BORGARTING LAGMANNSRETT

Transkript

1 BORGARTING LAGMANNSRETT Barne- og likestillingsdepartementet Postboks 8036 Dep Dok Oslo Deres referanse Vår referanse Dato 13/ HØRINGSSVAR ENDRINGER I BARNELOVEN MV. OM BEDRE BESKYTTELSE AV BARN Det vises til departementets høringsbrev 2. november Høringsfristen er senere forlenget til 5. januar Borgarting lagmannsrett vil med dette avgi høringsuttalelse. Vår uttalelse er konsentrert om de prinsipielle problemstillingene som forslaget reiser når det gjelder domstolens plikt til å reise sak av eget tiltak. 1. Innledning Departementet foreslår i høringsnotatet en ordning der domstolene av eget tiltak skal ta opp og avgjøre sak om foreldreansvar, fast bosted og samværsrett når en forelder er dømt for alvorlig overgrep eller vold mot barnet. Utgangspunktet skal være at den domfelte taper alle rettigheter overfor barnet. Det overordnede formålet med lovforslaget er å styrke beskyttelsen av barn som har vært utsatt for alvorlig vold og overgrep. Dette er et godt formål som Borgarting lagmannsrett støtter. Lagmannsretten kan likevel ikke slutte seg til det lovforslaget som er lagt frem. Forslaget bryter fundamentalt med grunnleggende prinsipper for hva som er domstolenes oppgaver, funksjon og arbeidsmåte. Lagmannsretten har også merknader til det materielle innholdet i forslaget. Det tradisjonelle virkeområdet til domstolene er å løse konkrete rettslige konflikter mellom ulike parter. Det er opp til partene selv å fremme saken og de enkelte kravene (disposisjonsprinsippet). Videre er det som utgangspunkt overlatt til partene å fremskaffe bevisene i saken (forhandlingsprinsippet). I forarbeidene til tvisteloven NOU 2001: 32, Bind I, side 137 er disse prinsippene beskrevet slik: Postadresse Sentralbord Saksbehandler Bankgiro Organisasjonsnummer Postboks 8017 Dep, 0030 Oslo Marianne Bakkeløkken Kontoradresse Telefaks Telefon Ekspedisjonstid Internett/E-post Keysers gate 13, 0165 Oslo (1500) borgadm@domstol.no

2 Vår sivilprosess bygger på disposisjons- og forhandlingsprinsippet. Det følger av disse prinsippene at retten bare skal avgjøre de krav partene har fremmet, og at avgjørelsen er bundet av den ramme som er trukket opp gjennom partenes påstander. Videre er retten bundet av partenes anførsler, og det er opp til partene å fremskaffe og føre bevis. Kort kan det sies at partene i stor grad binder retten ved sine prosesshandlinger. [ ] Disse prinsippene er viktige for å ivareta domstolenes funksjon som nøytral og uavhengig avgjørelsesinstans. Ved at partene som kjenner saken best tar hovedansvaret for bevisførselen, legges det også til rette for at sakene blir godt opplyst. Det er visse unntak fra disse prinsippene. I enkelte sakstyper der det gjør seg gjeldende offentlige hensyn, blant annet saker om barns rettsforhold etter barneloven, er domstolene bare bundet av partenes anførsler så langt det er forenlig med de offentlige hensynene, jf. tvisteloven Domstolen må likevel holde seg innenfor de kravene som partene har brakt inn for retten. Og selv om domstolen har et overordnet ansvar for saksopplysningen, vil det også i disse sakene normalt være partene som står for bevisførselen. Forslaget i høringsnotatet innebærer et markant brudd med den ordinære prosessordningen, idet domstolen både skal reise saken og stå for bevisførselen i tillegg til å utøve den ordinære domstolsfunksjonen med å avsi dom. Realiteten er at domstolen langt på vei overtar partenes funksjon i prosessen. Det innføres et såkalt inkvisitorisk prinsipp der domstolen dømmer i en sak som den selv har fremmet og utredet. Lagmannsretten er meget betenkt over forslaget. Hovedinnvendingene kan oppsummeres slik: For