Norskarktisk torsk er en

Transkript

1 Fiskerisamarbeidet mellom Norge og Russland Irene Dahl Flere viktige fiskebestander, blant annet norskarktisk torsk, er delt mellom Norge og Russland og er således undergitt den havrettslige plikten om samarbeid om langsiktig bevaring og forvaltning. Bestandene forvaltes av Den blandete norsk-russiske fiskerikommisjonen. Artikkelen omhandler sentrale elementer i dette samarbeidet Norskarktisk torsk er en torskebestand som har sitt oppvekstområde i Barentshavet. Torsken er viktig for Norges økonomi, ønsket om et spredt bosettingsmønster langs hele kysten og ikke minst for vår tradisjon med skreimølja om vinteren. Bestanden er grunnlaget for skreifisket i Lofoten om vinteren og vårtorskefisket i Finnmark. Torsken finnes i havområdene til kyststatene Norge og Russland og anses derfor som en «delt bestand» i havrettslig terminologi. Det hender også at den vandrer til det åpne havområdet Smutthullet og der er underlagt hovedregelen om fritt fiske («Smutthullet» brukes som begrep for det området i Barentshavet som ikke er underlagt noen kyststats jurisdiksjon, men havrettens regime for åpent hav). Vi husker konflikten fra 1990-tallet, da særlig islandske fartøy drev et målrettet og omfattende torskefiske i dette havområdet. Reguleringen av fisket på bestanden er basert på prinsippet om en langsiktig bærekraftig forvaltning. Det er fastsatt regler for hvem som kan delta i fisket, hvor mye som kan fanges og hvordan fisket skal foretas. Forvaltningen er basert på internasjonale forpliktelser, og flere av disse har sitt grunnlag i FNs havrettskonvensjon fra Norge og Russland har plikt til å samarbeide om bevaring og forvaltning av den delte torskebestanden. De to nabolandene har hatt et formalisert samarbeid i nesten 40 år gjennom Den blandete norsk-russiske fiskerikommisjonen. Det er det folkerettslige grunnlaget for kommisjonen og de sentrale bevaringsog forvaltningstiltak den fastsetter, som skal presenteres i det videre. Opprettelse av Den blandete norsk-russiske fiskerikommisjonen I starten av 1970-årene utviklet det seg et bilateralt samarbeid mellom Norge og daværende Sovjetunionen innen fiskerisektoren. Samarbeidet ble formalisert gjennom en avtale av 1975, hvor partene forplikter seg til å samarbeide om praktiske spørsmål innen fiskerinæringen, som tiltak for bevaring og rasjonell utnyttelse av de levende ressurser i havet. Samarbeidet ble kanalisert gjennom opprettelsen av Den blandete norsk-russiske fiskerikommisjonen (heretter fiskerikommisjonen eller kommisjonen). Etter 1975-avtalen skal kommisjonen møtes årlig for å behandle tiltak for å gjennomføre avtalen. Både Norge og daværende Sovjetunionen etablerte 200-mils økonomiske soner/fiskerisoner da det under FNs havrettsforhandlinger på 1970-tallet ble oppnådd enighet om å utvide kyststatenes råderett over fiskeressursene. Dette innledet også en ny fase i det bilaterale samarbeidet i Barentshavet. En ny avtale om samarbeid mellom Norge og Russland ble inngått i Den gir partene gjensidig adgang til hverandres soner og forplikter dem til å samarbeide om de delte fiskebestander også i området utenfor de økonomiske sonene (Smutthullet). Norskarktisk torsk er nettopp en slik art som er undergitt plikten til samarbeid. 54 Ottar (2):54 59

