VEDTAK I KLAGESAK FORUT

FORUT Solidaritetsaksjon for utvikling Boks 300, Roald Amundsensvei 1B 2803 GJØVIK NORWAY - Deres ref.: Vår ref.: Dato: 17/10416-3 13.09.2017 VEDTAK I KLAGESAK FORUT I. Innledning Utenriksdepartementet viser til klage av 18. april 2017 fra FORUT (heretter omtalt som klager) på Norads avslag av 28. mars 2017 på søknad om tilskudd fra ordningen for tilskudd til informasjonsformål under kap.post 160.70 i Prop. 1 S (2016-2017). Norad oversendte klagen til departementet 15. mai 2017. II. Bakgrunn 30. november 2016 søkte klager om NOK 4 670 550 til et treårig tiltak som er rettet mot Statens Pensjonsfond Utlands engasjement i alkoholindustrien. Tiltaket fremstår som videreføring av et tiltak som klager fikk tilskudd til i 2016. Norad mottok i denne runden søknader fra 77 organisasjoner, som til sammen søkte om omtrent MNOK 108. Tilgjengelige midler under ordningen for tilskudd til informasjonsformål utgjorde imidlertid kun MNOK 60. Norad realitetsbehandlet alle 70 søknader som oppfylte de formelle kravene, og foretok en prioritering basert på søknadens innhold opp mot bevilgningens formål, søknadens innholdsmessige kvalitet, tiltakets kostnadseffektivitet, organisasjonens kompetanse/kapasitet til å gjennomføre tiltaket samt tidligere oppnådde resultater. Norad avslo klagerens søknad 28. mars 2017 basert på en helhetsvurdering og prioritering i forhold til andre innkomne søknader. Avslaget begrunnes med flere svakheter i søknaden, som er knyttet til tiltakets kommunikasjonsstrategi og budsjett. Kommunikasjonsstrategien fremstår ifølge Norad som kort og mangler en overordnet, langsiktig plan for arbeidet og måloppnåelse, samt analyser som begrunner Postadresse: Kontoradresse: Telefon: Seksjon for Katharina Kraak Postboks 8114 Dep 7. juni plassen 1 23 95 00 00 tilskuddsforvaltning fagdirektør 0032 Oslo 0251 Oslo Org. nr.: post@mfa.no www.regjeringen.no/ud 972417920

prioriteringer. Budsjettet vurderes som overordnet og lite detaljert og således som lite egnet til å foreta en helhetlig vurdering av tiltakets kostnadseffektivitet. I tillegg påpeker Norad at klager ved en tidligere anledning har fått tilbakemelding om at det er behov for å forbedre rapporteringen og reflektere i større grad rundt resultater og effekter av tiltakene. Klager påklaget avslaget i brev datert 18. april 2017. III. Klagers anførsler Klager mener at det foreligger saksbehandlingsfeil og at den substansielle vurderingen er mangelfull. Klager anmoder om at søknaden vurderes på nytt, subsidiært om at det innvilges utfasingsstøtte til å avslutte allerede planlagte tiltak for 2017. Klager er av den oppfatning at Norads saksbehandling ikke er i overensstemmelse med forvaltningsloven, UDs tildelingsbrev og Stortingets komitémerknader. Klager viser i denne sammenheng til at Norad ikke har utferdiget beslutningsdokument i saken, og mener at denne praksisen er i strid med forvaltningsloven 17 og 18. Klager hevder videre at det er vanskelig å grunngi klagen fordi det ikke er utarbeidet noe beslutningsdokument, og at det er i strid med likebehandlingsprinsippet at beslutningsdokumenter kun utferdiges for positive vedtak. Klager mener videre at Norad har redusert antall avtaler og avtalepartnere altfor sterkt, uten at det foreligger konkrete føringer om dette fra Utenriksdepartementet. Det vises videre til en uttalelse fra Utenriks- og forsvarskomiteen, hvor det fremkommer at støtte til informasjonsarbeid bør økes dersom nye støttemottakere kommer til. Klager mener at saksbehandling i Norad har vært «treg», og at dette har skapt problemer for søknader som gjaldt videreføring av eksisterende tiltak. I tillegg mener klager at dette har ført til at klagefristen ble avkortet på grunn av påskeferieavvikling. Klager hevder at avslagsvedtaket mangler en substansiell vurdering, hvor både søknad og vedleggene vurderes på en helhetlig måte. Klage påpeker at Norads kritikk i hovedsak er knyttet til to vedlegg til søknaden. Når det gjelder kommunikasjonsplanen, medgir klager at denne er gått ut på dato, og at en ny kommunikasjonsstrategi ennå ikke er utarbeidet. Klager mener imidlertid at fraværet av en detaljert kommunikasjonsplan ikke bør tillegges betydelig vekt. Klager erkjenner at budsjettet er for generelt og mangler utfyllende kommentarer og begrunnelser. Klager påstår at utfyllende opplysninger ved en inkurie ikke ble vedlagt søknaden, men mener i tillegg at slike detaljerte opplysninger ikke kan forventes på grunn av manglende plass under pkt. 4.1. i del I av søknadsskjemaet. Side 2