det første vil den rolleblandingen som forslaget legger opp til, kunne svekke tilliten til at domstolen opptrer upartisk og uavhengig. Når domstolen dømmer i en sak den selv har reist og tilrettelagt bevismessig, ligger det i sakens natur at det lett kan komme anklager om "slagside". For det andre er domstolene ikke organisert og utrustet for å drive saksutredning på selvstendig grunnlag på linje med et forvaltningsorgan. Departementet hevder at sakene vil være enkle. Det er det ikke grunnlag for å hevde. Slik lagmannsretten ser det, skaper forslaget fare for at avgjørelser treffes på sviktende grunnlag. For det tredje finnes det en annen offentlig instans som er vesentlig bedre rustet for å utføre oppgaven med å vurdere rettighetstap etter barneloven enn domstolene, nemlig barnevernet. Lagmannsretten stiller seg på denne bakgrunn uforstående til at oppgaven er foreslått lagt til domstolene. Det er for det fjerde vanskelig å se noen grunn til at det offentlige skal fremme sak mot den straffedømte forelderen av eget tiltak, også i tilfeller der det finnes en annen forelder som kan gjøre det i kraft av sitt foreldreansvar. Forslaget innebærer i så måte et ubegrunnet inngrep i foreldreansvaret. For det femte er lovforslaget ensidig fokusert på tiltak mot den voldsdømte forelderen. Helhetsperspektivet på barnets omsorgssituasjon mangler. Videre mangler en nærmere Borgarting lagmannsrett Side 2 av 8

3 vurdering av forholdet til inngrepshjemlene i barnevernloven, og drøftelsen av EMK artikkel 8 nr. 2 er mangelfull. Departementet hevder at lovforslaget er i samsvar med de gjeldende bestemmelsene i barneloven 60 a, jf. 63 (høringsnotatet punkt ). Lagmannsretten kan ikke slutte seg til dette. Barneloven 60 a gjelder i den spesielle situasjonen der en forelder har drept den andre forelderen, eller er mistenkt for dette. At domstolene i disse tilfellene skal avsi avgjørelse om foreldreansvaret av eget tiltak, skyldes nettopp at det ikke finnes en annen forelder som kan ivareta barnets interesser ved å reise sak. Utgangspunktet er for øvrig at domstolene i disse tilfellene som i praksis forekommer sjelden bare treffer en foreløpig avgjørelse. Endelig avgjørelse treffes først etter at andre er gitt mulighet til å fremme krav om foreldreansvaret. Unntaket fra den ordinære partsprosessen er derfor, i motsetning til etter høringsforslaget, gitt en så snever rekkevidde som mulig. Innvendingene utdypes nedenfor. 2. Sakene bør behandles av barnevernet, ikke domstolene Lagmannsretten stiller seg uforstående til at det etter lovforslaget er domstolene, og ikke et forvaltningsorgan, som skal fremme og utrede saken om rettighetstap for den straffedømte forelderen. Etter det som er opplyst i høringsnotatet, har ingen av de øvrige nordiske landene en slik ordning (notatet punkt 5). I Norge er det barnevernet som fra det offentliges side har hovedansvaret for å bidra til at barn får forsvarlig omsorg i hjemmet, jf. barnevernloven 1-1. Det naturlige ville derfor være å legge kompetansen til å vurdere rettighetstap etter barneloven til barnevernet. Departementets begrunnelse for å legge kompetansen til domstolene, er overflatisk og lite overbevisende. I høringsnotatet punkt 1.1 heter det at lovforslaget vil "bedre samspillet mellom de ordninger vi allerede har i barneloven, barnevernloven og straffeloven for å beskytte barn". Det uttales videre: Barnevernloven gir det offentlige rett til å gripe inn når barn utsettes for omsorgssvikt eller risiko for dette, men det offentlige kan ikke etter barnevernloven endre foreldrenes bosteds- eller samværsordning. Innføring av en ordning i barneloven der domstolen av eget tiltak skal ta opp og