Betenkning om endring av Grunnloven 108 og om Grunnloven på samisk. Carsten Smith 27. juni 2015

Transkript

1 Betenkning om endring av Grunnloven 108 og om Grunnloven på samisk Carsten Smith 27. juni 2015

2 Innhold 1. Innledning 3 2. Grunnlovsbestemmelsen om den samiske folkegruppe 5 3. Samene som folk Prinsipputtalelser Folkerettslige rammer Nordiske rettskilder Samene som urfolk Samene som både folk og urfolk Samlet vurdering av navnet i Grunnloven Krav til ny ordlyd Det samiske folk Samene som urfolk Både folk og urfolk Grunnloven på samisk Forslag 21 2

3 1. Innledning Sametingspresidenten har forespurt meg om å utarbeide en juridisk betenkning med forslag til endret ordlyd av Grunnlovens 108, og foreta en vurdering av om Grunnloven kan og bør vedtas på samisk. Til dette arbeidet har jeg hatt meget god assistanse av seniorrådgiver Torvald Falch. I notat fra Sametinget av er forespørselen gitt følgende form: Det forespørres om en betenkning/notat med forslag til endret ordlyd av Grunnlovens 108 som er i samsvar med samenes status etter folkeretten, særlig SP, ØSK, ILO 169 og FNs erklæring om urfolks rettigheter. Det vises videre til relevans av utkastet fra den finsk-norsksvensk-samiske ekspertgruppen for nordisk samekonvensjon, protokoll 3 til tiltredelsestraktaten til EU gjeldende for Finland og Sverige, samt Sveriges grunnlov 2 siste ledd fra 2010 og begrunnelsen for denne. Stortinget vedtok endringer av språkføringen i Grunnloven i 2014 til henholdsvis bokmål og nynorsk. I samelovens 1-5 heter det at: "Samisk og norsk er likeverdige språk. De skal være likestilte språk etter bestemmelsene i kapittel 3." Det forespørres om at det i betenkningen/notatet og gis en rettslig vurdering av om Grunnloven kan og bør vedtas på samisk. Fra Sametingets side har jeg senere fått muntlig bekreftet at forslaget til endret ordlyd av Grunnlovens 108 ikke er ment å skulle ha noen endret rettslig virkning. Dette legges til grunn i mine vurderinger og forslag. Stortingets Menneskerettighetsutvalg om menneskerettigheter i Grunnloven avga sin rapport til Stortingets presidentskap 10. januar Utvalget foreslo to alternative endringer, som ble fulgt opp og fremmet som representantforslag før valget i Disse var (bokmål): Nåværende 110 a blir ny 108 i nytt kapittel E og skal lyde: Alternativ Statens myndigheter skal legge forholdene til rette for at samene, som urfolk, kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv. Alternativ Statens myndigheter skal legge forholdene til rette for at det samiske folk kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv. 1 Dokument 16 ( ) Rapport til Stortingets presidentskap fra Menneskerettighetsutvalget om menneskerettigheter i Grunnloven. 3

4 Sametinget foretok ikke en egen behandling av Menneskerettighetsutvalgets rapport med forslag, og Sametinget ble ikke konsultert før representantforslag ble fremmet i Stortinget. Stortinget vedtok ingen språklig endring av grunnlovsbestemmelsen. 2 Representantene fra AP, KrF, SV og MDG gikk inn for en endring med bruk av begrepet "urfolk", Senterpartiet gikk inn for "det samiske folk", mens Høyre ville beholde ordlyden "den samiske folkegruppe". Av nyere forslag etter Stortingets reform av Grunnloven i mai 2014 nevnes følgende. 6. oktober 2014 fremmet representanter fra AP, KrF, Venstre, SV og MDG forslag om endring av Grunnlovens ordlyd til "urfolk". 3 Arbeiderpartiets gruppe i Sametinget fremmet under Kunngjøring av nye saker desember 2014 forslag om at sametingsrådet forberedte ny sak om grunnlovsendring i god tid før neste Storting. Sametingsrådet responderte positivt på dette og ga samtidig uttrykk for at rådet er opptatt av at det foreligger en god folkerettslig vurdering av endringer fra dagens ordlyd i Grunnloven om "den samiske folkegruppe". Sametingsrådet ga derfor uttrykk for at en vil be om en ekstern rettslig betenkning og fremme sak for plenum om endring av Grunnloven i god tid før neste sametings- og stortingsvalg. I forbindelse med behandlingen av sametingsbudsjettet 2015 fremmet Arbeiderpartiets sametingsgruppe v/vibeke Larsen, Knut Store og Ronny Wilhelmsen forslag om at: "Sametinget ber Stortinget endre grunnloven slik at samer blir anerkjent som urfolk i Grunnloven og at loven blir skrevet på samisk", og Arbeiderpartiet v/ronny Wilhelmsen fremmet i samme sak forslag om at: "Sametinget ber Stortinget endre grunnloven slik at samer blir anerkjent som folk og urfolk i Grunnloven og at loven blir skrevet på samiske språk". Disse forslagene ble ikke vedtatt. Etter denne utvikling forstår jeg forespørselen om en betenkning på følgende måte. 2 Innst. 187 S ( ) Innstilling til Stortinget fra kontroll- og konstitusjonskomiteen. 3 Grunnlovsforslag 1 ( ) fra stortingsrepresentantene Martin Kolberg, Helga Pedersen, Abid Q. Raja, Hans Fredrik Grøvan, Karin Andersen, Rasmus Hansson, Gunvor Eldegard og Jette F. Christensen Dokument 12:1 ( ). 4

