Vurdering av konsekvenser av regulering av mellomkjedede klorparafiner C14-C17 (MCCP) i forbrukerprodukter

05.11.10 Vurdering av konsekvenser av regulering av mellomkjedede klorparafiner C14-C17 (MCCP) i forbrukerprodukter Sammendrag... 1 1 Bakgrunn og tidligere prosess... 3 1.1 Bakgrunn... 3 1.2 Tidligere prosess... 4 2 Problembeskrivelse... 4 2.1 Stoff eller stoffgruppe... 4 2.2 Definisjoner og avgrensninger... 5 2.3 Forekomst... 5 2.4 Effekter på helse og miljø vurdering av risiko... 8 3 Bruksområder... 9 3.1 Kjente bruksområder... 9 3.2 Forbruk og potensial for utslipp av MCCP... 10 3.3 Alternativer... 12 4 Gjeldende politikk... 14 4.1 Nasjonale mål... 14 4.2 Eksisterende regulering... 14 4.3 Arbeid i EU... 14 5 Forslag til regulering og begrunnelse... 15 5.1 Forslag til regulering... 15 6 Vurdering av eventuelle andre virkemidler... 16 7 Vurdering av konsekvenser... 17 7.1 Nytte... 17 7.2 Kostnader... 18 7.3 Oppsummering og konklusjon... 18 8 Referanseliste... 20 Sammendrag Norge foreslår å regulere produksjon, import, eksport og omsetning av forbrukerprodukter som inneholder mellomkjedede klorparafiner, C14-C17 (MCCP) når innholdet av stoffet i produktets homogene enkeltdeler er høyere eller lik 0,1 vektprosent. Forslaget gjelder ikke produkter der det er særskilt behov for flammehemming (brannsikkerhet) og det ikke finnes tilfredsstillende alternativer. Norge har nasjonale mål om utslippsreduksjoner og stans av utslipp i hhv., 2010 og 2020 (Prop. 1 S (2009-2010) fra Miljøverndepartementet. Proposisjon til Stortinget (forslag til stortingsvedtak) for budsjettåret 2010) for de høyest prioriterte helse- og miljøfarlige kjemikaliene (Prioritetslisten). MCCP er en av stoffgruppene som er omfattet av de nasjonale målene. 1

Mellomkjedete klorparafiner (MCCP) brukes som mykner og brannhemmere og kan finnes i produkter, spesielt av gummi og PVC som igjen brukes til produksjon av kabler, gulvbelegg, samt diverse forbrukerprodukter. MCCP brukes i svært liten grad i norsk produksjon, men forekommer i produkter importert fra EU og andre land. Tallene for forbruk og utslipp av MCCP viser at produkter er det største bruksområdet og utgjør det største potensialet for spredning til miljøet. Beregninger basert på EU-data tyder på at omsatt mengde MCCP var ca. 640 tonn i 2006 og at det knapt har vært noen reduksjon i forbruk og utslipp i perioden 1995-2006. MCCP forekommer ikke naturlig i miljøet og det er påvist betydelig forekomst av MCCP i norsk miljø, både i biologisk materiale og i sedimenter fra ferskvann og marint miljø, bl.a. i Norges største innsjø Mjøsa som er en viktig drikkevannskilde. Funn av MCCP i sigevann fra avfallsdeponier og jord- og sedimentprøver fra deponier viser at produkter er en vesentlig kilde til utslipp av MCCP til miljøet. I tillegg er MCCP også funnet i sedimenter i Arktis noe som indikerer potensial for langtransport. MCCP er klassifisert som meget giftige for vannlevende organismer og kan forårsake uønskede langtidsvirkninger i vannmiljøet og klassifisert med risikosetningen "Kan skade barn som får morsmelk" i EUs tekniske tilpasningen til den nye forordningen om klassifisering og merking av stoffer og stoffblandinger (1. ATP til CLP). MCCP er målt i miljøet og er påvist i morsmelk, kumelk, noen marine fisk og marine pattedyr. Opptak av MCCP via mat er viktig fordi man finner høyere verdier enn man kunne vente ut fra biokonsentrasjonsverdiene. Dokumentasjonen viser at noen MCCP komponenter har PBT egenskaper dvs. at de er giftige, bioakkumulerer og er lite nedbrytbare i miljøet. Fordi MCCP er et potensielt PBT-stoff, kan det ikke med sikkerhet etableres et akseptabelt nivå for konsentrasjoner av slike stoffer i miljøet. Hovedproblemet er en generell spredning av MCCP til miljøet fra mange ulike produkter gjennom hele livsløpet, ved bruk og som avfall. Dette gjelder spesielt gummi og plast produkter inkludert PVC der utslippet kan være betydelig. MCCP i produkter endres ikke i løpet av produktets levetid, hele mengden som brukes i produkter vil derfor kunne lekke ut til miljøet ved bruk eller når produktet ender som avfall. Spredning av stoffer som er lite nedbrytbare og lagres i levende organismer utgjør et spesielt problem fordi en akkumulering i miljøet vanskelig kan reverseres og effektene på sikt kan være vanskelig å forutse. Dette er avgjørende forhold som begrunner behov for tiltak. Forbrukerprodukter er en viktig kilde til en ukontrollert spredning av miljøgifter i miljøet. Forbrukerprodukter er spesielt viktige fordi forbrukerne mangler nødvendig kunnskap om helse- og miljøproblemene knyttet til bruk og avfallsdisponering av disse stoffene. Forbrukere har heller ikke nødvendig kunnskap og mulighet for å kunne beskytte seg mot utslippene. Hele befolkningen, inkludert sårbare grupper som barn, blir derfor utsatt for eksponering fra utslipp fra forbrukerproduktene, enten direkte eller indirekte via miljøet. Der hvor MCCP kun brukes som mykner, finnes det flere alternativer som både oppfyller tekniske egenskaper og som har mindre alvorlige helse- og miljøegenskaper. For mange av de aktuelle PVC produktene der MCCP benyttes som mykner finnes det alternative materialer med elastiske egenskaper uten tilsetning av mykner. Alternativene som brannhemmer finnes, men ikke i det samme utvalget som for myknere. De er mer kostbare og flere av de aktuelle alternativene har også betenkelige miljøegenskaper. Forslaget omfatter derfor ikke produkter 2

