TELENORS KOMMENTAR TIL NKOMS MARKEDSANALYSE OG VARSEL OM VEDTAK I MARKED 3A, MARKED 3B OG MARKED 4

Transkript

1 Nasjonal kommunikasjonsmyndighet Postboks Lillesand Vår dato Vår referanse Deres dato Deres referanse Vår saksbehandler Terje Nord TELENORS KOMMENTAR TIL NKOMS MARKEDSANALYSE OG VARSEL OM VEDTAK I MARKED 3A, MARKED 3B OG MARKED 4 Telenor viser til brev fra Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom) datert 12. januar 2018 med varsler om vedtak i grossistmarkedene for lokal-, sentral- og høykvalitetstilgang til faste aksessnett (marked 3a. marked 3b og marked 4), tilhørende markedsanalyse og øvrige vedlegg. Innledningsvis vil Telenor bemerke at det har vært omfattende å forholde seg til all dokumentasjon som Nkom har oversendt i denne saken. Varslene og analysene inneholder informasjon av generell overordnet karakter som gir føringer for de veivalg som gjøres med hensyn til reguleringen og de virkemidler som foreslåes. I tillegg inneholder underlaget viktig informasjon på detaljert nivå som potensielt kan ha stor påvirkning på utfallet av den endelige reguleringen. Det er utfordrende å overskue konsekvensene av de reguleringsforslagene som er forelagt. Videre er det utfordrende å innrette våre kommentarer på en slik måte at viktige detaljer ikke drukner i overordnede prinsipielle anførsler. Vi har søkt å strukturere våre tilbakemeldinger på en slik måte at budskapet kommer klart frem. Det vil likevel være slik at vi ikke nødvendigvis har hatt mulighet til å overskue alle aspekter av den foreslåtte reguleringen og dermed kommentert disse. Det overordnede helthetlige inntrykket er at den varslede reguleringen mot Telenor skjerpes til tross for at markedene som analyseres er preget av tiltakende konkurranse. Norge befinner seg på toppen i Europa hva gjelder husstander som både har tilbud om og som faktisk har knyttet seg opp til høyhastighetsbredbåndsaksess. Fiberpenetrasjonen i Norge er ifølge siste dekningsrapport fra Analysys Mason (sommeren 2017) på 52%, og ifølge FTTH Council er Norge tredje best i Europa hva gjelder tilknyttede husholdninger (betalende abonnenter). 1 Telenor er en av flere operatører som investerer betydelige midler i det norske markedet og som derigjennom bidrar til regjeringens overordnede målsetning om at 90 prosent av husstandene skal ha tilbud om minst 100 Mbit/s innen På lang sikt er målet at alle husstander skal ha tilbud om høyhastighetsbredbånd. Dersom denne målsetningen skal nås må alle operatørene i det norske markedet, inkludert Telenor, gis tilstrekkelige insentiver for å investere i fremtidsrettet moderne teknologi. Den varslede 1 Tall fra September 2017, jf Telenor Norge AS Fornebu, Bærum Kontoradresse: Snarøyveien Fornebu Postadresse: P.O. Box Fornebu Telefon: Telefaks: Bankgiro: Hovedkontor: Snarøyveien Fornebu Organisasjonsnummer: NO MVA

2 reguleringen pålegger Telenor betydelige kostnader for å videreutvikle kobberaksessnettet, til tross for at kundefrafallet er på ca 10 % per år. Telenor hindres i en effektiv sanering av kobberaksessnettet og blir pålagt å opprettholde tjenester lang ut over hva som er forretningsmessig forsvarlig. Telenor forventes å ta på seg betydelige utviklingskostnader for å ta frem grossistprodukter som vil ha en meget begrenset levetid og usikker etterspørsel. Dette synes i strid med formålet om effektiv bruk av samfunnets ressurser. Når det gjelder fiberaksessnettene, som er i sterk vekst og der Telenor har en markedsandel på kun 21%, blir Telenor som eneste aktør pålagt plikter som gjør investeringene mindre lønnsomme og som derfor begrenser Telenors investeringsinsentiver. Statistikk Nkom legger frem viser at det er betydelige geografiske forskjeller på sluttkundenes valgmuligheter for fast bredbåndsaksess, både hva gjelder antall tilbydere som kan levere tjenesten på det aktuelle stedet, hastigheten på tilbudet gitt og teknologien tjenesten leveres over. Likevel velger Nkom å pålegge de samme tyngende forpliktelser på nasjonal basis uten å vektlegge og hensynta regionale forskjeller i konkurransesituasjonen. En slik regulering skader mer enn stimulerer konkurransen, og støtter ikke opp om ekomlovens formål eller regjeringens målsetning om en markedsbasert utbygging. Oppsummert har Telenor følgende overordnede kommentarer til Nkoms varsler om vedtak, med tilhørende markedsanalyser og øvrige vedlegg: 1. Forpliktelser Nkom pålegger tilbydere med sterk markedsstilling skal være egnet til å fremme samfunnsøkonomisk effektivitet jf. ekomlovens formål ( 1-1). I tillegg skal forpliktelsene ikke gå lenger enn det som er nødvendig for å avhjelpe identifiserte konkurranseproblemer. Nkom synes å gå langt i retning av å regulere med henblikk på å sikre markedsaktørenes lønnsomhet, fremfor å fremme konkurransen i markedene for å maksimere samfunnsøkonomisk effektivitet. 2. Det er sluttbrukernes alternativer som er utgangspunktet for å definere det relevante markedet både på sluttbruker -og grossistnivå. For sluttbrukermarkedet for standardisert bredbåndsaksess savnes en analyse etter konkurranserettslig metode og en sannsynliggjøring av produkt- og geografisk markedsavgrensning Nkom legger til. Telenor tror en korrekt utført markedsavgrensning ville gitt andre relevante markeder i Norge. 3. Telenor mener Nkom må identifisere hvilket problem i sluttbrukermarkedet reguleringen skal løse. Konkurranseproblemet varierer med markedsavgrensningen, bl a fordi fokuset for konkurransen avhenger av om aktørene konkurrerer i eller om markedet. 4. Gitt Telenors antakelse om sluttbrukermarkedet er de avledede produktmarkedene på grossistnivå - Marked 3a: kobberbasert lokal grossisttilgang (WLA Cu) - Marked 3a: fiberbasert lokal grossisttilgang (WLA Fiber) - Marked 3b: XDSL- og wimaxbasert sentral grossisttilgang (WCA Legacy bitstream) - Marked 3b: NGA (HFC-, Fiber- og Fixed LTE) basert sentral grossisttilgang (WCA NGA bitstream) - Marked 4: Høykvalitets aksessprodukter 5. Telenor støtter Nkoms konklusjon om at det ikke foreligger et reguleringsbehov i marked Telenor mener ulike konkurranseforhold lokalt bør reflekteres i virkemiddelbruken. Dette fremgår klart av Kommisjonens Explanatory Note. Telenor kan ikke se at Nkom har analysert og hensyntatt dette. 2 / 38

3 7. Telenor har en rekke innsigelser på Nkoms vurderinger av formålstjenlighet og forholdsmessighet på foreslåtte forpliktelser også gitt markedsutviklingen og konkurransen om markedet (det bygges nye nett og utdaterte nett må saneres). 8. Etter Telenors vurdering er ikke summen av forpliktelser i Nkoms forslag i overenstemmelse med kravet om minimumsregulering, prinsippet om kostnadsdekning eller hensynet til forutberegnelighet for investeringer. Dermed gir ikke varslet regulering et godt fundament for samfunnsøkonomisk effektivitet. 9. Opplegget for å muliggjøre modernisering av kobbernettet (både Telenors og grossistkundenes) fremstår som uhjemlet, kostbart og uforutsigbart, samt mangelfullt. Regimet forutsetter enda strengere tilgangsregulering, noe som for Telenors del vil være kostnadsdrivende ved eventuell modernisering. Dermed kan slike tilgangsforpliktelser og med øvrige krav som settes i andre deler av forslaget fremstå som et hinder for en ønsket modernisering av deler av kobberaksessnettet. 10. Når det gjelder fiberdelen av markedet synes det også som et stort paradoks at Telenor pålegges enda flere fiberbaserte grossistprodukter selv om Telenor fremdeles har et beskjedent volum (jf. 20,9% markedsandel) og potensielle grossistkjøpere er begrenset. Majoriteten av aktørene i fibermarkedet velger å bygge selv. Telenor har ment at Nkom valgte å regulere fibermarkedet for tidlig (Telenors nett har for få kunder til at man kan forvente effektiv tjenesteleverandørkonkurranse kun på dette nettet). Enda flere tilgangsformer vil, om aktørene skulle benytte dem, gjøre det enda mindre sannsynlig at det vil kunne bli lønnsomt å være grossistkunde. 11. Tilgangsforpliktelsene pålagt Telenor er omfattende og flere av disse bør endres. Dette gjelder blant annet a. Pålegg om totalt 5 forskjellige tilgangsprodukter i et avtagende kobbermarked (VULA, VUA, Bredbåndsaksess, LLUB og SLU). b. Detaljeringskrav knyttet til VULA kobber og manglende likebehandling av aktører som bygger med en plikt om å tilby VUA c. Krav om å tilby VULA kobber på bakenforliggende sentral, med medfølgende utvikling og kompleksitet på teknologi som ikke skal moderniseres (SHDSL, ADSL, uvektorisert VDSL). d. Krav til «uncontended» bitrate på VULA kobber og eventuelt VULA fiber e. Krav om videreføring av solgte SHDSL-aksesser uten oppsigelsestid. 12. Telenor mener grunnlaget for fastsatte maksimalpris av operatøraksess og bredbåndsaksess (bruken av Nkoms aksessmodell), ikke er i samsvar med EU- kommisjonens anbefaling og at det ikke er grunnlag for å avvike fra Kommisjonens anbefaling. 13. Nkom må fjerne forpliktelser som ikke lenger er nødvendige når nye forpliktelser kommer til. F eks kravene til kostnadsregnskap for produkter som reguleres på annet grunnlag og kravene til regnskapsmessig skille når nye tekniske- og økonomiske replikerbarhetstester innføres. 14. Telenor er uenig i Nkoms vurdering relatert til fortetningssalg og krav til Homes Passed Innstikkskabel. Selve tilgangsforpliktelsen og krav til varslingsfrist gir vesentlig økt kompleksitet og usikkerhet rundt fiberinvesteringer og leveranse til sluttkunden. Kravet til maksimalpris lik opprinnelig tilbud i utbyggingsprosjektet fremstår helt urimelig. 15. Når det gjelder varslingsfrister er Telenor uenig i kravet om utvidet varslingsfrist til 3 år ved all nedleggelse av DSLAM er med bredbåndsaksess (marked 3b). 16. Detaljeringsnivået for regulering av Telenors standardavtale slik Nkom legger opp til og beskriver er for høyt. 3 / 38

4 Videre følger Telenors detaljerte kommentarer til Nkoms varsler om vedtak. Telenor anmoder om at tekst markert med [Uoff] unntas offentlighet og partsinnsyn, jf offl. 13, jf fvl. 13 og / 38

5 1. Om markedet og markedsavgrensning Avgrensningen av det relevante markedet skal ta utgangspunkt i konkurranserettslig metode. Dette innebærer at det først og fremst skal tas utgangspunkt i sluttkundene og deres vurdering av substitusjonsmulighetene mellom ulike produkter. Det må også tas hensyn til tilbudssidesubstitusjonen. Etter Telenors oppfatning leder Nkoms tilnærming til markedsavgrensning og fravær av anvendelse av konkurranserettslig metode, til at markedene avgrenses feil. Dette får følger for hele den videre analysen og virkemiddelbruken, og medfører at Nkom varsler streng regulering i markeder hvor det er velfungerende konkurranse. I markedsanalysen (vedlegg 1) gir Nkom en situasjonsbeskrivelse av det norske sluttbrukermarkedet for fast aksess når det redegjøres for historikk og markedsutvikling i forhold til konkurransesituasjonen illustrert ved utviklingen i markedsandeler. Etter Telenors vurdering preges denne analysen av å være selektiv i punktene som fremheves og vektlegges. Dermed blir Nkoms vurderinger i markedsavgrensningen i det som betegnes som sluttbrukermarkedet for standardisert bredbåndsaksess ufullstendig og feilaktig avgrenset i produktdimensjonen. Dette er igjen avgjørende for grossistmarkedene som avledes av dette sluttbrukermarkedet. Telenor mener særlig trendene for henholdsvis vedvarende nedgang i kobberbaserte aksesser og vekst og utbyggingsdynamikk i fiberbaserte og mobile aksesser samt hvilket utviklingsstadium disse produktene er i er for lite hensyntatt av Nkom. Den av EU-kommisjonen forskrevne metodikken om Modified Greenfield approach forutsetter at det tas hensyn til både eksisterende markedsforhold og til forventet markedsutvikling frem mot i fravær av SMP regulering. EU-kommisjonens nye forslag til SMP Guidelines 3 poengterer at hvis konkurransen i sluttbrukermarkedet blir virksom i løpet av neste periode er ikke grossistregulering lenger nødvendig (jf forslagets pkt 18): If, where regulation is in place,- the underlying retail market(s) is (are) prospectively competitive under the Modified Greenfield Approach over the next review period, the NRA should conclude that regulation is no longer needed at wholesale level Et grunnleggende utgangspunkt for vurdering av om det fortsatt er behov for sektorspesifikk tilgangsregulering, vil være en analyse av konkurransen i sluttbrukermarkedet. Hvis konkurransen fungerer nedstrøms vil det ikke være grunnlag for sektorregulering. Og har konkurransen styrket seg fra forrige markedsvedtak bør det tilsi lettelser i reguleringen. Dette følger også av Kommisjonens Explanatory note hvor det klart sies at konkurransesituasjonen i sluttbrukermarkedene er utgangspunktet for analysen av hvorvidt regulering er nødvendig. Det er bare i de tilfellene hvor det kan identifiseres markedssvikt i sluttbrukermarkedene i et fremadskuende perspektiv at det kan være grunnlag for regulering av de tilstøtende grossistmarkedene. En slik analysemetodikk mangler i Nkoms varsel. Det er så vidt Telenor kan se heller ikke definert noen konkurranseproblem i sluttbrukermarkedet som den foreslåtte SMP 2 Neste reguleringsperiode er perioden hvis vi legger Nkoms tidligere varighet av SMP vedtak i de faste bredbåndsmarkedene til grunn. Hvis tommelfingerregel om normalt 3-års varighet benyttes blir perioden Forslag per februar «Guidelines on market analysis and the assessment of significant market power under the EU regulatory framework for electronic communications networks and services». Forslaget er for tiden på høring hos BEREC, men må forventes å være ferdigstilt før Nkom fatter endelige vedtak. 5 / 38

