Ny organisering av kommunal revisjon i Nord-Trøndelag?

Transkript

1 Ny organisering av kommunal revisjon i Nord-Trøndelag? Omfanget av en revisjonsenhet i fylket sett ut i fra minimumsbehovet. Rapport fra utredningsgruppen 5. mai 2003 Ola Stene Sissel Mikalsen Tove Melgård

2 Innholdsfortegnelse 1 INNLEDNING OPPSUMMERING MANDATET FORUTSETNINGER FRAMTIDIGE RAMMEVILKÅR FOR KOMMUNAL REVISJON Innledning Revisjonens oppgaver Foreslåtte endringer i oppdrag for kommunal revisjon Andre forhold av betydning for kommunal revisjon Oppsummering av rammevilkår/forutsetninger MINIMUMSREVISJON Vurdering av minimum regnskapsrevisjon Vurdering av minimum forvaltningsrevisjon Rådgivning Særattestasjoner Finansforvaltning Misligheter Selskapskontroll Skatteregnskap Sekretariatsfunksjon for kontrollutvalgene Andre oppgaver ARBEIDSMETODIKK ORGANISASJON Selskapsform Avdelingsstruktur Forslag til selskapsavtale Ansattes rettigheter BEMANNINGSPLAN Antall årsverk Kompetansebehov Kartlegging av dagens kompetanse Kompetansegap forslag til tiltak KOSTNADER Etableringskostnader Driftskostnader Fordelingsprinsipper Forslag til økonomiplan VURDERING AV EN TRØNDELAGSENHET

3 1 Innledning På KS høstsamling i november 2002 ble det vedtatt å igangsette et arbeid med utredning av en fylkesenhet for kommunal revisjon i Nord-Trøndelag. KS Nord-Trøndelag fikk fullmakt til å oppnevne en politisk styringsgruppe til å lede arbeidet. Styringsgruppen besluttet å nedsette to arbeidsgrupper en til å utrede selskapsdannelsen (denne oppgaven ble tildelt fylkesrevisjonen) og en til å utrede innholdet i en modell for en eventuell framtidig selskapsdannelse (heretter kalt utredningsgruppen). Revisjonsenhetene i fylket fikk i brev datert 4. februar 2003 melding fra styringsgruppen om oppnevning av utredningsgrupper. Utredningsgruppen var vedtatt opprettet med en representant fra rådmannsgruppen og to fra revisjonsenhetene. I møte med leder av styringsgruppen ble det opplyst at utredningsgruppen var utvidet til 4 personer, idet også fylkesrevisor skulle delta. Utredningsgruppen har bestått av: Rådmann Ola Stene, Levanger kommune Revisjonssjef Sissel Mikalsen, Ytre Namdal revisjonsdistrikt Revisjonssjef Tove Melgård, Søndre Innherred revisjonsdistrikt Fylkesrevisor John Tuseth, Nord-Trøndelag fylkeskommune Fylkesrevisor John Tuseth har etter eget ønske og i samråd med fylkeskommunens kontrollutvalg ikke deltatt i møter i utredningsgruppen. Utredningsgruppen har ikke mottatt informasjon knyttet til økonomi og ressursbruk fra fylkesrevisjonen. Alle beregninger om økonomi og ressursbruk i rapporten er derfor eksklusive fylkeskommunen. Utredningsgruppen har likevel lagt fylkesutvalgets signal i sak 42/2003 om at utvalget er innstilt på at fylkeskommunen skal delta i en fylkes-/regionenhet til grunn for sitt arbeid. Tove Melgård har fungert som leder for utredningsgruppen. 2 Oppsummering Lovverket om tilsyn og kontroll i kommunene er for tiden under revisjon. Utredningsgruppen har tatt hensyn til forslagene i Ot.prp nr 70 ( ). Fortsatt vil mange detaljer først bli avklart i forskrift. Utredningsgruppen tar forbehold for eventuelle endringer i rammevilkårene som måtte komme som et resultat av lovbehandlingen i Stortinget og det etterfølgende forskriftsarbeid. I de økonomiske beregningene er det hensyntatt innføring av høy sats for arbeidsgiveravgift for hele fylket. Etter utredningsgruppens vurdering ligger det et effektiviseringspotensiale i å etablere en fylkesenhet, eventuelt en Trøndelagsenhet, for kommunal revisjon. Legges minimumsrevisjon til grunn, blir dette effektiviseringspotensiale betydelig. En ulempe med minimumsrevisjon er at behov for tilleggsrevisjon, som av og til vil være nødvendig, vil bli fakturert særskilt, og da normalt til en relativt høy timesats, uavhengig av kommunenes budsjettsituasjon. Utredningsgruppen foreslår derfor at en del revisjonstjenester, som normalt vil være å betrakte som tillegg i forhold til minimumsrevisjon, legges inn som en del av minimumsrevisjonen. Utredningsgruppen mener at riktig prinsipp for kostnadsfordeling i den nye enheten vil være medgått tid til revisjon. For å imøtekomme det behovet for forutsigbarhet som både kommunene 2

