Endring av krav til utslipp av flyktige organiske forbindelser ved lasting av råolje til skip offshore Jotun

Transkript

1 Endring av krav til utslipp av flyktige organiske forbindelser ved lasting av råolje til skip offshore Jotun Miljødirektoratet endrer utslippsgrensen for flyktige organiske forbindelser utenom metan (NMVOC) for lasting av råolje til skytteltankere på norsk sokkel fra 0,45 til 0,68 kg/sm 3 lastet råolje for perioden fra og med 2015 til og med Kravet anses for oppfylt dersom gjennomsnittlig utslipp fra lasting på alle felt på norsk sokkel ikke overstiger 0,68 kg/sm 3 lastet råolje over kalenderåret. Vedtaket om midlertidig endring av tillatelsen kan påklages til Klima- og miljødepartementet innen fem uker. Vi viser til søknad fra VOC Industrisamarbeidet (VOCIC) av 31. oktober 2014 om midlertidig endring av utslippsgrensen for flyktige organiske forbindelser utenom metan (NMVOC) fra lasting av råolje på norsk sokkel. Vi viser også til VOCICs brev av 14. oktober 2014 med status for implementeringen av nytt måleprogram for NMVOC/metan og oppsummering av foreliggende måleresultater, samt VOCIC årsrapport for 2014 av 3. mars Bakgrunn for saken Utslippene av NMVOC fra lasting av råolje på norsk sokkel har blitt regulert gjennom krav i operatørenes tillatelser etter forurensningsloven fra De opprinnelige kravene som ble stilt innebar at operatørene av oljefeltene innen gitte tidsfrister måtte sørge for at det ble tatt i bruk utslippsreduserende teknologi på skytteltankerne som frakter råoljen til land. Teknologien skulle være designet for å kunne fjerne minimum 78 % av NMVOC-utslippene under lasting og skulle ha en driftsregularitet på minimum 95 %. Kravene medførte at det ble installert absorbsjonsanlegg og kondensasjonsanlegg med høy virkningsgrad på en rekke skytteltankere. Dette resulterte i store utslippsreduksjoner, som var nødvendige for at Norge skulle overholde internasjonale forpliktelser fastsatt i Gøteborgprotokollen. Utslippskravene ble imidlertid etter hvert oppfattet som unødvendig rigide og lite hensiktsmessige. Etter søknad fra VOCIC endret derfor Miljødirektoratet kravstillingen med virkning fra 1. januar Endringen innebar at de tekniske kravene til virkningsgrad og driftsregularitet ble erstattet av en utslippsgrense på 0,45 kg NMVOC/Sm 3 lastet råolje. Ut fra det kunnskapsgrunnlaget man hadde, ble dette vurdert å være et like strengt utslippskrav som de opprinnelige kravene. Det ble dessuten fastsatt vilkår om at operatørene av de aktuelle oljefeltene skulle sørge for å etablere et nytt måleog beregningsprogram for å kvantifisere utslippene fra råoljelastingen på en bedre og sikrere måte enn tidligere. Postadresse: Postboks 5672, Sluppen, 7485 Trondheim Telefon: 03400/ Faks: E-post: post@miljodir.no Internett: Organisasjonsnummer: Besøksadresser: Brattørkaia 15, 7010 Trondheim Grensesvingen 7, 0661 Oslo 1

2 Etableringen av det nye måle- og beregningsprogrammet viste seg å ta lengre tid enn opprinnelig forutsatt, bl.a. på grunn av uforutsette utfordringer i forbindelse med installering av måleutstyr på skytteltankerne. I løpet av 2014 begynte imidlertid VOCIC å få foreløpige måleresultater som indikerte at de samlede utslippene fra lasting av råolje på norsk sokkel var større enn tidligere beregnet, og at utslippsgrensen på 0,45 kg/sm 3 sannsynligvis ble overskredet. De foreløpige resultatene av utslippsmålingene ble framlagt for Miljødirektoratet av styringskomiteen i VOCIC i møte 18. september I møtet orienterte også VOCIC om hvilke tiltak som var iverksatt for å holde utslippene så lave som mulig og hvilke videre tiltak som var under vurdering. VOCIC informerte også om at det