6 reguleringen skal avhjelpe selv om det av EU-kommisjonen forutsettes at Nkom skal establish whether, a risk of consumer harm due to a lack of competition in the retail market would persist (jf forslagets punkt 26). Den manglende identifiseringen av konkurranseproblem i sluttbrukermarkedet innebærer etter Telenors syn at det ikke er grunnlag for regulering Produktmarkedsavgrensningen for sluttbrukermarkedet for standardisert bredbåndsaksess Nkom baserer sin avgrensning av den delen av markedet som omtales som standardisert bredbåndsaksess på de ulike mediene (kobber, hfc, fiber, fast radio frekvenser) med tilhørende elektronikk (teknologi) og forholder seg ikke til hvilke sluttbrukertjenester som leveres og selges over nettilknytningene (eksempelvis internett og bredbåndstelefoni, TV-pakker, VoD, skytjenester, osv). Markedsavgrensning bør baseres på en analyse av hvor nære substitutter produkter og tjenester er. Fokus bør rettes mot hvilke produkter konsumentene vurderer som nære alternativer. Nkom referer til SSNIP-testen, men utfører den ikke. Begrunnelsen synes å være at man ikke er pålagt å gjøre det. Prinsippene bak SSNIP-testen er imidlertid sentrale for å få kartlagt det relevante markedet. Det krever imidlertid omfattende empiriske analyser, hvor priselastisitet finnes gjennom økonometriske analyser av markedsdata. I mange konkurransesaker er det praktisk vanskelig å gjennomføre slike SSNIP-tester, ikke minst på grunn av knappe tidsfrister (gjelder særlig fusjonssaker). Det er imidlertid ingen grunn til å avvike fra dette i foreliggende analyse. Nkom har både tilgang til ressurser og god tid på sine analyser, og jobber permanent med problemstillinger i dette markedet. Nkom fremhever at de har et 2-3 års perspektiv, men praksis viser at de bruker lengre tid. Nkom har gjort vedtak i det faste bredbåndsmarkedet i 2006, 2009 og Dette må etter Telenor vurdering høyne kravet på Nkom med hensyn til hvilke analyser de gjennomfører. Hvis SSNIP-test krever for mye data og kompetanse finnes det andre enklere alternativer som er praktisk gjennomførbare, og som ligger tett opp mot prinsippene i SSNIP-testen. Eksempelvis er analyse av kritisk tap og diversjonsrater blitt en mye anvendt tilnærming til å operasjonalisere prinsippene i en SSNIP-test. Man benytter da spørreundersøkelser mot kundene; disse spørres om hva deres andrevalg er (Konkurransetilsynet har benyttet denne metodikken i flere store fusjonssaker de senere årene). I forbindelse med slike undersøkelser benyttes gjerne også churn-data som alternativ eller supplement for å finne diversjonsrater. Slik analyse vil fortelle om sluttkundene anser fiberbasert og kobberbasert tilgang å være i samme marked. Nkoms fremoverskuende analyse av markedet fremstår dessuten unødvendig diffus. Trendene i det norske markedet er tydelige. På tilbudssiden bør observert og forventet utvikling på henholdsvis mobil-, kobber- og fiberområdet vektlegges sterkere i analysen. De viktigste utviklingstrekkene er: - Fortsatt fiberutbygging i alle områder - Nedgang i antall xdsl-aksesser. Denne nedgangen forventes å akselerere. Dette vil uunngåelig medføre sanering av et utrangert/ulønnsomt kobbernett, og særlig den delen som 6 / 38

7 kun kan levere ADSL og der mobilbaserte aksesser åpenbart vil kunne levere et bedre bredbåndsprodukt. 4 Nkom er heller ikke konsistent i egen analyse av substitusjonsforhold. Telenor viser til at Nkoms egne vurderinger av betydningen av korrekte «build/buy» beslutninger når valg av prisregulering for kobberbasert tilgang vurderes (jf effekt av maksimalpris kopper basert på HCA, Varsel om vedtak Marked 3a, punkt 496). Dersom kobberprisen ikke påvirker utbyggingsincentiver er det et tegn på at dette er separate markeder (hvilket vi argumenterer for nedenfor). Motsatt, dersom kobberprisen påvirker utbyggingsinsentiver og at de følgelig er i samme marked så må Nkom foreta en nøye avveining mellom statisk effektivitet i kobbersegmentet mot dynamisk effektivitet i fibersegmentet. Nkoms påstand om at prisnivået på LLUB ikke påvirker lønnsomhet for fiber (og dermed fiberutbygging) strider derfor med Nkoms konklusjon mht markedsavgrensningen som hevder at bredbånd over kobber og fiber er del av samme marked. Begge deler kan ikke være riktig samtidig. Nkom hevder at det er små prisforskjeller mellom ulike geografiske områder ift. antall tilbydere som kundene kan velge blant (dvs DSL, fiber og/eller kabel-tv). Nkoms egne tall, i f.eks. tabell 4 i vedlegg 1 viser det stikk motsatte der fremgår prisvariasjoner på om lag 40 % innenfor flere hastighetskategorier. Vi kommer tilbake til dette nedenfor. Påståtte små prisvariasjoner benyttes som holdepunkt for å argumentere for at fibermarkedet er nasjonalt. Dersom det skulle være rett at prisene ikke varierer erkjenner Telenor at en slik observasjon kan forklares med at dette er et nasjonalt marked. Men at prisene på fiber ikke varierer med antall alternativer kan også forklares med at fiber og DSL ikke er i samme marked. Nkom har dermed ikke gjort noen reell analyse som sannsynliggjør den tolkningen de velger å legge til grunn. 5 For Telenor synes det mest nærliggende å konkludere at fiber og DSL ikke er i samme marked. Nkoms analyse mangler som nevnt innledningsvis en tilstrekkelig fremoverskuende og strukturell vurdering av reguleringsbehovet i grossistmarkedene (omtalt som «Modified Greenfield Approach» i EU-bakgrunnsretten). I løpet av den reguleringsperioden varslene er ment å ha effekt er det åpenbart at omfanget av kobbernett som vil måtte saneres vil øke dramatisk og dette er kjent for Nkom. Telenor mener Nkom i lys av utviklingen og redusert betydning av XDSL, og dermed fremtidig redusert betydning av tjenestebasert konkurranse basert på kobbernettet, samt den faktiske og stadig økende infrastrukturbaserte konkurransen på høyhastighetsnett (hfc, fiber og mobil) også bør vurdere om det i det hele tatt eksisterer et konkurranseproblem i det norske sluttbrukermarkedet og dermed et reguleringsbehov i de avledete Marked 3a og Marked 3b. En mer objektiv og nøytral vurdering av reguleringsbehovet i markedene vil kunne gi et mer nyansert bilde enn det som fremkommer av Nkoms foreløpige analyse. I følge Nkoms analyser har 57% av husstandene i Norge tilbud om VDSL, mens den faktiske VDSL beholdning er godt under 10% av husstandene. Når vi samtidig vet at 84% av norske husholdninger kjøper fast bredbåndsaksess illustrerer dette at kundene vurderer dette produktets attraktivitet som lav dersom kundene kan velge annen type nettilknytning for standardisert bredbåndsaksess. 4 Se nyhetssak fra Sverige som på en del områder er det landet det er mest nærliggende for Norge å sammenligne seg med: 5 Se for eksempel PTS sin foreløpige analyse av tilsvarende markeder i Sverige, seksjon b/dokument/promemoria_slutkund_3a_3b_ pdf 7 / 38

8 Etter Telenors syn skiller konkurransen og kundens valgmuligheter i DSL-markedet seg vesentlig fra høyhastighetsdelen av markedet. Telenor har videre i ulike sammenhenger gitt Nkom innspill om dette blant annet i forbindelse med høringsrunder på tilsvarende markedsvedtak. For å underbygge dette standpunktet gjennomførte Telenor på konsernnivå en ekstern økonomisk analyse av markedsforholdene i de faste bredbåndsmarkedene til egne selskaper i sammenlignbare utvalgte europeiske markeder. Basert på denne påpekte Telenor behovet for en ny tilnærming til tradisjonell analyse av markedene. Rapporten er delt med norske ekom-myndigheter (Frontier, 2016) og har fremdeles relevans i denne sammenhengen. Telenor mener et tilstrekkelig bevis for at kobberbaserte produkter i Norge ikke kan anses som del av samme marked som høyhastighetsmarkedet er når videre drift av et etablert kobbernett blir ulønnsomt i områder med overbygning av alternative høyhastighetsnett fordi kobbernettet tømmes for kunder. Kobbernettet er i slike områder ikke lønnsomt å drifte fordi flesteparten av de mulige sluttkundene i et område ikke anser det som et alternativ til tilgang til nybygget fibernett. Selv en betydelig prisreduksjon vil etter Telenors erfaring ikke endre kundens syn (hvilket også en SSNIPtest ville ha demonstrert). Telenor har også ved flere ulike anledninger informert Nkom om behovet for å kunne sikre effektiv drift/sanering av eget fastnett. Telenor anser det som en svakhet at Nkom unnlater å vurdere slike observerbare forhold og henfaller til argumentet om en kjede av substitutter og til henvisning til Konkurransetilsynets vurdering i LOS Bynett og Bynett Privat saken helt tilbake i Analysen som gjøres av substitusjonsforholdene er dessverre preget av påstander som etter Telenors vurdering ikke er riktige, svært upresise eller irrelevante. 6 Nkom har etter Telenors syn ikke godgjort at det foreligger tilstrekkelig gjensidighet til å kunne fastslå kjedesubstitusjon, jf. EU-kommisjonens nye forslag til SMP Guidelines Produktmarkedsavgrensningen for sluttbrukermarkedet for høykvalitets aksessprodukter Den nye tilnærmingen med å avgrense og beskrive to separate sluttkundemarkeder for henholdsvis standardisert bredbåndsaksess og høykvalitetsaksess produkter basert på EU Kommisjonens Explanatory Note fremstår etter Telenors oppfatning treffende for det norske markedet. Analysen av sluttkundene som etterspør ekstra kvalitet/funksjonalitet er noe rikere enn analysen av markedet for standardisert bredbåndsaksess også i forhold til å beskrive kjøpsprosessen og den individuelle behandlingen og tilknytningen av den enkelte bedriftskunden. 6 Det er særlig analysen i kap Telenor sikter til. Nkom gir her et inntrykk av at norske sluttkunder mener at «..,alle aksessformene, inkludert ADSL, å gi tilstrekkelig kapasitet til å benytte de tjenestene som per i dag etterspørres av de fleste sluttbrukere. Et mulig unntak er bruk av bredbåndsaksessen som primærplattform for TV og enkelte andre kapasitetskrevende tjenester». Nkom hevder videre at konkurransen fra distribusjonsplattformer for TV (digitalt bakkenett og satellitt) gjør at høykapasitets bredbånd ikke er avgjørende for at konsumenten skal få et skikkelig godt tv tilbud og at dette, av uklar grunn, begrunner avgrensningen. Telenor er også svært uenig i at det er stor grad av subsituerbarhet på tilbudssiden. Nkom peker på ADSL VDSL som eksempel på slik substitusjon når konsument etterspør større båndbredde, men innrømmer at også dette kan være investeringstungt. Hvis man skal substituere på tvers av andre medier som hfc, radio eller fiber med tilhørende elektronikk forutsetter man at tilbydere først bygger nytt nett til kunden før slik etterspørsel etter høy båndbredde kan møtes. 7 Ref. avsnitt 43 og fotnote 39 i de nye SMP-retningslinjene der det uttales, i fotnote 39, at «Evidence should show clear price interdependence at the extremes of the chain.» 8 / 38

9 Telenor opplever at dette markedet i stor grad drives av norske bedrifters etterspørsel etter avanserte kapasitets- og datakommunikasjonstjenester med høy kvalitet og sammensatt funksjonalitet, slik også Nkom beskriver i markedsanalysen. Tjenestene er kjennetegnet av å være tilpasset bedriftsmarkedets spesielle behov og omfatter en rekke til dels ulike tjenestetilbud så som lukkede bedriftsnettverk basert på IP-VPN eller Ethernet-VPN teknologi, driftede og sikre skytjenesteløsninger for lagring, programvaredistribusjon eller kommunikasjon, sikkerhetsovervåkning og håndtering av sikkerhetshendelser samt rene kapasitetstjenester mellom ulike geografiske lokasjoner så som leide linjer og optisk kanal. I tillegg må også en tjeneste som gir kunden en dedikert tilgang til internett etter Telenors oppfatning betegnes som en høykvalitetsaksess, når tjenesten har følgende avanserte produktegenskaper (som gir mulighet for å bygge på enda flere tilleggstjenester f.eks. innen sikkerhet): - Garantert SLA - Dedikert VLAN på lag 2 med direkte aksess til tilbyders internett node - Overvåkning av eget samband - Cisco-klasse ruter Det er etterspørselen etter denne typen avanserte og virksomhetskritiske tjenester utover standard tilgang best effort til internett - som er definerende for sluttbrukermarkedet for høykvalitets aksessprodukter i og med at tjenestene stiller visse minimumskrav til de bærende bredbåndsaksessene, herunder i forhold til robusthet, oppetid, rettetid, minimum båndbredde, symmetrisk kapasitet opp- og nedstrøms samt tilbudte servicenivåer og sikkerhetsløsninger. For å sikre ende-til-ende kontroll på avtalt drift, kvalitet, tilgjengelighet og sikkerhet består avanserte kapasitets- og datakommunikasjonstjenester typisk både av kundeplassert og -konfigurert utstyr (f.eks. rutere) og i bunn en eller flere dedikerte punkt-til-punkt høykvalitetsforbindelse(r)/ aksess(er) som tjenestene leveres over. Telenor oppfatter at Nkoms kategorisering og analyse av hva som er standard fast bredbåndsaksess og hva som er høykvalitetsaksess (avsnitt 2.2.5) avviker fra Telenors forståelse av dette for så vidt gjelder det vi ovenfor har omtalt som dedikert tilgang til internett. Så vidt vi forstår er denne typen tjeneste ikke tatt med under behandlingen av høykvalitetsaksess. Dette bør rettes opp i endelig markedsanalyse. Etter Telenors vurdering vil imidlertid standardiserte bredbåndsaksess produkter til bedrifter som i hovedsak kun gir best effort tilgang til internett, dvs. som ikke har dedikert VLAN forbindelse og garantert SLA, men som kun baserer seg på massemarkedsrutere og en statistisk oppetidsgaranti (samt evt. noen få, grunnleggende tilleggsytelser så som én fast IP-adresse, inkludert oppkobling av utstyr samt 24/7 tilgang til kundeservice) falle utenfor det av EU-Kommisjonen definerte sluttbrukermarkedet for høykvalitets aksessprodukter. Dette beror på at slik best effort tilgang til internett ikke stiller like strenge krav til kvalitet, tilgjengelighet og funksjonalitet på bredbåndsaksessen som førnevnte avanserte kapasitets- og datakommunikasjonstjenester. Disse betydelige forskjellene mellom henholdsvis standardiserte og høykvalitets bredbåndsaksesser bør etter Telenors vurdering også få betydning for vurderingene av hvilke kvalitetskrav Nkom setter til standardiserte bredbåndsaksessprodukter i grossistmarkedene (som gjenspeiles i kravene til SLA/SLG er og hva som med rimelighet kan forventes i forhold til krav til dedikert kapasitet («uncontended») ved delte ressurser i nettet, osv). 9 / 38