5 Ved Stortingets behandling av tidligere 110a, nåværende 108, under revisjonen av Grunnloven i mai 2014 var det spørsmål om valg mellom tre formuleringer: "den samiske Folkegruppe" (som i 110a), "samene, som urfolk" (alternativ 1) og "det samiske folk" (alternativ 2). Verken alternativ 1 eller alternativ 2 av endringsforslagene fikk det nødvendige to tredjedels flertall, og formuleringen "den samiske Folkegruppe" ble følgelig videreført i 108. På bakgrunn av denne behandling i Stortinget og den senere behandling i Sametinget av dette navnevalget for samene i Grunnloven forstår jeg at "forslag til endret ordlyd av Grunnlovens 108" i Sametingets forespørsel gjelder endring av ordene "den samiske Folkegruppe". Jeg forstår at forespørselen er begrenset til denne språklige endring, som skal være "i samsvar med samenes status etter folkeretten". Noen endring utover dette samsvar med folkeretten skal mitt forslag ikke innebære. Det er, sagt med andre ord, bare spørsmål om en språklig endring som ikke skal medføre noen nye rettsvirkninger. 2. Grunnlovsbestemmelsen om den samiske folkegruppe Det har historisk blitt benyttet ulike gruppebetegnelser om samene. I Lappekodisillens forarbeider tales det om å bevare "den lappiske Nation", og i uttalelsen fra den nordiske samekonferansen i 1971 i Gällivare og i 1980 i Tromsø brukes "folk", mens det fra Norske Samers Riksforbunds landsmøte i 1975 sies "folkegruppe". De ulike betegnelsene fremhever at samene har en kultur, egenart og samhørighet som utgjør et eget fellesskap. Samerettsutvalget ga i de grundige forarbeidene til forslaget til Grunnloven i NOU 1984:18 uttrykk for en klar forståelse av at samene er et folk, men at det er et folk i fire stater. Samerettsutvalget fant det derfor språklig og rettslig vanskelig å tale om "det samiske folk" i Grunnloven, som bare gjaldt for samene i Norge, og valgte av den grunn å bruke "den samiske folkegruppe". Utvalget sier at "det er best språkbruk å bruke betegnelsen "det samiske folk" for samene i alle de nordiske land (og eventuelt Sovjetunionen) og betegnelsen "den samiske folkegruppe" for samene i Norge". Samerettsutvalget la til at "den samiske folkegruppe" skal omfatte alle samer i Norge uten hensyn til bosted eller yrke, slik at grunnlovsbestemmelsen dermed er ment å gjelde hele det samiske fellesskapet og mangfoldet. 4 4 NOU 1984:18 s. 380 og

6 Grunnlovsbestemmelsen fastslår en rettslig forpliktelse for statsmyndighetene til å utforme den fremtidige samepolitikk med sikte på at samene kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv. Myndighetenes tiltak må gi samene de nødvendige vilkår for at samene selv kan foreta denne sikring og utvikling. Det har vært skrevet atskillig om den rettslige forståelsen av "sameparagrafen" i Grunnloven. Jeg er imidlertid kommet til at det i denne sammenheng ikke er grunn til å foreta noen nærmere tolking av bestemmelsen. For det første fordi den endrete ordlyd av 108 som vi her drøfter, ikke tilsikter å foreta noen rettslig endring av bestemmelsen. Dernest fordi en debatt omkring rettslige virkninger av bestemmelsen kan bidra til å avspore prosessen mot den navneforandring som er formålet med Sametingets forespørsel. 3. Samene som folk 3.1 Prinsipputtalelser Etter vedtakelsen av sameloven i 1987 og grunnlovsbestemmelsen om samene i 1988, og dernest med etableringen av en ny samepolitikk, har statsmyndighetene ved flere anledninger gitt utsagn av prinsipiell karakter om samene som folk og urfolk. I St.meld. nr. 52 ( ) Norsk samepolitikk gis det uttrykk for at Grunnloven 110a og sameloven bygger på det syn at samene er et eget folk med en egen kultur, og at de er en urbefolkning. Det gis samtidig uttrykk for at siden de fleste samer er bosatt i Norge, er norske myndigheters politikk avgjørende for den samiske kulturen. Dette grunnsynet samsvarer med hva Samerettsutvalget uttrykte. I stortingskomiteens innstilling til denne første prinsippmeldingen Innst. S. nr. 116 ( ) foretas ingen nærmere omtale av samene som folk. Samene omtales som henholdsvis den samiske folkegruppe og urbefolkning. I St.meld. nr. 41 ( ) Om norsk samepolitikk gis det uttrykk for følgende overordnede prinsipper som ligger til grunn for det samepolitiske arbeidet: "- Samene utgjør ett av de to statskonstituerende folk i Norge. - Norsk samepolitikk skal etterleve prinsippene nedfelt i generell internasjonal folkerett og urbefolkningsrett. - Prinsippene er å regne som minimumsstandarder. - Samene anerkjennes å være en urbefolkning med rett til selv å sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt nærings- og samfunnsliv. 6