ikke ville bli mulig å overholde utslippsgrensen på 0,45 kg/sm 3 på kort sikt og at de derfor vurderte å søke om midlertidig endring av utslippsgrensen. Miljødirektoratet ba i møtet om en skriftlig redegjørelse om saken, og at en eventuell søknad ble sendt inn så raskt som mulig. Miljødirektoratet mottok VOCICs redegjørelse om utslippssituasjonen 14. oktober 2014 og søknad om midlertidig endring av utslippsgrensen 31. oktober VOCICs redegjørelse av 14. oktober 2014 Redegjørelsen gir status for implementeringen av det nye måleprogrammet per oktober 2014 og oppsummerer foreliggende måleresultater og utslippsprognoser for resten av Det framgår at det er installert måleutstyr på ni skytteltankere, hvorav to med kondensasjonsanlegg, ett med absorbsjonsanlegg, tre med såkalt KVOC («passiv teknologi» som skal redusere avdamping fra råoljen under lasting) og tre med KVOC og økt tanktrykk. Disse skytteltankerne er ment å skulle være representative for hele flåten som opererer på norsk sokkel. Måleutstyret som er installert omfatter ultralydmålere for å bestemme strømningshastighet av gass ut av riseren, samt målere for bestemmelse av trykk, temperatur og tetthet. Dessuten blir det gjennomført et omfattende program med GC-analyser av gassen for å bestemme sammensetning av gass og molar masse, som i neste omgang skal brukes til å etablere feltspesifikke utslippsfaktorer. Det har blitt prioritert å gjennomføre slike GC-analyser på de feltene som har størst utslipp. På en del mindre felt har gass-sammensetning og molar masse blitt simulert ut fra analyser av råolje. Målinger, analyser og simuleringer foretatt så langt tyder på at de utslippsfaktorene som har blitt benyttet tidligere til å estimere utslipp fra lasting uten rensing har vært ca. 9 % for lave når man ser alle lastepunktene under ett. Det har også vist seg at utslippene fra skip som har KVOC og en kombinasjon av KVOC og økt tanktrykk er vesentlig høyere enn det man har lagt til grunn tidligere. Gjennomsnittlig utslipp av NMVOC for 2014 fra alle lastepunkter på norsk sokkel ligger ifølge VOCIC an til å bli på ca. 0,63 kg/sm 3, som er vesentlig høyere enn utslippsgrensen på 0,45 kg/sm 3. VOCIC redegjør videre for hvilke tiltak som er gjennomført for å begrense utslippene. Som kortsiktig tiltak har VOCIC henstilt operatørene om å foreta skipsbytter for i størst mulig grad å få utnyttet rensekapasiteten på eksisterende skip som har installert anlegg med høy virkningsgrad. To skip med KVOC har blitt midlertidig tatt ut av drift på norsk sokkel og erstattet av to skip med kondensasjonsanlegg. Som et mer langsiktig tiltak ser VOCIC på mulighetene for å få bygget og 2

3 installert kondensasjonsanlegg på flere skip. Kostnadene ved en slik løsning vil imidlertid bli høye, og eventuelle nye anlegg vil tidligst kunne være i drift i løpet av VOCICs søknad av 31. oktober 2014 VOCICs søknad av 31. oktober 2014 gjelder midlertidig endring av utslippsgrensen for lasting av råolje til skytteltankere på norsk sokkel fra 0,45 til 0,75 kg/sm 3 lastet råolje for perioden til og med Søknaden er fremmet på vegne av operatører og rettighetshavere på de aktuelle oljefeltene. Søknaden begrunnes med at nye utslippsmålinger har vist at utslippene i forbindelse med lasting er høyere enn tidligere antatt, og at det ikke vil være teknisk mulig å overholde den gjeldende utslippsgrensen med den typen VOC-reduserende teknologi som er installert på skytteltankerne som opererer på norsk sokkel per i dag. Hovedårsakene til dette er at virkningsgraden for KVOCteknologien har vist seg å være langt lavere enn 50 %, som har blitt lagt til grunn for tidligere utslippsberegninger. Det har dessuten vist