10 1.3. Geografisk avgrensning Telenor finner det positivt at Nkom tilstreber å gjøre en analyse av om det finnes grunnlag for en annen geografisk avgrensing enn ett nasjonalt marked. Nkom ser på indikatorer fra dekningsundersøkelsen som antall nett, dekning, hastighet i ulike områder og har samlet og sammenligner priser for å analysere grad av homogenitet i konkurranseforhold i ulike geografiske områder. Nkom tar imidlertid ikke utgangspunkt i etterspørselssubstitusjonen slik som er påkrevet etter konkurranserettslig metode. Dette innebærer etter Telenors syn at avgrensningen bærer galt av sted. Videre synes Nkom å ha lagt til grunn strengere kriterier i vurderingen av om det foreligger regionale eller lokale ulike geografiske markeder nasjonalt enn hva som følger av Explanatory Notice og konkurranseretten for øvrig. Nkom hevder de analyserer om det finnes geografiske ulikheter i priser eller produkttilbud på ulike hastighetsklasser, og konkluderer at dette ikke er tilfelle. Denne konklusjonen er oppsiktsvekkende når faktum er at Nkom avdekker betydelig prisvariasjon, se f.eks. tabell 4 i vedlegg 1, der det fremgår at det er ca 40 % prisvariasjon innenfor flere av hastighetskategoriene, jf avsnitt i markedsanalysen. Vår bekymring og kritikk er imidlertid at denne standardanalysen med Nkoms tilfeldige utvalg av listepriser og overfladiske analyse av disse ikke er velegnet til å vurdere utbyggingskonkurransen for nye høyhastighetsnett (NGA) som helt åpenbart er lokal både for tilbydere og berørte sluttkunder. 8 Nkoms egen analyse fremholder følgende forhold: 1) antall bredbåndstilbydere er mellom (6 av disse er nasjonale, 46 regionale og 82 lokale), 2) gjennomsnittlig antall tilbydere per kommune øker fortsatt, og 3) hele 79 ulike tilbydere er største tilbyder i minst 1 kommune. Dette tilsier at konkurransen om å bygge og levere NGA tilknytning til kunder må være svært virksom, om noe varierende, på lokalt nivå. Nkoms konklusjon om funn av relativt homogene listepriser 9 for løpende abonnement ihht hastighetsklasser og etablering fra et lite utvalg aktører forteller heller ikke særlig mye om lokale tilpasninger og tilbud som kan gis som følge av ulike konkurranseforhold i ulike områder der det konkurreres om å bygge nye NGA nett. Nkoms analyse av konkurranseforholdene lokalt er dermed etter Telenors vurdering lite treffende. Det er ikke slik at et marked blir nasjonalt av at en aktør er tilstede i alle regioner, eller at prisene ikke varierer signifikant mellom regioner. Det faktum at svært mange små lokale aktører har etablert seg i fibermarkedet gir en klar indikasjon på at det ikke er signifikante stordrifts- og/eller samdriftsfordeler som tilsier konkurransefortrinn for aktører som har stort geografisk fotavtrykk.. Vi har dermed problemer med å forstå Nkoms begrunnelse og konklusjon med hensyn til definisjon av det geografisk relevante markedet. 8 Det ligger i sakens natur at for «bredbånd hjemme», så er det avgjørende hvilke alternativer en forbruker har på bostedet. Geografisk substitusjon ut over disse alternativene er dermed ikke mulig på etterspørselssiden, med mindre man flytter bosted. Markedet er derfor i sin natur lokalt. Så kan det være geografisk substitusjon på tilbudssiden gjennom at en aktør som opererer i en annen region går inn dersom den etablerte har høy pris og/eller dårlig kvalitet. 9 At nasjonale tilbydere velger nasjonale fremfor lokale listepriser kan ha mange grunner. En uniform pris i alle lokale markeder vil kunne redusere faste administrasjonskostnader, kostnader ved markedsføring og logistikk og være effektiv for å bygge merkevarer rundt et fast konsept. Nasjonale listepriser på xdsl kan selvsagt også være et resultat av reguleringen. I så fall burde dette ikke vektlegges i en «modified greenfield» analyse. 10 / 38

11 Telenor mener for øvrig at geografiske avgrensning vil bli lettere hvis produktmarkedene var avgrenset korrekt (jf kap 1.1). For kobber (-og wimaks) baserte nett kan man ta utgangspunkt i nettets geografiske utstrekning. For fiber og andre NGA nett bør analysen gjøres basert på antall aktører og øvrige konkurranseforhold innenfor geografiske enheter. Under enhver omstendighet må ulike konkurranseforhold lokalt reflekteres i virkemiddelbruken. Dette fremgår klart av Kommisjonens Explanatory Note. Telenor kan ikke se at Nkom har analysert og hensyntatt dette i de varslede forpliktelsene Grossistmarkedene Etter Telenors oppfatning er det i Norge behov for et tilsvarende skille mellom kobber- og NGAbaserte aksesser i grossistmarkedene 3a og 3b som det vi ovenfor har redegjort for finnes i det norske sluttbrukermarkedet for standardisert bredbåndsaksess. En slik tilnærming forutsetter imidlertid at Nkom har analysert konkurransesituasjonen i de relevante sluttbrukermarkedene og kunnet sannsynliggjøre at det i et framoverskuende perspektiv foreligger konkurranseproblemer som ikke kan avhjelpes annen måte enn ved forhåndsregulering. En slik analyse er som nevnt fraværende i varselet. De avledede produktmarkedene på grossistnivå som bør analyseres blir med dette: - Marked 3a: kobberbasert lokal grossisttilgang (WLA Cu) - Marked 3a: fiberbasert lokal grossisttilgang (WLA Fiber) - Marked 3b: XDSL- og wimaxbasert sentral grossisttilgang (WCA Legacy bitstream) - Marked 3b: NGA (HFC-, Fiber- og Fixed LTE) basert sentral grossisttilgang (WCA NGA bitstream) - Marked 4: Høykvalitets aksessprodukter Avgrensningen mot høykvalitets grossistprodukter Nkom har i grossistmarkedsanalysen lagt stor vekt på bestemte produktegenskaper som fremheves i Explanatory Note som avgjørende for klassifisering av et produkt som tilhørende grossistmarkedet for høykvalitetstilgang (Marked 4) jf. punkt 124, nærmere bestemt: - dedikert tilknytning, - mulighet for symmetrisk opp- og nedstrømskapasitet, - SLA med krav til garantert tilgjengelighet og høy tjenestekvalitet samt - andre produktkarakteristika knyttet til kvalitet, tjenestetilgjengelighet eller servicenivå som skiller seg ut fra grossistprodukter tilpasset standardisert bredbåndsaksess i massemarkedet. Nkoms (og EU-Kommisjonens) vektlegging av disse kriteriene er, hvis Telenor har forstått det rett, gjort med tanke på å kunne skille grossistprodukter i Marked 4 fra grossistprodukter som faller inn under Marked 3a / Marked 3b. Et slikt entydig og konsekvent skille hadde selvsagt vært praktisk, men synes ikke å være reflektert i praksis der det foreligger et visst overlapp mellom grossistproduktenes anvendelsesområde. Nkom har i tidligere markedsvedtak og i foreliggende markedsanalyse, jf. punkt håndtert dette overlappet ved å skille mellom proaktiv, systematisk utbyggede fiberaksessnett (som er 11 / 38

12 underlagt krav om tilgangsregulering), og enkeltstående fiberaksesser som er etablert reaktivt, dvs. på forespørsel (som er fritatt fra tilgangsregulering). Telenor støtter en videreføring av denne tilnærmingen som en praktisk løsning på utfordringen med delvis overlappende anvendelsesområder for innsatsfaktorer som i utgangspunktet tilhører ulike grossistmarkeder. Telenor mener hverken det er hensiktsmessig å sette begrensninger på hvor avanserte sluttbrukertjenester det skal være lov å tilby basert på et standardisert grossistprodukt ment for massemarkedet, eller å tilgangsregulere enkeltstående høykvalitets fiberaksesser som brukes til å tilby en standardisert bredbåndsaksesstjeneste til en sluttkunde. I all hovedsak anvender Telenor såkalt enkeltstående fiberaksesser til leveranse av avanserte bedriftsmarkedstjenester så som dedikert tilgang til internett i form av Bredbånd bedrift fiber-produktene Pluss eller Premium, datakomtjenester så som Nordic Connect eller kapasitetstjenester ikke til leveranse av standardisert best effort bredbånd Konklusjon Etter Telenors syn tilsier de ovenfor påpekte manglene ved Nkoms markedsavgrensning at Nkom foretar en ny markedsvurdering, både med hensyn til produktmarkedsavgrensningen og den geografiske markedsavgrensningen. 2. Om SMP analysen av Marked 3a og Marked 3b Nkom bør med utgangspunkt i Telenors forslag til grossistmarkedsavgrensinger gjøre en fornyet SMP analyse (både vurdering av aktørens markedsandeler og de øvrige kriterier). En slik analyse vil få frem avgjørende nyanser og forskjeller i konkurranseforholdene i de ulike norske grossistmarkedene. Eksempelvis har Telenor 20,9% markedsandel i Marked 3a WLA fiber og 31% i Marked 3b NGA. Dette innebærer i seg selv at det ikke er grunnlag for utpeking av Telenor som tilbyder med sterk markedsstilling og pålegg av forpliktelser. Nkom bør dessuten uavhengig av endelige markedsavgrensninger og påfølgende analyse gjøre følgende vurderinger 1. Sikre en likeverdig behandling av eierskap i analysen. Prinsippet om at intern organisering ikke skal ha betydning for pålagte forpliktelser gjelder for Telenor. Av den grunn utpekes eksempelvis Telenor ASA, som eier av den norske virksomheten, som tilbyder med sterk markedsstilling. Eierskap/kontroll bør også ligge til grunn for vurderinger av markedsposisjonene til de andre ekomtilbyderne (beregning av markedsandeler og vurdering av øvrige kriterier). Selv om Nkom sporadisk ser på Altibox, mangler det en gjennomgående og konsistent vurdering av henholdsvis TDCs, Lyses og EQTs eierskap i Nkoms foreliggende analyse. Med sterkt økende konkurranse og mer komplekse eierskapskonstruksjoner og ulike strategiske samarbeid må det forventes at alle aktørene behandles likt i Nkoms SMP analyse. 2. Sikre en objektiv tilnærming til forventet markedsutvikling Nkoms egne ønsker, forventninger og syn på hva som er en formålstjenlig markedsutvikling må ikke påvirke SMP analysen. Det mest slående eksempel på at det motsatte dessverre er tilfellet er Nkoms analyse av kobbermodernisering. Lovgivningen skal være framoverskuende (ex ante), og det 12 / 38