4 og den nye revisjonsenheten vil ha i budsjettsammenheng, foreslår utredningsgruppen at timeforbruket til revisjon sees over en 3-årsperiode, slik at mindreforbruk ett år overføres til neste år, mens merforbruk går til fradrag. Etter utløpet av 3 årsperioden, må tilleggsregning skrives eller for mye betalt tilbakeføres. Dette krever at revisjonsenheten har oversikt over tidsforbruk til enhver tid, og holder kommunene orientert om dette. Ettersom de fleste revisjonsdistriktene bruker folketall som et viktig kriterium for kostnadsfordeling, betyr det at de store kommunene i dag betaler en uforholdsmessig stor del av kostnadene. Endret prinsipp for fordeling av kostnader etter medgått tid medfører derfor at effektiviseringsgevinsten i første rekke gjelder de store kommunene, mens den største gevinsten for de små kommunene vil være at de blir sikret tilgang på et større og bredere faglig nettverk med nødvendig lokalkunnskap. Dette gjelder selvsagt alle kommunene. Som vedlegg til rapporten følger en økonomiplan for perioden Økonomiplanen er basert på 2003-tall, og det er lagt inn 14,1% arbeidsgiveravgift på alle lønnskostnader. Det er forutsatt at alle kommunene og fylkeskommunen deltar i den nye enheten. Antall årsverk er redusert fra 26 i 2003 til 17 i Utredningsgruppen har anslått fordeling av kostnadene mellom kommunene ut fra et beregnet timetall til minimumsrevisjon, samtidig som utgangspunktet er at ingen kommune skal betale mer enn i dag. Fylkeskommunen er ikke inkludert i denne økonomiplanen, da utredningsgruppen ikke har tilstrekkelig data til det. Utredningsgruppen er av den oppfatning at det i den nye enheten vil ligge en effektiviseringsgevinst for fylkeskommunen, og mener at dette vil slå positivt ut også i tallene for kommunene ut over det som framgår av økonomiplanen. Utredningsgruppen foreslår at det så snart som mulig i 2003 etableres et IKS for kommunal revisjon i Nord-Trøndelag. Det foreslås at den nye enheten skal ha avdelinger i Levanger, Steinkjer, Grong og Namsos. Behovet for egenkapital i den nye enheten, kr , dekkes gjennom overføring fra driftsfond i eksisterende enheter. Inventar og utstyr overføres vederlagsfritt. Det foreslås at den nye enheten gis 3 år til å gjennomføre omorganiseringen. 3 Mandatet Mandatet for utredningsgruppen framgår av brev fra styringsgruppen datert 4. februar 03. Gruppen har i hht dette fått følgende mandat: Utrede omfanget av en revisjonsenhet i fylket (kommunene og fylkeskommunen) sett ut fra minimumsbehovet i henhold til lovverket Hensynta en mulig fordeling av avdelingskontoret rundt i fylket for å bevare nærhet til eierne Kostnadsberegne en slik enhet slik at det lar seg gjøre å fordele kostnadene på de deltakende kommunene og fylkeskommunen Ta høyde for en eventuell fellesløsning for hele Trøndelag 3

5 4 Forutsetninger framtidige rammevilkår for kommunal revisjon 4.1 Innledning Regelverket knyttet til kontroll og tilsyn i kommuneloven er for tiden under revisjon. Regjeringen foreslår i Ot.prp. nr 70 ( ), lovforslaget om konkurranseutsetting av kommunal revisjon, flere endringer i kommunelovens bestemmelser om kontroll og tilsyn. Ot.prpen vil sannsynligvis bli behandlet av Stortinget før sommeren. Nedenfor skisseres de viktigste endringene som er foreslått og som vil ha betydning for utredningsgruppens mandat. 4.2 Revisjonens oppgaver I dag har kommunerevisjonen følgende oppgaver: Regnskapsrevisjon Revisjon av internkontrollen Forvaltningsrevisjon Sekretær og saksutreder for kontrollutvalget Nærmere om departementet forslag til endringer: - Regnskapsrevisjon. I høringsnotatet foreslo departementet at Riksrevisjonens standarder for revisjon skal legges til grunn, og ikke som i dag Standarder for revisjon med offentlige tillegg. Av Ot.prpen framgår det at dette spørsmålet vil bli avklart i forskrift. Utredningsgruppen antar at dette ikke vil innebære noen vesentlig endring for de krav som må stilles til utførelse av regnskapsrevisjonen. - Revisjon av internkontrollen. Det foreslås at revisjon av internkontrollen skal inngå som en del av regnskapsrevisjonen og forvaltningsrevisjonen, og at den ikke skal være en særskilt oppgave som i dag. - Forvaltningsrevisjon. Ifølge forslaget skal forvaltningsrevisjonen styrkes. Dette avspeiles ikke i de konkrete forslag til endringer, men forventes å bli sikret med bestemmelser i forskrift. - Sekretær og saksutreder for kontrollutvalgene. Denne oppgaven er foreslått lagt til andre enn revisor, dvs at revisor ikke kan ivareta sekretariatfunksjonen. Samtidig skal revisor ha møteog talerett i kontrollutvalgets møter (men ikke møteplikt). 4.3 Foreslåtte endringer i oppdrag for kommunal revisjon Revisjon av skatteregnskapet er av habilitetsmessige årsaker ikke foreslått konkurranseutsatt. Derimot skal staten v/riksrevisjonen overta revisjonen av dette oppdraget. Dette skal skje fra 1. juli Vergemålsloven er for tiden under revisjon. Det er sannsynlig at Overformynderiet blir en statlig oppgave, og revisjonsansvaret kan da bli overført til Riksrevisjonen. Dette vil ikke være avklart for om et par år. Ifølge forslaget i Ot.prp 70 vil kommunene stå fritt til å velge revisor for overformynderiet. I dag inngår revisjon av overformynderiet i kommuneoppdraget, dvs betalingen for dette inngår i kommunens samlede revisjonshonorar. 4

6 4.4 Andre forhold av betydning for kommunal revisjon Følgende generelle utviklingstrekk vil ha betydning for kommunal revisjon Flatere organisasjon virksomhetsområder/resultatenheter m.v. Flere tjenesteområder konkurranseutsettes Bestiller utfører modell Flere tjenester skilles ut som egne rettssubjekter Interkommunalt samarbeid om det som i dag er kommunale funksjoner, som f.eks lønn, regnskap, IT, personal Samkommune Partnerskap kommuner - fylkeskommunen Sammenslåing av kommuner? Fylkeskommunens framtid? Flere oppgaver til kommunene fra stat og fylkeskommune? 4.5 Oppsummering av rammevilkår/forutsetninger. Utredningsgruppen legger til grunn at kommunal revisjon vil miste revisjonen av skatteregnskapet fra 1. juli 2004 (men må revidere halvårsregnskapet pr ). I tillegg tas også sekretariatsfunksjonen for kontrollutvalgene ut som arbeidsoppgave. Uavhengig av forslaget om endring i kommuneloven vil kommunal revisjon måtte tilpasse seg de endringer som skjer i kommunal sektor for øvrig, se punkt 4.4. Dette må bety andre måter å organisere seg på og andre arbeidsmåter. 5 Minimumsrevisjon 5.1 Vurdering av minimum regnskapsrevisjon Kommunenes regnskap omfatter kommunenes samlede virksomheter, herunder regnskap for fond, bedrifter og institusjoner som ikke er skilt ut som selvstendige rettssubjekter. Kommuneloven, forskrifter, god kommunal revisjonsskikk og revisjonsstandardene setter rammene for regnskapsrevisjon. I dagens forskrifter om revisjon 7 skal revisjonen ved regnskapsrevisjon særlig påse: - At regnskapsføringen er i samsvar med gjeldende budsjett og regnskapsforskrifter og god kommunal regnskapsskikk. - At posteringene i regnskapet er legitimert på en fyllestgjørende måte, at bokføringen er à jour og at regnskapene blir avsluttet innen de frister som er bestemt - At fortegnelsen over kommunens garantiforpliktelser er à jour og i orden. - At gjeldende skatte- og avgiftsregler er overholdt. Ifølge revisjonsforskriften skal revisjonen ordnes på en planmessig og effektiv måte som ledd i en helhetlig kontroll, og forøvrig utføres i samsvar med god kommunal revisjonsskikk. Nærmere detaljer om innholdet i god kommunal revisjonsskikk framgår i dag bl.a. av standarder for revisjon med offentlige tillegg. Det er ikke klare avgrensninger mellom regnskapsrevisjon og forvaltningsrevisjon. For å kunne bekrefte regnskapene må revisor ha oversikt over disposisjoner, delegerte fullmakter, reglement, 5