2 Bevarings- og forvaltningstiltak Fastsetting av en totalkvote og å sørge for at kvoten overholdes er blant de viktigste tiltak kyststatene kan gjøre for å sikre en langsiktig bærekraftig forvaltning. Fiskerikommisjonen har vedtatt en beskatningsstrategi for levende marine ressurser, som skal tilrettelegge for langsiktig bærekraftige bestander og høy grad av stabilitet i totalkvoten fra år til år. I samsvar med plikten til å samarbeide om bevaring og forvaltning av delte fiskebestander fastsetter kommisjonen årlig flere tiltak. Det viktigste av disse er å fastsette den totale tillatte fangstmengden (totalkvoten) for bestandene som forvaltes i fellesskap. Reguleringene for 2014 kan illustrere dette. På møtet i Den blandete norsk-russiske fiskerikommisjonen som ble avholdt i oktober 2013 i St. Petersburg, ble totalkvoten for norskarktisk torsk fastsatt til tonn. Totalkvoten ble videre fordelt med like andeler til Norge og Russland, tonn hver. Det ble videre satt av en såkalt tredjelandskvote på tonn, som fordeles mellom de to statene til bruk i bilaterale forhandlinger med tredjeland. Norges forhandlinger med andre stater om fisket i 2014 er i skrivende stund ikke ferdige. I 2013 kunne EU-fartøy fiske norskarktisk torsk i Barentshavet på grunnlag av en kvote på tonn, mens Grønland fikk tonn og Island tonn. Tredjestatene som får kvote på norskarktisk torsk i Barentshavet etter avtale med Norge, forplikter seg til å overholde kvoten uansett hvor i Barentshavet man fisker. Det gjelder både Fiskevernsonen ved Svalbard som er underlagt norsk fiskerijurisdiksjon, og på det åpne hav utenfor områder hvor kyststaten har myndighet (Smutthullet). Totalkvoten er primært ment å sette begrensninger for direkte fiske. Imidlertid blir torsk også tatt i fiske som er rettet mot andre bestander (såkalt bifangst). Et eksempel er det islandske rekefisket på det åpne hav i Barentshavet (Smutthullet). I begynnelsen av desember 2013 meldte flere medier at islandske reketrålere fikk store mengder torsk som bifangst under rekefisket. Dersom slik bifangst ikke omfattes av totalkvoten, vil det undergrave tiltakene som er fastsatt av fiskerikommisjonen for å forvalte bestanden. Det islandske torskefisket i Smutthullet er regulert av den såkalte Smutthullavtalen fra 1999, hvor også Norge og Russland er parter. En omfattende bifangst av torsk kan være et brudd på avtalen, hvor partene forplikter seg til å påse at de samlede fangstmengdene fra bestanden, uansett hvor de er tatt, ikke skal overskride totalkvoten. Den «samlete fangstmengde» omfatter også bifangst av bestanden. I tillegg til å fastsette totalkvoter vedtar fiskerikommisjonen andre viktige tiltak for de felles bestander. En økosystembasert forvaltning innebærer at forholdet mellom de ulike bestander tas i betraktning ved fastsettelsen av kvoter for den enkelte bestand. Lodde har en sentral betydning i økosystemet som Norskarktisk torsk. Foto: Colourbox. 55

3 føde for torsk. På denne bakgrunn har kommisjonen vedtatt en handlingsregel som går ut på at totalkvoten for lodde ikke settes høyere enn at det er 95 % sannsynlighet for at minst tonn får gyte årlig. Totalkvoten for lodde i 2014 er fastsatt til tonn. For at mest mulig fisk skal få vokse seg store nok til å formere seg, er det viktig med regler om minstemål. Når det dreier seg om delte bestander, er det en fordel med omforente reguleringer. Fiskerikommisjonen har da også fastsatt minstemål blant annet for torsk: 44 cm og lodde: 11 cm. Utkast av uønsket fisk, for eksempel under tillatt minstemål, er et fenomen som har fått økt oppmerksomhet fra media og fiskerimyndighetene de senere år. For å oppnå en bærekraftig forvaltning anses det som et grunnleggende prinsipp at all fangst av fisk skal bringes på land og registreres. Partene i fiskerikommisjonen har oppnådd enighet om forbud mot utkast av fisk, og Det permanente utvalg (kommisjonens arbeidsgruppe for å øke effektiviteten i ressurskontrollen og regulere fiskeriene) skal utarbeide forslag til tiltak for å redusere utkast. Resultatet av dette arbeidet skal legges frem på fiskerikommisjonens sesjon høsten Kystvakten lårer inspektør på islandsk tråler. Foto: Forsvaret. 56

