industris forslag vil medføre en krevende skjønnsmessig regel, der det må tas stilling til hvilket formål bygget har, og/eller om bygget er utformet på grunn av offentligrettslige krav. Regelen vil være krevende å praktisere og vil medføre forskjellsbehandling av skattyterne. Dersom Norsk Industris synspunkt skulle legges til grunn, vil man i prinsippet kunne unnta samtlige bygg, ettersom ett av formålene med en bygning ofte vil være å beskytte produksjonsvirksomheten mot vær og vind. Slik kan loven ikke forstås. Kommuneorganisasjonene imøteser departementets bekreftelse på dette. Med vennlig hilsen NPK LVK Geir Waage Astrid Aarhus Byrkenes Torfinn Opheim Leder Leder Leder