der det er særskilt behov for flammehemming (brannsikkerhet) og det ikke finnes tilfredsstillende alternativer. Forslaget til regulering vil kunne medføre noe økte kostnader, men vil gi betydelig redusert tilførsel av MCCP til miljøet, og redusere risiko for helseskader. Sett i forhold til helse- og miljøeffektene til MCCP og egenskapene til alternativene mener vi at de økte kostnadene er akseptable. Forslaget vil ha positiv effekt for virksomheter som produserer alternativer. Samlet sett vurderer vi at tiltaket ikke vil medføre betydelige samfunnsøkonomiske kostnader. Vi forventer at nytten vil være større enn kostnadene på grunnlag av de forventede positive effektene forslaget vil ha for helse og miljø. Forslaget gjør unntak for bruksområder der det ikke finnes alternativer eller der disse medfører vesentlige kostnader. 1 Bakgrunn og tidligere prosess 1.1 Bakgrunn Mellomkjedede klorparafiner C14-C17 (MCCP) som foreslås regulert, er en prioritert miljøgift og blant de farligste vi kjenner til. Virkningen av miljøgifter er meget alvorlige ved at de er lite nedbrytbare, bioakkumulerende og/eller giftige, for eksempel reproduksjonsskadelige og kreftfremkallende. Dette er forhold som gjør at effektene må betraktes som irreversible. Miljøgifter er en alvorlig trussel mot kommende generasjoners helse, mot miljøet og den fremtidige mattryggheten. Miljøgifter samler seg i naturen og i maten vi spiser og har egenskaper som gjør at det er for sent å sette inn tiltak når skaden er oppstått. Norge har nasjonale mål om utslippsreduksjoner og stans av utslipp i hhv. 2010 og 2020 (Prop. 1 S (2009-2010) fra Miljøverndepartementet. Proposisjon til Stortinget (forslag til stortingsvedtak) for budsjettåret 2010) for de høyest prioriterte helse- og miljøfarlige kjemikaliene (Prioritetslisten). MCCP er et av stoffene som står på prioritetslisten. I arbeidet med å nå disse målene, legges det til grunn at det skal iverksettes tiltak for å møte en identifisert trussel fra disse helse- og miljøfarlige kjemikaliene selv om det vitenskaplige grunnlaget kan være usikkert. Regulering for å redusere eller stanse bruk og utslipp av helseog miljøfarlige kjemikalier er basert på eksisterende kunnskap om kjemikaliers helse- og miljøegenskaper og de effekter disse kan ha på kort og lang sikt. Denne kunnskapen må ses i sammenheng med de krav til beskyttelse av helse og miljø som samfunnet har. Føre varprinsippet tilsier at når man har identifisert en konkret trussel mot helse eller miljø fra kjemikalier, skal det iverksettes tiltak for å redusere eller eliminere denne trusselen selv om kunnskapsgrunnlaget er usikkert. Produkter er en viktig kilde til utslipp i Norge. Forbrukerprodukter med MCCP er spesielt viktige fordi forbrukerne mangler nødvendig kunnskap om helse- og miljøproblemene knyttet til bruk og avfallsdisponering. Forbrukere har heller ikke nødvendig kunnskap og mulighet for å kunne beskytte seg mot utslippene. Hele befolkningen, inkludert sårbare grupper som barn, blir derfor utsatt for eksponering fra utslipp fra forbrukerproduktene, enten direkte eller indirekte via miljøet. Å redusere mengden MCCP i produkter, er også et viktig grep for å redusere mengden farlig avfall som oppstår. Forbrukerprodukter er en viktig kilde til en ukontrollert spredning av MCCP i miljøet. Forbrukerprodukter er et bruksområde som, sammenlignet med andre MCCP-holdige produkter, i særlig grad kan føre til diffus spredning. 3

Den sterke økningen i salg av forbruksvarer, med større utvalg og kortere levetid på produkter kan øke spredningen av MCCP. For de fleste produkter er det ikke meningen at stoffet skal avgis under bruk. Imidlertid er det flere eksempler på at kjemiske stoffer kan spres fra varene, slik at utslippene strekkes over tid (produktets hele livssyklus) og rom (folk blir eksponert indirekte via miljøet), for eksempel som en følge av utlekking fra polymere materialer eller vedlikehold av varer, eks. vasking kan føre til spredning av MCCP fra produkter. I motsetning til industrielle punktkilder er diffuse utslipp fra produkter mer spredt i samfunnet. Kunnskap om mekanismene og omfanget av diffuse utslipp fra produkter er mangelfull. Den økende spredning av MCCP som frigjøres fra produkter og spres i miljøet, fører til at mennesker eksponeres ved å puste, spise, drikke, eller at stoffet absorberes gjennom huden. Spredning av stoffer som er lite nedbrytbare og lagres i levende organismer utgjør et spesielt problem fordi det tar svært lang tid å redusere disse til et nivå som ikke innebærer risiko for skade. MCCP er bare ett av mange helse- og miljøskadelige stoffer som sammen med andre liknende stoffer bidrar til at forbrukere eksponeres for en blanding av mange ulike stoffer. Kunnskap om synergieffekter, dvs. hvordan mennesker og miljø påvirket av eksponering for flere stoffer samtidig, er utilstrekkelig. Den mest effektive måten å begrense problemer knyttet til et stoff som finnes i en rekke ulike produkter er, å regulere så nært kilden som mulig og så tidlig som mulig i leverandørkjeden. Det er mye vanskeligere å sette inn tiltak som effektivt hindrer ukontrollert spredning av MCCP, på et senere tidspunkt når produktene er spredd ut på markedet. Vi mener derfor at forslaget om å regulere MCCP i forbrukerprodukter oppfyller de generelle prinsippene for risikohåndtering. Helse- og miljøeffekter av MCCP vil først kunne vise seg om mange år. Det er derfor avgjørende å begrense risiko knyttet til bruk av produkter med MCCP. Særlig fordi overvåkningsdata viser at stoffet gjenfinnes i det norske miljøet. For å oppnå begrensning av risiko mener vi det er nødvendig å regulere forbrukerprodukter som inneholder mer enn 0,1 vekt % MCCP i produktets homogene enkeltdeler. Produkter som inneholder mindre enn denne grenseverdien kan lovlig omsettes. 1.2 Tidligere prosess Forslag om regulering av MCCP i forbrukerprodukter var inkludert i et tidligere forslag om å regulere en rekke miljøgifter i forbrukerprodukter som Norge sendte på nasjonal høring og notifiserte til ESA (iht. direktiv 98/34/EC) og WTO i 2007. Norge mottok svært få kommentarer spesifikt til regulering av MCCP. Høringsinstansene ba norske myndigheter om å avvente prosessen i EU. Denne prosessen har pågått i flere år og det er fortsatt ikke klart når den vil bli avsluttet. Forslaget som nå notifiseres er revidert i forhold til forslaget fra 2007 med bakgrunn i kommentarer i høringsprosessen som da ble gjennomført. 2 Problembeskrivelse 2.1 Stoff eller stoffgruppe Forslaget til regulering omfatter mellomkjedede klorparafiner C14-C17 (MCCP), cas. nr. 85535-85-9. MCCP er mer en gruppe av stoffer enn et enkelt stoff. Det aktuelle cas. nr. er det 4

