SAKSFREMLEGG Saksbehandler Anne-Grethe Schau Arkiv A10 Arkivsaksnr. 18/569 Saksnr. Utvalg Møtedato / Kultur- og oppvekstutvalget 20.03.2018 / Kommunestyret TILTAK I BARNEHAGENE 2018-2030 - MELDING FOR VIDERE OPPFØLGING I BUDSJETT 2019 OG ØKONOMIPLAN 2019-2022 Rådmannens forslag til vedtak Rakkestad kommunestyre tar meldingen til orientering for videre oppfølgning i budsjett 2019 og økonomiplan 2019 2022. Bakgrunn for saken Barnehagen er for de fleste barn den første arena de møter utenfor hjemmet. I samarbeid med hjemmet skal barnehagen ivareta behov for omsorg og lek, og fremme læring og danning som grunnlag for allsidig utvikling. Barnehageloven regulerer barns rett til plass i barnehage, og staten har gitt kommunene som barnehagemyndighet ansvar for å legge til rette slik at retten til plass innfris. I tillegg til prognoser for befolkningsvekst, utvidet rett til plass i barnehage og beregninger av forventet behov for kapasitetsøkning i sektoren, vil denne saken kort også ta opp tema som behov for større fleksibilitet ved inntak i sektoren, valg av fremtidige eiere av barnehager og kort om økonomi knyttet til fremtidig etablering av nye barnehageplasser og drift av barnehager i Rakkestad kommune. Hjemmel Lov om barnehager, 12 a Rett til barnehageplass. Saksopplysninger Kommunens rolle i barnehagesektoren Lov om barnehager skiller mellom rollen som barnehagemyndighet og barnehageeier. Kommunens rolle som lokal barnehagemyndighet fremgår i 8 i Lov om barnehager. En nærmere beskrivelse av oppgavene fremgår av 10 16. Kommunen har som lokal barnehagemyndighet ansvar for å godkjenne barnehager, gi nødvendig veiledning og gjennomføre tilsyn for å påse at gjeldende regelverk overholdes. I tillegg er kommunen gitt ansvar for å forvalte statlige tilskudd til de private
barnehagene, og sørge for likeverdig økonomisk behandling av de private og kommunale barnehagene. Som eier har kommunen ansvar for all drift av den enkelte barnehage den står som eier av, både faglig, administrativt, personalmessig og økonomisk. Rett til barnehageplass Barn under opplæringspliktig alder har rett til plass i barnehage i den kommunen barnet er folkeregisterregistrert, etter gitte kriterier. Dette betyr at kommunen som barnehagemyndighet har ansvar for å sikre at innbyggernes rett til plass i barnehage kan imøtekommes, og samordne inntak til ledige plasser i alle barnehagene i kommunen uavhengig av hvem som eier og drifter barnehagene. Retten til barnehageplass er nedfelt i Barnehagelovens 12 a: Barn som fyller 1 år senest innen utgangen av august det året det søkes om barnehageplass, har etter søknad rett til å få plass i barnehage fra august det året barnet fyller 1 år. Barn som fyller 1 år i september, oktober eller november det året det søkes om barnehageplass, har etter søknad rett til å få plass i barnehage innen utgangen av den måneden barnet fyller 1 år. Barnet har rett til plass i barnehage i den kommunen der det er bosatt. Søknadsfrist fastsettes av kommunen. Hvordan opptaket skjer, er overlatt til kommunene. I likhet med de fleste kommunene tas barn i Rakkestad kommune inn gjennom ett fastsatt hovedopptak, men både kommunale og private barnehager har løpende opptak gjennom året slik at alle plasser til enhver tid er tildelt. Gjennom bestemmelsen i barnehageloven om rett til barnehageplass, er barn uansett sikret plass innen en bestemt frist. Alle godkjente barnehager i kommunen samarbeider om opptak av barn. Det er kommunen som barnehagemyndighet som har ansvar for en samordnet opptaksprosess som ivaretar barnets rettigheter etter regelverket. Rett til plass i barnehage utfordrer kommunen som barnehagemyndighet i forhold til organisering og fleksibilitet ved inntak. Retten innebærer at det må være ledig kapasitet utover høsten. Barns rett til barnehageplass har de siste årene blitt utvidet. Kunnskapsdepartementet foreslår videre endringer ved at reglen om minimum ett hovedopptak fjernes fra regelverket fra 01.08.2018. Departementet foreslår i tillegg at søkere som ikke får sitt første eller andre ønske om plass oppfylt eller som får avslag på søknad om plass, har klageadgang og kan kreve begrunnelse. Dette vil gjelde både ved det som i dag omtales som hovedopptak, løpende opptak og søkere som søker å bytte barnehage i løpet av barnehageåret. Sett på bakgrunn av at retten til barnehageplass har blitt utvidet flere ganger de siste årene, vil de foreslåtte endringene i regelverket bety at eventuelle fremtidige endringer i når retten til barnehageplass inntrer, kreve at kommunen har tilgjengelige barnehageplasser i løpet av barnehageåret.
