VURDERING AV ORGANISERING HOS UTLENDINGSNEMNDA

Transkript

1 Sivilombudsmannen Pb 3 Sentrum 0101 Oslo Oslo, 29. januar 2018 Vår referanse: Bae Deres referanse: 2017/2977 VURDERING AV ORGANISERING HOS UTLENDINGSNEMNDA 1. BAKGRUNN Jeg viser til tidligere henvendelse av 14. september 2017 vedrørende UNEs rolle som prosessfullmektig for Staten ved søksmål som angriper avgjørelse fra nemnda. Henvendelsen ble korrekt besvart med at saken først måtte forelegges UNE. Slik henvendelse ble sendt UNE 29. September. Bilag 1: Henvendelse til UNE av Denne henvendelse ble tydeligvis forlagt hos UNE og derfor ikke fulgt opp hos nemnda. Først etter purring i januar 2018 ble henvendelsen besvart. Bilag 2: Svar fra UNE av NÆRMERE OM SAKEN Som det fremgår av UNEs brev, har nemnda fra 2016 selv opptrådt som prosessfullmektig i saker hvor Staten ved UNE er saksøkt. 2.1 Kort om UNEs svar UNEs synes å akseptere at organiseringen ikke er uproblematisk. Nemnda opplyser at seksjonen som utfører prosessoppdrag sitter sammen med fagavdelingen, direktøren og hennes stab, og atskilt fra klagesaksbehandlingen. Det fremholdes videre at UNE har utført prosessoppdragene med høy faglig kvalitet, samt at Regjeringsadvokaten (RA) er fornøyd med den nye organiseringen. En sammenlikning med Trygderetten er etter UNEs syn ikke treffende, siden det ikke er UNEs beslutningstagere som opptrer for domstolene. Det vises for øvrig til at Pasientskadenemnda opptrer på tilsvarende måte som UNE. ICJ-Norge Fagutvalg for flyktning- og humanitærrett Leder: Torstein Bae, Universitetsgt 8, 0164 Oslo, tb@legalis.no Nettside:

2 2.2 Våre kommentarer til saken Prinsipielle innvendinger Først og fremst er organiseringen problematisk fra et prinsipielt ståsted. Det er åpenbart at UNEs rolle som prosessfullmektig for Staten vil svekke allmennhetens tillit til at nemnda er uavhengig. For den som har sak til behandling hos UNE, vil dette gjelde i enda sterkere grad. Når UNE ved søksmål som angriper avgjørelser selv forsvarer disse, gir dette inntrykk av at UNE er på Statens side også ved nemndsbehandlingen. Dette gjelder uansett hvordan kvaliteten er på arbeidet som gjøres ved prosessarbeidet, og uansett om seksjon for prosess sitter avskilt fra resten av nemnda. Til det siste skal likevel bemerkes at det fysiske skillet synes noe begrenset når seksjonen sitter sammen med øverste ledelse og nemndas fagavdeling. Etter vårt syn kan det på et prinsipielt grunnlag ikke aksepteres at nemnda påtar seg rolle som prosessfullmektig ved søksmål som angriper nemndas avgjørelser. En slik organisering må nødvendigvis svekke tilliten til at nemndsbehandling skjer på en uhildet måte Praktiske innvendinger Ut over det prinsipielle er det også klare praktiske problemer ved løsningen. Enhver advokat blir påvirket av å innta klientens perspektiv, og det kan legges til grunn at dette også gjelder UNEs advokater. Vi antar advokatene deltar i det faglige arbeidet i nemnda, herunder seminarer og kurs mv. Det er rimelig å anta at prosessoppdragene vil medføre en vridning hos nemnda i favør av Staten. Det er også en fare for at ordningen kan være prosessdrivende, ved at lojalitet til UNEs praksis fører til flere anker ved tap i tingretten. Vårt anliggende er ikke organiseringen av Pasientskadenemnda, men det er grunn til å stille spørsmål også ved om PSN bør opptre som prosessfullmektig ved søksmål som angriper denne nemndas avgjørelser. Det er likevel enkelte særlige forhold ved UNE som gjør seg gjeldende. Saksfeltet er svært politisk, og betydningen av uavhengighet er sterkt understreket ved en rekke anledninger av lovgiver. Konsekvensene av feilaktige vedtak er dessuten ofte svært dramatiske; dette gjør det enda viktigere at nemnda fremstår uavhengig og uhildet. Vår erfaring med PSNs opptreden for domstolene er at nemndas prosessfullmektiger er opptatt av å få gjennomslag for en restriktiv praksis ut over hva den aktuelle saken krever. Dette illustrerer hvordan nemndene ved slik opptreden kan søke å påvirke regelverket de selv forvalter. Dette er ikke heldig. Det er ikke vanskelig å se at det kan være grunner for RA til å være fornøyd med at UNE har overtatt prosessoppdrag. Det er tale om til dels stressende saker, med et stort antall midlertidige forføyninger. At det kan være positivt for RA at sakene håndteres annet sted, kan imidlertid ikke veie tyngre enn de mange problematiske sider. Det synes klart bedre at RA fortsatt håndterer søksmål mot UNE, eventuelt gjennom egen seksjon hos RA for slike saker. En løsning kunne være at UNEs seksjon for prosess, som ifølge UNEs brev er uavhengig fra resten av nemnda, flyttes til RA. Vi tilføyer at en reelt uavhengig seksjon for prosess hos UNE burde kunne bistå også klageren ved søksmål. Slik er det selvsagt ikke nemndas advokater opptrer kun for Staten. Dersom organiseringen hos UNE aksepteres, må det antas at en rekke andre organer kan starte opp tilsvarende virksomhet. For eksempel at Trygderetten får en seksjon som håndterer søksmål ved lagmannsretten, eller at fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker gjør det samme. En slik utvikling er etter vårt syn svært lite ønskelig.