13 går klart frem av Nkoms dokumentasjon at det de siste årene har vært en betydelig reduksjon i markedsandelen til DSL, og det mest nærliggende synes å være å forvente at dette vil fortsette. Det har klart formodningen imot seg å legge til grunn at DSL-utviklingen vil snu til en økning slik Nkom noe løselig spekulerer i. Faktum er at antall kobberbaserte aksesser faller raskt. Selv om det ikke helt kan utelukkes at en kobbermodernisering kan medføre at denne trend snur, taler markedsutvikling og empiri imidlertid for det motsatte. Sluttkundene etterspør og foretrekker fiberaksess uavhengig av hvilken hastighet Telenor kan tilby på kobber. Nkoms utsagn om endret utvikling i den sterkt fallende trenden for Telenors markedsandel grunnet slik kobbermodernisering fremstår derfor ikke å ha grunnlag i de faktiske forhold. Dersom Nkom skal vektlegge en markedsutvikling slik det gjøres i varselet må det kunne sannsynliggjøres basert på dokumenterbare forhold. Dette er ikke tilfelle i foreliggende varsel. 3. Sikre at kun kriterier med relevans for SMP vurderingen i grossistmarkedene hensyntas. Nkoms analyse av øvrige kriterier i SMP analysen ut over markedsandel fremstår som overfladisk og uten reelle vurderinger og forankring i økonomisk teori og empiri. Til illustrasjon; i punkt 501 konkluderes det at Marked 3a er karakterisert av stordrifts- og samdriftsfordeler. Begrunnelsen er faste kostnader uten noen nærmere spesifikasjon. I punkt 502 fremholder Nkom at Telenor har stordriftsfordeler på grunn av landsdekkende nett og mange kunder. Men, som Nkom har dokumentert synes ugjenkallelige kostnader knyttet til fiberutbygging å være svært lokalt drevet (i det enkelte område som bygges ut). Dette støttes opp av det faktum, som Nkom dokumenterer, at svært mange små aktører får fotfeste. Nkoms egne funn er dermed ikke konsistente med Nkoms egen argumentasjon. Kriteriene kan altså beskrive enhver tilbyder og det er uklart hva som eventuelt er konkurranseproblemet, med mindre dette knyttes direkte tilbake til det konkrete markedet hvor SMP skal vurderes. I den grad det gjøres en vurdering er det uklart hvorfor Nkom konkluderer som det gjøres. Det fremstår som irrelevant å fremheve antall klagesaker og konfliktnivået omkring gjeldende regulering for å vurdere konkurransen i grossistmarkedet. Om antallet klagesaker skal vise noe som helst så må det være at Nkoms regulering er uklar. Antall klagesaker kan like gjerne være et symptom på «rent seeking» av tilgangskjøpere som forventer en gevinst om man klager nok. Avslutningsvis, antall aktører som bygger ny infrastruktur illustrerer at det ikke er uoverkommelige etableringsbarrierer og hele markedet er preget av teknologisk konvergens og høy grad av innovasjon. I markedsanalysen, avsnitt 147, konkluderer Nkom at Marked 3a og Marked 3b er separate markeder. Likevel inkluderer Nkom Telenors internsalgsvolum for kobberbaserte, og fiberbaserte aksesser i både 3a og 3b (avsnitt 364 og avsnitt 394). Dette er en åpenbar logisk inkonsistens. Dersom Nkom mener at det er separate markeder så kan intervolum bare inkluderes i ett av de to markeder. Alternativt så må Nkom slå sammen de to markeder. 3. Om analysen av Marked 4 Telenor mener det er riktig å gjennomføre en tre-kriterie-test av det i norsk sammenheng nye Marked 4, som ikke tidligere har vært vurdert i forhold til mulig behov for sektorspesifikk 13 / 38

14 forhåndsregulering. Nkoms gjennomgang av de to første av testens i alt tre kriterier stemmer godt overens med Telenors opplevelse av konkurransesituasjonen i dette grossistmarkedet, og Telenor støtter også Nkoms konklusjon om at det ikke foreligger noe reguleringsbehov. Som et ytterligere argument for Nkoms analyse og konklusjon vil likevel Telenor peke på vi mener at heller ikke første kriterium i tre-kriterie-testen er oppfylt: Etter vår oppfatning er det i dag ikke regulatoriske eller strukturelle hinder for å konkurrere effektivt i markedet for høykvalitets aksess produkter til bedrifter. Telenors konkurrenter har således med betydelig suksess (jf. fordelingen av markedsandeler i sluttkundemarkedet) og gjennom mange år etablert egen fiberinfrastruktur - svært ofte i parallell med Telenors eksisterende kobber- eller fiberinfrastruktur, evt. gjennom oppkjøp av lokale fiberaktører, nettopp med tanke på å levere slike tjenester. Broadnet er en slik konkurrent som har etablert betydelig både lokal og nasjonal infrastruktur bl.a. for å betjene bedriftsmarkedet for høykvalitetsaksess produkter, og selskapets posisjon i markedet for VPN-tjenester viser at de etableringshinder Nkom fortsatt mener å se, i realiteten ikke er til stede. 4. Om forslagene til særskilte forpliktelser på Telenor 4.1. Generelt Vurderingen av om et marked skal underlegges sektorspesifikk tilgangsregulering må som nevnt baseres på en analyse av konkurransesituasjonen i de relevante markedene, og denne analysen må klart dokumentere at slik regulering er nødvendig. Videre er det slik at eventuelle SMP forpliktelser må gjenspeile funnene i markedsanalysen, både hva gjelder hvilket marked som er relevant og de eventuelle konkurranseproblemer som eksisterer i dette markedet. Særskilte SMP-plikter må videre både være formålstjenlige og forholdsmessige, jf. ekomloven 3-4 tredje ledd og tilgangsdirektivet artikkel 8 nr. 4. I varselet synes Nkom å overse disse sammenhengene. De forpliktelser Nkom pålegger tilbydere med sterk markedsstilling skal videre være egnet til, og ikke gå lenger enn, det som er nødvendig for å fremme ekomlovens formål ( 1-1). Etter vår vurdering er formålet å sikre samfunnsøkonomisk effektivitet og bærekraftig konkurranse. Nkom synes å gå langt i retning av å regulere med henblikk på å sikre fotfeste og lønnsomhet for tilgangskjøpere utover formålet om samfunnsøkonomisk effektivitet og bærekraftig konkurranse. Hvis dette skal kunne rettferdiggjøres - for eksempel ved at det gir dynamisk positive konkurransemessige gevinster som mer enn oppveier det statiske effektivitetstapet bør dette dokumenteres. Vi kan ikke se at Nkom har dokumentert dette. Nkom må videre analysere de ulike konkurranseforhold lokalt og reflektere dette i virkemiddelbruken. Av varselet, for eksempel Marked 3a sammendrag avsnitt to, fremstår det som om Nkoms primære formål er å regulere Telenor der Telenor er eneste tilbyder, men fordi Nkom ikke finner kriterier for hvordan man kan ha ulik regulering i ulike geografiske områder, så reguleres hele landet. En slik tilnærming holder etter Telenors syn ikke mål og er i tillegg uforholdsmessig. En annen sentral mangel i varslet er at Nkom i analysen av behovet for regulering i Marked 3b ikke i særlig grad har hensyntatt reguleringen av Marked 3a og således lagt vekt på betydningen av dette for Marked 3b verken når det gjelder behovet for regulering eller virkemiddelbruken. 14 / 38

15 Telenor registrerer at Nkom til tross for at det dokumenteres at konkurransen i det norske markedet for standardisert bredbåndsaksess er sterkt økende og Telenors markedsposisjon sterkt fallende likevel foreslår vesentlig strengere regulering av Telenor enn dagens regulering. Hensynet til ivaretakelse og ytterligere fremvekst av såkalt tjenestebasert konkurranse i Telenors infrastruktur synes å være avgjørende for Nkoms forslag. Det at det foregår stor grad av infrastrukturbasert konkurranse om å bygge nett synes å være tillagt liten eller ingen vekt. Telenor savner at Nkom gir en realistisk vurdering av de positive effektene Nkom mener slik regulering skal gi opp mot de ulempene den uomtvistelig også vil ha for infrastrukturbasert konkurransen og andre negative sideeffekter av intervensjon i markedet (som «rent-seeking», «hold up» problemer, osv). Nkom begrunner behovet for strengere regulering av Telenor, inkludert også en form for ekspropriasjon av Telenors eiendom og sluttkunder som nødvendig og legitim på grunn av potensielle konkurranseproblemer og like muligheter for å kunne investere i en angitt teknologi. Opplegget som foreslåes for å muliggjøre modernisering av kobbernettet fremstår imidlertid som et uhjemlet, kostbart og svært uforutsigbart prosjekt. Det synes for Telenor som Nkom undervurderer kompleksiteten i eget opplegg for modernisering av kobbernettet. Kompleksitet var sannsynligvis en viktig grunn til at forsøket på å finne en omforent kommersiell løsning i Bredbåndsforum strandet. Det er særlig vanskelig å forstå hvordan Nkom mener forholdet mellom irreversible kostnader til for eksempel til produktutvikling, prosess og inntektsbortfall skal sikres uten at noen av aktørene forplikter seg i forkant. Ytterligere vil kravene til flere nye tilgangsprodukter i hovedsak skapes av selve reguleringen (dvs som en funksjon av nye markedsavgrensinger, BERECs Common Position for kobberbasert NGA utbygging og Nkoms håp om oppgradering av kobbernettet) og ikke av reell kommersiell etterspørsel (eller tilbud) i grossistmarkedene. I kontrast med forventet sterk nedgang i kobberbaserte løsninger i Norge i neste reguleringsperiode (realistisk sett frem til 2023) synes nye omfattende krav til produktutvikling i kobbernettet som uforholdsmessig. Telenor reagerer videre på at Nkom hevder at mer detaljerte krav til offentliggjøring og transparens, strengere oppfølging av kravet til ikke-diskriminering og mer prisregulering på kobber hevdes å være i overenstemmelse med prinsippet om minimumsregulering. Telenor mener Nkom med foreslått regulering utvanner viktige rettigheter, herunder prinsippet om at Telenor har råderett over egne eiendeler og kontroll over hvordan egne investeringsmidler anvendes. Dette gjelder særlig foreslått regime for kobbermodernisering, krav om å tilby backhaul fiber når andre moderniserer og kravene som settes til tilgang til «homes passed» på fiber. Videre synes Nkom å se bort fra prinsippet om at reguleringen ikke bør diktere spesifikke teknisk løsninger eller pålegge Telenor forpliktelser uten kostnadsdekning (maksimalprisen på «Homes Passed» - Innstikkskabel). En grunnleggende mangel og problem i Nkoms analyse av reguleringens effekt på investeringsincitamenter er at det synes som investeringer verdsettes svært ulikt avhengig av hvem som investerer (dette gjelder også hensynet til beskyttelse av tidligere investeringer). Et bærende prinsipp må være at også Telenors insentiver til investeringer i høyhastighetsnett ivaretas og at Telenors tidligere investeringer i kobbernettet må gis samme beskyttelse av reguleringen som beskyttelsen som gis tilgangskjøpernes investeringer. 15 / 38

16 I sum gir ikke Nkoms forslag til særskilte forpliktelser på Telenor et godt fundament for effektiv regulering Foreslått regime for oppgradering av kobbernettet Etter Telenors oppfatning har Nkom ikke hjemmel i ekomloven til å pålegge et slikt regime for oppgradering av kobbernettet som varsles. Ekomloven 4-1 gir hjemmel til å pålegge tilgang til nett, og omfatter på ingen måte adgang for Nkom til å pålegge Telenor å gi tilgang på en slik måte at Telenor de facto mister råderetten til deler av nettet. Etter Telenors oppfatning kan det også stilles spørsmålstegn ved om Nkom har hjemmel til å pålegge aktøren som får råderetten over deler av Telenors nett tilgangsforpliktelser ved avtale. Telenor har som nevnt en rekke prinsipielle innvendinger til Nkoms varsel. Flere av disse innvendingene er knyttet til det foreslåtte regime for oppgradering av kobbernettet. Videre henvises det til kommentarer til kravene til SLU Kobber (avsnitt 4.3.2) der ytterligere tekniske og praktiske utfordringer med Nkoms forslag påpekes. Vi skal nedenfor redegjøre for forhold vi finner mangelfullt utredet og uforholdsmessig med foreslått løsning for å tilrettelegge for kobbermodernisering i Norge. Nkom har skissert et regime hvor SLU-aktørene skaper forutsigbarhet ved å relativt raskt komme med forpliktelser for skala på utbygging. Dette tillater aktører som allerede har sluttkunder i det aktuelle området å vurdere om de skal etablere et grensesnitt mot SLU-aktøren eller avslutte sluttkunderelasjonen. Det er kostbart for Telenor og andre DSL aktører å etablere grensesnitt mot SLU-aktøren og det er kostbart å avtale med sluttkunden å bytte modem til ny teknologi. Nkom har i varselet ikke vurdert forholdsmessigheten av dette, samt hvem som skal dekke endringskostnadene og konsekvensene dersom SLU-aktøren bygger ut mer eller mindre enn planlagt. Det kan være flere årsaker til at en aktør bygger ut mindre enn opprinnelig ambisjon. Det kan komme tilbud om fiber i området, som gjør at et kobberbasert tilbud ikke etterspørres. Det kan være større kostnader knyttet til restrukturering av aksessnettet enn antatt i planleggingsfasen. Det kan være at SLU-aktøren ikke tilfredsstiller krav til wholesale produkter og SLA. Det er viktig at risikovillig adferd fra SLU-aktøren ikke medfører kostnader og kompleksitet for andre aktører og sluttkunder. Telenor finner det underlig at Nkom i varselets punkt 214 sier de har sett bort fra land der kobber ikke har hatt sentral rolle. Gitt observasjoner i Nkoms egen markedsanalyse skulle man tro det nettopp var utviklingen i slike land med høy FTTH utbygging man eventuelt bør se hen til. Det er etter Telenors mening en klar sammenheng mellom FTTH utbygging og HFC dekning på den enes siden, og det eventuelle potensialet for kobbermodernisering på den andre siden. I tillegg har Norge utfordrende demografi/geografi. Det er grunn til å tro at felleskostnadene er høyere enn i de landene Nkom har hatt fokus på, og at disse må fordeles på et lavere antall sluttkunder. Nkom introduserer begrepet «investeringsnøytrale» rammebetingelser for å begrunne sin foreslåtte regulering som skal muliggjøre modernisering av kobbernettet. Telenor sliter med å følge hele Nkoms resonnementet. Først løftes teknologinøytralitet frem som viktig reguleringsprinsipp, deretter hevdes at et funksjonelt separert Telenor ikke ville hatt preferanser på de ulike sluttbrukervirksomhetenes investeringer i teknologi. Telenor forutsetter at Nkom likevel erkjenner at utsagnet om nøytrale preferanser kun er gyldig ved nettselskapets egen profittnøytralitet ved 16 / 38