mest brukte for gruppen C14-C17 og derfor mest spesifikt for MCCP. Det finnes flere cas.nr. som er mer uspesifikke og som inkluderer MCCP, men som i tillegg enten omfatter kortkjedete (SCCP) og/eller langkjedete klorparafiner (LCCP). 2.2 Definisjoner og avgrensninger Forslaget til regulering omfatter mellomkjedede klorparafiner C14-C17 (MCCP) brukt i forbrukerprodukter. Med forbrukerprodukter menes ethvert produkt som er beregnet på forbrukere og som med rimelighet kan forventes brukt av forbrukere, i tråd med definisjonen i lov av 11. juni 1976 nr. 79 om kontroll med produkter og forbrukertjenester (produktkontrolloven) 2 a. Bruksområder som allerede er regulert i annet regelverk er ikke vurdert mht. alternativer og kostnader. Reguleringen gjelder ikke næringsmidler, tobakk, matemballasje, gjødsel, medisinsk utstyr, samt transportmidler, fastmontert utstyr til transportmidler, dekk og lignende tilbehør til transportmidler. Disse bruksområdene vil derfor ikke bli nærmere omtalt i konsekvensutredningen. 2.3 Forekomst MCCP er syntetisk fremstilt og forekommer ikke naturlig i miljøet. Alle funn av MCCP i miljøet skyldes derfor utslipp fra ulike kilder som industri, produkter og avfall. Dataene viser betydelig forekomst av MCCP i norsk miljø, både biologisk materiale og sedimenter fra ferskvann og marint miljø, bl.a. i Norges største innsjø Mjøsa som er en viktig drikkevannskilde. Funn av MCCP i sigevann fra avfallsdeponier og jord- og sedimentprøver fra deponier viser at produkter er en vesentlig kilde til utslipp av MCCP til miljøet. I tillegg er MCCP også funnet i sedimenter i Arktis noe som indikerer potensial for langtransport. Overvåkningsdata viser stor spredning i miljøet i Norge av både kortkjedete (SCCP) og mellomkjedede klorparafiner (MCCP) ref. SFT-rapport TA 2006/2004, Fjeld et al.: Kartlegging av utvalgte nye organiske miljøgifter - bromerte flamme hemmere, klorerte parafiner, bisfenol A og triclosan). Forbindelsene er påvist i fisk både i saltvann og ferskvann, fra Drammensfjorden, Mjøsa og i Øyeren, figur 2. I prøver av fisk fra innsjøen Øyeren dominerte MCCP. 5

Figur 2: Konsentrasjoner av kortkjedede og mellomkjedede klorerte parafiner (SCCP og MCCP) i fisk fra Mjøsa, Losna og Øyeren (øvre panel) og fra munningsområdet utenfor Drammenselva og indre Drammensfjord (nedre panel). Konsentrasjonene (ng/g lipid) er normalisert mot innholdet av lipid i prøvene. Prøvene var blandprøver av hel homogenisert fisk, muskelfilet (m) eller lever (l). Stoffene er funnet i alle sedimentprøver i ferskvann og marint miljø i denne undersøkelsen bl.a. i sedimenter fra Drammenselva og -fjorden, Ytre Oslofjord, Trondheim og Tromsø havn og andre marine stasjoner langs kysten, figur 3. Stoffene er funnet i fisk og i sedimenter fra Mjøsa. Det høyeste kjente nivået i Norge er observert i sedimenter fra Drammensfjorden. Nederst i Drammenselva var forholdet SCCP:MCCP lik 1:3. I fisk er de høyeste nivåene (lipid-normalisert) funnet i ørret fra elven Vorma. 6

Figur 3: Konsentrasjoner av kortkjedede og mellomkjedede polyklorerte parafiner (SCCP og MCCP) i sedimenter fra Losna og Mjøsa (øvre panel), samt fra Drammenselva og indre Drammensfjord (nedre panel). Konsentrasjonene (µg/g TOC) er normalisert mot innholdet av organisk karbon i prøvene. Både kort- og mellomkjedede klorparafiner er funnet i sigevann fra avfallsdeponier og i jordog sedimentprøver fra deponier i nivåer fra 2 700 til 11 400 ng/g våtvekt, SFT-rapport TA 1924/2002, Schlabach et al.: Kartlegging av bromerte flammehemmere og klorerte parafiner. I disse prøvene var det en tendens til at forekomsten av MCCP var større enn forekomsten av SCCP. SCCP anses som så bekymringsfullt at det er forbudt i Norge og i EU. Egenskapene til SCCP og MCCP har mange likhetstrekk, det er bare lengden på karbonkjeden som skiller dem. I en større engelsk undersøkelse av elve-sedimenter tatt nedstrøms fra kloakkrenseanlegg, fant man konsentrasjoner av SCCP og MCCP i størrelsesorden 200 63 000 ng/g tørrvekt. Når det tas hensyn til tørketap og forskjeller mellom tørrvekt og våtvekt, tilsvarer dette resultatene fra den norske undersøkelsen. Prøvene fra de norske avfallsdeponier er imidlertid tatt direkte i utslippet og ikke i miljøprøver i nærheten av utslippskilden. Det er en klar tendens at man finner mer MCCP enn SCCP i sedimentert materiale fra avrenning fra deponier og i ferskvanns- og marine sedimenter. Derimot dominerer SCCP i prøver av blåskjell og fisk med unntak av fisk fra Øyeren. Dette kan forklares med en sterkere biokonsentrering (dvs. overgang fra vann til biologisk materiale) av SCCP sammenlignet med MCCP. Nivåene av MCCP som er funnet i Norsk miljø er bekymringsfulle spesielt når man sammenligner med nivåene av SCCP som er forbudt. 7

Konsentrasjonene målt i tørrvekt fra ferskvanns- og marine sedimenter ligger i samme størrelsesorden og delvis over det som er målt i industrielt belastede tyske elver: SCCP fra <5 til 700 ng/g tørrvekt (referert i D. Muir et al., 2000). Konsentrasjonene av SCCP og MCCP i fisk fra Mjøsa ligger i samme størrelsesorden som det som Jansson et al. (1993) målte i ferskvannsfisk fra Storvindeln og Vättern: 6,6 30 ng/g våtvekt eller 570 1 000 ng/g lipid. MCCP er funnet i sedimentprøve i Barentshavet, SFT- rapport TA-2400/2008, Bakke et al.: Mapping selected organic contaminants in the Barents Sea 2007. Rapporten indikerer potensial for langtransport sett i lys av andre tilsvarende undersøkelser i Arktis. MCCP er detektert, men i relativt lave konsentrasjoner i innsjøer uten lokale forurensningskilder i Sør Norge, SFT-rapport TA-2544/2009, Fjeld et al.: Miljøgifter i ferskvannsfisk 2008. 2.4 Effekter på helse og miljø vurdering av risiko Mellomkjedede klorparafiner (MCCP) har stort potensial for bioakkumulering. Biokonsentrasjon faktor (BCF) er målt opp til 1087 i fisk. Data tyder på at BCF er høyere for enkelte marine bløtdyr. Det foreligger informasjon om MCCP som omfatter relativt lang halveringstid hos flere arter, overvåkningsdata og akkumulering via mat. En samlet vurdering av denne informasjonen tyder på at for enkelte komponenter i MCCP er samlet bioakkumuleringsfaktor (BAF) som inkluderer alle opptaksveier, høyere enn grensen på 2000 for bioakkumelering i PBT kriteriet, Annex XV Restriction Report submitted by United Kingdom, 30. November 2008. MCCP er lite nedbrytbare. MCCP er påvist i næringskjeden, blant annet i fisk, kumelk og i morsmelk. EUs risikovurdering har påvist risiko for vann- og sedimentlevende organismer (via spredning av avløpsvann) og terrestrisk miljø som jordlevende organismer og fugler som er høyere opp i næringskjeden. Data kan tyde på at potensialet for nedbryting avtar med økende kloreringsgrad. Det betyr at forbindelsene med høy kloreringsgrad er mer persistente enn de som inneholder mindre klor. Noen MCCP forbindelser i de kommersielle produktene kan ha egenskaper som kan utgjøre et potensial for langtransport via atmosfæren. EUs risikovurdering (Risk Assessment Report, RAR august 2007) konkluderer også med at det er risiko for nyreskader, kreft og risiko for avkom ved eksponering bl.a. via morsmelk. MCCP er klassifisert i den 1. Tekniske tilpasningen til den nye forordningen om klassifisering og merking av stoffer og stoffblandinger (1. ATP til CLP). MCCP er klassifisert som meget giftige for vannlevende organismer og kan forårsake uønskede langtidsvirkninger i vannmiljøet (R50/53) og klassifisert med risikosetningen "Kan skade barn som får morsmelk," (R64). MCCP er klassifisert med R64 og det er derfor et potensial for sekundær forgiftning. EUs risikovurdering og vurdering av PBT egenskaper (lite nedbrytbart i miljøet, bioakkumeulerende og giftig) konkluderer med at det er behov for mer data for å avgjøre om stoffet rent teknisk sett tilfredsstiller B-kriteriet (bioakkumulering). Hvis man baserer seg på den mest pålitelige BCF verdien 1087, vil ikke MCCP oppfylle B eller vb (very bioaccumulative) kriteriene, men stoffet oppfyller screening kriteriet for B. Videre testing av bioakkumulering i fisk er besluttet, men det anses at resultatene av den enkelte test i det foreslåtte testprogrammet kan bli vanskelig å tolke (Risk Assessment Report, RAR august 2007). I utkastet til EUs risikovurdering av august 2007 understrekes det også at det vil kunne ta lang tid å skaffe tilstrekkelig dokumentasjon for å kunne trekke sikre konklusjoner og det 8