Status i Rakkestad kommune i dag Barnehagetilbudet i kommunen i dag har samlet sett kapasitet til å imøtekomme søkerens rett til barnehageplass. Ved hovedinntak har de fleste barnehagene organisert sine avdelinger etter hvilke søkere som tildeles plass, slik at det ikke lengre er så tydelig skille mellom avdelinger for barn over 3 år og under 3 år. De to siste opptaksårene har alle tilgjengelige barnehageplasser vært tildelt i hovedopptaket, men i løpet av tiden fra søknadsfrist til oppstart har endringer i foresattes ønsker muliggjort et visst løpende opptak. Alle barnehageplasser i Rakkestad kommune er i bruk pr. 15.12.2017. I tillegg har 10 barn plass i annen kommune. Til sammen benytter 414 barn et tilbud i barnehage i Rakkestad kommune pr. 15.12.2017. Barna har ulik alder og plasstørrelse. Andelen kommunale plasser utgjør omlag 64 prosent, og de private 36 prosent av samlet kapasitet. De private barnehagene i Rakkestad kommune i er Gudim, Læringsverkstedet Knertitten AS, Musikktrollet og Noahs Ark. Gudim og Musikktrollet barnehage driftes som personlige enkeltmannsforetak, Læringsverkstedet driftes av kommersiell eier og Noahs Ark driftes av ideell eier. De kommunale barnehagene er Bergenhus, Byggeklossen, Elle Melle, Fladstad og Kirkeng. Fladstad og Elle Melle oppfyller ikke krav i regelverket knyttet til moderne drift av barnehager, verken når det gjelder barnas eller personalets behov for bygningsmessig standard. Beregnet behov for nye barnehageplasser i perioden fram mot 2030 Det er flere faktorer som påvirker etterspørselen etter barnehageplasser, blant annet: Fødselstall Tilflytting Tilgang på dagmammaer Arbeidsmarkedet Kontantstøtteordningen Tilgjengelige barnehageplasser Salg av barnehageplasser til andre kommuner Endringer i barnehagelovgivningen Kvaliteten på barnehagetilbudet Behov for akuttplasser Det er utfordrende for kommunen å håndtere et marked hvor tilbud og etterspørsel av barnehageplasser varierer. Det være seg usikre framtidsprognoser for befolkningsvekst,
stadige økninger i antall barn som har rett til plass på grunn av endringer i regelverket, eller private markedsaktører som endrer sitt barnehagetilbud. Budsjett 2018 og Økonomiplan 2018-2021 for Rakkestad kommune beskriver befolkningsutviklingen i Rakkestad kommune. Her vises det til at folketallet har økt mer de siste årene enn tidligere, og det er først og fremst tilflytting til kommunen som står for økningen av innbyggerantallet. Rakkestad kommune hadde 8 242 innbyggere pr. 01.07.2017, og etter Statistisk Sentralbyrås prognoser er det forventet 8 825 innbyggere i 2030 og 9 261 innbyggere i 2040. Tallene er beregnet ut fra en befolkningsvekst på ca. 12,4 prosent i de nærmeste 25 årene. For Østfold fylke og landet kalkuleres med en tilsvarende vekst på 20,9 og 20,1 prosent. Utviklingen ligger altså an til å bli svakere lokalt enn regionalt og nasjonalt. Med utgangspunkt i Statisk Sentralbyrås prognoser kan det forventes en økning i etterspørselen etter barnehageplass tilsvarende 45 barn i alderen 0-5 år fram mot 2030. Det forventes uavhengig av befolkningsvekst, en fortsatt økning i søkningen til barnehageplass. Dette er på bakgrunn av innføring av redusert oppholdsbetaling for lavinntektshusholdninger, flere familier ønsker 100 prosent plasser og flere familier er avhengig av å komme raskt tilbake i arbeid etter endt fødselspermisjon. I tillegg er det i dag en ordning for lavinntektshusholdninger hvor barn fra 3 år har rett på 20 timers gratis barnehageplass i uken. Fra statlig hold diskuteres det om denne retten skal utvides til å gjelde både yngre barn og flere timer pr. uke. Det diskuteres også hvordan denne retten skal forvaltes i praksis. Dersom det fra statlig side blir bestemt at de 20 timene skal fordeles på 5 dager (kjernetid), vil gratistilbudet oppta en 100 prosent plass. Med et eventuelt utvidet gratistilbud, vil en måtte ta høyde for at de fleste vil benytte en 100 prosent plass, noe som også vil påvirke framtidige behov for barnehageplasser. Drift av barnehage kommunal eller privat regi Kommunen som barnehagemyndighet har et overordnet ansvar for at alle barn med rett til plass i barnehage gis et tilbud i henhold til statlige føringer og det til enhver tid gjeldende regelverk for sektoren. Kommunen kan selv velge hvordan barnehagetilbudet organiseres og driftes, av kommunen selv eller ved at tilbudet gis av private aktører. Økonomi Rammevilkårene er noe ulike for kommunale og private barnehager. Tall fra SSB viser at kommunale barnehager i langt større grad gir tilbud til brukere med lovfestet prioritet til plass, og brukere med til dels store behov utover et ordinært barnehagetilbud. Dette er en gruppe søkere det vil måtte legges til rette for i barnehagen, og som vil kreve større økonomiske og menneskelige ressurser enn et gjennomsnittlig barnehagetilbud. Innenfor dagens regelverk har kommunen i liten grad mulighet til å sette vilkår til private eiere som drifter barnehager. Tilskudd til barnehagedrift inngår i dag i rammeoverføringene til kommunen etter fastsatt beregningsgrunnlag. Det er ikke lenger egne statlige tilskudd til etablering av nye barnehager og flere plasser. Den private eieren definerer selv antall plasser, utnyttelse av areal, organisering og fleksibilitet ved inntak.
