Staten og rettshjelpen 1

Transkript

1 L EDER Staten og rettshjelpen 1 Av MARTIN EIEBAKKE 2 e-post: martin.eiebakke@jus.uio.no 1 INNLEDNING Regjeringen legger etter alt å dømme frem en stortingsmelding om rettshjelp denne våren. 3 Bakgrunnen for meldingen er blant annet at regjeringspartiene i Soria Moria-erklæringen lovet at rettshjelpsordningen skulle «gjennomgås og forbedres». 4 I tiden etter Soria Moria har Justisdepartementet og politikere og rådgivere tilknyttet regjeringspartiene arbeidet med meldingen. Departementet har også vært bistått av professor Jon T. Johnsen. 5 Han har levert et forskningsarbeid om rettshjelp i Finland og Norge på bestilling fra Justisdepartementet. Arbeidet blir etter alt å dømme vedlagt som et ekspertarbeid tilknyttet stortingsmeldingen. Advokatforeningen har også vært tungt inne i prosessen med meldingen, blant annet gjennom ulike ressursgrupper. I tillegg har rettshjelpstiltak som Juss-Buss 6 i flere lobbyrunder bidratt med innspill fra sine erfaringer med saker og grupper som faller utenfor dagens ordninger. Stortingsmeldingen vil kunne berede grunnen for bedre rettshjelpsordninger. Dagens ordninger lider av svært store mangler. Dette medfører at det er krevende å gjennomføre de endringene som er nødvendige. At stortingsmeldingen både har blitt utsatt gjentatte ganger og legges frem kort tid før et stortingsvalg, er også tegn på at rettshjelp verken er høyt prioritert på den rød-grønne 1 Takk til redaksjonen og Gjermund Aasbrenn, Øystein Block, Mari Sund Morken og Thomas Malmer Berge for innspill og kommentarer. 2 Martin Eiebakke sitter i redaksjonen til Kritisk Juss og er daglig leder i Juss-Buss. 3 Meldingen skal etter planen legges frem i løpet av april Jon T. Johnsen er professor ved institutt for offentlig rett ved Universitetet i Oslo. Han har tidligere vært veileder og leder av Juss-Buss ( ). Johnsen utarbeidet for øvrig ekspertarbeidet til departementets arbeid med rettshjelpsreformer fra Arbeidet ble brukt i St.meld. nr. 16 ( ) om offentlig rettshjelp. 6 Kritisk Juss 2009 (35) s 1 8

2 2 Martin Eiebakke dagsordenen eller blant byråkratene som forvalter pengene i Finansdepartementet. Til slutt kommer det forhold at det er høyst usikkert om meldingen vil overleve det kommende stortingsvalget. Da regjeringen Brundtland gikk av etter valget i 1989, valgte den nye borgerlige regjeringen Syse å trekke den forrige regjeringens stortingsmelding om offentlig rettshjelp. 7 Også denne gangen er det en reell fare for at en ny borgerlig regjering ikke vil følge opp den kursen som stakes ut i stortingsmeldingen. Regjeringspartiene skal likevel ha ros for forsøket: Det er altfor lenge siden rettshjelpsordningene og den statlige rettshjelpspolitikken i Norge har blitt gjennomgått og evaluert. Til tross for at resultatene av arbeidet med meldingen, og forslagene som kommer ut av den, fortsatt i stor grad er uvisst, vil både meldingen og debatten i etterkant i det minste kunne bidra til å øke det offentliges engasjement på området. 2 EN MER AKTIV STAT? Hvorfor er det ønskelig med en mer aktiv stat på rettshjelpsfeltet? Slik jeg ser det, bør staten spille en viktig rolle, både som tilbyder av rettshjelp og som tilrettelegger gjennom reguleringer og økonomisk støtte. Stortingets justiskomité har ved flere anledninger uttalt at det er grunnleggende for et samfunn «at ingen lider rettstap på grunn av dårlige økonomisk evner eller manglende opplysninger om sine rettigheter». 