7 vedtak med økonomiske konsekvenser, avtaler, økonomiske rammevilkår etc. Dette omfattes også av forvaltningsrevisjon. Til hjelp i revisjon av kommunale regnskaper er det utarbeidet en kommunal revisjonsmetodikk. Denne ivaretar kravene i revisjonsstandardene og legger til rette for en effektiv og rasjonell utførelse av revisjonsarbeidet. Revisjonsarbeidet legges opp som en prosess, som inneholder følgende faser: - informasjonsinnhenting om oppdraget - planlegging - risiko- og vesentlighetsvurderinger - kartlegge og vurdere virksomhetens internkontrollopplegg - utføre revisjonshandlingene - konkludere mot målsettingene og rapportering Ved fastsettelse av revisjonsomfanget må det tas hensyn til de nivåene som er satt på de ulike typer risiki og fastsatt vesentlighetsgrense. Dette er grunnlaget for revisors skjønn for å fastsette omfanget av både substanskontroller og systemtester. Substanskontrollen kan deles inn i 2 kategorier: detaljkontroll av transaksjoner og analytiske kontrollhandlinger. Hvilke kontrollhandlinger som bør velges, avhenger av risikovurderingene og kommunens egne kontrolltiltak. For revisjonen er det mest rasjonelt å utføre systemtester og analytiske kontroller. Dette kan benyttes i større grad i de kommunene som har et godt system for interne kontrolltiltak. Resultatet av kontrollhandlingene vurdert opp mot målene for revisjonen, vil gi revisor grunnlag for å trekke konklusjoner. Totalkonklusjonen legges til grunn for utformingen av revisjonsberetningen. Å skjære ned revisjonen til et minimum innebærer at revisjonen kun vil fokusere på forhold som er av vesentlig betydning for det offisielle regnskapet. I dag presenteres regnskapene i de fleste kommunene på et ganske overordnet nivå. Det betyr at det skal mye til for at feil eller mangler vil gi vesentlig utslag på regnskapet. Enkelte forhold som kommunal revisjon fokuserer på i dag, som for eksempel beregning av kommunale avgifter, vil ikke bli gjenstand for særskilt kontroll årlig. En konsekvens av dette er at kommunenes behov for egen kompetanse når det gjelder løpende regnskapsføring vil øke, da revisjonen ikke lenger kan prioritere å ha kompetanse på samme detaljnivå som i dag. I privat sektor er det vanlig at revisor i et tilbud om minimumsrevisjon tar forbehold om at virksomheten har etablert rutiner for intern kontroll og at rutinene fungerer slik at revisor kan basere sitt arbeid på disse. Arbeid som revisor måtte gjennomføre for å kompensere for mangelfulle rutiner, vil normalt bli fakturert særskilt. For en kommune kan dette gjøre det vanskelig å ha oversikt over hvilke budsjettmidler som er nødvendig til revisjon. Utredningsgruppens vurdering av minimumsrevisjon av regnskapet: Minimumsrevisjon må fastsettes særskilt for hver enkelt kommune, da forhold som kommunens egen internkontroll, rutiner, kompetanse, kultur m.v. vil påvirke nivået for minimumsrevisjon. I en kommunen som har en stabil bemanning med ansatte med høg kompetanse og gode rutiner på dette området (økonomi, regnskap m.v.), vil revisjonen kunne legges opp på en annen og mer effektiv - måte enn i en kommune hvor det stadig er endringer i bemanningen, svak kompetanse og/eller mangelfulle rutiner. Dette vil skape bedre forutsigbarhet i budsjettet. 6

8 5.2 Vurdering av minimum forvaltningsrevisjon Forvaltningsrevisjon, som har vært en obligatorisk oppgave for kommunerevisjonen fra 1993, har vært definert som systematiske undersøkelser av om bruken og forvaltningen av de kommunale midler (oppgaver, ressursbruk og resultatoppnåelse) virker på en betryggende måte. Departementet gir i endringsforslaget uttrykk for at det ønsker å styrke kommunenes forvaltningsrevisjon. I departementets forslag til ny 77 i kommuneloven står det følgende om forvaltningsrevisjon (pkt 4): Kontrollutvalget skal videre påse at det føres kontroll med at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak, og at det blir gjennomført systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger. Det kan være vanskelig å anslå et generelt timeforbruk for forvaltningsrevisjon selv om en legger et minimumsbehov til grunn. Ressursbruken vil nødvendigvis måtte variere fra kommune til kommune, hvor forhold som størrelse, organisering, kultur, kompetanse m.v. har betydning. Minimumsrevisjon bør derfor beregnes for hver kommune, også når det gjelder forvaltningsrevisjon. Utredningsgruppens vurdering av departements forslag: Departementets forslag til ny 77 i kommuneloven innebærer etter utredningsgruppens vurdering at det i hver kommune må gjennomføres prosjekter etter en oppsatt plan for en nærmere angitt tidsperiode for: 1. å bekrefte at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak 2. å foreta systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets vedtak og forutsetninger. Tiltak som må gjennomføres for å oppfylle punktene 1 og 2 ovenfor: Tiltak/prosjekt Formål: A. Gjennomgang av møteprotokoller Pkt 1 at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak. B. Vurdering og testing av systemer og Pkt 1 at den økonomiske forvaltning foregår rutiner for intern kontroll. i samsvar med gjeldende bestemmelser og (Prosjektet kan med fordel kombineres vedtak. med regnskapsrevisjon) C. Oppfølging av saker for å påse at Pkt 1 og pkt 2 kommunestyrets vedtak blir gjennomført (kontrollutvalget velger hvilke(n) sak(er) som skal følges opp) D. Prosjekt for å vurdere produktivitet og måloppnåelse (prosjekt valgt av kontrollutvalget) E. Spesielle saker som blir initiert av kommunestyret eller kontrollutvalget ut fra aktualitet/mediaomtale og lignende. Pkt 2 systematisk vurdering av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets vedtak og forutsetninger Pkt 1 og 2 7