7 - Den norske stat forplikter seg til aktivt å tilrettelegge for at samene som urbefolkning selv skal kunne verne og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv." I St.meld. nr. 55 ( ) Om samepolitikken gir regjeringen uttrykk for følgende prinsipielle syn: "Som et viktig grunnlag for sin samepolitikk legger regjeringen til grunn at staten Norge opprinnelig er etablert på territoriet til to folk samer og nordmenn og at begge folkene har den samme rett og det samme krav på å kunne utvikle sin kultur og sitt språk. Denne prinsipielle likeverdigheten er slått fast i Grunnlovens 110a. Samene er anerkjent som urfolk fordi de nedstammer fra folk som bebodde landet da de nåværende statsgrensene ble fastlagt, og har beholdt alle eller noen av sine egne sosiale, økonomiske, kulturelle og politiske institusjoner, jf. ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater, art. 1." I samme stortingsmelding vises det også til Kongens tale ved åpningen av Sametinget i 1997 der han sa at: "Den norske stat er grunnlagt på territoriet til to folk nordmenn og samer. Samisk historie er tett flettet sammen med norsk historie. I dag må vi beklage den urett den norske stat tidligere har påført det samiske folk gjennom en hard fornorskningspolitikk." I St.meld. nr. 33 ( ) Tilleggsmelding til St.meld. nr. 55 ( ) Om samepolitikken sies det at: "Norge har særskilte forpliktelser overfor det samiske folk. I artikkel 27 i FNkonvensjonen av 1966 om sivile og politiske rettigheter, slås det fast at etniske minoriteter har rett til å dyrke sin egen kultur, utøve sin religion, og bruke sitt språk. Denne rettigheten gjelder også for samene. Som et urfolk har samene i tillegg rettigheter etter ILO-konvensjon nr. 169 Om urfolk og stammefolk i selvstendige stater. Statens plikt til å legge forholdene til rette for at den samiske folkegruppen kan sikre sitt språk, kultur og samfunnsliv er dessuten nedfelt i Grunnlovens 110 a. For en utdypning av de internasjonale og nasjonale forpliktelser Norge har i forhold til den samiske befolkning, viser vi til St.meld. nr. 55 ( ) Om samepolitikken." I St.meld. nr. 28 ( ) Samepolitikken legger regjeringen de samme prinsippene til grunn som det er gjort i alle de foregående prinsippmeldingene om samepolitikken. I meldingen fra 2008 uttrykkes dette på denne måten: "Til grunn for samepolitikken ligger at staten Norge opprinnelig er etablert på territoriet til to folk, samer og nordmenn, og at begge folkene har den samme rett og det samme krav på å kunne utvikle sin kultur og sitt språk. Det faktum at flertallet av samene i verden bor i Norge, gir staten Norge særlige forpliktelser overfor samisk kulturutvikling i vid forstand." 7

8 Stortinget har i flere innstillinger til meldinger om samepolitikken og Sametingets virksomhet understreket det samme prinsipielle grunnlaget for samepolitikken som er uttrykt i stortingsmeldingene. I Innst. S. nr. 110 ( ) uttrykker komiteens flertall med medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet at den: " legger som et prinsipielt grunnlag for sin samepolitikk til grunn at staten Norge opprinnelig er etablert på territoriet til to folk - samer og nordmenn - og at begge folkene har den samme rett og det samme krav på å kunne utvikle sin kultur og sitt språk. Flertallet viser til at samene er anerkjent som urfolk fordi de bebodde landet da de nåværende statsgrensene ble fastlagt. Flertallet viser til at de fleste samer bor i Norge. Norge har derfor et særskilt ansvar for å ivareta samisk kultur." I Innst. S. nr. 191 ( ) gir komiteens flertall uttrykk for det samme når den sier at: " at staten Norge opprinnelig er etablert på territoriet til to folk, samer og nordmenn, og at begge folkene har den samme rett til og det samme krav på å kunne utvikle sin kultur og sitt språk." I Innst. 134 S ( ) til representantforsalg fra FrP om at Norge trer ut av ILO-konvensjon nr. 169, nedlegger Sametinget, opphever Finnmarksloven og avvikler forvaltningsområdet for samiske språk uttrykker alle partier foruten FrP at: ".at staten Norge opprinnelig er etablert på territoriet til to folk, samer og nordmenn, og at begge folkene har den samme rett til og det samme krav på å kunne utvikle sin kultur og sitt språk. Samene er et urfolk som har et folkerettslig krav på et særlig kulturvern." I Innst. 57 S ( ) uttrykker en enstemmig komité med medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre og Sosialistisk Venstreparti at: " staten Norge er etablert på territoriet til to folk, samer og nordmenn, og at begge folkene har samme rett til og det samme kravet på å kunne utvikle sin kultur og sitt språk. Samene er et urfolk som har folkerettslig krav på et særlig kulturvern. Dette er nedfelt i Grunnloven 108 som pålegger «statens myndigheter å legge til rette for at den samiske folkegruppe kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv." 8

9 I Innst. 216 L ( ) og Innst. 217 S ( ) om henholdsvis lov og instruks for Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter gis det uttrykk for at samene er et folk og et urfolk. 5 Også i lovforarbeider er samene omtalt som folk. I havressurslova 2 heter det at: "Dei viltlevande marine ressursane ligg til fellesskapet i Noreg." Merknaden til denne bestemmelsen sier at: "Dette fellesskapet vert utgjort både av det samiske folket, det norske folket og alle andre innbyggjarar i Noreg." 6 I andre regjeringsdokumenter fremkommer det også at samene forstås som et folk. I Kunnskapsdepartementets høringsforslag av til endring i forskrift om dispensasjons fra forskriftens akkrediteringskrav for å gi doktorgradsutdanning på Samisk høgskole sies det i begrunnelsen at den er knyttet til: " det samiske folks historiske særstilling, og at Samisk høgskole er tillagt et særlig ansvar for å utvikle institusjonen slik at det faglige ansvaret for samisk språk og kultur blir ivaretatt." Folkerettslige rammer Samerettsutvalget la som nevnt til grunn at samene er å anse som et folk. Den internasjonale rettsutviklingen må sies senere å ha understøttet dette. Den folkerettslige forståelsen av samene som et folk er først og fremst knyttet til tvillingbestemmelsen i artikkel 1 om at alle folk har rett til selvbestemmelse, i henholdsvis FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) og FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK). FNs menneskerettighetskomité ba i 1999 i sine konkluderende observasjoner om at Norge rapporterte på samenes rett til selvbestemmelse etter artikkel 1, 8 og i komiteens konkluderende observasjoner i 2006 til Norges periodiske rapport gis 5 Innst. 134 S ( ), se kap. 3. Innst. 216 L ( ), se kap og Innst. 217 S ( ), se kap Ot.prp. nr. 20 ( ) Om lov om forvaltning av viltlevande marine ressursar (havressurslova), s Kunnskapsdepartementets høringsbrev av CCPR/C/79/Add 112, para