anbefales derfor i rapporten at det gjøres en vurdering av å innføre reguleringer basert på førevar betraktninger. Denne begrunnelsen forsterkes av at i hvert fall noen MCCP komponenter har PBT egenskaper. Det er indikasjoner på at opptak av MCCP via mat er viktig fordi man finner høyere verdier enn man kunne vente ut fra BCF verdiene. Målinger i miljøet og biota kan bli avgjørende for en endelig vurdering av stoffets potensial for bioakkumulering og oppkonsentrering i næringskjeden. Det understrekes i utkast til risikovurdering fra august 2007 at MCCP i den senere tid er målt i miljøet med sikre metoder og er påvist i morsmelk, kumelk, noen marine fisk og marine pattedyr, selv om datagrunnlaget spesielt for fisk og marine pattedyr foreløpig er noe sparsomt. MCCP ble i november 2007 inkludert i handlingsplanen for Østersjøen på bakgrunn av påvist forekomst i sediment og biota. Kortkjedede klorparafiner (SCCP) er persistente og oppfyller også vp kriteriet (very persistent). Det kan derfor antas at også MCCP oppfyller kriteriene til persistens. Annex XV Restriction Report submitted by United Kingdom, 30. November 2008 påpeker at det kan det bli behov for vurdering av ytterligere tiltak når resultatene fra den pågående testingen av MCCP foreligger. Oppsummert viser dokumentasjonen at noen MCCP komponenter er persistente (lite nedbrytbare), bioakkumulerer og er giftige dvs. har PBT egenskaper. MCCP er klassifisert som meget giftige for vannlevende organismer og kan forårsake uønskede langtidsvirkninger i vannmiljøet og klassifisert med risikosetningen "Kan skade barn som får morsmelk", MCCP er målt i miljøet og er påvist i morsmelk, ku melk, noen marine fisk og marine pattedyr. Opptak av MCCP via mat er viktig fordi man finner høyere verdier enn man kunne vente ut fra biokonsentrasjonsverdiene. MCCP er et potensielt PBT-stoff og det kan ikke med sikkerhet etableres et akseptabelt nivå for konsentrasjoner av slike stoffer i miljøet. En regulering av MCCP kan dermed ikke kun baseres på de tradisjonelle risikovurderingsmetodene. Spredning av stoffer som er lite nedbrytbare og lagres i levende organismer utgjør et spesielt problem fordi en akkumulering i miljøet vanskelig kan reverseres og effektene på sikt kan være vanskelig å forutse. Hovedproblemet er en generell spredning av MCCP til miljøet fra mange ulike produkter gjennom hele livsløpet, ved bruk og som avfall. Dette gjelder spesielt gummi og plast produkter inkludert PVC der utslippet kan være betydelig. Fordi MCCP inngår i mange ulike produkter som etter hvert blir avfall, vil gjenværende mengder i avfall også ha en betydning for spredning av MCCP til miljøet. Siden MCCP i produkter ikke reagerer eller omdannes i løpet av produktets levetid, vil hele mengden som brukes i produkter kunne lekke ut til miljøet ved bruk eller når produktet ender som avfall. Denne problemstillingen er svært relevant hvis man konkluderer med at MCCP har PBT egenskaper. 3 Bruksområder og alternativer 3.1 Kjente bruksområder Hovedbruksområder: MCCP inngår i mange ulike produkter. De mest kjente hovedbruksområder er: Polyester (mykner/brannhemmer) (i Norge: I polyester for livbåtproduksjon) Isolasjons- og tettemidler, lim 9

Maling, lakk, overflatebehandling (primært løsemiddelbasert) PVC (hovedsakelig tapeter, gulvbelegg, kabler, fritids- og reiseartikler) Gummikabler Smøremidler/smøreoljer til metallbearbeiding Lærimpregnering Annet, bl.a. gummi og karbonfritt papir Enkelt av disse bruksområdene/produktene benyttes kun til yrkesmessig bruk og disse vil ikke omfattes av forslaget om regulering av MCCP i forbrukerprodukter. Dette gjelder bl.a.: Smøremidler til metallbearbeiding Polyester til livbåtproduksjon Gulvbelegg med spesielle krav til brannsikkerhet 3.2 Forbruk og potensial for utslipp av MCCP Det er kartlagt 78 tonn MCCP som er registrert i Produktregisteret (PR) TA 2571/2010 "Prioriterte miljøgifter - Status i 2007 og utslippsprognoser. Importerte faste produkter/varer er ikke inkludert i disse tallene. Tabell 1 viser fordelingen i produkter i mengder og prosent. Hovedtyngden av de registrerte produktene er forbrukerprodukter og disse er merket med *. Tabell 1: Fordeling av MCCP i produkter i Norge Kategori Omsetning i Norge 2007 (tonn) Polyester (Mykner/brannhemmer) 23 (ca 30 %) Isolasjons- og tettingsmaterialer, 46 (59 %) lim * PVC * Ikke registrert i PR og i norsk produsert PVC Smøremidler/-oljer Ca. 3 (ca. 4 %) Maling og lakkprodukter, 2 (2,5 %) overflatebehandling * Lær impregnering *? Annet forbruk, bl.a. gummi * Ca.4 (5 %) Totalt 78 tonn * omfatter helt eller delvis forbrukerprodukter I 25 EU-land (EU-25) i Vest-Europa er det anslått at omsatt mengde MCCP var ca. 63.000 tonn i 1997 og ca. 64.000 tonn i 2006, Annex XV Restriction Report submitted by United Kingdom, 30. November 2008. Dersom vi baserer oss på at den norske omsetningen er lik den i Vest-Europa og utgjør ca. 1 % av den vesteuropeiske omsetningen (basert på at Norges befolkning utgjør ca. 1 % av befolkningen i EU-25), 10