avgjøre sak om tap av foreldreansvar mv. kan også ha en viss preventiv effekt, som kommer i tillegg til den effekten straffebudene har. En slik ordning vil kunne fange opp de alvorligste tilfellene der dagens regelverk ikke alltid gir barn tilstrekkelig beskyttelse, og vil også kunne sikre at barneverntjenesten blir kjent med noen flere tilfeller der det kan være behov for å vurdere tiltak. At det offentlige mangler virkemidler til å endre foreldrenes bosteds- eller samværsordning, kan ikke begrunne at slike virkemidler legges til domstolene. Problemet kan løses ved en lovendring som gir barnevernet den kompetansen som i høringsnotatet er lagt til domstolene. Ved dette blir også et annet formål med lovforslaget ivaretatt, nemlig å sikre at barneverntjenesten "blir kjent med noen flere tilfeller der det kan være behov for å vurdere tiltak". Borgarting lagmannsrett Side 3 av 8

4 Lagmannsretten kan videre ikke se at den preventive effekten blir særlig mindre om sakene behandles av barnevernet, i stedet for at domstolene skal treffe avgjørelse som førsteinstans. Dette momentet kan uansett ikke være avgjørende. Det er uklart hva departementet mener med at forslaget vil "bedre samspillet" mellom eksisterende ordninger. Etter lagmannsrettens syn vil forslaget snarere kunne føre til betydelige koordineringsproblemer. Det er ikke foreslått at domstolene skal ha eksklusiv kompetanse til å behandle spørsmål om omsorg for voldsutsatte barn. Det kan derfor forekomme at saker er behandling i barnevernet samtidig som domstolene behandler dem. Dette er også lagt til grunn av departementet i høringsnotatet punkt , der det understrekes at "i alvorlige volds- eller overgrepssaker vil den kommunale barneverntjenesten ofte ha fått melding om og/eller har undersøkt og eventuelt fastsatt tiltak etter barnevernloven før det foreligger dom i straffesaken". Slik parallell behandling er uhensiktsmessig og skaper risiko for motstridende avgjørelser. Høringsnotatet drøfter ikke hvordan prosessene skal samordnes praktisk og rettslig. Risikoen for parallelle prosesser øker ved at også den andre forelderen den som ikke er voldsdømt på vanlig måte skal kunne reise sak etter barneloven om foreldreansvar mv. (høringsnotatet punkt ). I prinsippet kan det altså tenkes tre prosesser om de samme problemstillingene. At høringsnotatet ikke omtaler og foreslår løsninger på de koordineringsproblemene som kan oppstå, er i seg selv en vesentlig svakhet ved forslaget. En annen og grunnleggende - svakhet er at høringsnotatet ikke drøfter i hvilken grad domstolene vil kunne utrede de aktuelle sakene på forsvarlig måte. Domstolene er organisert med sikte på å treffe avgjørelser i saker som er utredet og forberedt av sakens parter. barnevernloven. De har ikke et eget utredningsapparat og mangler både organisatoriske og ressursmessige forutsetninger for å kunne gjøre nødvendige undersøkelser i saker om omsorg for barn. I saker etter barneloven kan advokatene ha brukt flere uker på å forberede saken i samråd med sine klienter. Det samme gjelder saker om omsorgsovertakelse etter barnevernloven. Departementet legger til grunn at sakene som lovforslaget gjelder, vil være enkle og raske å behandle. I høringsnotatet punkt heter det: [ ] Resultatet i disse svært alvorlige sakene, der en forelder dømmes for alvorlig vold eller overgrep, vil som regel være opplagt, og den nye bestemmelsen som foreslås bør utformes med dette for øye. Tap av alle rettigheter under ett gir saken en klarere ramme, bidrar til mindre behov for skjønn fra domstolens side, reduserer omfanget av sakene og fører til en raskere og enklere behandling. [ ] Etter lagmannsrettens syn gir dette ikke et dekkende bilde av sakenes kompleksitet. Det er riktig at det vil være lett å fastslå at grunnvilkåret for rettighetstap er oppfylt. Dette vilkåret vil være oppfylt når domfellelsen etter de angitte straffebestemmelsene er rettskraftig. Borgarting lagmannsrett Side 4 av 8