17 tilrettelegging for ulike teknologier. Et vertikalt separert nettselskap som ønsker å drive virksomhet på lang sikt må alt annet likt dessuten med rimelighet antas å preferere investering i den mest fremtidssikre teknologien. Det er slik Telenor vurderer det flere logiske brister i Nkoms resonnement rundt investeringsnøytralitet. Løsningen som skissert for kobbermodernisering er etter Telenors syn hverken teknologinøytral eller investeringsnøytral. Utgangspunktet for enhver tilgangsforpliktelse som pålegges bør etter Telenors syn basere seg på de teknologiene og produktene som Telenor selv benytter til egen retail. Krav ut over dette påfører Telenor uforholdsmessige kostnader, kompleksitet og ineffektivitet. Som minimum må det forventes at slike tiltak begrunnes særskilt og er dokumentert effektivitetsfremmende i samfunnsøkonomisk forstand. Regimet som foreslås virker dessuten uferdig. Nkom anerkjenner dette på enkelte områder, jf «Det nærmere innholdet i kravet til når utbyggingen skal være ferdigstilt, herunder eventuelle unntaksbestemmelser, vil måtte fastsettes, og Nkom ber eksplisitt om synspunkter på denne problemstillingen.» Telenor forutser at en rekke uforutsette hendelser kan oppstå og at man vanskelig på forhånd kan fastsette tidsfrister for når og om en investering må gjennomføres. Lange ledetider og informasjon om planer vil dessuten kunne påvirke lokal konkurranse. Sterk lokal konkurranse vil kunne gjøre kobbermoderniseringsplanen ulønnsom. Videre er det svært uklart hvordan informasjonssikkerhet skal ivaretas (jf informasjon om nettet og sluttkundeadresser) når det ikke presiseres hvem og hva som gir rett til slik informasjon. Nkom tar her ikke innover seg de strenge kravene til sikkerhet Telenor er pålagt etter sikkerhetsloven. Dette må henyntas i utformingen av reguleringen, slik at man unngår at eventuelle pålegg overfor Telenor under ekomreguleringen innebærer at Telenor ved å oppfylle reguleringen står i fare for å opptre i strid med sikkerhetsloven. Telenor forutsetter at Nkom avklarer forholdet mellom eventuell regulering og sikkerhetsloven. I tillegg har det foreslåtte regimet for kobbermodernisering en rekke ytterligere mangler og svakheter som innebærer at den varslede løsningen er uferdig, uforholdsmessig og uklar: 1. Ikke i tilstrekkelig grad vurderte effekter for Telenors fremtidige kostnader og inntekter. Negative effekter for Telenor må inngå i totalregnskapet for løsningen. Telenor vil særlig fremheve konsekvensen av manglende erstatningsprodukter når andre moderniserer samt de restrukurerings- og produktutviklingskostnadene nye tilgangsforpliktelser gir Telenor. Et spesielt viktig produkt for enkelte kritiske kunder er leide samband, slik som for eksempel Nødnettet er basert på. Slik leveranse kan ikke erstattes med et kjøp av et VUA grossistprodukt fra 3. parter og Telenor kan i slike tilfeller ikke akseptere en verdikjede basert på 3. parts produkt (SLA og kritisk med ende-til-ende kontroll er nødvendig). Et annet praktisk problem vil være bidraget til mer komplekse verdikjeder mot mange ulike 3.parter som sannsynligvis vil gi ineffektivitet / kompleksitet / utviklingskost. Potensielt store kostnader ved restrukturering av nettet ved utbygging på mellomfordelere må sikres kostnadsdekning. Eksempler på dette er at kobbernettet har gjennomgått store endringer i hele sin byggeperiode. Det betyr at nettet ikke alltid er hierarkisk oppbygd, men kan inneholde tverrforbindelser og viderekoblinger. Dersom dette ikke ryddes opp i før en utbygging, vil det ha negative konsekvenser for kunder som ikke skulle vært berørt av en utbygging. Slike kostnader må kunne belastes det lokale SLU prosjektet (se kap 4.3.2). 17 / 38

18 Telenor er også usikker på om Nkom har tenkt på hvordan Telenor skal sikres kostnadsdekning for utviklingskostnader knyttet til produkt(er), prosess og sikkerhet. 2. Negative effekter for sluttkunder utenfor modernisert område må hensyntas. Det vil som følge av 3. parts modernisering bli enda flere ulønnsomme Telenor sentraler pga nedbygging av deler av kundemassen under sentralen. Dette gir økt nedleggelse av DSLAMer med tilhørende kundekonsekvenser og vil gjelde alle aktører på sentralen som ikke selv bygger. Dersom maksimalprisene for SLU Kobber som foreslått av Nkom blir implementert, vil Telenor dessuten få enda flere ulønnsomme områder (SLU omsetning dekker ikke faktiske driftskostnader med linjene under punktet). I en slik situasjon har Telenor to alternativer - Nedleggelse etter varslingsbestemmelsene - Salg av kobberinfrastruktur Tilrettelegging for modernisering slik Nkom foreslår kan dermed resultere i en ytterligere forsert sanering av kobbernettet. 3. Rettigheter og plikter for operatør som moderniserer må tydeliggjøres for å bedre forutsigbarhet. Det må fremgå tydelig av reguleringen at 3. parts modernisering av et punkt ikke reduserer Telenors rettigheter til å legge ned eller gjøre endringer i nettstruktur, utøvelse av feilrettingspolicy på aksesser under mikronode eller gir denne operatøren utvidede rettigheter. Så vidt Telenor kan se mangler vedlegg 4 (avtalen mellom Nkom og tilgangskjøper) betraktninger fra NKOM om hva som skjer hvis tilbyder trekker seg fra punktet etter en periode i drift på mikronode (for eksempel blitt ulønnsomt). - Det må stilles krav om at alle kunder under det moderniserte punktet skal kunne få en like god eller bedre tjeneste - Det må heller ikke være mulig å bygge med eksklusivitet i områder hvor det leveres leide samband på kobber, eventuelt må det stilles eksplisitt krav til shaping i disse punktene slik at samband til kritiske kunder fortsatt kan leveres. - Det må tydeliggjøres hvordan andre aktører skal kunne prise VUA produkt dersom det ikke finnes noen benchmark basert på en marginskvistest av Telenors VULA kobber produkt - Det må beskrives hva som skjer hvis operatøren trekker sitt tilbud. Hvem har da rett til punktet, hvilke produkter skal sluttkundene da få, og hvem tar kostnaden og migrering? - SLU-aktører må gi rimelig tid for berørte aktører å teste teknisk og prosess grensesnitt og skape trygghet for at SLA forpliktelser blir ivaretatt. - De skjevheter som finnes i forhold til krav avhengig av om Telenor bygger eller om andre bygger må fjernes. Telenor har ensidige krav på seg på flere områder der kundekonsekvenser er helt symmetriske. Eksempler på dette er: o Migrering av kunder o Produkt på bakenforliggende sentral o Krav til VULA (og ikke bare VUA) o Koordinert oppstart av salgsaktiviteter 4 Ansvaret for allokeringsprosessen må tydeliggjøres Telenors kobberaksessnett er bygd opp hieratisk med en struktur av fordelere. VDSL med vectoring kan benyttes til å gi sluttkunder høyere båndbredder. Typisk utplassering for VDSL vectoring er på en sentral, hovedfordeler eller mellomfordeler. G.fast plasseres typisk ut på en endefordeler. G.fast gir betydelig høyere båndbredde enn VDSL med vectoring. 18 / 38

19 Ved allokering av punkter til tilbydere, kan det være sannsynlig at en tilbyder ønsker modernisering med VDSL vectoring fra et mer sentralisert sted i aksessnettet (mellomfordeler) mens enn annen tilbyder på samme tid/eller senere ønsker modernisering med G.fast fra endefordeler som er knyttet til mellomfordeler med VDSL vectoring. Hvordan vil allokering av disse punktene skje? Kan en tilbyder innvilges ønske om modernisering med G.fast innenfor dekning av et område med VDSL vectoring tilbud? Telenor kan ikke se av varslet at dette er behandlet. Nkom mener likevel at allokering av punkter for oppgradering bør skje etter en utlysning. Utlysning vil etter Nkoms vurdering være et egnet middel for å nå samtidig ut og distribuere lik informasjon til potensielle aktører som er interessert i å oppgradere kobbernettet. Utlysningen etterfølges av en allokeringsprosess. Denne er omfattende og krever stor grad av koordinering og behandling av søknadene. Tildeling av punkter skal skje etter et omfattende sett med vilkår fastsatt av Nkom. Herunder steg og tidsfrister for hele allokeringsprosessen. Telenor mener at Nkom selv bør være ansvarlig og utøvende av denne prosessen. Nkom kan på lik linje som tilbydere få tilgang til nødvendig informasjon om Telenors kobberaksessnett. Når Nkom har allokert punkter, oversendes disse til Telenor. Tilbydere kan så søke om Telelosji hos Telenor (i hovedsak innplassering av termineringsblokk) på de aktuelle punktene. Telenor vil kunne bistå Nkom om allokerte punkter er innenfor samme dekningsområde, om det ut fra tekniske vurderinger er mulig etablere mikronoder i områder, om punktet er innenfor saneringsplaner, om at rett tilbyder søker, etc. Det bemerkes også at det fortsatt vil være en kostnad ved administrasjon og oppfølging av prosessen og Telenor må sikres kostnadsdekning for administrativt pålagte aktiviteter. Vi foreslår at Telenor fakturerer Nkom for tiden denne behandlingen krever. Tilbyder er selv ansvarlig å søke kommune og grunneier om utplassering av eget utendørskap der det er nødvendig. Tilbyder må også inngå avtale med kraftselskap om fremføring av strøm Tilgangsforpliktelsene Generelt Nkom pålegger Telenor utvikling av en del nye produkter uten sikkerhet for at disse produktene tas i bruk eller skaper ny virksomhet i grossistmarkedet. Etter Telenors syn foretar Nkom ingen reell vurdering av behovet for disse produktene sett opp mot den byrden det er for Telenor å utvikle disse. Nkom har heller ingen reell begrunnelse for hvorfor en slik forpliktelse pålegges. Ei heller er det vist til hvilket konkurranseproblem forpliktelsen skal avhjelpe. Begrunnelsen er gjerne kun at Nkom finner det hensiktsmessig eller anser det lite byrdefullt for Telenor å ta en ekstra produktutviklingsjobb. Etter Telenors oppfatning er dette ikke korrekt. Utvikling av nye produkter har en kostnadsside samtidig som det beslaglegger ressurser. At tilgangskjøpere skal kunne ha mest mulig fleksibilitet i sine valg kan ikke være eneste avgjørende faktor for hva som pålegges Telenor av nye tilgangsforpliktelser. Telenors eiendeler og Telenors investeringsmidler er heller ikke et 19 / 38

20 felles gode som Nkom har kompetanse til å diktere bruken av etter egen rettferdighetsstandard eller en uforpliktende henvisning til hensynet til konkurransen. Kun slik tilgang som er nødvendig for å sikre virksom konkurranse kan pålegges. Dette skal skje etter et prinsipp om minimumsregulering. Nkom pålegger Telenor å utvikle flere nye kobberbaserte produkter og innfører en rekke nye administrative krav i en sterkt nedadgående del av markedet. Nkoms tro på en revitalisering av kobbernettet spiller inn. Telenor har vært tydelige på at markedsutviklingen i Norge har gjort omfattende modernisering av kobbernettet mindre attraktivt. Med noe som kan oppfattes som mer detaljert og enda strengere regulering, som for Telenors del vil være kostnadsdrivende ved eventuell modernisering, kan slike tilgangsforpliktelser fremstå som et effektivt hinder for en ønsket modernisering. Når det gjelder fiberdelen av markedet synes det også som et paradoks at Telenor pålegges flere fiberbaserte grossistprodukter selv om Telenor fremdeles har et beskjedent volum (jf 20,9% markedsandel) og potensielle grossistkjøperne er svært få. Det er et faktum at majoriteten av aktørene i fibermarkedet velger å bygge selv istedenfor å leie fiberaksess hos Telenor. Telenor har ment at Nkom valgte å regulere fibermarkedet for tidlig (Telenors nett har for få kunder til at man kan forvente effektiv tjenesteleverandørkonkurranse kun på dette nettet). Enda flere tilgangsformer vil, om aktørene skulle benytte dem, gjøre det enda mindre sannsynlig at det vil kunne bli lønnsomt å være grossistkunde SLU Kobber Nkom foreslår å videreføre kravet til Operatøraksess delaksesslinje og mener produktet skal utgjøre basis for 3.parts modernisering av kobbernettet ved å tillate bruk av ekskluderende teknologi. I forslaget synes det som Nkom forutsetter at en del forhold som ikke lenger automatisk vil være på plass skal fungere hvis andre skal gis eksklusive rettigheter i punktet. Slike forhold er blant annet Telenors manglende driftsverktøy som må være basert på innsyn i elektronikk i et punkt Telenor ikke lenger har aktive komponenter 10, overføring av ansvaret for el-sikkerheten i kobbernettet og behovet for oppgradering av punktet med nytt overspenningsvern før overtakelse. Videre blir det kostnader ved flere nye manuelle prosesser og rutiner for ivaretakelse av de sikkerhetsmessige aspektene ved utlevering av detaljert informasjon eller gis innsyn i nettdokumentasjon om Telenors kobberaksessnett (operatørene må gjennomgå de samme sikkerhetsklareringene som Telenor er pålagt). Telenor mener videre det er naturlig at tilgangskjøper som overtar et område også tar alle migrerings-kostnader ved å overta kundemassen. Telenor får ikke dekket slike kostnader gjennom den fastsatte maksimalprisen på SLU Kobber. Nkom må av hensyn til forutsigbarhet klargjøre hvem som skal bære kostnadene ved migrering og nødvendig produktutvikling. Telenor har også krav på beskyttelse av sine tidligere investeringer på linje med alle andre som har investert i tjenesteproduksjon basert på kobbernettet. 10 Når andre Operatører skal produsere på kobberet med eget utstyr, der Telenor ikke lenger er tilstede med egen elektronikk, mister Telenor kvalitetsoversikten over egen kobber. Dette vil føre til en mer manuell og mindre optimal driftsmodell med høyere kostnader. 20 / 38