9 Beregnet ressursbruk Utredningsgruppen tolker mandatet slik at det ikke skal tas høyde for spesielle saker. Erfaringsmessig dukker det ofte opp saker/politiske vedtak som kontrollutvalgene ønsker en nærmere oppfølging av. Et aktivt kontrollutvalg vil ofte initiere flere prosjekter og være opptatt av å følge opp kommunestyrets vedtak. Utredningsgruppen foreslår derfor at det settes av en liten timeressurs til dette. Totalt har utredningsgruppen vurdert minimumsbehovet for forvaltningsrevisjon til å utgjøre ca 5 årsverk i en fylkesenhet (ekskl. fylkeskommunen). 5.3 Rådgivning Kommunerevisjonen får i dag en mengde henvendelser fra ulike nivåer i kommunens administrasjon og innen et bredt fagspekter. Også politikere henvender seg til kommunerevisjonen, da helst i forbindelse med aktuelle saker. Henvendelser fra innbyggere forekommer, men relativt sjelden. Ulike nivåer innen administrasjonen bruker i dag i stor utstrekning revisor som rådgiver. Det dreier seg om spørsmål knyttet til regnskapsmessig forhold som riktig KOSTRA-art og - funksjon, tolkning av ulike bestemmelser (lover, forskrifter, reglementer, vedtak), avgiftsmesssige forhold og lignende. Dagens forskrift om revisjon (merknadene) forutsetter at revisor skal være en ressursperson når det gjelder etablering av gode interne kontrollrutiner. Etter dagens ordning blir alle henvendelser besvart uten at det sendes ekstraregning til kommunen eller andre. Alle disse henvendelsene vil være å betrakte som rådgivning eller tilleggstjeneste i forhold til en minimumsrevisjon I en konkurransesituasjon må kommunene vurdere hvordan de ønsker at slike henvendelser skal håndteres. I privat sektor et det vanlig at slike henvendelser faktureres særskilt. I en stor og mangfoldig virksomhet som en kommune er, vil dette være vanskelig å takle budsjettmessig. Behovet for rådgivning vil variere fra kommune til kommune, avhengig bl.a. av størrelse, personale og kompetanse. I mange kommuner har for eksempel regnskapsansvarlig et lite fagmiljø å forholde seg til, og er avhengig av å kunne kontakte revisjonen for å drøfte faglige spørsmål. Tilsvarende gjelder også på andre områder som for eksempel personal og lønn. Revisor kan ikke utføre rådgivning på områder hvor det kan stilles spørsmål ved revisors uavhengighet og objektivitet. I tillegg må revisor ha tilstrekkelig kapasitet og kompetanse til å utføre rådgivning på de enkelte områder. Revisor har selv plikt til å vurdere disse forhold. Dersom revisor er i tvil om dette er ivaretatt (dvs kapasitet/kompetanse/uavhengighet/ objektivitet), skal revisor avstå fra å gi råd. Utredningsgruppen er av den oppfatning at kommunene også i framtida vil ha behov for rådgivning fra revisjonen. Særskilt fakturering av rådgivning vil skape lite forutsigbarhet i budsjettsammenheng. Det foreslås derfor det legges inn et visst nivå av rådgivning i minimumsrevisjonen, og at rådgivning ut over dette nivået må honoreres særskilt. Nivået for hver kommune er anslått på bakgrunn av erfaringstall. 5.4 Særattestasjoner Under dette kommer attestasjon av lønnsrefusjoner til trygdeetat/aetat, moms-kompensasjon, spillemiddelregnskap og rekke andre ulike tilskuddsordninger. Pr i dag har vi oversikt over ca 50 ulike ordninger hvor det kan dukke opp prosjektregnskap som må attesteres av revisor før utbetaling av tilskudd eller refusjon skjer. Felles for særattestasjonene er at revisjonen ikke på 8