5 Som departementet selv peker på, er det likevel nødvendig å vurdere hver sak individuelt. Tap av alle rettigheter overfor barnet er et meget inngripende tiltak. Det tilsier at saken må forberedes og behandles med grundighet. Saksforberedelsen kan ikke baseres på en presumsjon eller forhåndsstandpunkt om at utfallet vil bli rettighetstap. En grundig behandling er nødvendig også av hensyn til Norges folkerettslige forpliktelser, jf. EMK artikkel 8 nr. 2. Straffedommen vil beskrive de straffbare forholdene, men vil sjelden gi utførlig informasjon om barnets generelle omsorgs- og livssituasjon, utover enkeltopplysninger for eksempel i en vurdering om oppreisningserstatning. Dommen er ikke skrevet med sikte på en avgjørelse etter barneloven. Det betyr at det ofte vil være nødvendig for domstolen å utrede barnets samlede omsorgssituasjon før avgjørelse treffes, herunder den andre forelderens omsorgsevner. Dette er også forutsatt i lovutkastet 64 d fjerde ledd andre punktum, som fastsetter at domstolen skal gi melding til barnevernet "dersom det er grunn til å tro at barnet ikkje vil få naudsynt omsut og omtanke" hos den andre forelderen. Høringsnotatet tar ikke innover seg de praktiske utfordringene som vil oppstå når dommeren skal forberede saken fra sitt skrivebord. Den domfelte vil ofte sitte i fengsel. Den andre forelderen kan være uvillig til å samarbeide. Det sier seg selv at det i en slik situasjon vil kunne være krevende å skaffe seg oversikt over saksforholdet, herunder aktuelle vitner og dokumentbevis, med sikte på å fremskaffe et balansert og dekkende faktagrunnlag for den viktige avgjørelsen som skal treffes. Domstolen vil ofte være ukjent med helt grunnleggende forhold, som for eksempel hvilken barnehage barnet går i, hvilke personer barnet omgås i hverdagen, og om barnevernet har vært inne i saken. Domstolen vil i praksis måtte gi en uavhengig sakkyndig i oppdrag å utrede saken. Men dette fritar ikke domstolen fra det overordnede ansvaret for saksopplysningen. Prosessen vil uansett være både tid- og ressurskrevende. Etter lagmannsrettens syn tilsier både prinsipielle og praktiske hensyn at oppgaven med å treffe avgjørelse om rettighetstap etter barneloven legges til barnevernet eller en liknende instans. I motsetning til domstolene har barnevernet særskilt barnefaglig kompetanse, erfaring og effektive virkemidler for saksutredning. Dessuten vil barnevernet som departementet er inne på ofte kjenne saksforholdet fra før. De tidligere omtalte koordineringsproblemene unngås. Domstolenes rolle bør på vanlig måte være å føre etterfølgende kontroll med barnevernets avgjørelser, jf. tvisteloven kapittel 36. Hvis departementet opprettholder forslaget om at det offentlige av eget tiltak skal reise sak direkte for domstolene, må saken reises av barnevernet eller en liknende instans, og ikke av domstolene selv. Dette er nødvendig for å sikre at sakene blir forsvarlig opplyst, og for å unngå at domstolene får en uakseptabel dobbeltrolle. Offentlig saksanlegg bør dessuten reserveres for tilfellene der den andre forelderen ikke selv reiser sak, jf. nedenfor. Borgarting lagmannsrett Side 5 av 8