21 Det finnes som nevnt overfor videre en del andre praktiske forhold som avhenger av omfanget av 3. parts modernisering basert på SLU Kobber, for eksempel vurdering av behovet for å opprette «beskyttelsessoner» som sørger for at ikke mange operatører bygger i overlappende områder. Telenor mener at det må presiseres at Telenor må kunne sanere i henhold til etablerte varslingsregler eller fritt selge kobberet der andre ønsker å bygge basert på SLU Kobber. Sist, men ikke minst vil Telenor understreke at dersom andre enn Telenor skal overta ansvaret for en del av nettet, må det være et krav at alle operatører som tilbyr tjenester over SLU må ha en 100% felles definisjon og løsning av det tekniske grensesnittet. Alt må være likt og standardisert. Dersom dette ikke gjøres vil alle operatører måtte ha (n-1) grensesnitt. Dette fører til (n-1) *n grensesnitt i markedet, og tilhørende økonomiske begrensninger VULA Kobber Telenor forstår argumentene for å ta frem et virtuelt erstatningsprodukt som har egenskaper tilsvarende fysisk aksess hvis det fysiske produktet ikke lenger er tilgjengelig. Ved modernisering gjort av Telenor er imidlertid et sentralt spørsmål om det i det hele tatt er behov for og dermed forholdsmessig å pålegge Telenor å tilby både VULA Kobber og VUA Kobber (spesielt ettersom det synes uklart hva som skal forstås som lokal og sentral tilknytning). Telenor ser videre grunn til å påpeke enkelte forhold Nkom må hensynta: - Spesifikasjon for VULA Kobber utarbeidet i Bredbåndsforum var basert på hva som var mulig i å få til, gitt enighet som muliggjorde lønnsom modernisering inkludert kostnader for utvikling og drift av ny løsning. Det virker ikke som disse forutsetningene er hensyntatt av Nkom. Det betyr at løsningen som ble skissert i Bredbåndsforum er mer omfattende og kostbar enn en minimumsregulering skulle tilsi. - Løsningen Nkom skisserer i varselet regulering avviker fra spesifikasjonen fra Bredbåndsforum mht til tilknytningsmuligheter på HK. Å tilrettelegge for en slik tilknytning vil være ytterligere kostnadsdrivende. Terminering bør etter Telenors mening være på BNG. - Utviklingstid på 9 måneder ble presentert som et optimistisk estimat i Bredbåndsforum. Etter Telenors oppfatning bør utviklingstiden være minimum 12 mnd, også med erfaringer med VULA fiber ved pålagt lansering tidligere enn anbefalt av Telenor. Telenor registrerer videre at Nkom mener at Telenor skal tilby VULA på bakenforliggende sentral. Dette kravet øker kompleksitet vesentlig og bør fjernes. Hvis kravet opprettholdes må det i så fall også gjelde alle andre aktører som moderniserer og med dette aksepterer en VUA forpliktelse VULA Fiber Telenor stiller spørsmål ved det reelle behovet for et slikt «lokalt» produkt. Nkom peker selv på flere forhold som bør vektlegges før man pålegger Telenor en kostbar produktutvikling, blant annet at - Dagens hovedkonkurranse er knyttet til at andre aktører bygger selv. - Aktører som vil konkurrere basert på Telenors fiber, har i dag mulighet til å velge ulike hastigheter og kan tilby konkurrerende tjenester inkludert TV 21 / 38

22 - Krav om «uncontended» kapasitet virker primært knyttet til bedriftsmarkedet og et ønske om høykvalitetsaksess (jf analysen av marked 4). Telenors GPON infrastruktur er i all hovedsak bygget mot privatmarkedet. Ei heller er perspektivet om et nødvendig erstatningsprodukt relevant slik som i kobbermarkedet. Hvis man skal tilby fiberløsninger basert på «uncontended» aksess må det bygges dedikerte PtP fiberaksesser. - Eventuelt krav om «uncontended» bredbåndsforbindelse strider mot GPON-logikken. GPON er i sin natur et delt medium. Et slikt krav vil i ytterste konsekvens kunne medføres store ombygginger i Telenors nett med tilhørende høye kostnader. Med dagens Telenor produktportfølje vil man teknisk sett ikke kunne ha mer enn 2 kunder pr GPON-tre, noe som gjør at GPON ikke lenger vil være en egnet måte å bygge fiber på. Nkom foreslår å undersøke behovet for et nytt VULA fiber tilgangsprodukt. Telenor er usikker på om en særskilt høring vil bidra til mer klarhet. Definisjonen av hva som utgjør tilstrekkelig behov er heller ikke særlig skarp. Telenor forutsetter at modeller for bruk av det eksisterende VULA fiber produktet fortsetter som før, og at det ikke innføres endrede krav til bruke av VLAN. Telenor vil av grunner som angitt overfor ikke kunne tilby «uncontended» operatør-aksess over et PON-tre. Et slikt produkt vil kunne medføres store ombygginger i Telenors nett med tilhørende høye kostnader, kreve mye ressurser å ta frem og har neppe bred anvendelse 11. I tillegg mister GPON sin dynamikk ved bruk av statistisk multipleksing av trafikk i ett og samme PON VUA Kobber Telenor stiller spørsmål om det er behov for dette produktet, når det samme behovet kan dekkes med dagens Bredbåndsaksess-produkt eller eventuelt et nytt VULA kobber produkt. Det fremstår således som uforholdsmessig å pålegge dette VUA Fiber Slik Telenor forstår Nkom tilfredsstiller Telenor eksisterende VULA produkt denne forpliktelsen. Telenor ber Nkom klargjøre om man mener dagens tilknytningspunkt for Telenors VULA produkt er en sentral tilgang Bredbåndsaksess og SHDSL Nkom synes ved en inkurie å pålegge at Telenor ikke trekker tilbake tilgang til allerede solgte SHDSL Bredbåndsaksessprodukter. Dette synes helt alene å være knyttet til Nkoms manglende grunnlag for å modellere SHDSL prisen. Nkom pålegger en prisforpliktelse som erstatning, men en leveringsplikt på ubestemt tid gir ikke mening. Nkom synes videre med letthet å pålegge Telenor å tilrettelegge for tilhørende tjenester, eksempelvis utvikling av multicast funksjonalitet på Bredbåndsaksess, for å sikre likeverdige konkurransemuligheter i sluttbrukermarkedet. Telenor forventer at eventuelle nye pålegg følger av 11 For at alle kunder skal kunne ha samme båndbredde «uncontended» vil man få en maks-grense på 1Gbps/64 = 15Mbps. Det er derfor neppe noen som er interessert i slike produkter. 22 / 38

23 envurderingav rimelighetav anmodningen særlig hvis Telenorselv ikke benytterslik funksjonalitet. Telenorvil ogsåpåpekeat i dagensdsl bredbåndsaksess produktmede-line sombæretjeneste ikke inneholderip-adressering/ruting,mener EthernetoverføringpåLag 2 i OSI modellen.at produktetharbegrensninger i konfigurasjonsmulighetenendrerikke dette. (jfr varselet3b pkt 150) Homes Passed Innstikkskabel Varseletsierat tilgangskjøpereskalhalik mulighetsomtelenorssluttbrukervirksomhet til å drive fortetningssalgpåhomespassed(hp) infrastrukturog at Telenormågi informasjonom hvilke husstandersomligger innenforutbyggingsområdet for hvertenkeltsystematisk utbygd fiberaksessnett. Forslaget gir ettertelenorsvurderingøkt risiko i salgsprosessen, økt risiko for leveranseprosessen, og ny risiko for fiberinvesteringen. Forslageter ettertelenorsvurderingikke tilstrekkeligutredet. Det er viktig at Nkom anerkjennerat Telenori førsterekkeprioritererprosjektutbyggingmedfiber i nyeområder.strategienbakdetteer at manønskeråøke dekningsområdet for fiberaksesserog såledespålengresikt harmulighettil å kunnenåflest muligekundermedegnefiberaksesser. Mestepartenav Telenorsinvesteringsmidlerer såledesbudsjettertil prosjektutbygging. Om lag av Telenorsinve dsjett for 2018er likevel forventetbenyttettil fortetningssalg,og dettevil gi nyekunder. Det finnes tre ulike formerfor senereutbyggingav fiberaksesser til kundersomikke ønsket leveranseeller ikke fikk anledningtil åværemedi opprinneligprosjektutbyggingfra Telenor: 1. Kundetar kontakt medtelenorog ber om leveranseav fiber Telenorsjekkerførstom kundensadress er pålistenoverhomespa sed(hp-listen).dersomdet er tilfelle blir forespørselenvideresendtil entreprenør.entreprenørgjør enkostnadsvurdering, og dersominvesteringsbehovet underderesfullmaktsgrenseiverksettesutbygging.i detilfellene investeringenei forbindelsemedleveransenoverskriderfullmaktsgrensenblir kundensbestilling annullert. 2. Telenorgjør utgåendefortetningssalg Telenorprioritererprosjektutbygging.Men i periodergjennomføresogsåutgåendefortetningssalg. Fortetningssal gjennomføresgjernepåkort varsel,og blir initiert av ledig kapasitethosfield Sales-selskapene,samtidigsomdetkoordineresmedledig kapasitethosentreprenøri området. Fortetningssal gjørestil adresserpåhp-listen,med unntakav adressersomtidligereharfått avslag. 3. Telenorgjør en miniutbygging Miniutbygginginitieressomoftestav enkundesomberom leveranseav fiber, mensomikke vil få leveransedanødvendiginvesteringer høyereennfullmaktsgrensen.men Telenor serat dersom manbyggeraksessertil flere husstanderundtdennekunden,vil investeringpr kundebli pået akseptabeltnivå. Miniutbyggingenomfattersomoftestkundersomtidligereikke harfått et tilbud fra Telenorom leveranseav fiber. 23 / 38

24 Regulatoriskekrav somsettestil HomesPassed- Innstikkskabelmårespektereslike realiteter knyttettil TelenorsegenutbyggingbasertpåHP-listen. PådagensHP-liste er deti dagpåc adresser.det vil væresværturimelig om andre tilgangskjøperefritt skalkunneselgetil disseadresseneog at Telenorskalværeforpliktet til åta investeringen/utbyggingen. Dettevil kunnemedføreentvungenomprioriteringfra prosjektutbyggingtil fortetningssalgav fiberaksesser. Når Telenorigangsetterprosjektutbygging låsesstoreinvesteringsmidlerog ressurserfor mangemånederfremover,og dissemidlenekanikke påkort varselomdisponerestil andreprosjekterog kunder. Nkom skriveri varseletat gjeldendereguleringikke harpåvirketutbyggingav høyhast ighetsnett (varselmarked3b, avsnitt6.1, punkt86) og at detvedtilgangsforespørsel skaltashensyntil tilbydersinvesteringerift risikoeninvesteringenharværtforbundetmed.i tillegg poengteresat et påleggsomøkerkonkurransenpåkort sikt, børikke reduserekonkurrentenesinsentivertil å investerei alternativinfrastruktursomigjen kanøkekonkurransenpålangsikt (varselmarked3b pkt 7.2.1).Det er vanskeligåse hvordandetteskalværemulig. Påleggsomøkerkonkurransenpå kort sikt medførermednødvendighetbedretilgangsvilkår.det vil påmargineninnebærelavere investeringsinsentiver. Videresamsvarerdettedårlig medargumenter for påleggetom Homespassedtilgang.Eventuell årsaktil at dagensreguleringikke vesentligharpåvirketutbyggingav nyefibernetter nettoppat dagensreguleringkun er påetablerttelenornett.dagensreguleringslik denble fastsattav Samferdselsdepartementet tar derfori noengradhensyntil at deter vesentligrisiko forbundetmedå investerei ny infrastruktur.ved åendredennepraksisenrisikererimidlertid Nkom åforeslå reguleringsomvil påvirkeutbyggingstaktenfor nyenett negativt. I tillegg vil enåpningav tilgangpåhomespa sedadresserkunnedreiealleredebegrensede investeringsmidlerfra utbyggingav nyeprosjektområderog til fortetningssalg.dettevil påkort sikt gi andretilgangskjøpereflere aksessertilgjengeligfor salg. Men detvil pålitt lengresikt medføreet mindredekningsområdefor fiber i Norgeog deravmindrekonkurransepålangsikt. I et utbyggingsprosjekthartelenorekstrainvesteringerfor å tilretteleggefor leveranseav innstikkskabelpået seneretidspunkt.dersomtelenormisterråderettenoversine investeringsmidlerer detfarefor at Telenori fremtidenikke vil gjøredennetilretteleggingen.dette kanmedføreat færrekundervil kunnefå levertfiber i etterkantav enprosjektutbygging. Nkom skriverat tilgangenskalgjeldealle husstanderinnenforet definertutbyggingsområde.de aktuellehusstandeneligger innenfortelenorsdefinerteutbyggingsområdefor fiberaksessnettet i det aktuelleområdet,og var omfattetav Telenorstilbud om fibertilgangi salgsprosessen forut for etableringav detaktuelleområdet.tilsvarendegjelderdersomdenaktuellehusstandenharmottatt tilbud i etterfølgendesalgsprosesser. Telenoretablererprosjektområderdermanselgertil definertehusstanderinnenforområdet.telenor tar imidlertid alltid forbeholdom at detblir tilstrekkeligantallsalgi områdettil at utbyggingblir økonomiskforsvarligog deravgjennomført. 24 / 38