10 forhånd har full oversikt over omfanget verken antall særattestasjoner eller nødvendig tidsbruk. For kommunene innebærer de fleste særattestasjoner en inntektspost etter at revisor har attestert regnskapet. I privat sektor blir særattestasjoner normalt fakturert særskilt. Utredningsgruppen legger tilsvarende vurdering til grunn her som under rådgivning, og foreslår at det legges inn i minimumsrevisjonen et timebudsjett til særattestasjon for hver kommune basert på erfaringstall. 5.5 Finansforvaltning Ifølge forskrift om kommuners og fylkeskommuners finansforvaltning skal kommunestyre/ fylkesting la uavhengig kompetanse vurdere reglementet for finansforvaltning og de rutinene som er etablert. Her kan kommunene velge kommunerevisjonen, forutsatt at kommunerevisjonen har tilstrekkelig kompetanse på finansiell risiko. Kommunene i Nord-Trøndelag har valgt kommunal revisjon til dette, som vil være en tilleggsoppgave i forhold til minimumsrevisjon. Utredningsgruppen foreslår likevel at det i minimumsrevisjonen legges inn noen få timer til en diversepost i hver kommune som bl.a. kan dekke denne oppgaven. 5.6 Misligheter Ifølge dagens regelverk (forskrift om revisjon 9) plikter revisjonen straks å gi foreløpig innberetning til kontrollutvalget når det konstateres misligheter. Dette gjelder uavhengig av hvem som har oppdaget mislighetene. Når saksforholdet er fullt klarlagt, skal revisjonen sende endelig innberetning. Rådmannen skal orienteres ved kopi av innberetningene. Revisor er ikke nødvendigvis pålagt å utrede saksforholdet, men i praksis er revisor sterkt involvert i utredningen av slike saker. Det er vanskelig å anslå noe timetall til denne oppgaven. Med innføring av minimumsrevisjon vil muligheten for å avdekke misligheter gjennom regnskapsrevisjonen bli redusert. Ansvaret for å avdekke misligheter vil i første rekke ligge hos rådmannen, og revisors arbeid vil ikke spesielt være innrettet mot å avdekke eventuelle misligheter. Dersom det dukker opp konkrete mislighetsaker, vil det være naturlig at revisjonen blir engasjert i arbeidet med å utrede disse slik forskrift om revisjon legger opp til i dag. Utredningsgruppen foreslår at det ikke legges inn noen timeressurs til mislighetsrevisjon. Bistand i konkrete saker ut over det timetallet som kan dekkes av en diversepost og eventuelle omprioriteringer, må faktureres særskilt. 5.7 Selskapskontroll Departementet påpeker i sitt høringsnotat om endringer i kommuneloven at utviklingen går i retning av stadig økende bruk av fristilte organisasjonsformer, og at denne utviklingen kan føre til en mer kompleks og fragmentert organisering av den kommunale virksomheten. Dette innebærer utfordringer når det gjelder styring av virksomheten og reiser spørsmål knyttet til kontroll og tilsyn. Fordi kommunal virksomhet styrer mot mange ulike mål som dels kan stå i motstrid til hverandre politiske mål, økonomiske mål og mål knyttet til tjenesteproduksjon reiser bruk av alternative organisasjonsformer spørsmål om kommunen greier å ivareta helhetsstyring. Kontroll- og tilsynsmekanismer blir dermed viktige, fordi dette er redskaper som skal gi kommunestyret informasjon som danner grunnlag for styring. Departementet foreslår derfor en ny bestemmelse i kommuneloven som gir adgang for kontrollutvalget og kommunens 9

11 revisor til å føre kontroll med aksjeselskaper der kommunen(e) eier alle aksjer og i interkommunale selskaper. Kommunen kan også bestemme at kommunens egen revisor skal utføre forvaltningsrevisjon i selskapet. Med et mulig unntak for fylkesrevisjonen har ingen av revisjonsenhetene i fylket erfaring fra selskapskontroll, og har følgelig lite med erfaringstall å bygge på. Et timeforbruk for å ivareta denne oppgaven må bygge på omfanget av ASer og IKSer som den enkelte kommunen eier, hvilken oppgave selskapene ivaretar og størrelse på selskapene. Utredningsgruppen antar at dette foreløpig vil ha et relativt lite omfang, og foreslår at denne oppgaven inngår i en diversepost. 5.8 Skatteregnskap Denne oppgaven foreslås overført til staten ved Riksrevisjonen fra 1. juli I Ot.prp nr 70 signaliserer departementet at det vil komme tilbake med forslag til omfordeling av ressurser mellom kommunene og staten. Dette tolker utredningsgruppen slik at staten vil kreve refundert fra kommunene det kommunene sparer på at revisjonen blir statlig. Dette må ha til konsekvens at revisjonsenheten reduserer antall årsverk tilsvarende ressursbruken til skatteregnskapet. Ifølge timeregnskapene brukte revisjonsdistriktene timer i 2002, noe som utgjør ca 1 ½ årsverk, til denne oppgaven. I tillegg kommer noe tidsbruk knyttet til administrasjon av oppdraget skatteregnskapet. 5.9 Sekretariatsfunksjon for kontrollutvalgene Ifølge Ot.prpen må sekretariatet for kontrollutvalget besitte tilstrekkelig kompetanse til å bistå kontrollutvalget når det gjelder bestillerfunksjonen av revisjonstjenesten samt oppfølging av kvaliteten på det revisjonsarbeid som utføres. Med andre ord må sekretæren ha både juridisk kompetanse og revisjonskompetanse, og i tillegg ha kompetanse innen kommunal forvaltning og god lokalkunnskap. Kommunestyret plikter å sørge for sekretærbistand til kontrollutvalget. Dette har hittil vært en viktig og stor oppgave for kommunal revisjon. I 2002 brukte revisjonsdistriktene til sammen timer til sekretariatfunksjonen. Ifølge forslag i Ot.prpen må sekretariatsfunksjonen ivaretas av andre enn kommunens revisor. Heller ikke rådmannen kan ha denne funksjonen. Hvis dette blir resultatet av lovendringen, forslår utredningsgruppen at det blir etablert et interkommunalt selskap (samarbeid) som kan ivareta denne funksjonen. Dette selskapet/samarbeidet må være både reelt og formelt atskilt fra revisjonsenheten, men kan besettes med personer fra dagens revisjonsenheter. Det må vurderes om sekretariatfunksjonen kan kombineres med andre oppgaver. Etter utredningsgruppens vurdering vil den ordningen som foreslås i Ot.prpen kreve større ressurser enn etter dagens ordning. Det må være snakk om store kommuner for at den økte ressursbruken til sekretariat for kontrollutvalget vil oppveies av redusert ressursbruk til revisjon. I tillegg kommer også at revisor må møte i mange av kontrollutvalgsmøtene, slik at det uansett må legges inn noen timer knyttet til kontrollutvalget i minimumsrevisjon Andre oppgaver Mange kommuner har etablert kommunale foretak, som juridisk sett er en del av kommunen. Det er i dag ikke anledning til å velge annen revisor enn kommunens til kommunale foretak. 10