seg at de gamle utslippsfaktorene som man har benyttet til nå for å beregne teoretisk utslipp av NMVOC uten rensing har vist seg å være gjennomsnittlig ca. 9 % for lave. Ut fra dette mener VOCIC at utslippsgrensen på 0,45 kg/sm 3 er fattet på feil faktagrunnlag. VOCIC framholder videre at det vil bli urimelig kostbart å ettermontere aktive anlegg på skip som allerede er i drift. Det vil være langt mer kostnadseffektivt å installere slike anlegg på nye skip, blant annet fordi man i større grad kan integrere anleggene i skipets drift ved å utnytte gjenvunnet kondensat til ulike nyttige formål om bord. Det vil imidlertid ta flere år før man kan få erstattet eksisterende skip med nybygg, og VOCIC ønsker derfor en forhøyet utslippsgrense fram til og med Saksgang Miljødirektoratet behandler søknader i henhold til forurensningsforskriften kapittel 36 om behandling av tillatelser etter forurensningsloven. Søknaden fra VOCIC ble kunngjort på Miljødirektoratets nettsider 4. november 2014 og samtidig sendt til berørte parter for uttalelse. Frist for å komme med merknader til søknaden ble satt til 5. desember Miljødirektoratet fikk inn følgende uttalelse til søknaden innen høringsfristen: Oljedirektoratet 5.desember Høringsuttalelsen ble oversendt til VOCIC 16. desember 2014 for eventuelle kommentarer. VOCIC kommenterte uttalelsen 7. januar Høringsuttalelsen fra Oljedirektoratet og VOCICs kommentarer til denne er gjengitt nedenfor. Oljedirektoratets uttalelse 3

4 Oljedirektoratet registrerer at passiv renseteknologi av typen KVOC har vist seg å ikke gi forventet reduksjonen i utslippene av VOC under lasting. Det sies i søknaden fra VOCIC at målinger har vist at effekten disse anleggene gir, er liten. I følge årsrapport for 2013 fra VOCIC har omtrent halvparten av alle bøyelastere som var i drift i 2013 denne teknologien. Det er også slik at det er de nyeste skipene som har den passive renseteknologien installert og flere vil komme til. Oljedirektoratet ser det som uheldig at så mange anlegg er blitt installert før den reelle utslippsreduksjonen er blitt dokumentert. Oljedirektoratet forventer at industrien etter denne erkjennelsen enten jobber med en forbedring av teknologien eller vurderer å skifte den ut med teknologi som dokumentert virker. Etter Oljedirektoratets vurdering synes seks år å være for lang tid til å få skiftet ut eller forbedre KVOC-teknologien. VOCICs kommentarer til uttalelsen VOCIC påpeker at det var en generell oppfatning at KVOC-teknologien hadde en virkningsgrad i størrelsesorden 50 % da beslutningene om installasjon av KVOC på nybygde bøyelastere fra 2010 og utover ble tatt. Med den forutsetningen ville VOCIC oppfylt pålegget fra Miljødirektoratet. Resultater fra VOCICs omfattende måleprogram viser at virkningsgraden for KVOC er vesentlig lavere enn forutsatt. På dette grunnlaget ble det tidlig i 2014 iverksatt en anbudsinnbydelse for installasjon av aktive VOC-anlegg på utvalgte skip for snarest mulig å kunne imøtekomme utslippskravene for NMVOC. Tilbudene som ble mottatt var få og viste at det ville ta relativt lang tid å foreta installasjonene, samt at de lå kostnadsmessig langt over det som var forventet. På dette grunnlag satte VOCIC i gang en prosess for å vurdere andre alternativer som kunne resultere i bedre klima- og kostnadsmessige tiltak. VOCIC er av den oppfatning at det vil gi en betydelig bedre miljøeffekt hvis større andel av gjenvunnet NMVOC kan benyttes ombord på bøyelasterne, noe som understøttes av Miljødirektoratets rapport henvist til i søknaden. Det er VOCICs vurdering at det vil gi best resultater å satse på fullt integrerte VOC-anlegg på fremtidige nybygg. Et tett samarbeid