10 det uttrykk for at konsultasjonsprosedyrene mellom Regjeringen og Sametinget ønskes velkommen som en oppfølging av SP-artiklene 1 og Det har riktignok vært en tilbakeholdenhet fra norske myndigheters side med å uttrykke en sammenheng mellom det å være et folk i folkerettslig forstand og det å ha en rett til selvbestemmelse. Regjeringens forståelse av retten til selvbestemmelse synes i stor grad å bygge på en oppfatning av at grunnlaget for denne retten ikke er klar. Regjeringen har lagt til grunn at samenes selvbestemmelsesrett skjer gjennom en tilknytning til FNs erklæring om urfolks rettigheter (EUR) og oppfølgingen av denne, og at samenes rett til selvbestemmelse derfor ikke uten videre kan utledes av SP/ØSK artikkel En slik forståelse kan innebære at samene folkerettslig ikke anses som et "folk", men bare et "urfolk", og at statens forpliktelser overfor samene derfor ikke er knyttet til de rettslige forpliktelsene som følger av SP/ØSK artikkel 1. Flere forhold taler mot en oppfatning om at urfolk etter folkeretten ikke også kan være et folk med den generelle rett til selvbestemmelse som følger av SP/ØSK artikkel 1. I fortalen til EUR vises det til at folks rett til selvbestemmelse er nedfelt i SP artikkel 1, samtidig som det fastslås at erklæringen ikke kan brukes til å nekte noen folk deres selvbestemmelsesrett når den søkes gjennomført i samsvar med internasjonal rett. EUR bekrefter at urfolk har den alminnelige selvbestemmelsesretten, noe som forsterkes i erklæringens artikkel 2, hvor det fremkommer at urfolk er likeverdige med andre folk. 11 Rapporten fra Stortingets Menneskerettighetsutvalg om menneskerettigheter i Grunnloven påpeker at: "Det er mulig at en synliggjøring av samene som folk eller urfolk i Grunnloven kan aktualisere spørsmålet om betydningen av bestemmelsene i SP og ØSK felles artikkel 1 om folkenes rett til selvbestemmelse." Det sies videre at uttalelsene fra FNs menneskerettskomité i begrenset utstrekning bidrar til forståelsen av det rettslige innhold i artikkel 1. 9 CCPR/C/NOR/CO/5), para FNs erklæring om urfolks rettigheter artikkel 3: Urfolk har rett til selvbestemmelse. I kraft av denne rett bestemmer de fritt sin politiske stilling og fremmer sin egen økonomiske, sosiale og kulturelle utvikling. Se rapport fra arbeidsgruppe 2007: En gjennomgåelse av utkastet til nordisk samekonvensjon - Vurdering av forholdet til gjeldende folkerettslige forpliktelser og gjeldende nasjonal rett i Norge. 11 Anaya, James (2008): Urfolks rett til selvbestemmelse etter at urfolkserklæringen ble vedtatt. I John B. Henriksen (red) Samisk selvbestemmelse Innhold og gjennomføring. Gáldu Čála Tidsskrift for urfolks rettigheter Nr. 2/

11 Men etter Menneskerettighetsutvalgets oppfatning "bør ikke dette være til hinder for at samene omtales som et folk eller urfolk i Grunnloven". 12 I utkastet til en Nordisk samekonvensjon fra den finsk-norsk-svensk-samiske ekspertgruppen fra oktober 2005 legges det til grunn at samene både er et folk og et urfolk. Det følger av utkastets fortale og flere av artiklene at samene er ett folk, og i utkast til artikkel 2 at samene er urfolket i Finland, Norge og Sverige. 13 Ekspertgruppens utkast støtter seg til bakgrunnsmateriale utarbeidet av ekspertgruppemedlemmene John Bernhard Henriksen, Martin Scheinin og Mattias Åhrén. De viser til at det allerede ved utarbeidelsen av SP og ØSK er indikasjoner på at "folk" etter felles artikkel 1 skal forstås som samtlige folk, og ikke bare statsbyggende folk. Videre gir de uttrykk for at selv om det rådet delte oppfatninger om dette ved ratifiseringstidspunktene for SP/ØSK på 1960-tallet, så har det i senere år sterkere fremkommet gjennom FN-organ og folkerettsteori at "folk" også omfatter ikke-statsbyggende folk, og at urfolk ikke er noe unntak. Samerettsutvalget og Kystfiskeutvalget har også konstatert at samene er et folk etter SP/ØSK artikkel 1 uten at de fastslår at rekkevidden av rettsvirkningen for denne bestemmelsen i dag kan sies å gå utover hva som følger av annen folkerett for urfolk Nordiske rettskilder Regeringsformen i den svenske forfatningen ble i 2010 endret ved at den omtalte "samiska folket". Før denne endringen var ikke samene nevnt uttrykkelig i den svenske forfatningen. I Grundlagsutredningen SOU 2008:125 ble det foreslått at samene særskilt ble nevnt som urfolk, siden det ville være i samsvar med uttalelser fra den svenske Riksdagen tilbake i 1977 og ved en rekke anledninger siden. Det ble også vist til at Sverige stemte for EUR. 15 I selve forslaget fra grundlagsutvalet ble det imidlertid ikke tatt inn en formulering om samene verken som folk eller urfolk. Utvalgets forslag lød slik: 12 Dokument 16 ( ) Rapport til Stortingets presidentskap fra Menneskerettighetsutvalget om menneskerettigheter i Grunnloven, s Nordisk samekonvensjon. Utkast fra finsk-norsk-svensk ekspertgruppe. Avgitt 26. oktober NOU 2007:13 Den nye sameretten, s NOU 2008: 5 Retten til fiske i havet utenfor Finmark, s SOU 2008:125 s