Klager påpeker at Norads kommentar angående mangelfull rapportering gjelder en gammel, ikke prosjektbasert støtteordning. Klager mener at de tidligere erfaringene ikke har noen direkte konsekvens for denne søknaden. Avslutningsvis konstaterer klageren at avslaget kan føre til at tilskuddsmidler som ble tildelt samme tiltaket i 2016 kan gå tapt. IV. Norads vurdering I oversendelsesbrevet til Utenriksdepartementet gjengir Norad hovedargumentene for avslaget og klagers hovedanførsler fra klagen av 18. april 2017. Norad påpeker innledningsvis at klagers søknad anses som relevant for ordningen. Deretter presiserer Norad at det går klart frem av søknadsskjema at søkers informasjonsstrategi er et obligatorisk vedlegg til søknaden. Det påpekes at søknader som manglet en informasjonsstrategi ikke ble realitetsbehandlet og at det at klagers informasjonsstrategi var ufullstendig således måtte tillegges vekt på grunn av likebehandlingsprinsippet. Norad er av den oppfatning at klagers begrunnelse ikke er tilstrekkelig for å gjøre et unntak. Norad påpeker videre at klager erkjenner at budsjettet burde vært mer spesifisert og at dette påvirker totalvurderingen. Norad medgir at et mangelfullt budsjett alene ikke resulterer i et avslag, men påstår at avslaget av søknaden var basert på en helhetsvurdering av søknaden. Norad mener at klager feilaktig anfører at det under tidligere utlysninger ikke har vært samme fokus på resultatmåling. Det fastslås at tilskuddsmottakere også under tidligere ordninger var forpliktet til å dokumentere resultater på leveransenivå så vel som brukereffektnivå. Norad mener således at tidligere rapporter og oppnådde resultater er relevante i søknadsbehandlingen. Norad konkluderer med at det ikke er kommet ny og avgjørende informasjon i klagen, og at det heller ikke er begått saksbehandlingsfeil som rettferdiggjør en omgjøring av vedtaket. Basert på en helhetsvurdering opprettholder Norad derfor sitt avslagsvedtak. V. Klagers brev til Utenriksdepartementet 24. mai 2017 sendte klager et brev til Utenriksdepartementet, hvor det påpekes at Norad synes å ha misforstått klagers anførsler angående rapportering under en gammel støtteordning. Videre mener klager at Norads saksbehandling ikke er god nok, og at flere argumenter i klagen ikke synes å være vurdert. 26. mai 2017 sendte klager sammen med seks andre søkerorganisasjoner et brev til Utenriksdepartementet, hvor det ble bedt om «at UD i sin behandling av klagene også spesifikt behandler spørsmålet om manglende beslutningsdokument og de Side 3

andre saksbehandlingsmessige og prosessuelle momenter som er tatt opp i våre klager.» VI. Utenriksdepartementets vurdering Saken behandles etter forvaltningsloven, reglement for økonomistyring i staten og bestemmelser om økonomistyring i staten, omtalen av kap.post 160.70 i Prop. 1 S (2016-2017), som ligger til grunn for Stortingets bevilgningsvedtak, samt ordningsregelverket for ordningen som konkretiserer og operasjonaliserer bevilgningsvedtaket. Klagen er levert innen den alminnelige klagefristen etter forvaltningsloven 29, første ledd. Utenriksdepartementet ønsker innledningsvis å påpeke at ingen søkere har krav på tilskudd, selv om kriteriene som fremgår av regelverket for tilskuddsordningen og kunngjøringen er oppfylt. Når summen av tilskuddene det er søkt om overstiger de tilgjengelige midlene, og ordningen er søknads- og konkurransebasert, vil enkelttildelingene avhenge av en prioritering ut ifra en skjønnsmessig vurdering av søknadene i lys av tildelingskriteriene. Utenriksdepartementet er av den oppfatning at Norads skjønnsbaserte vurderinger av søknaden fremstår som saklige og korrekte. Søknaden ble ansett som relevant for den aktuelle tilskuddsordningen. Tiltakets informasjonsstrategi ble imidlertid vurdert som ikke tilstrekkelig detaljert, og klager har medgitt at den oversendte kommunikasjonsstrategien er foreldet og at en ny strategi ennå ikke er vedtatt. Utenriksdepartementets mener at det er korrekt at mangler knyttet til et slikt sentralt vedlegg til søknaden påvirker vurderingen på en negativ måte. Det er videre en forutsetning for innvilgelse av tilskudd at budsjettet gir en tilstrekkelig detaljert beskrivelse av tiltakets kostnader for at Norad skal kunne vurdere tiltakets kostnadseffektivitet. Når det gjelder rapportering, er Utenriksdepartementet av den oppfatning at samtlige tidligere erfaringer med en søker i utgangspunktet kan være relevante for den overordnete partnervurderingen. Utenriksdepartementet kan ikke se at avslaget er i strid med Utenriksdepartementets føringer i tildelingsbrevet. Utenriksdepartementet har bedt Norad redusere antall avtaler og avtalepartnere med minst 10%, men denne prosentsatsen kan ikke betraktes som en øvre grense for reduksjon. Norads reduksjon av antall avtaler med 30% henger sammen med størrelsen på bevilgningen samt størrelsen på de tiltakene som søkte om og ble innvilget tilskudd. Som det fremgår innledningsvis utgjorde tilskuddsmidlene under ordningen for tilskudd til informasjonsformål MNOK 60 for denne søknadsrunden. Dersom flere søkere skulle fått innvilget tilskudd ville det innebære at søkere som har levert kvalitativt bedre søknader vil få redusert sine tilskudd. Utenriksdepartementet mener videre at Utenriks- og forsvarskomiteens uttalelse om at støtte til informasjonsarbeid bør økes dersom nye støttemottakere kommer til, er å anse som en generell kommentar, som ikke gir klageren et konkret krav på tilskudd. Side 4