25 Mangeendringerkanskje underveisi salgs- og utbyggingsprosessen; husstanderleggestil prosjekteteller husstandertasut av prosjektet.årsakentil at husstandertasut kanværefor lav takeratei endel av området,storkonkurransefra anneninfrastrukturbyggereller for høyekostnaderfor enkeltkunder.når et prosjekter ferdigstilt skal detforeliggeenhp-liste overhvasomfaktisk ble utbyggetog hvilke husstandersomhomespassed -nettetharlagt til retteinfrastrukturfor senere leveranse.detteer somoftestdesammeadressene somharfått et tilbud om fiber fra Telenor,men noenhusstanderkanhablitt tatt bort på grunnav endringerunderveisi salgs- og utbyggingsprosessen. HP-listenvil derforikke inneholdealle husstandersomtidligereharfått et tilbud fra Telenor. Dersomandretilgangskjøpereskalfå tilgangtil åselgetil adresserpåhp-listen,vil detmedføre betydeligeutviklingskostnaderfor Telenor. Utbyggingog leveransetil husstanderpåhp-listenkoordineresi dagmellomtelenor (Leveranseavdelingen), entreprenørog kunde.leveranseavdelingen hari dagikke noegrensesnitt mot andretilgangskjøpere,og detblir derfornødvendigåetablereet utviklingsprosjektfor å etablereet slikt grensesnitt.i enutbyggingsfaseer detmyekommunikasjonog koordineringmellom Telenorog sluttkunden,spesieltifm at kundenskal graveog leggerør oversin egentomt. Det vil kreveekstrakoordineringsarbeidnårdennekommunikasjonenmågåvia enannentilgangskjøper sidendevil væreansvarligfor kommunikasjonentil sin sluttkunde. Utbyggingav nyefiberaksesserfølgerikke standardiserteleveransetider.tidendettar å leggenye kablerer avhengigav om deter luftstrekkeller jordstekk,årstid(frost i bakken),diversetillatelser for fremføringav kabel(gravetillatelser,fellesføringi stolper,fremføringovernaboeneiendom), kapasit spesieltpåsplitter),og ledig kapasitethosentreprenørene i detgeografiske område av leveransenetil HP-kunderblir forsinketpgadennetypenavklaringer,og det kanmedførelangeleveringstiderpåopptil 1 år. Man kanderfor ikke etablerekrav til leveransetider påslikt fortetningssalg. EtterTelenorsoppfatningharNkom i analysenikke i tilstrekkeliggradhensyntattkonsekvensene for investeringsinsentivene vedet slik pålegg.videreer påleggetuforholdsmessigsidentelenor kanmisteråderettenoverdisponeringav egneinvesteringsmidlerog sidendethellerikke er identifiserthvilket konkurranseproblem detskalavhjelpe Backhaul tjenester Telenorkanikke seat Nkom dokumenteret selvstendigreguleringsbehovi forhold til plikten Telenorpåleggesi forhold til backhaultjenester(somi tillegg underleggeset krav til kostnadsorientert pris). EtterTelenorsmening, og i lys av analysenav marked4, stiller enslik betydeligskjerpetregulering i forhold til backhaultjenesterstrengekrav til at Nkom dokumentererdetfaktiske reguleringsbehovet og et ytterligerestrengerekrav til forholdsmessighetsvurderingen. I forbindelsemed3. partersmoderniseringbasertpåslu KobberpåleggerNkom Telenorå tilby et fiberbasertbackhaultilbaketil sentralen/hk.telenormenerdeter urimelig åpåleggetelenorå tilby backhaulderandrebygger.nå registrerervi at Nkom likevel harforeslåttet slikt krav og Telenorforutsetterat forpliktelsen kun gjelder for etablertnett/kapasitet. Det er ikke gitt at Telenor harfiberinfrastrukturetablertpådettestrekket.telenorbemerkervidereat fibertraseersomskal 25 / 38

26 brukes eller bygges for å levere transport (backhaul) mellom «HK» og ny mikronode, ofte vil gå i andre traseer enn kobberlinjene frem til mikronoden. Dette kan føre til at det ikke lenger er fornuftig å levere fiberenden på eksisterende HK, men et annet punkt i nettet. Telenor mener kravet er urimelig og uproporsjonalt. Nkom kan derfor ikke anta at det alltid er eksisterende nett-topologi som utvides, men bør innarbeide i sitt perspektiv at det ofte finnes andre mer optimale løsninger og at disse må kunne velges. Som et minimum bør det ikke pålegges en slik tilgangsplikt der det finnes andre leverandører (altså ikke en konkurranseplikt for Telenor) Restrukturering, endringer og nedleggelse Telenor har ved ulike anledninger informert Nkom om behovet for kostnadseffektivisering gjennom restrukturering og nedleggelse av deler av kobbernettet. I et konkurransemarked kan ikke Telenor fortsette å drifte ulønnsom infrastruktur, og i alle fall ikke der selskapet selv har mer moderne alternativer. Prinsippet vil være å nedlegge tjenester og de deler av infrastrukturen som ikke gir positiv avkastning. En deling av kundegrunnlaget under en TTP på flere delaksesspunkt vil forsere denne utviklingen når samlet inntekt reduseres og kostnadene forblir tilnærmet uendret for TTPområdet. Telenor finner det underlig at Nkom velger å neglisjere økonomiske og markedsmessige realiteter i kobbernettet. Når kundegrunnlaget og dermed inntektene på de kobberbaserte tjenester (fasttelefoni, XDSL og lavhastighetssamband) under et punkt i nettet ikke lenger forsvarer driftskostnadene må nettet kunne saneres på en forutsigbar og effektiv måte. Dette gjelder uavhengig av om det er Telenor eller grossistkunde som har de gjenværende sluttkundene. Telenor synes det er svært underlig at Nkom skjerper varslingsregelen som pålegges i marked 3b. Dagens regelverk i marked 5 foreskriver som kjent minimum 6 måneders varsling. Telenor forventer at når Nkom innfører en ny barriere for effektivisering av Telenors infrastruktur på kobber at skjerpelsen begrunnes. Telenor legger dessuten til grunn at Telenors frihetsgrad med hensyn til restrukturering, nedleggelse og avhending under det som blir endelig regulering er upåvirket av andre aktørers valg med hensyn til modernisering og at varslingsreglene hva gjelder planmessige endringer og endringer i deler av nettet som omfattes av tilgangsplikten, men hvor det ikke er noen tilgangskjøper som benytter seg av muligheten for tilgang, forblir uendret i forhold til det som er varslet Konklusjon om varslet tilgangsplikt Nkoms forsøk på å løse utfordringene knyttet til kobbermodernisering på en balansert måte legger etter Telenors syn for lite vekt på markedsrealitetene og tar ikke hensyn til de regulatoriske og administrative kostnadene ved eget forslag. Mange av de nye tilgangsforpliktelsene på kobber bortfaller helt hvis Telenor velger å ikke modernisere eget kobbernett. Slik sett innføres i realiteten en ny regulatorisk barriere for Telenors modernisering. Samtidig er samtlige forpliktelser mildere på øvrige aktører som like fullt innvilges tilsvarende enerettigheter dersom de velger å modernisere nettet. 26 / 38

27 Nkom synes videre å mene at bærekraftig konkurranse må bety konkurranse på tjenestenivået basert på Telenors kobber- og fiberbaserte infrastruktur. Det legges derfor opp til forpliktelser som skal sikre tilgangskjøper stor valgfrihet i forhold til build/buy beslutninger på ulike nivåer av Telenors nett. Telenor mener Nkom legger for stor vekt på slik tjenestebasert konkurranse på Telenor fibernett, og i liten grad erkjenner den faktiske infrastrukturbaserte konkurransen i det norske markedet. Det synes som Nkom med noen av forpliktelsene undergraver Telenors rett til å gjøre egne tekniske valg og ha kontroll på bruken av egne investeringsmidler. Telenor mener totalsummen av tilgangsforpliktelser ikke blir proporsjonal og at Nkoms forslag til tilgangsforpliktelser ikke gir et godt fundament for effektiv regulering Pris- og regnskapsregulering Det følger av ekomloven 4-9 sammenholdt med tilgangsdirektivet artikkel 13 nr 1 at en forutsetning for å pålegge prisregulering er at det foreligger en markedsanalyse som viser at fraværet av effektiv konkurranse i markedet medfører at en tilbyder med sterk markedsstilling kan opprettholde et uforholdsmessig høyt prisnivå eller etablere prisklemmer for konkurrerende tilbydere til skade for sluttbrukerne. Etter Telenors syn foretar Nkom i varselet ingen slik analyse og Nkom har heller ikke sannsynliggjort at vilkårene i ekomloven 4-9 er oppfylt for hver av de ilagte prisforpliktelsene Pristakregulering av Operatøraksess og Bredbåndsaksess på kobber Telenors kommentarer til reguleringen av operatøraksess og bredbåndsaksess på kobber er relatert til bruken av Nkoms aksessmodell. Disse detaljeres i seksjonene under Metode for fastsettelse av pristak Telenor finner Nkoms metode for å fastsette pristak for kobberaksess problematisk. Først og fremst gjelder dette bruk av historisk kost for å fastsette verdi av gjenbrukbar infrastruktur. Som fremholdt i konsultasjon rundt LRIC-modellen og i senere kommunikasjon anser Telenor Nkoms valg av historisk kost som metode for å fastsette verdi av gjenbrukbar infrastruktur 12 for å bryte med EUs anbefaling for hvordan modeller for faste aksessnett skal utformes 13. Dette valget er videre uheldig i og med at det fører til (fortsatt) underkompensasjon av Telenors aksesslinjer, samt ukorrekte prissignaler i markedet. EU Rekommandasjonen er klar på at metoden for å fastsette verdi av gjenbrukbar infrastruktur i Regulatory Asset Base (RAB) skal være gjenanskaffelseskost, og spesifiserer også at 12 Som inngår i Rekommendasjonens Regulatory Asset Base (RAB) 13 Recommendation on consistent non-discrimination obligations and costing methodologies to promote competition and enhance the broadband investment environment (2013) 27 / 38

28 indeksmetoden skal anvendes for å beregne gjenanskaffelseskost 14. Dette anerkjenner også Nkom (Varsel Marked 3a, punkt 495). Nkoms velger likevel å avvike fra Rekommendasjonen. Dette begrunnes i at Telenor har historisk blitt regulert på historisk kost, og at en overgang til gjenanskaffelseskost vil medføre en overkompensasjon for Telenor. Nkom, postulerer videre at hensynet til å unngå dette veier tyngre enn ulempene ved regulering basert på historisk kost, i første rekke fraværet av korrekte Build/Buy prissignaler. Det er flere problemer med premissene for denne argumentasjonen, som diskuteres i seksjonen under Historisk bruk av HCA-regulering i aksessnettet I Varsel om vedtak marked 3a, punkt 480, redegjør Nkom for den historiske prising og reguleringen av Telenors LLU produkt, og kan oppsummeres som følger: : Pris/regulering basert på gjenanskaffelseskost : Pris/regulering basert på historisk kost : Pris/regulering satt ut fra «helhetsvurdering, men med hovedvekt på informasjon fra kostnadsregnskapet fra Telenor» Ut i fra dette konkluderer Nkom at LLU har blitt priset på historisk kost siden 2006, og Nkoms konsulent Analysys Mason konkluderer at LLU-prisen i perioden har vært på eller høyere enn historisk kost i mesteparten av perioden. Telenor deler ikke helt dette synet. Kun i perioden var Telenors LLU faktisk regulert til historisk kost. I perioden 2009 frem til i dag har den blitt fastsatt utfra Nkoms subjektive vurdering, og samsvaret med historisk kost er vagt. Perioden da LLU var priset ut ifra historisk kost var svært kort, også kortere enn perioden da gjenanskaffelseskost var basis for prisingen. Dette må sees i sammenheng med de svært lange levetidene til de underliggende infrastrukturaktiva som er typisk 30 eller 50 år. Således representerer prisene fra perioden da historisk kost var i bruk kun en liten andel av kostnadsinndekningsperioden. Dette gjelder også om man aksepterer argumentet at prisene også i perioden var basert på historisk kost. Varigheten av bruk av historisk kost er imidlertid mindre viktig enn hvor i livssyklusen infrastukturaktivaene befant seg da historisk kost ble anvendt, som vist i neste seksjon Overkompensasjon av netteier ved overgang fra historisk kost til gjenanskaffelseskost Det sentrale elementet i Nkoms argumentasjon for å avvike fra EU rekommandasjonen er at det vil oppstå en overkompensasjon av Telenor dersom gjenanskaffelseskost i stedet for historisk kost tas i bruk i prisreguleringen. 14 Recommendation Article 34 & Recitals 35, 36, / 38

29 Nkom viser her til notat fra Analysys Mason, som demonstrerer at nåverdien av kostnadsinndekning er den samme under historisk kost (HCA) og gjenanskaffelseskost (CCA). Notatet viser videre at i et eksempel med et typisk infrastrukturelement vil verdien under CCA være større enn under HCA midt i livssyklusen, og følgelig vil en endring fra HCA til CCA på dette tidspunktet medføre et «windfall» eller en overkompensasjon til netteier. Telenor er enig i at CCA og HCA gir samme nåverdi av kostnadsinndekning dersom aktivaene holdes gjennom hele sin livssyklus. Under HCA vil kostnadsdekningen tidlig i livssyklusen være relativt større, og i slutten av livssyklusen være relativt mindre enn tilfellet er for CCA. I sum vil nåverdiene for de to være like. Dermed er det slik at dersom en netteier får kompensert i form av HCA for et aktivum i første delen av aktivumets livssyklus, og CCA i siste del, vil netteieren bli overkompensert. Imidlertid er ikke dette beskrivende for situasjonen rundt prising av LLU i Norge. Premisset om at netteier har fått en høy kompensasjon gjennom HCA i fortiden er ikke til stede. De underliggende infrastrukturaktiva er i høy grad modne, og har i gjennomsnitt blitt installert lenge før LLU produktet ble tilgjengelig i Norge i Vi har derfor i hele perioden med et tilgjengelig LLUprodukt befunnet oss i slutten av infrastrukturaktivaenes (gjennomsnittlige) livssyklus. Altså den delen av livssyklusen der HCA kompenserer mindre enn CCA. Følgelig har ikke Telenor mottatt den høye kompensasjon i fortiden som ville medføre at en overgang fra HCA til CCA ga overkompensasjon. Denne skulle eventuelt ha blitt hentet i perioden før LLU kom som et produkt. Dette kan illustreres i det følgende: Som eksempel bruker vi en noenlunde representativ hypotetisk komponent i infrastrukturnettverket som ble anskaffet i 1990 til pris 100. Pristrend er 4% per år, og WACC er 8%. Under HCA er livslengden 30 år; under CCA er den 50 år. Grafene under viser kostnadsdekning per år for denne komponenten per år under henholdsvis HCA og CCA. 29 / 38