8 I dette ligger, slik jeg ser det, en erkjennelse av at et lite regulert advokatmarked i kombinasjon med pro bono og andre former for frivillighet ikke er tilstrekkelig for å møte rettshjelpsbehovet i samfunnet. I tillegg ligger det en erkjennelse av at det er staten som må påse at rettshjelpsordningene er egnet til å møte behovet i befolkningen, fordi tilgang på rettshjelp er sentralt for å få realisert grunnleggende rettigheter. Det sistnevnte er også et uttrykk for at rettshjelp ses på som et alminnelig velferdsgode. Et annet spørsmål er om staten har tatt ansvaret som følger med komiteens uttalelse på alvor. Langt på vei erkjenner både lovgiver og forvaltningen at rettshjelp er et offentlig ansvar. For det første er det ikke til å stikke under stol at Norge bruker relativt mye ressurser (over 600 millioner kroner over statsbudsjettet i 2008) på ulike former for rettshjelp. Dette skjer både gjennom subsidiering av advokattjenester etter lov om fri rettshjelp og gjennom tilskudd til organisasjoner som studentrettshjelpstiltak. Momsfritak for pro bono-arbeid er et annet eksempel på statlig tilrettelegging. Mer overordnet er det en rekke offentlige reguleringer som gjelder tilbydere av juridiske tjenester, som bevilgningsreguleringer, adgang til å opptre for domstolene og krav om sikkerhetsstillelse med mer. 9 7 St.meld. nr. 16 ( ) om offentlig rettshjelp. Meldingen ble senere trukket da regjeringen Syse etterfulgte regjeringen Brundtland. 8 Se blant annet Innst. O. nr. 72 ( ) s. 2. For en grundig drøftelse av rettshjelp til fattige, se Hippe og Refsdal i Kritisk Juss nr : «Rettshjelp til fattige». 9 Se NOU 2002:18 Rett til rett: En vurdering av konkurranseforholdende i markedet for juridiske tjenester.

3 Staten og rettshjelpen 3 Fra mitt ståsted fremstår det likevel som et sentralt kjennetegn ved rettshjelpspolitikken særlig den som omhandler juridiske tjenester til ressurssvake grupper at statens rolle i dag er passiv. Det offentlige har liten kontroll og styring. Dette gjelder for det første for statens rolle overfor de aktørene som tilbyr rettshjelp etter ordningen med fri rettshjelp. Videre er statens rolle også relativt passiv overfor tiltakene som tildeles midler for å yte rettshjelp til folk som faller utenfor både advokatmarkedet og den offentlige ordningen. Det er klart at det på mange områder kan være fornuftig at det offentlige overlater til aktørene selv å bestemme hvordan de skal forvalte offentlige midler. Jeg vil for eksempel hevde at Kontoret for fri rettshjelp i Oslo 10 er bedre rustet til å vurdere hvilke saksområder de skal gi bistand på, enn kommunen som finansierer deler av virksomheten. Når det derimot gjelder de privatpraktiserende advokatene som yter rettshjelp etter loven, som faktisk er det tilbudet folk flest må forholde seg til, fungerer ikke dagens ordning godt nok. Problemene skyldes i hvert fall til dels at staten ikke spiller en aktiv nok rolle. Et sentralt poeng i denne sammenhengen er mangelen på en offentlig førstelinjetjeneste, som kan få kanalisert personer med et udekket rettshjelpsbehov videre til rett innstans eller person. 3 UAVHENGIGHET I iveren etter å få staten til å spille en mer aktiv rolle på rettshjelpsfeltet, er det lett å overse flere farer. For det første kan det spørres om det ikke er bedre å overlate rettshjelp til for eksempel private forsikringsordninger. For det andre er det ikke uproblematisk at staten skal spille en mer aktiv rolle med tanke på å regulere arbeidet til advokater som yter rettshjelp etter fri rettshjelpsordningen. Dette er særlig aktuelt i de tilfellene der staten selv kan ha en dobbeltrolle som motpart i sakene, for eksempel som arbeidsgiver til advokater som yter rettshjelp til personer som klager på forvaltningsvedtak. Satt på spissen kan det oppstå situasjoner der den offentlige ansatte rettshjelperen føler et press om å la være å velge en strategi som for eksempel fører til søksmål mot det offentlige. Alle kan enes