med relevante rederier på et tidlig stadium vil kunne gi optimale løsninger. VOCICs søknad er av den grunn basert på den informasjon som foreligger vedrørende utskifting av deler av eksisterende flåte som vil foregå i perioden fram til Miljødirektoratets kommentarer til VOCICs brev av 14. oktober 2014 Miljødirektoratet ser det som positivt at det nå er etablert et måle- og beregningsprogram for å bestemme utslipp av metan og NMVOC fra lasting av råolje med vesentlig bedre nøyaktighet enn tidligere. Vi konstaterer imidlertid at resultatene av det nye måleprogrammet viser av utslippene er vesentlig høyere enn det som er rapportert tidligere. Utslippene overskrider også gjeldende utslippsgrense for NMVOC på 0,45 kg/sm 3 lastet olje. 4

5 Hovedårsaken til at utslippene er større enn tidligere antatt, er at virkningsgraden for KVOCteknologien har vist seg å være langt lavere enn 50 %, som er brukt som utgangspunkt for beregning av utslippenes størrelse fram til nå. Det har dessuten vist seg at utslippsfaktorene som er brukt som utgangspunkt for utslippsberegningene har vært om lag 9 % for lave. Miljødirektoratet ser alvorlig på at utslippsgrensen har blitt overskredet og at utslippstallene som er rapportert tidligere viser seg å være for lave. Disse utslippstallene har blitt lagt til grunn for valg av VOC-håndteringsteknologi ved bestilling av nye skip, og man har dermed tatt i bruk en rekke skip med en teknologi om bord som ikke er tilstrekkelig effektiv med hensyn til reduksjon av VOCutslipp. Man har følgelig hatt en reell økning av NMVOC-utslippene de siste årene i takt med at skytteltankere med aktive anlegg for VOC-gjenvinning har blitt erstattet med skip med passive systemer. Vi er kjent med at VOCIC har basert seg på informasjon om virkningsgrad fra rederne og at det foreligger rapporter som underbygger antakelsen om en virkningsgrad på 50 % for KVOC. Vi er imidlertid også kjent med at det er gjennomført enkeltmålinger av utslipp som har indikert en vesentlig lavere virkningsgrad. Ut fra dette mener vi at det på et tidligere tidspunkt, og i regi av bransjen selv, burde vært igangsatt et program for å verifisere utslippstallene. Det framgår ellers av redegjørelsen til VOCIC at det er igangsatt strakstiltak for å redusere utslippene etter at de nye utslippstallene har framkommet. Blant annet har det blitt foretatt skipsbytter som innebærer at skip med kun KVOC har blitt byttet ut med skip med aktive anlegg. Miljødirektoratet ser dette som positive og nødvendige tiltak, men konstaterer at de ikke vil gi tilstrekkelig effekt til å kunne overholde utslippsgrensen på kort sikt med det aktivitetsnivået man har på sokkelen per i dag. Miljødirektoratets vurderinger og avgjørelse VOCICs søknad av 31. oktober 2014 gjelder en midlertid endring av utslippsgrensen for NMVOC fra 0,45 kg/sm 3 til 0,75 kg/sm 3 fram til og med 2020, tilsvarende en økning på 67 %. Hvis man tar utgangspunkt i et årlig lastevolum på ca. 50 millioner tonn råolje på norsk sokkel, vil den omsøkte endringen medføre at det tillatte utslippet av NMVOC øker fra om lag tonn/år til tonn/år i den aktuelle perioden. I behandlingen av søknaden har Miljødirektoratet lagt vekt på hva som kreves for å overholde Norges internasjonale forpliktelser og nasjonale målsettinger for utslipp av VOC, hvilke tekniske muligheter som foreligger for å redusere utslippene innenfor den aktuelle tidsperioden og kostnader/ulemper for operatørene ved å iverksette eventuelle utslippsreduserende tiltak. Miljødirektoratet har også lagt vekt på at utslippene som skjer i forbindelse med lasting av råolje inneholder klimagassen metan i tillegg til NMVOC. Selv om metanutslippene ikke er tallfestet i søknaden, er det grunn til å tro at også disse er høyere enn tidligere antatt, og at de kan utgjøre i størrelsesorden 5 % av de totale VOC-utslippene ved lasting. Internasjonale forpliktelser og nasjonale målsettinger 5