4 Håndheving Reguleringene som er nevnt ovenfor, har som formål å bidra til en langsiktig bærekraftig forvaltning av torskebestanden. For at dette formålet skal oppnås, er det en forutsetning at reguleringene følges opp med håndheving. Det vil si at myndighetene sørger for å kontrollere etterlevelse av regelverket og følge opp regelbrudd med sanksjoner. Fra de senere år kjenner vi til fenomenet med såkalt UUU-fiske (ulovlig, urapportert og uregulert fiske), noe som også har forekommet på torskebestanden i Barentshavet. UUU-fiske bidrar til å undergrave bevarings- og forvaltningstiltak, for eksempel den fastsatte totalkvoten. Norske og russiske fiskerimyndigheters innsats mot slikt fiske ser ut til å ha virket. På det siste møtet i fiskerikommisjonen uttrykte partene at den felles norsk-russiske innsatsen mot overfisket av torske- og hysekvotene i Barentshavet og Norskehavet har gitt positive resultater. Partene var imidlertid enige om fortsatt å ha som et prioritert mål å bruke alle mulige virkemidler for å avdekke og forhindre ulovlige fangster av fisk. I Norge er Fiskeridirektoratet, Kystvakten, politiet, påtalemyndigheten og domstolene de sentrale aktører på håndhevingsstadiet. Gjennom noen utvalgte tilfeller fra rettspraksis vil jeg illustrere hvordan håndheving utøves. Det første tilfellet dreier seg om et norsk fiskefartøy som fisket torsk i Finnmark i februar Skipper og mannskap på syv hadde dratt inn en av seks garnlenker med til sammen kilo torsk, da de fikk garn i propellen. Garnlenken måtte kappes med den følge at resten av lenken gikk tapt. Fartøyet gikk da inn til en havn. Ved ankomst havn var ikke denne fangsten ført inn i fangstdagboka, slik regelverket tilsa. Dette ble oppdaget av kontrollverket ved en inspeksjon. Skipperen ble idømt en bot på kr , og verdien av fangsten ble inndratt med kr Den andre saken gjelder en russisk tråler som fisket torsk og hyse i fiskevernsonen ved Svalbard i mai Kystvaktskipet Senja som var ved Bjørnøya, sendte et helikopter for å inspisere fisket. Mannskapet på helikopteret observerte utkast av fisk fra en luke i tråleren, og de gjorde videoopptak av selve utkastet samt av fisk som lå bak tråleren i et område av ca. 200 meter. Utkastet opphørte, hvorpå helikopteret vendte tilbake til kystvaktskipet Senja. Der ble det besluttet å foreta nærmere inspeksjon, hvorved tre inspektører gikk om bord og kontrollerte tråleren. På grunnlag av kontrollen ble det besluttet at tråleren skulle oppbringes til Tromsø, hvor det ble politietterforskning og påfølgende rettssak. Kapteinen ble dømt for å St. Petersburg, Kilde: St. Petersburg. Det russiske nasjonalbibliotek. 57

5 ha dumpet fisk i havet og for ikke å ha rapportert den samme mengden fisk i fangstdagboka. Han fikk en bot på kr og det ble inndratt kr fra rederiet. Tråleren hadde altså ikke overholdt plikten til å føre i land all fangst (ilandføringspåbudet/ utkastforbudet). Dette påbudet ivaretar ressurs- og miljøhensyn, og skal blant annet sikre at alle reelle uttak av vedkommende bestand registreres og bringes i land for best mulig utnyttelse. Som retten uttalte, finnes det økonomiske motiver for ikke å ta vare på all fisken som fanges, og derfor bør loven tolkes slik at den ikke hindrer en effektiv ressurskontroll. Denne saken dreide seg også om korresponderende unnlatt føring i fangstdagboken. Dermed ble registrering av det totale ressursuttaket i området hindret. Dette tilfellet gjaldt lovovertredelser i fiskevernsonen ved Svalbard, et havområde hvor Norge har fiskerijurisdiksjon. Men torsken kjenner ikke grensen under vann, og opptrer fra tid til annen på det åpne hav (Smutthullet). Spørsmålet er hvilken mulighet Norge (og Russland) har til å håndheve fiskerikommisjonens bevaringstiltak i havområder utenfor norsk fiskerijurisdiksjon. Problemstillingen var for eksempel relevant høsten 2005, da den portugisisk eide tråleren Kerguelen, med Togos flagg, fisket torsk uten kvote i Smutthullet. Folkeretten gir Norge en viss adgang til å kontrollere utenlandske fiskefartøy i Smutthullet, men dette gjelder kun fartøy som er flagget i stater som er part i FNs avtale om vandrende fiskebestander, slik som blant andre EU, Island og Russland. Togo har ikke tiltrådt avtalen, og et fiskefartøy med Togos flagg er dermed å anse som et såkalt bekvemmelighetsfartøy, som ikke underkastes håndheving av flaggstaten. For det internasjonale samfunnet som legger stadig mer vekt på en langsiktig bærekraftig forvaltning av naturressursene, er situasjonen med såkalte bekvemmelighetsflagg uakseptabel. For å motvirke fenomenet vedtok FAO (FNs organisasjon for ernæring og landbruk) i 2009, etter initiativ fra Norge, en avtale om havnestatstiltak for å forebygge, forhindre og eliminere ulovlig, urapportert og uregulert fiske. Bakgrunnen var erkjennelsen av at det er nødvendig med globalt samarbeid mellom havnestater for å møte utfordringene som følger av UUU-fiske med internasjonalt landingsmønster. Gjennom havnestatskontroll skal stater samarbeide om ikke å tillate landing av fisk, når fangsten er i strid med ansvarlig forvaltning. Avtalen er ennå ikke trådt i kraft, men målet er at det på sikt skal bli mindre lønnsømt å lande fisk som er fanget i strid med en bærekraftig forvaltning. Fremtiden til fiskerikommisjonen Som nevnt innledningsvis var en viktig faktor bak det formaliserte norskrussiske fiskerisamarbeidet opprettelsen av 200-mils fiskerisoner/økonomiske soner. I Barentshavet overlappet den Kart som viser delelinjen mellom Norge og Russland om retten til å fiske i det vestlige Barentshavet. Kart:Internett. 58