om at uavhengighet er et ideal som bør etterstrebes blant advokater. Spørsmålet er likevel: uavhengighet overfor hvem og hva? Det er ikke gitt at offentlig ansatte advokater vil føle en sterk binding til det offentlige de ansatte på Kontoret for fri rettshjelp i Oslo er her et eksempel til etterfølgelse. Videre kan det spørres om det ikke er et større problem at fri rettshjelpsadvokater i dag som andre advokater i stor grad styres av profitthensyn. Til slutt skal det her nevnes at det nok kan hende at det for ressurssvake grupper fremstår som en langt bedre løsning med god, gratis og tilgjengelig offentlig rettshjelp enn uavhengig og profittstyrt advokathjelp. Problemstillingen om uavhengigheten til advokater i offentlige ordninger er selvfølgelig viktig. Jeg 10

4 4 Martin Eiebakke mener likevel at både forsikringsordninger og spørsmålet om uavhengighet snarere er forhold som må tas i betraktning når vi skal velge hvordan det offentliges rolle skal utformes, enn avgjørende for spørsmålet om hvorvidt det offentlige bør innta en mer aktiv rolle. 4 ENKELTE MANGLER VED DAGENS ORDNING Mer urovekkende er det hvis en ser på erfaringene hvor staten faktisk spiller en aktiv rolle på rettshjelpsfeltet. Det grelleste eksemplet er den fragmentariske og ulogiske ordningen med gratis eller subsidiert advokathjelp som er regulert i lov om fri rettshjelp. De mange avgrensningene i det saklige dekningsområdet til loven hvilke rettslige problemer som er omfattet av ordningen mangler faglig begrunnelse. Sagt på en annen måte er ikke lovens avgrensninger i samsvar med menneskers reelle behov for rettshjelp. Eksempelvis gis det ikke fritt rettsråd i saker hvor noen blir kastet ut av leiligheten sin med umiddelbar virkning. Blir leietakeren derimot sagt opp, med bedre tid til å finne seg et nytt sted å bo, dekkes tilfellet av loven. 11 En utlending som blir forsøkt utvist på grunn av brudd på utlendingsloven fordi han oppholder seg ulovlig i Norge, kan få fritt rettsråd uavhengig av inntekt. En utenlandsk mor som lever på sosialstønad og bor sammen med sine fire mindreårige barn, får ikke rettshjelp selv om hun skal utvises fra Norge etter å ha blitt dømt for trygdebedrageri. 12 Et mer systematisk problem er mangelen på fri rettshjelp i saker etter sosialtjenesteloven. Disse sakene er holdt utenfor loven fordi forvaltningen visstnok kan gi tilstrekkelig veiledning til sosialklienten, også i klagesakene. 13 Mange tiårs erfaringer fra Kontoret for fri rettshjelp i Oslo og Juss-Buss, samt senere års erfaringer fra Gatejuristen, viser at veiledningsplikten til sosialkontorene ikke fungerer i disse sakene. En av hovedgrunnene til dette er dobbeltrollen kontoret unektelig havner i, ved både å fatte vedtak og gi veiledning i klager på de samme vedtakene. Dette er ikke bare et problem for den enkelte saksbehandler, men også et problem fordi klageren raskt mister tilliten til veiledningen han får. En siste merkverdighet med fri rettshjelp-ordningen som skal nevnes her, er at den opererer med nærmest absolutte inntektsgrenser. En alenefar med stor førsørgerbyrde og gjeld som tjener kr brutto i året, faller utenfor store deler av ordningen selv om han har mindre å rutte for hver måned enn en enslig uten forsørgerbyrde som tjener kr 14. Dette til tross for at de har akkurat det samme rettslige problemet. 11 Se rettshjelpsloven (lov av nr. 35: lov om fri rettshjelp) 11 annet ledd nr. 4 med videre henvisninger. 12 Se rettshjelpsloven 11 første ledd nr. 1 med videre henvisninger. 13 Dette skyldes rettshjelpslovens «subsidiære karakter» når det blant annet gjelder veiledningsplikten. Se rettshjelpsloven 5 første ledd femte alternativ. 14 Inntektsgrensen for enslige ligger per på kr ,.