estimeres et forbruk på henholdsvis ca. 630 tonn i 1997 og ca. 640 tonn i 2006. Dette er vesentlig høyere en de registrerte mengdene i Norge (78 tonn), noe som hovedsakelig skyldes at det er omfattende import av faste produkter bl.a. ulike PVC-produkter, som ikke blir deklarert i det norske Produktregisteret. Disse mengdene er derfor ikke inkludert i de norske tallene. Det er ikke registrert bruk av MCCP i norskprodusert PVC, men stoffet er funnet i mange ulike importerte myke PVC produkter, som vist i tabell 2. Tallene fra EU bygger på et annet beregningsgrunnlag og omfatter til en viss grad faste produkter. Bruksmønsteret i EU skiller seg fra det norske fordi i tallene fra EU utgjør bruk av MCCP i PVC ca. 50 % av de registrerte totale mengdene MCCP. Beregninger basert på EU-data tyder på at det knapt har vært noen reduksjon i forbruk og utslipp av MCCP i perioden 1995-2007. Klima- og forurensningsdirektoratet har påvist at MCCP forekommer i mange forbrukerprodukter, spesielt myke plast- og gummiprodukter som for eksempel tapeter, elektriske ledninger og fritidsartikler som ryggsekker, bager og campingstoler. MCCP benyttes i en lang rekke myke PVC produkter, spesielt der brannhemming er avgjørende som for eksempel kabler og flammesikre gulvbelegg. Analyser som Klima- og forurensningsdirektoratet har gjort av faste, importerte produkter (hovedsakelig PVC) viser store mengder MCCP i produkter der brannhemming ikke er nødvendig, som reise- og fritidsartikler (sekker, bager, kofferter, campingstoler etc.) og byggevarer bl.a. tapeter, se tabell 2. De analyserte produktene inneholder MCCP over den foreslåtte grenseverdien på 0,1 vektprosent og vil derfor bli omfattet av forslaget til regulering. Alle disse produktene er importert til Norge og mange av dem produseres i lavkostland i Asia. Bruk av MCCP er billig og produksjonen er enkel og baseres på til dels gammel teknologi. Tabell 2: Analyseresultater - forekomst av MCCP i produkter (Klima- og forurensningsdirektoratet) Produkt Påvist mengde (ppm) Innhold vekt % * Vinyltapet 13000 1,3 Våtromstapet 7000 0,7 Campingstol 16300 1,63 Piknik sekk 4700 0,47 Ryggsekk 8800 0,88 Ryggsekk 3600 0,36 Belteveske 4500 0,45 Fugeskum (PUR) 125000 12,5 Votter 1400 0,14 Gummikabel ** 110000 11,0 Elektrisk kabel ** 26000 2,6 Elektrisk kabel ** 78000 7,8 * Grenseverdi i den foreslåtte reguleringen er 0,1 vektprosent ** Vil ikke omfattes av forslaget hvis MCCP er tilsatt som flammehemmer 11

Utslippstallene for MCCP viser at hovedkildene er produkter, se figur 4. Utslipp fra andre kjente kilder er marginale. Figur 4: Ulike kilders bidrag til nasjonale utslipp av MCCP til luft, vann og jord, samt totalt utslipp av MCCP i Norge (2007) basert på EU-tall Hovedutfordringen er en generell spredning av MCCP til miljøet fra mange ulike produkter gjennom hele livsløpet, ved bruk og som avfall. Dette gjelder spesielt gummi- og plast produkter inkludert PVC der utslippet kan være betydelig. Fordi MCCP inngår i mange ulike produkter som etter hvert blir avfall, vil gjenværende mengder i avfall også ha en betydning for spredning av MCCP til miljøet. Siden MCCP i produkter ikke reagerer eller omdannes i løpet av produktets levetid, vil hele mengden som brukes i produkter kunne lekke ut til miljøet når produktet ender som avfall, Annex XV Restriction Report submitted by United Kingdom, 30. November 2008. I følge EUs risikovurdering kan også MCCP i metallbearbeiding og i lær impregnering medføre vesentlig utslipp med mindre avfallshåndteringen er optimal. Tallene for forbruk og utslipp av MCCP viser at produkter er det største bruksområdet og utgjør det største potensialet for spredning til miljøet. Beregninger basert på EU-data tyder på at anslaget fra produktregisteret er underestimert og at det knapt har vært noen reduksjon i forbruk og utslipp i perioden 1995-2007. 3.3 Alternativer MCCP brukes hovedsakelig som brannhemmer og mykner i PVC og gummi, som lærbehandling og i maling pga sine fysiske egenskaper. MCCP er mye brukt fordi det er billig og enkelt å produsere. Alternativene er godt beskrevet i oppdatert risikoanalyse for miljø og vurdering av fordeler og ulemper ved MCCP, november 2008 - Entec rapport på oppdrag fra engelske miljøvernmyndigheter (Defra), Annex XV Restriction Report submitted by United Kingdom, 30. November 2008 og RRS for MCCP (februar 2008) fra Defra, UK. 12

Mykner Der hvor MCCP kun brukes som mykner, finnes det flere alternativer som både oppfyller tekniske egenskaper og som har mindre alvorlige helse- og miljø egenskaper. Ftalater bl.a. DINP kan benyttes som et fullverdig alternativ i PVC og er ca. 50 % dyrere. Tidligere ble ftalaten DEHP benyttet som mykner i PVC, men er nå lite relevant fordi den står på listen over stoffer med svært betenkelige egenskaper (Substances of Very High Concern, SVHC) - kalt kandidatlisten - i REACH. Det er også mulig å benytte bl.a. adipater, sitrater og (organo)fosfater. For gummi/polymerer (unntatt PVC) er bl.a. langkjedede klorparafiner (LCCP) et alternativ. LCCP har bedre helse- og miljøegenskaper enn MCCP, men er mer kostbart. For mange av de aktuelle PVC produktene der MCCP benyttes som mykner finnes det alternative materialer med elastiske egenskaper uten tilsetning av mykner. Flere av disse materialene har bedre miljøegenskaper enn MCCP. Alternative plastmaterialer er bl.a. polyolefiner, som polyetylen (PE) og polypropylen (PP) og etylvinylacetat (EVA). Flammehemmer Alternativene som brannhemmer finnes, men ikke i det samme utvalget som for myknere. De er mer kostbare og flere av de aktuelle alternativene har også betenkelige miljøegenskaper deriblant trialkylfosfat som kan benyttes i PVC. Men det finnes også alternativer som har akseptabel risiko for helse og miljø. Aluminiumtrioksyd i kombinasjon med antimontrioksyd blir benyttet i kabelkapper. For noen bruksområder er fosfater foreslått som alternativ til MCCP. Fosfater har dårligere egenskaper som mykner og det må derfor benyttes større mengder noe som medfører høyere kostnader. I PVC brukes MCCP hovedsakelig kun som brannhemmer i myk PVC. Det er ikke registrert MCCP i produksjon av PVC i norsk industri. Vi er ikke kjent med at det stilles krav til brannhemming i PVC produkter til forbrukere. Det benyttes bl.a. MCCP i gulvbelegg og tapeter, men forskrift om tekniske krav til byggverk (byggteknisk forskrift ) som gjennomfører EU/EØS regelverk for byggverk, setter ikke slike brannkrav til byggevarer. Byggteknisk forskrift setter kun rammekrav og disse kan oppnås ved andre byggtekniske løsninger. MCCP benyttes bl.a. i flammesikre gulvbelegg og kabler, men disse benyttes hovedsakelig til profesjonell bruk der dette er spesielt påkrevd. De sistnevnte produktene omfattes derfor sannsynligvis ikke av forslaget til regulering av forbrukerprodukter. Lærimpregnering Det finnes flere alternativer for MCCP til lær behandling. Det kan benyttes både LCCP, fosforforbindelser og ulike vegetabilske og animalske oljer. LCCP har bedre helse- og miljøegenskaper enn MCCP, det antar man også gjelder for de vegetabilske og animalske oljene. Det er mer usikkert hvilke helse- og miljøeffekter som er knyttet til fosforforbindelsene. Maling LCCP er et godt alternativ til MCCP i utendørs maling. Alternativene til ulike spesialmalinger er mer usikre. De sistnevnte produktene er primært for profesjonell bruk og er derfor ikke så relevante for forbrukere. 13