6 De samlede norske utslippene av NMVOC skal i henhold til Gøteborgprotokollen ikke overstige tonn/år fram til De rapporterte utslippene var på ca tonn i 2013, og ligger således godt innenfor dette utslippstaket. Fra 2020 blir imidlertid utslippstaket som er fastsatt under Gøteborgprotokollen strammet inn vesentlig. De samlede norske utslippene skal etter dette reduseres til et nivå som er minimum 40 % lavere enn i 2005, tilsvarende et utslippstak på ca tonn når man tar utgangspunkt i de tallene som ligger i det nasjonale utslippsregnskapet i dag. For å nå dette utslippstaket må det oppnås ytterligere utslippsreduksjoner fram mot 2020, og Miljødirektoratet vurderer det derfor som nødvendig å opprettholde strenge krav til NMVOC-utslipp fra en betydelig utslippskilde som råoljelasting. Når det gjelder metan, er dette en relativt kraftig klimagass som det er sterkt fokus på å redusere utslippene av internasjonalt, bl.a. gjennom den såkalte Climate and Clean Air Coalition (CCAC). Selv om det ikke er fastsatt et konkret utslippstak for metan som Norge skal overholde, er det en klar målsetting å redusere de norske utslippene, jf. forslaget til handlingsplan for kortlevde klimadrivere som Miljødirektoratet utarbeidet på oppdrag fra Klima- og miljødepartementet i Vurdering av muligheter for å gjennomføre utslippsreduserende tiltak på skytteltankere i perioden I henhold til VOCICs årsrapport for 2014 var det totalt 21 skytteltankere i drift på norsk sokkel i 2014, hvorav åtte med kondensasjonsanlegg, tre med absorbsjonsanlegg, fire med kun KVOCteknologi og sju med en kombinasjon av KVOC og økt tanktrykk. Vi er også kjent med at det på noen av de nyere skipene er montert såkalt CVOC-teknologi. Dette er kompakte absorpsjonsenheter som kan monteres om bord for å reabsorbere avdampet VOC i råoljen, og som særlig vil kunne redusere under transporten til land. Kondensasjonsanleggene har en virkningsgrad på 100 % for NMVOC og metan når de fungerer som forutsatt, og hadde en driftsregularitet på ca. 88,2 % i Absorbsjonsanleggene har en virkningsgrad på ca. 80 % for NMVOC og hadde en driftsregularitet på 97,5 % i KVOC har ifølge rapporten en virkningsgrad som er lav eller ikke til stede i det hele tatt, mens økt tanktrykk har en virkningsgrad i området % for NMVOC. Siden så vidt mange av skytteltankerne per i dag kun har passiv teknologi med lav virkningsgrad, konstaterer vi at det er et betydelig teknisk potensial for å redusere utslippene ved å installere og ta i bruk VOC-anlegg med høy virkningsgrad på disse. Slike anlegg kan enten ettermonteres på skip med passiv teknologi eller installeres på nybygg. Ut fra informasjon som Miljødirektoratet har fått fra leverandør av kondensasjonsanlegg, legger vil til grunn at leveringstiden for nye anlegg vil være på ca. 16 måneder, og at selve monteringen av anlegget på skipet vil ta 3-4 uker. Det er derfor teknisk mulig å få installert slike anlegg på skip som i dag har kun passive systemer i løpet av den perioden søknaden gjelder for. Dersom man velger å installere nye aktive VOC-anlegg i dag, er det grunn til å tro at man vil velge løsninger som gjør det mulig å utnytte energien i gjenvunnet kondensat i langt større utstrekning 6