12 "Samernas och andra etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv ska främjas." Dette forslaget fikk kritikk fra flere hold, og i den svenske regjeringens proposisjon om en reformert grundlag foreslås følgende ordlyd i regjeringsformens 2 femte ledd: "Samiska folkets och etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv ska främjas". I regjeringsproposisjonen er forslaget begrunnet med at: "Regeringen delar utredningens uppfattning att det samiska folket intar en särställning bland de nationella minoriteterna i Sverige. Liknande särställning har samerna i bl.a. Norge och Finland. Det kan här nämnas att den finska grundlagen stadgar att samerna såsom urfolk samt romerna och andra grupper har rätt att bevara och utveckla sitt språk och sin kultur (17 tredje stycket). I den norska grundlagen anges att det åligger statens myndigheter att skapa sådana förutsättningar att den samiska befolkningen kan bevara och utveckla sin kultur och sitt sociala arv (110 A ). Gemensamt för dessa båda grundlagsregleringar är att de tar sikte på samerna som ett folk, inte enbart som en minoritetsgrupp [...] För att tydligare spegla samernas särställning och ge uttryck för att samerna inte bara är en minoritet utan även ett urfolk bör bestämmelsen ges en annan utformning än den utredningen föreslår. I enlighet med Samerådets förslag bör det samiska folket omnämnas särskilt i målsättningsstadgandet. Regleringen kommer då också att ligga mer i linje med motsvarande regleringar i Norge och Finland". 16 Regjeringens forslag ble vedtatt av Riksdagen. Det kan synes som at det verken i SOUen eller i regjeringsproposisjonen foretas noen distinksjon mellom begrepet "folk" og "urfolk", noe som kan henge sammen med at Sverige overfor FN allerede hadde anerkjent samene som folk etter SP/ØSK artikkel 1. I Sveriges femte periodiske rapport til ØSK i 2006 og i deres periodiske rapport til SP i 2007 sies det at: 17 "It is the view of the Government of Sweden that indigenous peoples have the right to self-determination in so far as they constitute peoples within the meaning of common Article 1 of the 1966 International Covenant on Civil and Political Rights and 1966 International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights". I forhandlingene om de nordiske statenes EU-medlemskap i 1994 ble det utarbeidet en protokoll om det samiske folk til tiltredelsestraktaten. Denne protokollen gjelder nå for samene i Finland og Sverige som protokoll nr. 3 (sameprotokollen) til disse landenes tiltredelsestraktat, men er ikke gjort til en 16 Regeringens proposition 2009/10:80 En reformerad grundlag, se s E/C.12/SWE/5, 6 September 2006, para. 7 and 9. UN Doc. CCPR/C/SWE/6/, 5 December 2007, para

13 del av EØS-avtalen og omfatter således ikke Norge. 18 Sameprotokollen anerkjenner Norge, Sverige og Finlands forpliktelser over det samiske folk i henhold til nasjonal og internasjonal rett og har en artikkel om at det samiske folk kan gis enerett til reindrift. Sameprotokollens innledning lød slik i den offisielle danske versjonen: "De høje kontraherende parter,som anerkender Norges, Sveriges og Finlands forpligtelser over for det samiske folk i henhold til den nationale ret og folkeretten, som navnlig bemærker, at Norge, Sverige og Finland har forpligtet sig til at bevare og udvikle det samiske folks eksistensgrundlag, sprog, kultur og levevis, som tager i betragtning, at den traditionelle samiske kultur og det samiske eksistensgrundlag afhænger af primære økonomiske aktiviteter.... Sameprotokollen ble fremforhandlet etter et norsk initiativ. Norge avga under EU-forhandlingene en særlige erklæring, inntatt i traktatens sluttakt del III bokstav g punkt 39, der det vises til Grunnloven og folkerettslige forpliktelser for at Norge skal: " skabe betingelser, som sætter det samiske folk i stand til at bevare og udvikle deres mulighed for at ernære sig, deres sprog, kultur og levemåde", og videre at: "I betragtning af protokollen om samiske folk erklærer Norges regering, at den på dette grundlag fortsat vil opfylde sine forpligtelser og tilsagn over for det samiske folk." Siden det ikke er av betydning for problemstillingene i denne betenkningen, gås det ikke nærmere inn på de rettslige sidene av sameprotokollens virkning overfor øvrige EU/EØS bestemmelser. For denne betenkningens del er det likevel verdt å merke seg at protokollen omtaler samene som folk. Samerettsutvalget II mener bruken av "det samiske folk" kan sies å referere til en forståelse av samene som ett folk med tradisjonelle bosettingsområder på tvers av statsgrensene, siden et slikt perspektiv har særlig relevans i et EUperspektiv med oppmerksomhet mot nedbygging av nasjonalstatlige hindre for grenseoverskridende samarbeid. Sameprotokollen må sies å være en del av folkeretten, slik at Sverige og Finland - om ikke Norge - dermed har en rettslig bindende forpliktelse overfor samene som "folk". 18 NOU 2007:13 Den nye sameretten kapittel