6 norske og den russiske sonen hverandre delvis i et område som utgjorde ca kvadratkilometer. Delen av det omstridte området som er mest aktuelt for fiske, den såkalte Gråsonen, utgjorde ca kvadratkilometer. Fisket ble regulert gjennom en avtale fra 1978 mellom Norge og Russland (Gråsoneavtalen), uten at avgrensningen i seg selv fikk noen løsning i avtalen. Totalkvotene for de felles bestander ble også for Gråsonens del fastsatt av fiskerikommisjonen. Gråsoneavtalens fiskeriregime er nå folkerettshistorie, idet avgrensningen er fastsatt gjennom den såkalte delelinjeavtalen mellom Norge og Russland som trådte i kraft i juli Avtalen setter strek for en 40 år lang forhandlingsprosess om avgrensningen i Barentshavet og Polhavet. Avtalens viktigste konsekvens når det gjelder fiskeri, er at det omstridte havområdet nå er underlagt enten norsk eller russisk 200-milsregime. Bidrar dette til å svekke fiskerikommisjonens rolle i fiskeriforvaltningen i Barentshavet? Det er flere momenter som taler mot en slik utvikling. For det første har Norge og Russland fortsatt en samarbeidsplikt om de delte bestander, og det forhold at dette samarbeidet i over 40 år har utviklet seg gjennom kommisjonen taler for en videreføring. Også kommisjonens suksesshistorie som premissleverandør til en langsiktig bærekraftig forvaltning av bestandene tilsier en fortsettelse av det formaliserte samarbeidet. I tillegg kommer at partene i delelinjeavtalen har tatt uttrykkelig stilling til kommisjonens fremtid. Et eget vedlegg til avtalen gjelder fiskerispørsmål. Her fremgår det blant annet at avtalene fra 1975 og 1976, som oppretter kommisjonen og regulerer fiskerisamarbeidet, skal forbli i kraft i femten år. Deretter skal hver av avtalene forbli i kraft i ytterligere seks år av gangen, med mindre den sies opp av en part. Det fremgår også uttrykkelig at de mest sentrale tiltakene for å fremme en bærekraftig forvaltning av de felles bestander fortsatt skal fastsettes av fiskerikommisjonen, nemlig fastsettelse av totalkvoter og overvåkings- og kontrolltiltak. Bestanden av norskarktisk torsk er i god forfatning. De folkerettslige forpliktelsene til Norge og Russland om fiskerisamarbeid og en langsiktig bærekraftig forvaltning må anses å ha bidratt til dette. For fortsatt å sikre en bærekraftig bestand som kan komme både statene og deres kystfiskesamfunn til gode i fremtiden, er det sentralt at partene fortsetter det nære samarbeidet. Den blandete norsk-russiske fiskerikommisjonen har eksistert i snart 40 år og har fått en nokså fast struktur. Samarbeidet i kommisjonen omfatter stadig flere fiskerirelevante spørsmål både på overordnet nivå (for eksempel kontroll) og på mer detaljert nivå (for eksempel samordning av tekniske reguleringer). Delelinjeavtalen er en milepæl i det havrettslige forholdet mellom Norge og Russland. Selv om grensen til havs nå er avklart, viser partene en klar intensjon om å fortsette sitt samarbeid på fiskerisektoren gjennom kommisjonen. Med et økt internasjonalt fokus på ressursene i nord kan fiskerikommisjonen komme til å spille en viktig rolle for å fremme kyststatenes interesse av og ansvar for bevaring og rasjonell forvaltning av de levende ressurser i Barentshavet og Polhavet. Litteratur: Dahl, Irene Vanja, «Norsk fiskerijurisdiksjon overfor utenlandske fiskefartøyer.» Doktorgradsavhandling, UiTø Irene Dahl skrev doktoravhandling om norsk fiskerijurisdiksjon overfor utenlandske fiskefartøy og disputerte i Hun er ansatt som førsteamanuensis ved K.G. Jebsen-senter for havrett, Det juridiske fakultet, UiT, Norges arktiske universitet. E-post: irene.dahl@uit.no. 59