4 Gjeldende politikk 4.1 Nasjonale mål Den norske regjering har satt nasjonale resultatmål om vesentlige utslippsreduksjoner og stans av utslipp i hhv. 2010 og 2020 for de høyest prioriterte helse- og miljøfarlige kjemikaliene (ref. Prop. 1 S (2009-2010) fra Miljøverndepartementet. Proposisjon til Stortinget (forslag til stortingsvedtak) for budsjettåret 2010): - Utslipp av enkelte miljøgifter (jf. Prioritetslisten) skal stanses eller reduseres vesentlig innen 2010. - Utslipp og bruk av kjemikalier som utgjør en alvorlig trussel mot helse og miljø skal kontinuerlig reduseres med det målet å stanse utsleppene innen en generasjon (dvs. innen 2020). 30 stoffer og stoffgrupper er prioritert og ført opp på prioritetslisten som omfattes av denne målsettingen. Listen ble første gang presentert i Stortingsmelding 58 (1996-97). Mellomkjedede klorparafiner (MCCP) er et av stoffene som står på prioritetslisten. 4.2 Eksisterende regulering Det er ingen eksisterende spesifikk regulering på bruk av MCCP i forbrukerprodukter verken nasjonalt eller i EU. Kortkjedete klorparafiner (SCCP) er strengt regulert i Norge og i EU. MCCP omfattes av den generelle norske substitusjonsplikten. Denne plikten har ikke vist seg å være tilstrekkelig. 4.3 Arbeid i EU Konsulentfirmaet Entec har på vegne av engelske miljøvernmyndigheter (Defra) utarbeidet utkast til oppdatert risikoanalyse for miljø (ref. MCCP updated stage 4 report (draft) Feb. 2008) som ble lagt fram på Risk Reduction Strategy, RRS-møtet i EU i april 2008. Rapporten ble senere oppdatert i november 2008. Der konkluderes med at det er behov for en kombinasjon av flere tiltak. Det fins ikke et enkelt tiltak som begrenser risiko og samtidig ikke medfører vesentlige ulemper i forhold til kostnader, teknisk effektivitet og potensiell risiko ved bruk av alternativer. I rapporten oppsummeres tiltak i to grupper: 1) tiltak begrunnet i målbar risiko og 2) tiltak begrunnet ut fra føre-var-prinsippet. Den oppdaterte versjonen av risikovurderingen konkluderer med at det må vurderes tiltak begrunnet med føre-var, pga MCCPs mulige PBT-egenskaper og konsekvenser av avfall fra produkter i miljøet. EU har foreslått en risikoreduksjonsstrategi for MCCP. Her foreslås at MCCP inkluderes som en prioritert forbindelse i anneks X i Vannrammedirektivet (direktiv 2000/60/EF som er gjennomført i anneks 8 i vannforskriften). MCCP står på listen over stoffer som vurderes inkludert i Vannrammedirektivet i forbindelse med revisjonen som er planlagt sluttført i 2011, men om stoffet vil bli inkludert er fortsatt usikkert. Ytterligere arbeid med MCCP er foreslått videreført under REACH. Det vil bl.a. innbære at sikkerhets datablad (SDS) skal være tilgjengelig for nedstrømsbrukere fra desember 2010 som en følge av at MCCP er klassifisert i den 1. Tekniske tilpasningen til den nye forordningen om 14

klassifisering og merking av stoffer og stoffblandinger (1. ATP til CLP). Risk Assessment Committee (RAC) har utarbeidet et Annex XV Restriction Report submitted by United Kingdom, 30. November 2008, som ble benyttet som case for medlemslandenes utarbeiding av Annex XV dokumenter. Tidsperspektivet for ytterligere regulering av MCCP i EU er usikkert. 5 Forslag til regulering og begrunnelse Norge mottok svært få spesifikke kommentarer til forslaget om å regulere MCCP som ble notifisert i 2007 (jf. kap 1.2). Enkelte hørings innstanser ba norske myndigheter om å avvente prosessen i EU. Dette inkluderer testing av bioakkumulering av MCCP i fisk for å vurdere om MCCP oppfyller kriteriene for PBT-egenskaper. Prosessen har pågått i flere år og det er fortsatt ikke klart når resultater fra testingen vil foreligge og prosessen vil bli avsluttet. Rapportøren for EUs risikovurdering og enkelte medlemsland foreslår at føre-var-tiltak bør vurderes. EU har foreslått at videre arbeid med MCCP fortsetter under REACH. Prosessen i EU vil ta tid. Ut fra en føre-var vurdering er det derfor nødvendig å innføre nasjonal regulering i påvente av en fremtidig EU/EØS-regulering som dekker alle relevante bruksområder. Forslaget behandler alle forbrukerprodukter likt. Det omfatter både importerte produkter og produkter produsert i Norge. 5.1 Forslag til regulering Det foreslås å regulere forbrukerprodukter med innhold av MCCP på følgende måte og at denne reguleringen inkluderes i Produktforskriften: Det er forbudt å produsere, importere, eksportere og omsette forbrukerprodukter som inneholder mellomkjedede klorparafiner, C14-C17 (MCCP) (cas.nr. 85535-85-9), når innholdet av stoffet i produktets homogene enkeltdeler er høyere eller lik 0,1 vektprosent. Forbudet gjelder ikke produkter der det er særskilt behov for flammehemming (brannsikkerhet) og det ikke finnes tilfredsstillende alternativer. Forbudet i første ledd gjelder ikke næringsmidler, matemballasje, gjødsel, tobakk, legemidler, transportmidler, fastmontert utstyr til transportmidler og dekk og lignende tilbehør til transportmidler. Forbudene gjelder heller ikke reservedeler til forbrukerprodukter som er gjort tilgjengelig for omsetning før XX.XX.XXXX. Med forbrukerprodukt menes et hvert produkt som er beregnet på forbrukere eller som med rimelighet kan forventes brukt av forbrukere, jf. definisjonen i lov 11. juni 1976 nr. 79 om kontroll med produkter og forbrukertjenester (produktkontrolloven) 2a. Med homogene enkeltdeler menes et materiale som ikke kan deles mekanisk i ulike materialer. For forbrukerprodukter gjelder denne paragrafen foran annen regulering i denne forskrift. 15