12 Utredningsgruppen finner det naturlig at revisjon av kommunale foretak inngår som en del av minimumsrevisjonen for den enkelte kommune. Kommunal revisjon utfører i dag revisjon av enkelte regnskap som av ulike grunner føres av kommunen, men som ikke er revisjonspliktig i henhold til lovverket. Dette gjelder en god del legatregnskap, pasientregnskap (i kommuner som tilbyr føring av pasientregnskap som en service til alle på en institusjon), regnskap for ulike råd/foreninger knyttet til kommunal virksomhet og lignende. Utredningsgruppen foreslår at de kommunene dette angår får avgjøre om de vil ha denne tjenesten innen det faste oppdraget eller om de ønsker å kjøpe tjenesten særskilt fra fylkesenheten eller andre. 6 Arbeidsmetodikk Den nye organisasjon (fylkesenheten) må utarbeide en ny felles metodikk for sitt arbeid. Dette er nødvendig for å sikre at ansatte arbeider på en enhetlig og effektiv måte. Metodikken må ivareta faglige krav og være tilpasset det kommunene har behov for og etterspør. En fylkesvis, evt regional, enhet med desentralisert struktur vil ha gode muligheter for å effektivisere revisjonen gjennom felles metodikk og planlegging. Selve utførelsen av revisjonsarbeidet kan foretas fra det avdelingskontoret som ligger nærmest den reviderte virksomheten. For eksempel vil revisjonen av Grong videregående skole kunne foretas fra avdelingskontoret på Grong, revisjonen av fylkesgalleriet fra Namsos osv. På denne måten vil de samlede ressursene bli utnyttet på en effektiv måte, samtidig som dette vil bidra til å styrke det faglige miljøet på de minste avdelingskontorene. I tillegg vil dette bidra til at samtlige kommunale og fylkeskommunale enheter blir gjenstand for en enhetlig revisjon. I en større enhet vil spesialistene kunne utnyttes mer effektivt, samtidig som revisjonsenheten ikke vil være så sårbar ved fravær eller skifte i personale. Gjennom desentralisering bevares lokalkunnskapen og nærheten til kommunene. En viktig forutsetning for å oppnå en slik effektivisering er at den nye enheten blir tilstrekkelig stor, dvs får tilslutning fra alle kommunene og fylkeskommunen. Etter utredningsgruppens vurdering bør den nye enheten i størst mulig grad søke å kombinere regnskapsrevisjon og forvaltningsrevisjon og på den måten ta ut synergieffekter, jfr pkt 5.2. For å redusere ressursbruken til den rene regnskapsrevisjonen, bør det meste av dette arbeidet gjennomføres i tilknytning til årsoppgjørsrevisjonen. Dette vil bety større arbeidspress i årsoppgjørsperioden og mer overtidsarbeid. For å lykkes med nødvendig effektivisering og omlegging til minimumsrevisjon vil det være nødvendig å bruke en del ressurser på opplæring og teambygging spesielt i etableringsfasen. 7 Organisasjon 7.1 Selskapsform Styringsgruppen har bedt fylkesrevisjonen om å utrede selskapsdannelsen, og utredningsgruppen har ikke brukt tid på dette. Ettersom fylkesrevisor inntil videre ønsker å forholde seg 11

13 passiv til en fylkesenhet, finner utredningsgruppen det nødvendig å gå kort inn på spørsmålet om organisasjonsform. Ifølge dagens regelverk kan en fylkesenhet for kommunal revisjon kun etableres som et interkommunalt selskap, IKS, og det er denne selskapsformen utredningsgruppen legger til grunn i sitt videre arbeid. Det er ikke til hinder for at en fylkesenhet som er et IKS senere kan endre selskapsform til for eksempel aksjeselskap, dersom eierne ønsker det. 7.2 Avdelingsstruktur Utredningsgruppen har kommet fram til at en fylkesenhet bør ha følgende avdelingsstruktur: Levanger Steinkjer Grong Namsos Av hensyn til nærhet til oppdragsgivere og en effektiv utføres av revisjonstjenesten mener utredningsgruppen at det er nødvendig å legge opp til at ansatte kan ha oppmøtested andre steder enn på avdelingskontorene. Det betyr at det fortsatt må være revisorer med fast oppmøtested for eksempel på Stjørdal og i Kolvereid - dersom behovet er til stede. Ett av forannevnte avdelingskontor må tillegges funksjonen som hovedkontor. 7.3 Forslag til selskapsavtale Utredningsgruppen har utarbeidet et utkast til selskapsavtale basert på det standardforslag som er oversendt fra KS. Forslag til selskapsavtale følger som vedlegg 1. Fra KS er også forslag til avtale mellom kommunene og det nye selskapet sendt ut. Utredningsgruppen legger til grunn at dette forslaget kan brukes som en standard for avtale mellom kommunene og selskapet, se vedlegg Ansattes rettigheter Utredningsgruppen har bedt Levanger kommunes advokat om en uttalelse om ansattes rettigheter ved overgang til en ny organisasjon. Uttalelsen følger som vedlegg 3. Ifølge denne uttalelsen vil de ansatte i dagens distriktsrevisjoner ikke kunne kreve ansettelse i en av kommunene i stedet for å bli med over i ny organisasjon. Arbeidsmiljølovens kap. XII om arbeidstakernes rettigheter ved virksomhetsoverdragelse vil gjelde. Utredningsgruppen legger til grunn at det her er snakk om virksomhetsoverdragelse, og at alle ansatte i dagens kommunale revisjonsenheter vil bli sikret ansettelse i det nye selskapet. Avtalte og individuelle rettigheter vil bli overført til det nye selskapet. Det vil da være opp til det nye selskapet å forhandle med de ansatte om de endringer som er nødvendige å gjennomføre på bakgrunn av en vedtatt bemanningsplan. 12