Utenriksdepartementet er ikke av den oppfatning at Norads saksbehandling er i strid med forvaltningsloven 17 og 18. Norad var ikke forpliktet til å kontakte klageren under søknadsbehandlingen og be om tilleggsinformasjon for å etterkomme sin utrednings- og informasjonsplikt jf. forvaltningsloven 17. Det fremgikk klart av informasjonsmaterialet hvilke opplysninger som var påkrevd og hvordan disse burde struktureres og presenteres i søknaden. Klager burde således ha skjønt at en oppdatert kommunikasjonsstrategi og et detaljert budsjett var påkrevd. Dersom det allikevel var uklarheter, kunne klager ha kontaktet Norad og bedt om tilleggsinformasjon. Det er i denne sammenheng viktig å huske at ordningen var søknads- og konkurransebasert. Det var således klagerens ansvar å sørge for at søknaden er fullstendig og godt nok begrunnet, og det kan ikke kan forventes at Norad kontakter samtlige søkere som har levert ufullstendige eller svake søknader. Dette ville være praktisk vanskelig og forlenge tildelingsprosessen betraktelig. Videre vil en slik praksis kunne vri konkurransen mellom søkerne og resultere i forskjellsbehandling. Når det gjelder tidsaspektet, vises det til at Norad mottok 77 søknader i denne søknadsrunden, hvorav 70 ble realitetsbehandlet. Dette tar nødvendigvis noe tid, og Utenriksdepartementet kan således ikke se at Norads saksbehandling har vært «treg». Klager har påpekt at det ikke er utarbeidet et beslutningsdokument i saken. Forvaltningsloven oppstiller imidlertid ikke noe krav om at det utarbeides et beslutningsdokument hvor en nærmere begrunnelse for avslaget fremgår. Det fremgår heller ikke av ordningsregelverket for ordningen at det skal utarbeides beslutningsdokumenter for samtlige søknader. Beslutningsdokumenter er saksbehandlingsdokumenter, som utarbeides for søknader som blir innvilget. Formålet er at samtlige tilskuddstildelinger skal være tilstrekkelig utredet og at den videre oppfølgingen skal være vurdert. Dette må også sees i sammenheng med at tilskuddstildelinger vanligvis ikke begrunnes særskilt overfor tilskuddsmottakeren. Utenriksdepartementet er ikke av den oppfatning at denne praksisen innebærer en forskjellsbehandling som medfører en ulempe for klageren. Utenriksdepartementet mener således at Norads avslagsvedtak er tilstrekkelig godt begrunnet, jf. forvaltningsloven 24, jf. 25. Norads vedtak av 28. mars 2017 viser til de sentrale kravene og vurderingsmomentene som gjelder for denne ordningen. Begrunnelsen inneholder en oversikt over de faktiske forhold som vedtaket bygger på, herunder mangler knyttet til tiltakets kommunikasjonsstrategi og budsjett. Norad beskriver også hvilke hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av sitt forvaltningsmessig skjønn. Utenriksdepartementet kan således ikke se at mangel på beslutningsdokument har påvirket klagerens mulighet til å påklage vedtaket. Dessuten fremgår det av forvaltningsloven 32 at erklæringen «bør» nevne de grunner klagen støtter seg til, men dette er ikke forpliktende. Utenriksdepartementet avviser på denne bakgrunn Side 5

klagers anmodning om en tilleggsbegrunnelse for vedtaket og avbrytning av klagefristen jf. forvaltningsloven 29 3 ledd jf. 24 annet ledd. Utenriksdepartementet er enig med Norad at det ikke er fremkommet nye og avgjørende argumenter for å endre Norads konklusjon i saken. Utenriksdepartementets konklusjon; Utenriksdepartementet opprettholder Norads vedtak av 28. mars 2017. Utenriksdepartementet mener at det ikke foreligger feil ved saksbehandlingen som kan ha virket bestemmende for vedtakets innhold, jf. forvaltningsloven 41. Med vennlig hilsen Jens E. Grøndahl Avdelingsdirektør Katharina Kraak fagdirektør Side 6