6 3. Det offentlige bør ha en subsidiær rolle Lagmannsretten ser ingen grunn til at offentlige av eget tiltak skal reise sak om domfeltes rettigheter etter barneloven, hvis det finnes en annen forelder som kan gjøre det i kraft av sitt foreldreansvar. Spørsmålet om det skal reises sak om eget barns rettsforhold, hører i utgangspunktet under foreldreansvaret, jf. barneloven 30. Ved å gi det offentlige en ubetinget plikt til å reise sak mot den domfelte forelderen, uten å gi den andre forelderen mulighet for innflytelse på beslutningen, gjøres det i realiteten et innhugg i foreldreansvaret. Departementet går så langt som til å problematisere om den andre forelderen overhodet bør være part i saken (høringsnotatet punkt ). Lovforslaget stemmer dårlig med den grunntanken som barnelovgivningen ellers bygger på om at offentlige inngrep i forholdet mellom barn og foreldre skal begrenses til det som er nødvendig og forholdsmessig, jf. også EMK artikkel 8 nr. 2. Departementet peker flere steder i høringsnotatet på at det er en risiko for at den andre forelderen mangler evne eller vilje til å reise sak. Det er også fremhevet at det kan være belastende å reise sak, se blant annet notatet punkt 2. Dette kan ikke begrunne en generell løsning om at sak reises av det offentlige. Det offentliges ansvar for å ivareta barnets beste bør her som ellers ha en subsidiær karakter. I tråd med dette bør en eventuell plikt for det offentlige til å reise sak for domstolene, begrenses til å gjelde tilfellene der den andre forelderen ikke selv kan gi barnet nødvendig beskyttelse, eller der den straffedømte har foreldreansvaret alene. Om departementet ønsker å senke terskelen for saksanlegg for den andre forelderen, kan det gis ubetinget rett til fri sakførsel. Spørsmålet om offentlig saksanlegg er nødvendig, må som nevnt vurderes av barnevernet eller en liknende instans, jf. ovenfor. Domstolene kan ikke vurdere dette. 4. Et helhetsperspektiv på barnets situasjon Høringsforslaget er fokusert på å fjerne den straffedømte forelderen fra barnets tilværelse. Departementet taper av syne helhetsperspektivet på barnets omsorgssituasjon. Dette gir seg flere uheldige utslag. Nedenfor gis to eksempler: 1) Etter forslaget skal domstolene bare kunne treffe tiltak overfor den straffedømte forelderen. Det kan ikke rettes tiltak mot den andre forelderen, som i utgangspunktet vil få foreldreansvaret og daglig omsorg alene. Om det er tvil om denne forelderens omsorgsevner, skal den nærmere vurderingen foretas av barnevernet. Etter lagmannsrettens syn må det være bedre for barnet at omsorgssituasjon avklares samlet og under ett, fremfor at det gjøres suksessive vurderinger av henholdsvis domstolene og barnevernet. 2) Behovet for en samlet løsning er enda sterkere hvis begge foreldrene er domfelt for vold mot barnet. Da er utgangspunktet så vidt lagmannsretten forstår at begge skal fradømmes Borgarting lagmannsrett Side 6 av 8

7 alle rettigheter overfor barnet. Lovforslaget løser ikke spørsmålet om hvem som da skal ta seg av den daglige omsorgen for barnet, utover å vise til at det skal gis melding til barnevernet. Helhetsperspektivet på barnets omsorgssituasjon vil bli ivaretatt hvis saksforholdet som helhet behandles av barnevernet. 5. Forholdet til barnevernlovens bestemmelser om omsorgsovertakelse Etter lovforslaget skal domfellelse etter de angitte straffebestemmelsene som utgangspunkt føre til tap av både foreldreansvar, daglig omsorg og enhver form for samværsrett med barnet. Hvis foreldrene bor sammen, legges det opp til at den domfelte må flytte ut (høringsnotatet punkt ). I praksis betyr dette tvungent samlivsbrudd mellom foreldrene. Det eneste unntaket er dersom en annen løsning er "klart" til barnets beste. Lagmannsretten oppfatter det videre slik at rettighetstapet skal gjelde overfor alle den domfeltes barn, også barn som det ikke er utøvd vold mot. Dette er særdeles omfattende inngrep