14 8 Bemanningsplan 8.1 Antall årsverk På bakgrunn av beregninger av minimumsrevisjon vil den nye enheten ha behov for følgende bemanning: Til revisjon av kommunene: Administrasjon fylkesenheten Til andre oppdrag (honoreres særskilt) Sum ressursbehov: 14 årsverk 2 årsverk 1 årsverk 17 årsverk Dagens bemanning utgjør 26 årsverk Nødvendig nedbemanning blir da 9 årsverk, dvs 33,7%. Av dette utgjør 3,5 årsverk bortfall av revisjonen av skatteregnskap og sekretariatfunksjonen. Den beregnede effektiviseringsgevinsten, dvs det som vil komme kommunene til gode gjennom reduserte kostnader til revisjon, utgjør ca 21%. En slik nedbemanning vil bli oppfattet som dramatisk av de ansatte i dagens revisjonsenheter. Det er dagens ansatte som gjennom sin kompetanse utgjør den nye enhetens viktigste ressurs. Det vil derfor være av stor betydning at det så snart som mulig skapes trygghet for de ansatte med hensyn til en framtidig arbeidsplass, slik at nøkkelpersonell ikke slutter. Utredningsgruppen ser det derfor som viktig at den nye enheten etableres så snart som mulig. Som det framgår innledningsvis, er alle beregninger eksklusive fylkesrevisjonen. Utredningsgruppen antar at det i en fylkesenhet ligger et betydelig effektiviseringspotensiale også for fylkeskommunen. 8.2 Kompetansebehov Det er forutsatt at den nye enheten skal fokusere på forvaltningsrevisjon i større grad enn i dag, slik departementet har signalisert i høringsnotatet om endringer i kommuneloven. Dessuten er det forutsatt en effektivisering av regnskapsrevisjonen, og økt bruk av prosjekt-/teamarbeid for å ta ut synergieffekter mellom de ulike revisjonsoppgavene. IT-revisjonen må styrkes i den nye enheten, og enheten må ha en viss egenkompetanse til drifting av enhetens IKT-systemer og - anlegg. I tillegg må enheten skaffe seg kompetanse i anbudsberegning og kravspesifikasjon (for selv å kunne kjøpe tjenester eksternt). Til forvaltningsrevisjon er ressursbehovet anslått til ca 5 årsverk (ekskl. fylkeskommunen). ITrevisjon anslås til 2 årsverk. Resterende til regnskapsrevisjon, særattestasjoner, møter og lignende utgjør 7 årsverk (ekskl. fylkeskommunen). 8.3 Kartlegging av dagens kompetanse Revisjonsdistriktene har gjennomført en kartlegging av den kompetanse dagens ansatte besitter. Kompetanseoversikten viser at distriktenes ansatte besitter høy formalkompetanse. Samtlige ansatte har noe høgskoleutdanning, et flertall har mer enn 2 års relevant høgskoleutdanning. En ansatt har hovedfag (cand. polit.), en cand. mag, en siviløkonom, 4 kommunalkandidater, 2 er registrerte revisorer og i tillegg har 3 ansatte revisoreksamen en av disse mangler kun godkjent 13

15 praksis for å få registrering som revisor. Av forannevnte har to grunnfag i jus og en grunnfag i personal og ledelse. Foruten den formelle kompetansen besitter de ansatte høy realkompetanse dette gjennom mange års praksis fra kommunal sektor. Den reelle kompetansen må ikke undervurderes. Kommunal sektor er en mangfoldig og kompleks virksomhet. Det tar flere år å opparbeide seg tilstrekkelig kompetanse til å utøve revisjon av en kommune på et selvstendig grunnlag. Kompetanseoversikten viser også dagens arbeidsområder og spesialfelt for hver ansatt. Det viser seg av denne at det er en overvekt av ansatte knyttet opp mot regnskapsrevisjon. 8.4 Kompetansegap forslag til tiltak I den nye enheten skal forvaltningsrevisjon og IT-revisjon prioriteres høyere enn i dag. Samtidig skal regnskapsrevisjonen effektiviseres. Dette betyr andre arbeidsmetoder og andre arbeidsområder for en del ansatte. På relativt kort sikt betyr det også nedbemanning. Kompetansegapet kan dekkes gjennom ulike tiltak. Det mest nærliggende er opplæring/ kursing av de ansatte. Strategisk samarbeid med andre revisjonsenheter eller fagmiljø, alternativt fusjon til en større enhet, for eksempel en Trøndelagsenhet, kan være andre tiltak. Nødvendig nedbemanning må i størst mulig utstrekning søkes gjennomført gjennom naturlig avgang. Dersom denne prosessen ikke går fort nok, må andre tiltak vurderes. Det kan for eksempel være å tilby ansatte studiepermisjon. I ytterste konsekvens kan det bli nødvendig med oppsigelser eller reduserte stillinger. 9 Kostnader 9.1 Etableringskostnader Utredningsgruppen forutsetter at videre arbeid med etablering av en fylkesenhet gjennomføres av dagens revisjonsenheter, og innenfor deres budsjett. Eventuell merbelastning på enkelte distrikt må vurderes kompensert med overføring fra andre. Utredningsgruppen foreslår også at eksisterende inventar og utstyr i dagens revisjonsenheter overføres vederlagsfritt til den nye enheten. Behovet for etableringskostnader vil derfor i første rekke knytte seg til nødvendige investeringer i IT-utstyr. En egen arbeidsgruppe har utredet dette, og anslått behovet til kr Rapport fra IT-gruppen følger som vedlegg 4. For å ta høyde for eventuelle andre etableringskostnader mener arbeidsgruppen at en sum på til sammen kr er nødvendig. 9.2 Driftskostnader Revisjonsdistriktenes regnskap viser at nær 85% av utgiftene er relatert til lønnsutgifter. Effektiviseringsgevinsten på vel 20% i årsverk vil slå ut i lønnsposten. Samtidig er det grunn til å anta at konkurranseutsetting vil føre til et økt lønnspress og et høyere lønnsnivå. I tillegg vil effektiviseringen nødvendiggjøre noe høyere utgifter til IKT og sannsynligvis høyere kostnader for å være tilknyttet et faglig nettverk. 14