14 4. Samene som urfolk Samene er i flere sammenhenger klart anerkjent som urfolk. Høyesterett har i Selbudommen fra 2001 (Rt. s. 769) uttrykkelig slått fast at samene er urfolk etter ILO-konvensjon nr Førstvoterende uttaler her i plenum, med tilslutning av flertallet, at: "Artikkel 1 nr. 1 bokstav b fastslår i norsk oversettelse at "Denne konvensjonen gjelder for: folk i selvstendige stater som er ansett som opprinnelige fordi de nedstammer fra de folk som bebodde landet eller en geografisk region som landet hører til da erobring eller kolonisering fant sted eller da de nåværende statsgrenser ble fastlagt, og som - uansett deres rettslige stilling - har beholdt alle eller noen av sine egne sosiale, økonomiske, kulturelle og politiske institusjoner." Det er ikke tvilsomt at samene etter denne definisjonen har status som urfolk i Norge, og at våre folkerettslige forpliktelser overfor dem etter konvensjonens artikkel 14 også gjelder i Sør-Trøndelag". Ved Norges ratifisering i 1990 av ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater (ILO 169) er samene i kraft av ratifikasjonen anerkjent som urfolk. ILO 169 er den eneste konvensjonen som Norge er tilsluttet, som spesifikt omhandler urfolk. Det kan i tillegg påpekes at ILO 169 er inkorporert i Finnmarksloven og Tanaloven, og at lovformuleringen "med de begrensninger" innebærer at ILO 169 går foran loven, hvis det skulle vise seg at bestemmelser i loven står i motstrid til bestemmelsene i ILO Norges stemmegivning for EUR i 2007 bekreftet også samenes status som urfolk. 20 En stemmegivning som for øvrig Finland og Sverige også stod for. Ved endringene av den fiske grunnloven i 2000 ble samene omtalt som urfolk. I Finlands Grunnlov 17 heter det at: "Samerna såsom urfolk samt romerna och andra grupper har rätt att bevara och utveckla sitt språk och sin kultur. Bestämmelser om samernas rätt att använda samiska hos myndigheterna utfärdas genom lag." 19 Innst. O. nr. 80 ( ) om Finmarksloven s. 33. Prop. 58 L ( ) Lov om fiskeretten i Tanavassdraget (Tanaloven) s Norsk oversettelse av FNs erklæring om urfolks rettigheter. På regjeringens nettsider. 14

15 5. Samene som både folk og urfolk Det er i dag en allmenn politisk mening i Norge at samepolitikken bygger på den prinsipielle forståelsen at samene er både et folk og et urfolk. De prinsipputtalelser om samepolitikk som er gjengitt foran fra Stortinget og Regjeringen siden 1990-tallet, har i vesentlig grad talt om samene som "urfolk" i tillegg til å omtale samene som et "folk". Det samerettslige helhetssynet jeg ga uttrykk for i et foredrag til Sametinget i februar 1996, og som blant annet hadde rettstesene om at samene er et eget folk og landets urfolk, og at staten er bygget på territoriet til to folk - nordmenn og samer, ble etter hvert tatt opp også i det politiske liv Samlet vurdering av navnet i Grunnloven 6.1 Krav til ny ordlyd Til en ny ordlyd i Grunnloven må det stilles følgende krav: For det første må den nye ordlyden være i samsvar med samenes status etter folkeretten. For det andre bør den nye ordlyden være i samsvar med anerkjent språkbruk i landets offentlige liv. Jeg skal nå foreta en samlet vurdering av en ny ordlyd med et nytt navn i Grunnloven på grunnlag av det rettsmaterialet som foran er omtalt. Samerettsutvalgets problem ved utformingen av grunnlovsforslaget i 1984 var ikke om samene var et folk eller ikke, men at det i Grunnloven i Norge ville fremstå som vanskelig å ha bestemmelser som bare omfattet deler av samefolket. På samme måte som samene er ett folk i de tre nordiske stater, er også samene ett urfolk i disse stater. Å omtale samene som "urfolk" og ikke "folk" i Grunnloven, løser derfor ikke problemet knyttet til at samene i Norge bare er en del av det samiske folket. 21 Carsten Smith, Foredrag i Sametinget Fra Samerettsutvalget til Sametinget. Trykt i Loven og livet (1996), s. 233 flg., særlig s