3 3. ANMODNING ICJ-Norge, fagutvalg for flyktning- og humanitærrett, ber Sivilombudsmannen om å vurdere hvor vidt den aktuelle organisering hos UNE kan aksepteres. ICJ-Norge Fagutvalg for flyktning- og humanitærrett Torstein Bae Utvalgsleder

4

5

6

7

8 Advokatfirmaet Legalis AS Hammersborg Torg Oslo Att.: Torstein Bae Deres referanse Vår referanse Dato 18/ Vurdering av praksis hos UNE Vi viser til ditt brev 29. september 2017 med vedlegg, og til purring 19. januar Som nevnt i vår e-post 19. januar 2018 ble ditt brev ikke registrert inn hos oss, og dermed heller ikke besvart. Vi gjentar vår beklagelse for dette. Du viser i ditt brev 29. september til en henvendelse du rettet til Sivilombudsmannen 14. september 2017, hvor du tilkjennegir kritiske synspunkter på at Utlendingsnemnda (UNE) selv opptrer som prosessfullmektig i saker hvor UNE er saksøkt. Vi vil her gi en kort beskrivelse av UNEs ordning med egenprosedyre og bakgrunnen for denne. UNE mottar årlig et stort antall stevninger og begjæringer om midlertidig forføyning mot våre vedtak. Det er Regjeringsadvokaten (RA) som opptrer som prosessfullmektig for staten i disse sakene. Grunnet den store saksmengden har RA i flere år hatt rammeavtaler med ett eller flere private advokatfirma for å ta prosessoppdrag på utlendingsområdet. I 2016 startet UNE et prøveprosjekt med fire internt tilsatte advokatfullmektiger under ledelse av en advokat, for å føre et antall saker for retten. Prosjektet ble startet i samråd og overenstemmelse med RA, som stilte seg positive til et slikt forsøk. Prosjektet ble evaluert våren 2017, og UNE besluttet å gå videre med planer om å etablere egenprosedyre som et eget virksomhetsområde. RA anbefalte å videreføre prosjektet som en fast ordning overfor Statsministerens kontor (SMK) sommeren 2017, en anbefaling SMK støttet. Stillinger ble så lyst ut offentlig, og ansettelser foretatt. UNEs prosedyreseksjon ble formelt etablert 1. november 2017, og består i dag av to advokatfullmektiger og seks advokater, hvorav en av advokatene også er seksjonssjef. Seksjonen utfører prosessoppdrag på vegne av Regjeringsadvokaten, som har det overordnede ansvaret for sakene og som tildeler oppdragene. Seksjonen er organisert i en egen fagavdeling sammen med en annen seksjon, og er ikke en del av UNEs sekretariat eller for øvrig knyttet til den delen av UNEs organisasjon som behandler enkeltsaker etter utlendingsloven og statsborgerloven. Seksjonen sitter også i en egen etasje hvor kun fagavdelingen, direktøren og hennes stab holder til, fysisk adskilt fra den delen av UNE som utfører klagesaksbehandlingen. UTLENDINGSNEMNDA Besøksadresse: Stenersgata 1 B/C Tlf: Faks: Org.nr: Postboks 8165 Dep Oslo Internett: Bank:

9 De ansatte i seksjonen er faglig uavhengige når de utfører prosessoppdrag, og seksjonen har ingen oppgaver eller rolle i klagesaksbehandling av enkeltsaker. Advokatene og advokatfullmektigene følger selvsagt de vanlige regler for advokatvirksomhet, herunder de advokatetiske retningslinjer. De vil for eksempel ikke kunne håndtere saker der de selv har vært involvert i forvaltningsbehandlingen i en tidligere funksjon som saksbehandler. En grunnleggende forutsetning for RAs støtte til UNEs ønske om å innføre en prosedyreenhet, har vært at enheten organiseres på en måte som ivaretar uavhengigheten både formelt og faglig, og at det arbeidet som utføres holder høy faglig kvalitet. Vi vil gjerne understreke at den evalueringen som ble gjort av prosjektet, løpende tilbakemeldinger fra RA og tilbakemeldinger fra domstolene viser at sakene faglig sett har blitt håndtert på en meget god måte av UNEs prosessfullmektiger. Dommere i Oslo tingrett har gitt gode tilbakemeldinger på den enkeltes prestasjoner i retten, og har også tilkjennegitt at prosessfullmektigene har ivaretatt sin uavhengighet. Det er flere statlige etater som i større eller mindre grad har ordninger med egne ansatte advokater som representerer etaten i retten. Et nærliggende eksempel er Pasientskadenemnda (nå del av Helseklage), som har en tilsvarende prosedyreenhet som representerer organet i søksmål som gjelder gyldigheten av nemndas vedtak. Din sammenligning med Trygderetten blir etter vår oppfatning ikke helt treffende, da det ikke er UNEs beslutningsfattere som opptrer som prosessfullmektig. For øvrig er Trygderetten første domstolsinstans i trygdesaker, med anke direkte til lagmannsretten. UNE er i denne sammenheng et vanlig forvaltningsorgan, hvis vedtak må bringes inn for domstolene ved stevning til tingretten. Vi vil også gjerne understreke at de bekymringer du tar opp knyttet til UNEs domstolspreg og vår uavhengighet har inngått i våre og RAs vurderinger i forkant av etableringen av prosedyreseksjonen. Vi har kommet til at disse hensynene ivaretas på en god måte gjennom den organiseringen vi har valgt og den ordningen som er avtalt med RA hva gjelder overordnet ansvar og fordeling av saker. Ettersom det ikke er noen kobling, formelt eller faktisk, mellom prosedyreseksjonen og UNEs klagesaksbehandling, vil en slik ordning etter UNEs syn heller ikke gi noen slike incitamenter som du beskriver. Med hilsen Øyvind Havnevik fung. avdelingsdirektør Arild Hjelmervik seniorrådgiver Dette brevet er godkjent elektronisk i Utlendingsnemnda og har derfor ingen signatur. UTLENDINGSNEMNDA