16 Et forhold som slår negativt ut for den nye revisjonsenheten, er den endring i arbeidsgiveravgift som antas å komme fra 1. januar I dag er det kun Søndre Innherred revisjonsdistrikt som fullt ut går inn under høyeste sats for arbeidsgiveravgift. Dette betyr 9% høyere arbeidsgiveravgift for en vesentlig del av lønnskostnadene, noe som medfører at nedbemanningen med vel 20% ikke vil gi tilsvarende gevinst i budsjettsammenheng. Det er usikkert hvilken form en eventuell kompensasjon for økte arbeidsgiveravgift vil få, og utredningsgruppen har derfor ikke regnet med noen kompensasjon til den nye enheten for dette forholdet. I en fylkesenhet vil det ikke være behov for to avdelingskontorer på Steinkjer. Det vil fortsatt være nødvendig å ha et stedlig kontor på Fylkets Hus med mindre hele avdelingskontoret blir plassert der. Følgelig kan det være mulig å redusere kostnadene til husleie på Steinkjer, men dette vil uansett ikke gjøre store utslag i budsjettet. For øvrig antar utredningsgruppen at etablering av en fylkesenhet ikke vil gjøre store utslag for øvrige poster i budsjettet. 9.3 Fordelingsprinsipper Revisjonsenhetene benytter i dag ulike prinsipper for fordeling av kostnadene. Felles for enhetene er at de driver etter selvkostprinsippet, og at de av hensyn til forutsigbarhet i budsjettsammenheng vektlegger en mest mulig jevn utvikling fra år til år. Utredningsgruppen mener at medgått tid vil være det korrekte fordelingsprinsipp spesielt i en konkurransesituasjon. Erfaringsmessig kan timeforbruket variere en del fra år til år for en og samme kommune, bl.a. grunnet variasjoner i antall særattestasjoner. Av hensyn til det behovet for forutsigbarhet som både kommunene og den nye revisjonsenheten har i budsjettmessig sammenheng, foreslår utredningsgruppen at det inngås avtale mellom hver enkelt kommune og revisjonsenheten om fastpris på et timeforbruk for en 3-årsperiode til minimumsrevisjon (se foran under kap 5). Oppgaver som ikke dekkes av minimumsrevisjon må faktureres særskilt og til en høyere timepris enn fastprisen. Etter utløpet av 3-årsperioden må revisjonsenhetens timeregnskap vurderes mot timebudsjettet. Eventuelt mindreforbruk må kompenseres gjennom tilbakeføring av revisjonshonorar, eventuelt merforbruk må tilleggsfaktureres. Det er en forutsetning at revisjonsenheten har en løpende oppfølging av timeforbruket, slik at merforbruk kan avtales/varsles og begrunnes - i god tid. I de fleste revisjonsdistriktene er folketall et viktig kriterium for fordeling av kostnadene i dag. Dette medfører at de små kommunene betaler mindre enn de store pr time, eller sagt med andre ord: de små kommunene betaler ikke for hele sin andel av det faktiske timeforbruket til revisjon, men sponses av de store kommunene. Med endret og riktigere fordelingsprinsipp vil derfor potensiale for besparelser når det gjelder utgifter til revisjon være størst for de store kommunene, mens det ikke er rom for besparelser for enkelte av de små kommunene. Utredningsgruppens anslag over potensiale for besparelser for hver enkelt kommune framgår av vedlegg 5, økonomiplan. Utredningsgruppen understreker at dette er anslag som det knytter seg en del usikkerhet til. Videre gjør utredningsgruppen oppmerksom på fylkeskommunen ikke er inkludert i de beregninger som er foretatt, da nødvendige data til dette mangler. Utredningsgruppen mener likevel at det ligger et stort potensiale for besparelser også for fylkeskommunen å delta i den nye enheten, og at dette også kan slå ut positivt for kommunene. 15

17 Utredningsgruppen foreslår at det nye selskapet får 3 år til å gjennomføre omstillingen. 9.4 Forslag til økonomiplan For at den nye enheten skal slippe å ta opp lån for å finansiere etableringskostnader, har enheten behov for noe egenkapital. Utredningsgruppen er kjent med at revisjonsdistriktene har midler på driftsfond. Gruppen foreslår at disse midlene overføres til den nye enheten som deltakerkommunenes eierandel. Den nye enhetens egenkapital (driftsfond) settes til kr Dette beløpet vil trolig dekkes av driftsfondene til revisjonsdistriktene, slik at det ikke blir nødvendig å be om deltakerinnskudd fra kommunene. Den enkelte kommunes andel av egenkapitalen framgår av forslag til selskapsavtale, vedlegg 1. For å sikre at den nye enheten har likviditet til å betale sine driftsutgifter ved forfall, må kommunenes andel av driftsutgiftene betales på forskudd. Utredningsgruppen foreslår at revisjonshonoraret for 1. halvår betales inn innen 5. januar og 2. halvår innen 1. juli. For at den nye revisjonsenheten skal få mulighet til å gjennomføre den nødvendige omstillingen (inkl. nedbemanning) foreslår utredningsgruppen at budsjettet for 2004 tar utgangspunkt i nivå, og at kommunene betaler det samme for revisjonen i 2004 men med noen justeringer for reduksjon knyttet til bortfall av skatteregnskap, jf pkt 5.8 og sekretariatfunksjon, jf pkt 5.9. Fra og med 2005 bør omstillingen gradvis begynne å gi utslag for kommunenes revisjonsutgifter, og fra og med 2007 skal omstillingen være fullført. For å sikre at revisjonsenheten er i stand til å tåle en konkurransesituasjon, bør enheten gis anledning til å tilføre eventuelle overskudd til egenkapitalen inntil denne har nådd et nivå som tilsvarer 3 måneders drift. Utredningsgruppen gjentar at selv om enheten foretar en nedbemanning på 20%, gir ikke dette nødvendigvis gir tilsvarende besparelser i budsjettet. Forventet økning i arbeidsgiveravgiften til 14,1% for hele fylket vil slå negativt ut. En eventuell kompensasjon for denne økningen er ikke hensyntatt i økonomiplanen. Enheten forutsettes i utgangspunktet å drive til selvkost. Utredningsgruppen antar at enheten ikke vil bli skattepliktig da den ikke vil ha økonomisk overskudd som mål og kun skal drive innenfor et kommunalt marked (egenregi). Forslag til økonomiplan følger som vedlegg 5. Økonomiplanen er satt opp i samarbeid med lederne for distriktsrevisjonene. 10 Vurdering av en Trøndelagsenhet En fylkesenhet for Nord-Trøndelag vil få færre enn 25 ansatte selv når fylkeskommunen inkluderes. Utredningsgruppen er derfor av den oppfatning at en regionenhet for Trøndelag vil være fordelaktig både ut fra faglige og økonomiske hensyn. I tillegg kommer det faktum at det er et utstrakt samarbeid på flere felt mellom kommunene og fylkeskommunene i Trøndelagfylkene. Utredningsgruppen er kjent med at det er igangsatt en prosess i Sør-Trøndelag med hensyn til vurdering av organiseringen av den kommunale revisjonen, men har ikke nærmere kjennskap til dette arbeidet. Utredningsgruppen vil anbefale at muligheten for en Trøndelagsenhet holdes åpen. Det er naturlig at et eventuelt initiativ til en sammenslåing med Sør-Trøndelag (hele eller deler av fylket) kommer fra eierne/styret for den nye enheten. 16