Tilskudd til private barnehager forvaltes i dag av kommunen og utbetales i form av et kommunalt drifts- og kapitaltilskudd. I tillegg til ordinært driftstilskudd beregnet etter antall barn, deres alder og oppholdstid, får private barnehager et kapitaltilskudd beregnet på grunnlag av byggets alder tenkt til nedbetaling av byggelån/fremtidig vedlikehold. Det er ingen bindingstid knyttet til kapitaltilskudd ved eventuell nedleggelse av barnehager. Økonomiske ressurser som stilles til rådighet til drift av barnehager for private eiere er i dag tilsvarende det beløp som nyttes til drift av kommunale barnehager. Det samme er gjeldende for kapitalutgifter knyttet til bygning. Drift av barnehageplasser Etablering av private barnehageplasser vil innebære at kommunen slipper oppgaver som arbeidsgiveransvar, drift og vedlikehold av bygg. Kommunen vil ha oppgaver som sikrer at den private barnehagen har en forsvarlig drift i henhold til gjeldende regelverk, samt de økonomiske utgiftene som etableringen krever. Ved etablering av kommunale barnehageplasser vil kommunen ha alle oppgavene innenfor arbeidsgiveransvar, drift og vedlikehold av bygg, samt de økonomiske utgiftene som etableringen krever. Kommunen som barnehageeier vil i tillegg ha styringsrett i forhold til økonomisk drift, organisering, intern struktur, administrativ drift, pedagogisk innhold og ønskede kommunale satsingsområder. Stabilitet og fleksibilitet Private aktører kan av ulike årsaker avvikle barnehagedriften på kort varsel. Begrunnelser kan være et ønske om å gjøre noe annet, sykdom, oppnådd pensjonsalder, benytte lokalene til alternativ drift eller at bedriften ikke går med forventet økonomisk overskudd. Opptak av barn i barnehage skjer i en samordnet prosess mellom kommunen og private barnehageeiere. Kommunen har ansvar for at tildelingen av barnehageplasser skjer i henhold til regelverket. Dersom tildelingen ikke skjer i henhold til søknad, skal kommunen begrunne valg som er gjort og foresatte innvilges klageadgang. Både kommunale og private eiere kan vedta egne opptakskriterier, men kommunen har ansvar for at alle barn tildeles plass som er tilpasset barnets eller familiens behov. Ved behov for fleksibilitet i opptaket vil det alltid være kommunen som har ansvar for å ta ned/øke antall barnehageplasser for å balansere tilbud og etterspørsel. Dette betyr at antall barnehageplasser kommunen drifter, påvirker kommunens handlingsrom for fleksibilitet. Administrasjonens vurdering Kommunen som barnehagemyndighet må legge til rette for en barnehagekapasitet som imøtekommer barnefamilienes behov for, og rett til et tilbud i barnehage. På bakgrunn av variasjon i årskullene, etterspørsel om plass til ulike tidspunkter og framtidige
endringer i både etterspørsel og rettigheter til plass bør kommunen vedta strategier for å imøtekomme framtidig etterspørsel og innfri barns rett til plass i henhold til regelverket. Uansett endringer i regelverket må det antas at det fortsatt vil være behov for et hovedinntak, da hovedtyngden av ledige plasser er knyttet til det årskullet som skal starte i skolen på høsten. I tillegg vil også årlige hovedinntak gi en pekepinn på behov og etterspørsel. I Rakkestad kommune i dag driftes dagens barnehagetilbud henholdsvis av kommunen private aktører med fordeling på 64 prosent og 36 prosent. Andelen kommunale plasser steg til denne andelen da en privat eier valgte å legge ned barnehagedriften på kort varsel i 2012. Dagens fordeling bidrar til at kommunen kontrollerer at antall barnehageplasser som tilbys, er i balanse med etterspørselen og tilstrekkelig til å opprettholde full barnehagedekning i henhold til regelverket. Det er en utfordring for kommunen å tilpasse antall barnehageplasser etter markedsprinsippet der tilbud og etterspørsel skal balansere. Underkapasitet vil kreve at kommunen må etablere midlertidige plasser på kort varsel, ofte i