5 Staten og rettshjelpen 5 Menneskers møte med staten på rettshjelpens område, først og fremst gjennom veiledning fra offentlige kontorer og lov om fri rettshjelp, blir sjelden en positiv opplevelse. Altfor mange faller utenfor rettshjelpsordningen, og altfor mange får ingen eller manglende veiledning. Dette er i seg selv et problem, fordi det er viktig at de statlige ordningene har legitimitet i befolkningen. Hvis ikke folk har tillit til ordningene, blir de heller ikke brukt. Da hjelper det lite om dekningsområdene til lov om fri rettshjelp utvides. Staten er derfor nødt til å gå den lange veien med å bygge opp «rettshjelpstilliten» sin. Videre har det etter min mening liten egenverdi at staten inntar en mer aktiv rolle, hvis dette ikke medfører at ordningene blir bedre enn de vi har i dag. 5 FØRSTELINJETJENESTE En god måte å bedre rettshjelpsordningen på og også øke tilliten til det offentlige på dette feltet er å utvide ordningen med rettshjelp i offentlige servicekontorer. Ordningen går ut på at staten betaler privatpraktiserende advokater for å yte gratis rettshjelp i såkalte offentlige servicekontorer som finnes i mange av landets kommuner. Evalueringene av disse ordningene er gode, både fra et bruker- og et advokatperspektiv. 15 At staten i større grad stimulerer advokater til å yte rettshjelp til ressurssvake grupper og vanlige lønnsmottakere, er viktig fordi rettshjelpsordningene er avhengig av at advokatene er interessert i å delta. På et besøk jeg var med på til et av prøveprosjektene med gratis rettshjelp i servicekontorer, påpekte advokatene som deltok i prosjektet, at ordningen var veldig god. Dagens byråkratiske ordning for innvilgelse av fri rettshjelp både gjennom dekningsområder, økonomiske grenser og søknader til fylkesmannen eller domstolen rammer ikke bare folk flest som har et udekket rettshjelpsbehov. Også advokatene «lider» under dagens ordning. Ved de offentlige servicekontorene er dette avhjulpet ved at kommunene tar seg av all administrasjon, mens advokatene konsentrerer seg om sin hovedoppgave nemlig å gi rettshjelp. Et annet viktig tiltak i tillegg til å bygge ut ordningen med rettshjelp i offentlige servicekontorer vil være å bygge ut ordninger som Kontoret for fri rettshjelp i Oslo og i Finnmark. Disse ordningene kan være modeller og spres til flere byer og landsdeler. Målsettingen bør være å utvikle en modell hvor rettshjelp i offentlige servicekontorer kombineres med offentlige rettshjelpskontorer, og hvor dette til sammen gir et godt og landsdekkende tilbud. Slik kan man i hvert fall nærme seg konturene av en slags offentlig førstelinjetjeneste. Dette betyr ikke at det offentlige skal ha monopol på å yte rettshjelp. Servicekontorer og offentlige rettshjelpskontorer bør imidlertid kunne bistå i de fleste saker og både gi korte råd, mer omfattende veiledning og til syvende og sist også kunne ta saker til retten såfremt sakene faller innenfor rettshjelploven. 15 Se bl.a. Statskonsult (DIFI): Notat 2004:4 «Fri rettshjelp i offentlige servicekontorer Evaluering av et prøveprosjekt i fem kommuner».