6 Vurdering av eventuelle andre virkemidler Etter Norges vurdering kan den helse- og miljøeffekten som søkes oppnådd med forslaget, ikke oppnås med mindre restriktive tiltak. I det følgende vurderes alternative virkemidler til vårt forslag til regulering. Forslaget begrunnes bl.a. med at forbrukere mangler kunnskap om helse- og miljøproblemer knyttet til bruk av produkter som kan inneholde slike stoffer, hvordan forbrukerne skal beskytte seg mot eventuell eksponering fra disse og hvordan produktene skal håndteres når de ender som avfall. Det kan spørres om dette er et problem som kan løses gjennom informasjonskampanjer rettet mot forbrukere. Imidlertid viser all erfaring, basert på OECDundersøkelser og annen forskning, at informasjonskampanjer ikke er tilstrekkelig for å redusere utslippene av prioriterte miljøgifter. Tiltaket er for lite målrettet og for usikkert i forhold til å nå de nødvendige mål. Informasjonskampanjer er derfor ikke et relevant alternativ til den foreslåtte reguleringen. Etter Norges syn kan tilsvarende helse- og miljøeffekt heller ikke oppnås med økonomiske virkemidler, slik som en avgift. En avgift er mest hensiktsmessig i tilfeller der man kun ønsker å redusere bruken av stoffet og i tilfeller der det ikke haster med å redusere utslippene. Som en følge av de helse- og miljøskadelige egenskapene ved MCCP, er det viktig med en så rask reduksjon av bruk og utslipp som mulig. Dette innebærer at en avgift ikke er et hensiktsmessig virkemiddel. Økonomiske virkemidler har generelt vist seg mindre effektive enn bruks- og omsetningsrestriksjoner for å oppnå utslippsreduksjoner. Det vil videre være svært vanskelig å lage et avgiftssystem som kan gi samme effekt som det foreslåtte forbudet. Særlig vil det store antallet mulige bruksområder gjøre det svært komplisert å utforme og håndheve et avgiftssystem. Det er heller ikke tilstrekkelig å innføre tiltak på et senere tidspunkt i omsetningskjeden. Returordninger vil for eksempel være mindre handelsbegrensende enn et forbud, men gir ikke samme helse- og miljøeffekt. Å regulere nær utslippskilden er den mest effektive reguleringsmåten når siktemålet er å oppnå rask utslippsreduksjon. Dersom tiltak innføres på et senere tidspunkt, når produktene er spredt på markedet, er det vanskeligere å sette inn tiltak som effektivt hindrer ukontrollert spredning av miljøgifter. Videre vil risikoen for lekkasjer og utslipp være større når de utslippsreduserende tiltakene først introduseres etter at produktene har kommet på markedet. Det vil være mer effektivt å regulere nær kilden. Mange forbrukere mangler relevante kunnskaper om returordningene, og det er vanskelig å kontrollere at forbrukere benytter seg av de returordningene som eksisterer. Restriksjoner fremstår videre som et langt mer effektivt tiltak enn merking av MCCP-holdige produkter. Det er lite sannsynlig at merking i seg selv vil redusere risikoen for spredning eller eksponering av MCCP. Frivillige avtaler mellom myndighetene og bransjen har vært effektive tiltak på andre miljøområder, bl.a. for å sikre forsvarlig avfallshåndtering. I denne saken, der formålet er å oppnå rask utslippsreduksjon, fremstår imidlertid frivillige avtaler som et langt mer usikkert tiltak enn innføring av restriksjoner. Videre finnes MCCP for en stor del i importerte produkter. Disse er vanskelige å fange opp med frivillige avtaler. De foreslåtte restriksjonene vil derfor være et mer effektivt tiltak for å oppfylle det formålet som søkes oppnådd. 16

7 Vurdering av konsekvenser 7.1 Nytte MCCP foreslås regulert fordi stoffet er en alvorlig miljøgift som er funnet i miljøet og påvist i næringskjeden, samt i morsmelk. MCCP vurderes som et potensielt PBT stoff. Dokumentasjonen viser at noen MCCP komponenter har PBT egenskaper og forekomsten i miljøet og i morsmelk utgjør en potensiell risiko for mennesker og miljø. MCCP benyttes i norsk produksjon (men ikke i norsk PVC-produserende industri) og i importerte produkter. Bruken av MCCP har økt de seneste årene, sannsynligvis som et resultat av forbud mot PCB og SCCP. Det fins alternativer til MCCP som mykner som er miljømessig, teknisk og økonomisk akseptable. Det finnes også produkter som er laget av andre materialer og som dekker formålet. Forslaget til regulering har mange positive effekter for helse og miljø som det ikke er mulig å kvantifisere: Spredning og tilførsler av MCCP til miljøet fra produkter når de ender som avfall vil bli redusert. Forslaget vil forhindre at MCCP vil kunne lekke ut til miljøet når produktet ender som avfall enten det leveres til godkjent avfallsbehandling eller kommer på avveie ut i miljøet. Forslaget vil på sikt redusere mengde MCCP i avrenning fra deponier (i sigevann). Muligheten for diffus spredning av MCCP vil bli redusert. Mengden MCCP som kan akkumuleres i næringskjeden vil bli redusert, og det vil være mindre sannsynlig at mennesker får i seg MCCP gjennom mat og drikkevann. Dette vil føre til redusert risiko for helseskader på lang sikt. Risiko for at barn får i seg MCCP gjennom morsmelk vil bli redusert. Barn vil ikke bli eksponert for MCCP når de suger på ulike produkter bl.a. votter. Fisk vil i mindre grad bli skadet direkte eller indirekte gjennom opptak av MCCP. Reduserte utslipp av MCCP til miljøet vi bidra til å nå målet om å opprettholde biomangfoldet. Potensialet for langtransport av MCCP vil bli redusert. Produkter som inneholder mer enn 0,25 % (2500 ppm) MCCP er definert som farlig avfall. Mengden farlig avfall vil bli redusert og derved også kostnadene for levering til godkjent mottak. Videre vil sanering av bygg bli forenklet og mindre kostbart når det ikke blir nødvendig å skille ut fraksjoner med MCCP som skal leveres som farlig avfall. Norge har som mål å gjenvinne og gjenbruke mest mulig av avfallsfraksjoner som oppstår. Det er en forutsetning at disse fraksjonene ikke inneholder miljøgifter. Dermed vil mulighet for helse- og miljøskader knyttet til produkter av gjenvunnet materiale reduseres og bruk av nye råvareressurser reduseres. Forslaget vil bidra til at det finnes tilstrekkelig plast uten MCCP for materialgjenvinning. Positiv effekt for virksomheter som produserer alternativer til MCCP og de som lager produkter uten MCCP eller av alternative materialer. Forslaget til regulering vil redusere utslipp av MCCP vesentlig. En bred regulering av bruk av MCCP i forbrukerprodukter vil være det beste virkemidlet fordi man ønsker å redusere utslippene betydelig på kort sikt. 17