16 Men til dette er å si at en grunnlovsbestemmelse i Norge vil ikke omfatte andre enn samene i Norge, uansett hvilket begrep som benyttes om samene. Det vil en lovtolking sørge for. Utviklingen av språkbruken har medført at man høyst sannsynlig ikke lenger vil reise dette spørsmålet. I våre naboland har man ikke sett dette som noe spørsmål, til tross for at man både i Sverige og Finland har en mindre andel av det samiske folket som sine innbyggere enn i Norge. I 2000 ble samene innskrevet som et urfolk i Finlands grunnlov, mens grunnlovsendringen i Sverige i 2010 omtaler samene som folk. Det bør være en målsetting å bidra til størst mulig grad av rettsharmoni mellom de nordiske land i bestemmelsene om samene. Ved grunnlovsordlyden av samene i Finland og Sverige som henholdsvis "urfolk" og "folk" er det derfor grunn til at Samerettsutvalgets problem i 1984 med en ordlyd som bare omfatter deler av det samiske folk, bør falle bort. 6.2 Det samiske folk Ordene "det samiske folk" - eventuelt varianter som "det samiske folket", "samisk folk" - vil ifølge den foregående omtale oppfylle kravet til status etter folkeretten. Det er riktignok gjenstand for debatt hvilke konvensjoner som gir grunnlag for denne status, og hvilke nærmere rettsvirkninger bruken av ordet "folk" innebærer for samene. Jeg har foran påpekt dette, og jeg har gitt uttrykk for mitt syn. Men selv om man kan registrere en viss debatt, særlig om de mer konkrete rettsvirkninger knyttet til folkenes rett til selvbestemmelse, er det etter min oppfatning et tilstrekkelig klart grunnlag for å bruke betegnelsen "folk" i norsk lovgivning i dag. Dette spørsmålet om hva som er innholdet i et ikkestatsbyggende folks rett til selvbestemmelse, er ikke tema for denne betenkningen. Men det er viktig at spørsmålet om det nærmere innholdet i samenes rett som kommer til å pågå i atskillig tid ikke skygger for at samene må anses som folk. Jeg anser rapporten fra Stortingets Menneskerettighetsutvalg for å gi et riktig bilde når det påpeker at en synliggjøring av samene som folk eller urfolk i Grunnloven kan aktualisere spørsmålet om betydningen av bestemmelsene i SP og ØSK felles artikkel 1 om folkenes rett til selvbestemmelse, men at dette ikke bør være til hinder for at samene omtales som et folk eller urfolk i Grunnloven. Denne konklusjon blir vesentlig bestyrket når man ser hvordan våre statsmakter og ledende personer i det offentlige liv omtaler samene. Det er i det foregående 16

17 dokumentert hvordan Regjeringen i sine stortingsmeldinger og Stortingets komiteer i sine innstillinger benytter formuleringen "samiske folk" på litt ulike måter en rekke ganger, og uten å reise dette spørsmålet. Jeg mener at denne språkbruk fra våre statsmakter er så omfattende at den bør være avgjørende. En kort sammenfatning: Det begynner i stortingsmeldingen for om samepolitikken, der det blant de overordnede prinsipper for det samepolitiske arbeidet sies at "Samene utgjør ett av de to statskonstituerende folk i Norge". Så fortsetter det gang på gang med bruk av ordet "folk" om samene. I meldingen for legger Regjeringen til grunn "at staten Norge opprinnelig er etablert på territoriet til to folk samer og nordmenn", og Regjeringen viser til Kongens tale ved åpningen av Sametinget 1997 der Kongen hadde gitt uttrykk for det samme synet, at: "Den norske stat er grunnlagt på territoriet til to folk nordmenn og samer." I en tilleggsmelding neste år tales det på ny om "det samiske folk", og meldingen for omtaler igjen etableringen av staten "på territoriet til to folk". I innstillingene fra Stortingets komiteer finner man igjen som dokumentert foran de samme ordvalg, dels fra et flertall, dels som enstemmig innstilling. Særlig kan påpekes at ved behandlingen av et representantforslag fra Fremskrittspartiet om å tre ut av ILO-konvensjonen, nedlegge Sametinget, oppheve Finnmarksloven og avvikle forvaltningsområdet for samiske språk, uttalte de øvrige partier igjen synspunktet om "territoriet til to folk" og at "begge folkene" har den samme rett og det samme krav på å kunne utvikle sin kultur og sitt språk. Jeg henviser også til de andre regjeringsdokumenter som er nevnt tidligere. Denne bruk av ordet "folk" som betegnelse for samene er etter dette så innarbeidet i vårt konstitusjonelle og politiske språk at det vil være i fullt samsvar med anerkjent språkbruk å sette det inn i Grunnloven. Når det gjelder den folkerettslige siden av saken, vil imidlertid bruk av ordet "folk" i Grunnloven ikke i seg selv ha noen virkning for tolkningen av de folkerettslige dokumenter. Jeg er i denne saken i den særegne stilling at jeg i 1984 som leder av det daværende Samerettsutvalget var ansvarlig for formuleringen av forslaget til Grunnlovens 110a og for begrunnelsen som ble gitt for å velge "den samiske Folkegruppe" som betegnelse for samene. Fortsatt er jeg av den oppfatning at 17