6 6 Martin Eiebakke I tillegg bør de kunne innvilge rettshjelp etter loven og også henvise til andre advokater, organer og tiltak som kan gi hjelp på det aktuelle området. 6 PROSESSØKONOMI Behovet for at vanlige menneskers møte med det offentlige på rettshjelpens område blir bedret, er allerede nevnt. En annen stor fordel med offentlig rettshjelp er også at den ikke trenger å bli styrt etter hensynet til inntjening, såfremt rammene legges til rette for det motsatte. Det muliggjør at rettshjelperen i prinsippet kan bruke tilstrekkelig tid og ressurser til å gi god rettshjelp. Det er knapt mulig for privatpraktiserende advokater som yter bistand etter rettshjelploven i dag, med mindre de da skal arbeide i hvert fall delvis pro bono. Offentlige rettshjelpskontorer med advokater som kan arbeide fritt uten å bli styrt av profitthensyn eller andre hensyn av økonomisk art er i utgangspunktet en svært god idé. Hvorvidt regjeringen faktisk vil legge opp til dette, er imidlertid ganske tvilsomt. Mer sannsynlig er det vel at rettshjelp i offentlig regi vil bli underlagt strenge prosessøkonomiske vurderinger. Støtte for denne antakelsen finner jeg blant annet i hva to sentrale målsettinger for arbeidet med meldingen synes å ha vært. En målsetting synes å ha vært å få mer rettshjelp ut av hver (statlige) krone. Den andre målsettingen har vært å lage ordninger som er prosessøkonomisk gode for staten. Ut fra hvordan dagens rettshjelpsordning fungerer, og ut fra signalene som har kommet i forbindelse med meldingen, synes det som om det først og fremst er grupper med et stort udekket rettshjelpsbehov som blir ofre for de prosessøkonomiske hensynene. De samme kravene til prosessøkonomi stilles tilsynelatende ikke til offentlige organers fremgangsmåter. Et praktisk eksempel på dette kan hentes fra utlendingsfeltet: «Når staten, ved Utlendingsnemnda, automatisk anker alle sakene de taper i rettsvesenet, må mange gi opp sine vunne rettigheter. [ ] Min erfaring er at de anker alt». 16 Uttalelsene er fra advokat Arild Humlen, som i løpet av 2008 førte seks saker mot Utlendingsnemnda (UNE). UNE tapte fem av dem, men anket deretter samtlige. 17 Humlens erfaringer illustrerer et annet viktig poeng med relevans for rettshjelpsordningene: Hvis regjeringen skal ha troverdighet i arbeidet med å dempe prosesskostnader, bør den sørge for at prosessøkonomiske hensyn i større grad også får gjennomslag når offentlige organer bruker juridisk bistand eller vurderer å anke saker uten stor prinsipiell betydning. I tillegg er det et interessant paradoks at staten med sin ankepraksis i ytterste konsekvens bidrar til at mennesker i Norge i dag lider rettstap på grunn av manglende økonomisk evne, stikk i strid med Justiskomiteens uttalte målsetting, som bør ligge til grunn for den statlige rettshjelpspolitikken. 16 Adresseavisen s ibid.

7 Staten og rettshjelpen 7 Det er lett å si seg enig med Humlen når han tar til orde for at UNE «i større grad må underordne seg rettsinstansen og se an klientenes ressurssituasjon, så de ikke blir tvunget til å oppgi retten til rettslig vurdering» 18. Sakene omhandler vedtak av svært inngripende karakter, som utvisning fra riket. Utlendingene det er snakk om, er i tillegg ofte økonomisk ressurssvake. Likevel får de sjelden fri rettshjelp etter den statlige ordningen. Dette medfører at de er avhengige av å samle inn penger fra støttegrupper 19, ta opp lån eller er prisgitt pro bonoarbeid fra advokater eller andre rettshjelpere. Et eksempel på det første er saken hvor støttegruppen til Nadejda Sokolova, en utvist russisk forsker, gjennom kronerulling samlet inn kr for at saken hennes skulle kunne føres for retten. Alternativet til mennesker som Sokolova er å ikke møte opp i ankesaken og dermed risikere en uteblivelsesdom mot seg. Gode grunner taler derfor for at staten bør vise større varsomhet med å anke slike saker. 