7.2 Kostnader Erstatning av MCCP som mykner med alternative stoffer, vil ikke medføre vesentlige økte kostnader. Estimater som er gjort (oppdatert risikoanalyse for miljø og vurdering av fordeler og ulemper ved MCCP, november 2008 - Entec rapport på oppdrag fra engelske miljøvernmyndigheter (Defra)) antyder en økt råvare kostnad for ftalater på 3-4 % for enkelte bruksområder som tapeter og opp til 50% økning av kostnadene når MCCP erstattes med DINP i bl.a. kabler. Erstatning av MCCP med alternative brannhemmende stoffer vil medføre økte kostnader, for eksempel i tette-/fugemidler og myk PVC. Det fins imidlertid andre alternativer til PVC og alternative metoder til tetting (for eksempel mineralull). Videre foreslås unntak for produkter der det er særskilt krav til brannsikkerhet og der det ikke finnes tilfredsstillende alternativer. Dette vil medføre at kostnadene for bruk av alternative flammehemmere vil reduseres vesentlig. Bruksområder der det pr. i dag ikke finnes alternativer som er gode nok, foreslås unntatt. Dette gjelder i tilfeller hvor det er særskilt behov for MCCP som flammehemmer og hvor det i dag ikke er tilfredsstillende alternativer. Det er vanskelig å skaffe oversikt over totalt antall berørte aktører. Det er begrenset antall som benytter MCCP i sin produksjon i Norge. Derimot er det mange importører som importerer produkter som kan inneholde MCCP. Det produseres ikke MCCP i Norge, men MCCP benyttes i produksjon av produkter/varer i Norge. 7.3 Oppsummering og konklusjon Forslaget til regulering vil kunne medføre noe økte kostnader, men vil gi betydelig redusert tilførsel av MCCP til miljøet, og redusere risiko for skader på helse og miljø. Sett i forhold til helse- og miljøeffektene til MCCP og at det finnes tilfredsstillende alternativer som medfører mindre helse- og miljørisiko, mener vi at de økte kostnadene er akseptable. Forslaget vil ha positiv effekt for virksomheter som produserer alternativer. Samlet sett vurderer vi at tiltaket ikke vil medføre betydelige samfunnsøkonomiske kostnader. Vi forventer at nytten vil være større enn kostnadene på grunnlag av de forventede positive effektene forslaget vil ha for helse og miljø. Forslaget gjør unntak for bruksområder der det ikke finnes tilfredsstillende alternativer. Dokumentasjonene viser at noen MCCP-komponenter har PBT-egenskaper. Fordi MCCP er et potensielt PBT-stoff, kan det ikke med sikkerhet etableres et akseptabelt nivå for konsentrasjoner av slike stoffer i miljøet. Hovedutfordringen er en generell spredning av MCCP til miljøet fra mange ulike produkter gjennom hele livsløpet, ved bruk og som avfall. Dette gjelder spesielt gummi- og plast produkter inkludert PVC der utslippet kan være betydelig. MCCP i produkter endres ikke i løpet av produktets levetid, hele mengden som brukes i produkter vil derfor kunne lekke ut til miljøet ved bruk eller når produktet ender som avfall. Spredning av stoffer som er lite nedbrytbare og lagres i levende organismer utgjør et spesielt problem fordi en akkumulering i miljøet vanskelig kan reverseres og effektene på sikt kan være vanskelige å forutse. Føre var-prinsippet tilsier derfor at det bør gjennomføres tiltak. Produkter er det viktigste og mest betydningsfulle bruksområdet for MCCP. Det er ikke akseptabelt at så alvorlige miljøgifter som MCCP forekommer i forbrukerprodukter. Forbrukerprodukter er en viktig kilde til en ukontrollert spredning av miljøgifter i miljøet. Det 18

er derfor avgjørende å begrense bruk av produkter med slike miljøgifter. Forbrukerprodukter er spesielt viktige fordi forbrukerne mangler nødvendig kunnskap om helse- og miljøproblemene knyttet til bruk og avfallsdisponering av disse stoffene. Forbrukere har heller ikke nødvendig kunnskap og mulighet for å kunne beskytte seg mot utslippene. Hele befolkningen, inkludert sårbare grupper som barn, blir derfor utsatt for eksponering fra utslipp fra forbrukerproduktene, enten direkte eller indirekte via miljøet. EU-kommisjonen har utarbeidet et dokument om bruk av føre-var-prinsippet Communication from the Commission on the precautionary principle, COM (2000) 1 final. Der slår de fast at føre var prinsippet hovedsakelig gjelder fremtidige generasjoners helse og vurdering av potensiell risiko i et lengre tidsperspektiv. Etter Norges syn foreligger det ikke sekundærlovgivning (EU/EØS-forordninger eller - direktiver) som er til hinder for en nasjonal regulering av MCCP i forbrukerprodukter. Heller ikke reglene i EØS-avtalens hoveddel eller EU-domstolens praksis anses å være til hinder for forslaget til regulering. Det vises til det som er sagt om stoffets særlige helse- og miljøfarlige egenskaper, samt den særlige risikoen MCCP utgjør for helse og miljø når det forekommer i forbrukerprodukter. Den foreslåtte reguleringen anses å være begrunnet i legitime hensyn (helse- og miljøhensyn) og anses som et egnet og nødvendig tiltak for å oppnå formålet om reduserte utslipp av MCCP fra forbrukerprodukter. Tiltaket går ikke lenger enn nødvendig for å oppnå de formålene som søkes oppnådd, jf. virkemiddelvurderingen og det som tidligere er sagt om tiltakets forholdsmessighet. 19

8 Referanseliste Prop. 1 S (2009-2010) fra Miljøverndepartementet. Proposisjon til Stortinget (forslag til stortingsvedtak) for budsjettåret 2010 TA 2571/2010 Prioriterte miljøgifter - Status i 2007 og utslippsprognoser EU risikovurdering (Risk Assessment Report, RAR), august 2007 Oppdatert risikoanalyse for miljø og vurdering av fordeler og ulemper ved MCCP, november 2008 - Entec rapport på oppdrag fra engelske miljøvernmyndigheter (Defra) Annex XV Restriction Report submitted by United Kingdom, 30. November 2008 SFT-rapport TA 1924/2002, Schlabach et al.: Kartlegging av bromerte flammehemmere og klorerte parafiner SFT-rapport TA 2006/2004, Fjeld et al.: Kartlegging av utvalgte nye organiske miljøgifter - bromerte flammehemmere, klorerte parafiner, bisfenol A og triclosan SFT-rapport TA 2195/2005, Weholt et al.: Kartlegging av mellomkjedede klorparafiner SFT- rapport TA-2400/2008, Bakke et al.: Mapping selected organic contaminants in the Barents Sea 2007 SFT-rapport TA-2544/2009, Fjeld et al.: Miljøgifter i ferskvannsfisk 2008 Communication from the Commission on the precautionary principle, COM (2000) 1 final 20