30 ,00 10,00 8,00 6,00 Nåverdi av årskostnad HCA Nåverdi av årskostnad CCA 4,00 2,00 - Som det går frem av grafen, så er det kun i de første 12 årene av komponentens livssyklus HCA gir høyere kompensasjon enn CCA. I dette tilfellet innebærer det perioden da LLU enten ikke var tilgjengelig eller ble solgt under CCA-orienterte priser. Da HCA-orienterte priser ble innført i 2006 og i senere år har dette gitt mindre kompensasjon enn CCA. I denne situasjonen, som er typisk for komponentene i Telenors infrastruktur, gir det ikke mening om å snakke om en overkompensasjon ved overgang til CCA fra HCA. At Telenors infrastruktur befinner seg og har befunnet seg i slutten av livssyklusen lar seg vise i aldersinformasjon for Telenors infrastrukturaktiva tilsendt Nkom i forbindelse med utvikling av LRIC-modellen i Dette demonstreres ytterligere gjennom kostnadsresultatene fra Nkoms LRIC-modeller i de årene disse har vært tilgjengelige (fra 2010), som uten unntak har gitt høyere resultater enn det HCAorienterte kostnadsregnskapet og de regulerte LLU-prisene. Dette gjelder også i perioden , siden LRIC modellene gir resultater også for tidligere år. Argumentet om at Telenor vil motta overkompensasjon ved bruk av CCA i nåværende regulering er derfor ikke gyldig. Det stemmer fortsatt at en overgang mellom HCA og CCA medfører et brudd, og at nåverdien kostnadsinndekningen sett fra anskaffelsesåret vil øke ved overgang til CCA. Dette representerer imidlertid ikke en overkompensasjon/windfall. Tvert imot representerer det en delvis reversering av underkompensasjonen som fulgte det forrige metode-skiftet nemlig overgangen til HCA-orientert prisregulering fra 2006 og utover. 30 / 38

31 Ettersom verdsettelsesmetode som underbygger prisingen allerede har blitt endret flere ganger i løpet av LLU-produktets eksistens, vil ikke bruk av HCA i fremtidig regulering medføre noen bedret konsistens Vektlegging av build/buy signalering En hovedmålsetning ved regulatorisk inngripen i markeder som antas å ikke fungere, er å tilstrebe å reflektere de utfall som ville fremkomme i et fungerende marked. Dette tilsier at CCA skal brukes fremfor HCA, ettersom CCA bedre reflekterer de kostnader og økonomiske beslutninger aktører i et marked må forholde seg til. Blant de viktigste beslutningene dette gjelder er «Build or Buy», altså beslutning om å investere selv eller kjøpe tilgang. Regulerte priser som ikke reflekterer prisene i et fungerende marked, vil resultere i vridninger slik at markedsaktørene tar andre beslutninger en de ville gjort i et fungerende marked, noe som medfører høy risiko for samfunnsmessig ugunstige utfall. Nkom argumenterer likevel at korrekte build/buy-signaler ikke bør vektlegges på det norske bredbåndsmarkedet. Dette begrunnes med at pristak på LLUB har liten påvirkning på utbygging av fiber i Norge. Nkom underbygger denne påstanden med å vise til at fiberutbygging har fortsatt jevnt i hele perioden etter pristak-regulering basert på HCA ble innført i Her vil Telenor innvende at fortsatt fiberutbygging ikke viser at LLUB pris ikke har innvirkning på build/buy beslutninger. Det er ingenting i utviklingen Nkom viser til som tilsier at fiberutbyggingstakten ikke hadde vært høyere i et scenario der LLUB-prisen var basert på CCA. Og skulle Nkom ha rett i at fiberutbygging er upåvirket av prisnivået for bredbånd levert over kobber vil dette være en sterk indikasjon på at bredbånd over fiber og kobber ikke er substituerbare og dermed ikke er (eller har vært) en del av samme marked, i motsetning til hva Nkom konkluder med i sin markedsanalyse. Telenor mener det er uheldig at Nkom gjennom regulering har favorisert en aksessteknologi (kobber) relativt til andre, og videre ønsker å fortsette med en slik favorisering i fremtidig regulering. Som vist i seksjonen ovenfor, vil det ikke oppstå noen overkompensasjon av Telenor som følge av regulering basert på CCA. Telenor kan derfor ikke se at det finnes noen gode grunner til å velge å benytte HCA-basert regulering, som medfører vridde markedssignaler som potensielt disinsentiverer investering, og som avviker fra EU-kommisjonens anbefaling Generelle bekymringer Gjennom prosessen for utvikling av Nkoms LRIC-modell for aksess har Telenor med bekymring observert en tendens der Nkom, tilsynelatende systematisk, har gjort metodevalg som reduserer dagens kostnadsresultater fra modellen. Dette inkluderer eksempler på valg som er internt inkonsistente og valg som bryter med EUs rekommendasjon, hvis tilpasning var hovedmotivasjon for å utvikle en ny aksess-modell. Eksempler på slike valg er: - Inkludering av kobberkabel i RAB, til tross for at Rekommendasjonen ikke foreslår dette. (Gir lavere verdi og kompensasjon av kobberkabel) 31 / 38

32 - Bruk av HCA for å beregne verdi av infrastrukturnettverket i RAB til tross for at Rekommendasjonen eksplisitt sier CCA skal brukes. (Gir lavere verdi og fremtidig kompensasjon av infrastruktur) - Bruk av CCA for å beregne kompensasjon i fremtidige år for infrastruktur i RAB, til tross for at dette valget er inkonsistent med valget av HCA for å fastsette startverdien for RAB. (Gir lavere kompensasjon på kort sikt for infrastruktur.) Denne bekymring forsterkes dramatisk av argumentasjonen Nkom bruker i punkt 499, 500 og 501. Her sier Nkom at i vurderingen av bruk av CCA eller HCA «har Nkom sett hen til anbefalingens harmoniseringsmål om at grossistpriser for tilgang til LLUB i kobbernettet i Europa bør ligge i intervallet 8-10 euro, målt i 2012-priser.» Og videre «Med en eventuell overgang fra historiske kostnader til gjenanskaffelseskostnader som grunnlag for pristaket for lokal, fysisk tilgang til kobberbaserte aksessnett, ville tilgangsprisen neppe vært i overensstemmelse med dette målet.» Ut ifra dette kan det se ut som Nkom først har tatt utgangspunkt i resultatet man ønsker, og deretter søkt å tilpasse de i utgangspunktet objektive metodene som brukes slik at dette resultatet oppnås. Dette er et høyst urovekkende brudd på fakta-basert utvikling av regulering, og ikke i tråd med det EU-kommisjonen sier i sin Rekommendasjon: Artikkel 41: The Commission anticipates that, in light of access prices in Member States observed and bearing in mind the potential for limited local cost variations, the application of the key features of the recommended costing methodology, i.e. being based on a modern efficient network, reflecting the need for stable and predictable wholesale copper access prices over time, and dealing appropriately and consistently with the impact of declining volumes, and of the methodologies used pursuant to point 40, is likely to lead to stable copper access prices and a Union average monthly rental access price for the full unbundled copper local loop within a band between 8 and 10 (net of all taxes) expressed in 2012 prices (the price band). (Understreking av Telenor) EU-kommisjonen legger altså frem kun en prediksjon om at metodologien som anbefales vil gi gjennomsnittspriser på tvers av EU i et gitt intervall. (Et gjennomsnitt Norge uansett må antas å ligge over, gitt topografi og generelt prisnivå). I fortalens punkt 44 og 45 utdypes det videre at formålet med dette intervallet er å gi en pekepinn på hvor hurtig man bør implementere modeller som følger Rekommendasjonen. (44) In line with the principles of regulatory transparency and predictability as well as the need to ensure price stability, the Commission set out a band of prices within which it anticipates the Union s average monthly full unbundled copper local-loop rental access price (net of all taxes) to fall when the recommended costing methodology is applied. (45) The main role of the band is to guide NRAs when implementing the costing methodology to meet the Recommendation s overall objective of stability and predictability of copper access prices. Where, at the time of entry into force of this 32 / 38

33 Recommendation, regulated monthly copper LLU access prices are outside the band in given Member States, NRAs implementing the recommended costing methodology in such Member States should do so as soon as possible. This is for them to assess whether the recommended costing methodology requires gradual price adjustments by 31 December 2016, in particular in those Member States where access prices are currently not cost-oriented, and which are thus likely to require more significant price adjustments. For the avoidance of doubt, this Recommendation does not require NRAs to impose access prices within the band when the NRA applies the recommended costing methodology or the methodology used pursuant to point 40. (Understreking av Telenor) Her er siste setning i punkt 45 viktig. Det er altså ikke Kommisjonens intensjon å pålegge nasjonale regulatører å sette LLU-priser innen 8-10 euro intervallet dersom bruk av Kommisjonens anbefalte metoder ikke tilsier kostnadene er i dette intervallet. Og dette er altså situasjonen i Norge. Ved bruk av Kommisjonens anbefalte metode, som inkluderer bruk av CCA for å verdsette infrastruktur, vil en kost-basert LLU pris komme utenfor 8-10 eurointervallet. Istedet ser det ut til at Nkom vil la være å følge Rekommendasjonen med det formål å komme innenfor intervallet. Telenor vil oppfordre Nkom til å legge vekk et forhåndsbestemt resultatmål for sin kostnadsmodellering, og i stedet gjøre metodevalg som reflekterer faktiske kostnader og som er i tråd med Rekommendasjonens anbefalinger Kravet til kostnadsorientert pris og plikten til å føre kostnadsregnskap (Backhaul, E-line, Samlokalisering, Operatøraksess, Bredbåndsaksess) Nkom har i varselet konkludert at prisregulering er nødvendig på alle områder. I tillegg pålegges Telenor en plikt til å føre kostnadsregnskap for en rekke produkter. Telenor mener begrunnelsen for et videreført og nye krav til kostnadsregnskap er svakt begrunnet gitt Nkoms utforming av varslet prisregulering (maksimalpris basert på LRIC modell for Operatøraksess og Bredbåndsaksess) og utstrakt bruk av ulike Marginskvistester. Nkoms begrunnelser for kostnadsorienteringskravet og plikten til å føre kostnadsregnskap for andre priselementer enn månedspriser, herunder etablering, E-line/backhaul og samlokalisering peker kun på manglene i egen modell. Forholdsmessighetsvurderingen er etter Telenors vurdering fraværende. Nkom påpeker kun at de anser forpliktelsene som nødvendige og i hovedsak som en videreføring av eksisterende systemer og forpliktelser. Telenor mener kravene til kostnadsregnskap for produkter som reguleres på annet grunnlag må fjernes Bruken av marginskvistester Telenor oppfatter at Nkom viderefører eksisterende prinsipper for bruk av margintester med enkelte justeringer for egen fleksibilitet for eksempel knyttet til utvelgelse av flaggskipprodukter. Telenor har gjennom utviklingen av marginskvismodellen for Fiber VU(L)A og flere klagesaker rundt oppfølgingen av denne modellen påpekt problematiske forhold ved Nkom s metodevalg i 33 / 38

34 denne førstog fremstnårdetgjelderfraværav periodiseringav salgskostnader, valgetav «justert EEO»someffektivitetsstandardog uforutsigbarhetknyttettil bruk av datafra andreoperatører. Telenorstårveddisseinnsigelsene,og vil ikke gjentadisseher.telenorvil likevel påpekeat Nkom visertil Anbefalingeni avsnitt3.7 Referansetidsromi Vedlegg4 Prinsipperfor bruk av marginskvistestfor sentraltilgangtil Telenorsfiberaksessnett i Marked3b, og gjengirfra denneat enkundebidrartil dekningav «Andrenedstrømskostnader somnormaltikke annualiseres(typisk akkvisisjonskostnader for abonnenter)og somtilbyderespådrarsegfor å få kunder,og sombør søkesdekketi løpetav kundensgjennomsnittliglevetid.»nkom visersåledestil Anbefalingenuten å argumenteremot densprinsipper,samtidigsomnkom konkludererpåprinsipp7 utenå inntaalle elementenefra anbefalingen.for Telenorfremstårdetsomuklart om Nkom er enigeller uenigi at akkvisisjonskostnader skaldekkesi løpetav kundensgjennomsnittligelevetid,og Telenorserikke hvilken begrunnelsennkom skullehafor eventueltåfravike anbefalingenpådettepunkt Kravet til bruttomargintest Nkom varslerat Telenorpåleggesådokumenterepositiv bruttomarginfor alle Telenors enkel nkelteav Telenorsfiberprodukterhar unde under.nkom harikke tydeliggjort hvilke on urransepro emsomsø esøs ve a e e a etav fiberproduktersikrespositiv bruttomargin. Telenorsfiberprodukterbestårav enkombinasjonav ulike datahastigheter, eventuelttv-produkt og et eventueltbredbåndstelefoni -produkt.det er deulike kombinasjoneneav dissetre elementene somskaperdeulike fiberproduktene.dettemedførerat deulike enkeltelementenei hovedsakblir testetvednkomsutvelgelseav demest attraktivefiberbasertesluttbrukerproduktene.det har formodningenmot segat enannenkombinasjonav dissetre elementen ennhvasomer definert somdemestattraktivefiberbasertesluttbrukerprodukteneskalhanegativbruttomargin,sålenge TelenorbestårNkomsbruttomargintestpådenevntemestattraktivefiberbaserte sluttbrukerproduktene.dettemedførerat krav til positiv bruttomarginfor alle Telenors enkeltståendefiberprodukteri salgfremståroverflødigog svaktbegrunnet Kravet til maksimalpris for innstikkskabel (Home passed) Nkom hevdervederlagetilgangskjøperskalbetalebørværebegrensetoppadtil den etableringsprisensomdenaktuellehusstandenble tilbudt av Telenorssluttbrukervirksomhetunder deninitielle salgsprosessen. Når Telenorvurdererprosjektutbyggingi et områdeer detensamletvurderingav investeringsnivået,konkurranseintensitetenog nødvendigtake-ratefor at prosjektetskalvære tilstrekkeliglønnsomt. Ved fortetningssalger deøkonomiskeforutsetningenesomble gjort i detopprinnelige utbyggingsprosjektet foreldetog kostnadsbildetblir vurdertpånytt. Dettevil bl.a.væreavhengigav hvor godtnetteti prosjektutbyggingener tilrettelagtfor leveranseav fortetningssalg, i tillegg er mindreoppdragmot entreprenører i gjennomsnittmerkostnadskrevendepr kundeennstore utbyggingsprosjekter. Det er derforingensammenhengmellomhvilket tilbud kundenfikk på etableringsprisvedprosjektsalgog hvilket tilbud kundenfår vedutgåendefortetningssalg.ved 34 / 38