7 PRO BONO VS. DET OFFENTLIGES ANSVAR Ankepraksisen er egnet til å vekke bekymring når det gjelder statens rolle på rettshjelpsfeltet. Er det mulig å tenke seg at staten utformer offentlige rettshjelpsordninger som er egnet til å hjelpe alle med et udekket rettshjelpsbehov? Jeg mener at det er naivt både å tro at offentlige ordninger vil nå ut til alle, og at alle vil bruke de offentlige ordningene. Erfaringsmessig vil dessverre noen alltid falle utenfor. Vi trenger derfor både engasjement fra praktiserende advokater og alternative lavterskeltilbud som Juss-Buss som opererer utenfor de offentlige ordningene. De siste årene har det heldigvis også skjedd en rekke ting på frivillighetsfronten. Ikke bare har det kommet momsfritak på pro bonoarbeid, som sammen med behovet for å skaffe unge advokatfullmektiger nok rettssaker burde legge til rette for økt pro bono-aktivitet, selv blant de mest profitthungrige advokatfirmaene. Tiltak som allerede nevnte Gatejuristen 20, som gir gratis rettshjelp til folk med rusproblemer, har startet opp og spredd seg også til andre byer enn Oslo. Videre har Advokatforeningens aksjons- og prosedyregruppe, som gir gratis rettshjelp i utlendingssaker av prinsipiell interesse, 21 hatt stor suksess i møte med rettsapparatet til tross for at staten anker omtrent alle sakene. Dette er flotte og høyst prisverdige tiltak. Forhåpentligvis får vi flere slike nye initiativer på rettshjelpsfeltet i de kommende årene. Det er grunn til å være positiv til nær sagt alle gode frivillighetstiltak som yter gratis rettshjelp 22. Samtidig er det viktig å holde fast ved at verken forsikringsordninger, pro bono-virksomhet eller annen frivillighet kan utgjøre noe 18 ibid. 19 ibid Et forsøk på å kartlegge alle rettshjelpstilbudene i Norge er gjort i: DIFI Rapport nr. 2008: 1: «Kartlegging av rådgivnings- og konfliktløsningstilbudet i Norge».

8 8 Martin Eiebakke fundament for en god rettshjelpsordning. Tilgang på rettshjelp er enkelt og greit ofte nødvendig for å kunne realisere rettigheter. I tillegg er det viktig å fremheve at rettshjelp og ikke minst rettsinformasjon er essensielt også for å få kjennskap til ens plikter som borger i et samfunn. Tilgang på rettshjelp og rettsinformasjon bør derfor betraktes som et viktig velferdsgode. Å basere seg på at advokater, studenter og andre skal arbeide gratis for å dekke rettshjelpsbehovet i samfunnet, er rett og slett uverdig. Konsekvensen av å basere en ordning på frivillighet og avlat forblir dessuten at altfor mange står igjen uten å få hjelp. Derfor bør det fortsatt være et offentlig ansvar å påse at rettshjelpsbehovet i befolkningen blir dekket. 8 AVSLUTNING Det er grunn til å håpe at staten vil fokusere mer på rettshjelp i 2009 enn tidligere. Justisdepartementet er allerede på banen gjennom arbeidet med stortingsmeldingen, som har pågått over lengre tid. Departementet har både bygget seg opp betydelig kompetanse på området, og de har som nevnt hentet inn hjelp fra Jon T. Johnsen for å fylle et skrikende behov for en mer forskningsbasert rettshjelpspolitikk. Jeg skal ikke påstå at regjeringen nå har levert på rettshjelpsfeltet. Det er altfor tidlig å si, både fordi stortingsmeldingen i skrivende stund ikke er sluppet, og fordi arbeidet i etterkant av meldingen uansett er det viktigste. Det som likevel er sikkert, er at det er sterkt ønskelig og nødvendig at alle aktørene på rettshjelpsfeltet, herunder miljøet i og rundt Rettspolitisk forening, nå kommer på banen. Hvordan skal vi sikre at ingen lider rettstap på grunn av dårlig økonomisk evne eller manglende opplysninger om sine rettigheter? Finnes det egentlig noe viktigere å debattere for kritiske jurister?