18 språkbruken på den tid gjorde det naturlig å reservere ordet "samene" for hele det samiske folket i de fire land, og at man derfor hadde behov for et eget ord i vår lovgivning som begrenset rekkevidden til samene i Norge. Norske Samers Riksforbund hadde for øvrig allerede noen år tidligere utmyntet begrepet "folkegruppe" for samene. Utviklingen etter vedtaket av Grunnloven 110a gjør det imidlertid etter min mening velbegrunnet å endre "den samiske Folkegruppe" til "det samiske folk". Når "det samiske folk" er så innarbeidet i de øverste statsorganenes språk, når disse ord er brukt i den svenske grunnloven, og når det er samenes eget ønske å få en navneendring i Grunnloven, er det min konklusjon at denne ordlyden, eller en liknende, bør fremmes i Stortinget. 6.3 Samene som urfolk De fleste av prinsipputtalelsene om samene som "folk" fra Regjeringen og Stortingets komiteer inkluderer samtidig uttrykkelig samene som urfolk. Dette ordet er følgelig også allerede innarbeidet i vår språkbruk. Høyesterett har som omtalt fastslått at det er "ikke tvilsomt" at samene etter ILO-konvensjonen om urfolk "har status som urfolk i Norge". Det er på det rene at samene internasjonalt er anerkjent som Norges urfolk. De møter i FNs "Permanent Forum on Indigenous Issues". Den første leder var en samisk representant fra Norge. Vi har lenge hatt en offentlig debatt om samene er landets urfolk. Dette er en debatt som rettslig sett er forfeilet. Det er ingen tvil at samene rettslig sett er landets urfolk. Man kan drøfte om "urfolk" var en god oversettelse av den engelske traktatformuleringen «indigenous people». Men det er ingen tvil om at samene rettslig sett omfattes av dette begrepet. Min konklusjon er følgelig at også "samene som urfolk" er en ordlyd som oppfyller vilkårene for å burde fremmes i Stortinget. 6.4 Både folk og urfolk Hver av de to begrepene "det samiske folk" og "samene som urfolk" kan på selvstendig måte tre i stedet for "den samiske folkegruppe". Men disse to begrepene er ikke gjensidig ekskluderende. Bruk av det ene utelukker ikke det andre. De to begrepene kan, med litt språklig tilpasning, stå 18

19 side ved side. Forslagsstillerne som taler for henholdsvis "folk" og "urfolk", vil ved en slik sammenstilling kunne få oppfylt det som er hovedpoengene i hver argumentasjon. Det er nærliggende å tenke seg den samlende formulering, som jeg nevnte i foredrag på Sametingets grunnlovsseminar 4. juni 2014, at man fremmer forslag om at "den samiske folkegruppe" erstattes med "det samiske folk, som er landets urfolk". Oppsummert er det grunn til å mene at: (1) den politiske prinsippforståelsen i Norge av samene som folk og urfolk, (2) den folkerettslige utviklingen siden grunnlovsvedtaket i 1988 når det gjelder anerkjennelsen av samer som folk og som urfolk, og (3) rettsutviklingen med grunnlovsendringer i Sverige og Finland, fører til samlet sett at Grunnloven kan og bør omtale samene både som folk og urfolk. 7. Grunnloven på samisk Sametinget ber også om at det og gis «en rettslig vurdering av om Grunnloven kan og bør vedtas på samisk». Dette er, så vidt jeg kan forstå, et politisk spørsmål og ikke et rettslig spørsmål. Det er ingen rettslig hindring for at Stortinget kan vedta Grunnloven på samisk, og neppe heller noe rettslig påbud om at Stortinget skal gjøre det. Men jeg kan tilføye enkelte synspunkter av rettslig karakter. Grunnlovens 108 fastslår at det "påligger statens myndigheter" å legge forholdene til rette for at den samiske folkegruppe "kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv". Grunnloven på samisk er et viktig element i dette arbeidet. Grunnloven er det rettslige grunnlaget for folkestyret i Norge. Dette folkestyret er utvidet gjennom historien, de siste tiårene ikke minst med Grunnlovens anerkjennelse av samene som egen folkegruppe i Norge og med etableringen av Sametinget som samenes folkevalgte organ. Om Grunnloven også vedtas på samisk, så er det følgelig et kraftfullt uttrykk for en Grunnlov tilpasset en viktig del av demokrati- og samfunnsutviklingen. 19

20 Dette er etter min oppfatning sterke hensyn som taler avgjørende for at Grunnloven nå bør vedtas også på samisk. Dette er mitt svar på Sametingets forespørsel. Jeg tilføyer enkelte synspunkter som kan være av lovmessig interesse for det videre arbeid i denne sammenheng. Grunnlovsreformen i 2014 medførte at Grunnloven nå er vedtatt både på bokmål og nynorsk. Grunnloven foreligger dermed på begge målformene ifølge mållova 1. Når det gjelder samisk, lyder samelovens 1-5: "Samisk og norsk er likeverdige språk. De skal være likestilte språk etter bestemmelsene i kapittel 3." Av første punktum følger det at samisk og norsk er "likeverdige språk", mens andre punktum fastslår at språkene skal være "likestilte språk" etter lovens kapittel 3. Med sikte på vår sammenheng nevnes lovens 3-2 første ledd som sier at: "Lover og forskrifter av særlig interesse for hele eller deler av den samiske befolkning, skal oversettes til samisk." Selv om det her er tale om å oversette lover til samisk, og ikke å vedta lovene på samisk, så er det et sterkt signal om betydningen av den språklige likestillingen. I Regjeringens lovforslag sies at med samisk menes alle samiske språk og at de mest utbredte er nordsamisk, lulesamisk og sørsamisk. 22 Komiteinnstillingen til Stortinget peker også på at nordsamisk, lulesamisk, sørsamisk og østsamisk er likeverdige språk. Når Grunnloven er på flere språk, vil det kunne føre til tolkingstvil. I forbindelse med Stortingets behandling av forslaget om å vedta Grunnloven på nynorsk, ble det fra flertallet i komiteen gitt uttrykk for at forskjellige språkversjoner av lover allerede er vanlig for norske jurister, og at viktige folkerettslige avtaler i dag er norsk lov samtidig som de offisielt bare foreligger på andre språk, uten at det har skapt nevneverdige tolkningsproblemer for norske jurister eller domstoler. 23 Sametinget bør søke et samarbeid med Stortinget for en arbeidsgruppe med særlig ekspertise i samisk språk og rettsvitenskap som skal utarbeide en tekst av 22 Ot.prp. nr. 60 ( ) Samisk språk, s Innst. 177 S ( ), s