bygg som verken er tilpasset behovet eller er økonomisk fordelaktig. Overkapasitet vil utfordre kommunen økonomisk ved at personal og bygg ikke blir nyttet fullt ut. For at kommunen som barnehagemyndighet og den enkelte barnehage i fremtiden skal kunne møte behovet for plass, er det viktig at bygningene i sin utforming er slik at det er mulig å organisere barnegrupper ulikt fra år til år. Lokalene bør utformes på en slik måte at det er mulig å legge til rette både for små og store barn, og kunne endre organisering etter hvor mange barn og deres alder som til enhver tid etterspør et tilbud. Dette vil muliggjøre at ved midlertidig overkapasitet enkelte perioder, kan det være mulighet for å holde igjen noen ledige plasser som kan tilbys søkere til andre tidspunkter. Det er viktig å ha et brukerperspektiv ved tilrettelegging av barnehageplasser, ved at eventuelle nye barnehageplasser etableres i et område hvor foreldrene allikevel ferdes. De fleste foreldre vil eksempelvis kjøre gjennom sentrum, uansett om de skal til jobb eller butikker. Barnehageplasser i et boligområde vil være populære for familier som er bosatt i området, men plassene vil være mindre attraktive for andre. Økonomi er ikke lenger et insitament alene for å velge private aktører. I valget mellom kommunalt eller privat eierskap må kommunens overordnede ansvar for å legge til rette for et tilstrekkelig antall plasser med mulighet for fleksibilitet, økonomisk kontroll og stabilitet i drift i et langsiktig perspektiv vektlegges. Et godt barnehagetilbud er viktig for familien, foresattes yrkesdeltagelse, tilflytting til kommunen og barns oppvekstsvilkår. Likeså er det viktig for barnehageeier å ivareta de ansatte ved å utøve god personalpolitikk i perioder med variabelt søkertall enten dette gjelder over- eller underkapasitet. I Rådmannens vurdering er i tillegg følgende andre momenter hensynstatt:
En privat utbygger av barnehager, Læringsverkstedet AS, har i dag opsjon på tomt avsatt til barnehageformål på Prestegårdsskogen. Utbygger ønsker å bygge ny barnehage til 125 barn. Læringsverkstedet har de siste årene bygget mange barnehager i Norge, byggetiden vil derfor være kort. Den private utbygger vil være avhengig av at kommunen garanterer økonomisk for driften av barnehagen, før den starter prosjektet. Læringsverkstedet AS drifter i dag Knertitten barnehage som har 43 barn. Bedriften har vært i kontakt med de privateide barnehagene i kommunen for å forhandle om et eventuelt oppkjøp av dagens private barnehageplasser. Ingen av de private eierne ønsker å selge sine bedrifter pr dags dato. Det betyr at dersom kommunestyret gjør vedtak om at Læringsverkstedet AS kan starte utbygging på Prestegårdsskogen, vil det medføre at kommunestyret også må vurdere å selge kommunale barnehager til Læringsverkstedet AS. For å opprettholde balansen i tilbud og etterspørsel etter barnehageplasser vil salget omfatte 2 kommunale barnehager. Dersom kommunen etablerer nye barnehageplasser kan kommunen vedta å bygge sentrumsnært. Kommunen eier tomt som kan benyttes både ved Fladstad barnehage og ved Bygdetunet. De to barnehagene som i dag ikke har tilfredsstillende lokaler kan inngå i planlegging av ny struktur på barnehageområdet i Rakkestad kommune. Videre kan nyetablerte plasser benyttes fleksibelt, slik at markedsbalansen mellom tilbud og etterspørsel av barnehageplasser samsvarer. Dette vil sikre økonomisk drift og stabilitet på området i et langsiktig perspektiv. I tillegg kan kommunen tilrettelegge for barn med behov for tilpasset barnehagetilbud ved et eventuelt nybygg. Konklusjon Rådmannen trekker med denne saken opp bærekraftige og helhetlige strategier for drift, utvikling og utbygging av barnehager i Rakkestad kommune fram mot 2030 og vil legge de premisser og rammer som går fram av saken til grunn for sine prioriteringer i forslag til budsjett 2019 og økonomiplan 2019 2022.