i familielivet. Slike tiltak krever tungtveiende grunner eller "exceptional circumstances" etter EMK artikkel 8 nr. 2, se for eksempel EMDs dom 28. oktober 2010 i sak Aune mot Norge (sak nr /07). Det er ikke tvil om at de opplistede straffebestemmelsene gjelder alvorlige straffbare forhold. Men ved at utvalget av bestemmelser er basert på den øvre strafferammen, fanger lovforslaget ikke opp det store variasjonsspennet i alvorlighetsgrad som i praksis vil forekomme. For eksempel kan den tvangen som utløser straff etter bestemmelsen i straffeloven 253 om tvangsekteskap, bestå i alt fra grov vold til ulike former for "utilbørlig" psykisk press. Straffeloven 274 om grov kroppsskade omfatter et bredt spekter av handlinger fra vold som fører til invaliditet eller død, til handlinger som påfører arr eller en ødelagt tann, se Matningsdal, Norsk spesiell strafferett, 2010, side 123. Lagmannsretten har vanskelig for å se at det generelt kan være grunnlag for et utgangspunkt om fullt opphør av alle rettigheter overfor barnet, jf. uttalelsen i høringsnotatet punkt om at det "meget sjelden vil være aktuelt å fastsette noe annet enn fullt tap av alle rettigheter". Lagmannsretten stiller seg dessuten tvilende til om det snevre unntakskriteriet "klart til barnets beste" kan sies å reflektere den nyanserte balansetesten som skal foretas etter EMK artikkel 8 nr. 2. Det samme kriteriet er brukt i barneloven 60 a, men denne bestemmelsen gjelder et spesielt typetilfelle der en sjablongmessig løsning kan være på sin plass, jf. punkt 1 ovenfor. Om departementet går videre med lovforslaget, må det gjøres en grundigere vurdering av forholdet til EMK artikkel 8 nr. 2 enn i høringsnotatet. Lagmannsretten savner også en nærmere vurdering av forholdet til barnevernlovens inngrepshjemler. For den domfelte vil fullt rettighetstap etter lovforslaget ha liknende konsekvenser som omsorgsovertakelse etter barnevernloven, med tillegg av at den domfelte også avskjæres fra samvær med barnet og kanskje må flytte hjemmefra. Det kan altså være tale om mer drastiske konsekvenser enn etter barnevernloven. Borgarting lagmannsrett Side 7 av 8

8 Grunnvilkåret for omsorgsovertakelse etter barnevernloven er at det foreligger alvorlig omsorgssvikt, jf. barnevernloven 4-12 første ledd. Inn under dette går blant annet situasjonen der barnet "blir mishandlet eller utsatt for andre alvorlige overgrep i hjemmet", jf. første ledd bokstav c. Det er ikke nok at grunnvilkåret er oppfylt. Omsorgsovertakelse må i tillegg være nødvendig og til barnets beste, jf. andre ledd. Det er en forutsetning at hjelpetiltak ikke kan løse situasjonen. Omsorgsovertakelse er altså et subsidiært tiltak. I lovforslaget består grunnvilkåret av en teknisk henvisning til straffebestemmelser. Rettighetstap er ikke et subsidiært tiltak, men den prinsipale løsningen. Videre innføres en slags omvendt bevisbyrde ved at fullt rettighetstap bare kan unngås hvis det påvises at dette "klart" er til barnets beste. Slik lagmannsretten vurderer det, innebærer lovforslaget en ikke ubetydelig utvidelse av adgangen til tvangsinngrep i familielivet sammenliknet med barnevernlovens bestemmelser. Det ville ha vært naturlig å kommentere dette i høringsnotatet. Lagmannsretten stiller seg for øvrig undrende til at foreldrene skal bære egne sakskostnader i saken om rettighetstap (høringsnotatet punkt ). Det gjelder også den forelderen som ikke er voldsdømt. I saker om offentlige tvangsinngrep, herunder saker etter barnevernloven, er den alminnelige ordningen at staten bærer alle kostnadene, jf. tvisteloven Borgarting lagmannsrett Ellen Mo lagmann Eyvin Sivertsen Lagdommer Borgarting lagmannsrett Side 8 av 8