7 enn det man har gjort til nå på de skipene som fikk ettermontert anlegg i perioden fra 2002 og utover. Dette vil bidra til betydelige reduksjoner i forbruket av marin gassolje på skipene, og dermed betydelig reduserte driftskostnader. Det synes ellers klart at det vil bli vesentlig mer kostbart å ettermontere aktive anlegg på skip som allerede er satt i drift enn på nybygg. Det skyldes høyere investeringskostnader knyttet til å integrere anlegget i skipets drift, kortere levetid for ettermonterte anlegg (forutsatt at de ikke kan gjenbrukes på andre skip) og at skipet må tas ut av drift i minimum tre uker i forbindelse med installeringen av anlegget. Samlet vurdering Miljødirektoratet konstaterer at det ikke vil være mulig å overholde den gjeldende utslippsgrensen på 0,45 kg/sm 3 lastet råolje på kort sikt med den flåten av skytteltankere som opererer på norsk sokkel per i dag. Vi ser det ut fra dette som nødvendig å endre utslippsgrensen for NMVOC midlertidig for å gi bransjen nødvendig tid til å iverksette utslippsreduserende tiltak. Hovedspørsmålene som Miljødirektoratet har vurdert i forbindelse med behandlingen av søknaden har derfor vært hvor høye utslipp som kan tillates i en overgangsfase mens det gjennomføres tiltak, og hvor lang denne overgangsfasen må være. Oljedirektoratet har i sin uttalelse til søknaden påpekt at seks år synes å være en unødvendig lang tid for å ta i bruk teknologi som gir bedre rensegrad enn KVOC. Ut fra den informasjonen som Miljødirektoratet har fått om tekniske muligheter til å redusere utslippene og leveringstider for nye VOC-anlegg, er vi enige i dette. Vi ser det dessuten som viktig å få redusert utslippene før 2020 for å bidra til å sikre at det nye utslippstaket i Gøteborgprotokollen som gjøres gjeldende fra 2020 blir overholdt. Vi finner derfor ikke grunnlag for å tillate forhøyede utslipp over 0,45 kg/sm 3 lastet råolje lenger enn til og med Når det gjelder hvor høye utslipp som kan tillates fram til utgangen av 2019, tar vi utgangspunkt i at de rapporterte utslippene av NMVOC fra lasting var på 0,59 kg i Det er imidlertid grunn til å forvente at utslippet vil øke noe de nærmeste årene pga. planlagt innfasing av flere nybygde skip uten aktive anlegg for VOC-håndtering. Ut fra en samlet vurdering fastsetter vi derfor en midlertidig utslippsgrense på 0,68 kg/sm 3 for perioden Vi mener det vil være mulig å overholde denne grensen bl.a. ved å fokusere på å utnytte tilgjengelige skip med aktive anlegg i størst mulig grad på de feltene der utslippene under lasting normalt er størst. Etter hvert vil det også måtte tas i bruk flere skip med aktiv teknologi i for å kunne overholde grensen på 0,45 kg/sm 3 lastet råolje fra og med Vi legger til grunn at dette i hovedsak vil bli gjort på nybygde skip, selv om det ikke kan utelukkes at det også vil kunne bli nødvendig å ettermontere anlegg på skip som allerede er i drift. Vi har i denne omgang ikke vurdert konkret å endre utslippsgrensen på 0,45 kg/sm 3 for perioden fra 2020 og videre framover. Vi kan imidlertid ikke utelukke at det vil kunne bli aktuelt å innskjerpe denne grensen på et senere tidspunkt, dersom dette anses for nødvendig for å oppfylle internasjonale forpliktelser og/eller nasjonale utslippsmål. 7

8 Vi vil også fortløpende vurdere hva som er å regne som BAT for lasting av råolje. Som omtalt ovenfor er det teknisk mulig å eliminere utslipp fra de enkelte skip tilnærmet fullstendig allerede i dag, men vi vurderer det inntil videre slik at vi trenger mer informasjon om kostnader og ulemper for de involverte aktørene før vi kan ta stilling til hva som vil være å regne som BAT videre framover. Vi legger til grunn at det vil framkomme mer informasjon om dette etter hvert som man får erfaring med drift av nye VOC-anlegg, og ber om at det redegjøres for driftserfaringer og kostnader i VOCICs framtidige årsrapporter til Miljødirektoratet. 8