DEBATT- GRUNNLAG: SAMSKAPING MELLOM KOMMUNER OG SIVILSAMFUNNET

Transkript

1 DEBATT- GRUNNLAG: SAMSKAPING MELLOM KOMMUNER OG SIVILSAMFUNNET

2 INNLEDNING I en rekke sentrale dokumenter og strategier fra myndighetene slås det fast at oppgaver som folkehelsearbeid, velferdsutfordringer, omsorg og inkludering ikke er et ansvar for det offentlige alene men hele samfunnet må bidra (e.g. St.meld. nr. 47 ( ) Samhandlingsreformen; Meld. St. 19 ( ) Folkehelsemeldingen; NOU 2011:11 Innovasjon i omsorg; Meld. St. 29 ( ) Morgendagens omsorg; St. Meld nr. 39 ( ) Frivillighet for alle; Meld. St. 30 ( ) Fra mottak til arbeidsliv en effektiv integreringspolitikk; NOU 2017:2 Integrasjon og tillit - Langsiktige konsekvenser av høy innvandring; Kommunal- og moderniseringsdepartementets Inspirasjonshefte om Samarbeid mellom frivillige og kommuner og rapport fra KS sitt nettverksprosjekt Innovative frivillighetskommuner). På bakgrunn av endringer i tradisjonelle familiemønstre og demografiske utviklinger som har medført større etterspørsel av velferdstjenester har det vært en økende erkjennelse av at dagens kommunale velferdsproduksjon ikke vil være bærekraftig i relativt nær framtid. Det rettes i den sammenheng et særskilt fokus på frivillige organisasjoners rolle og samarbeidsområder mellom det offentlige og organisasjonene. I NOU 2011:11 «Innovasjon i omsorg» snakkes det om «den andre samhandlingsreformen» - der næromsorg, medborgerskap og samproduksjon skal utvikles gjennom partnerskap mellom kommunene og frivillige organisasjoner. Omsorg skal være en selvfølgelig del av et levende og pulserende samfunn og prege mellommenneskelige relasjoner der mennesker møtes, arbeider sammen eller bor sammen. På bakgrunn av en rekke relevante forskningsprosjekter som har blitt gjennomført i de siste årene, har KS engasjert forskningssjef Eugene Guribye i Agderforskning til å utarbeide et debattgrunnlag for samskaping mellom kommuner og sivilsamfunnet. I den anledning ble det også gjennomført en workshop i Lillesand hvor representanter fra en hel del frivilligsentraler i regionen, KS, Agderforskning og enkelte kommunale ledere utarbeidet en oversikt over sentrale utfordringer ved samskapingen. KS håper at dette debattgrunnlaget kan være et nyttig redskap for kommunal administrasjon og politikere i arbeidet med sivilsamfunnsmobilisering og samskaping. Arendal, september 2017 Tellef Inge Mørland Styreleder Jan Inge Tungesvik Regiondirektør

3 SAMSKAPING MELLOM KOMMUNER OG SIVILSAMFUNNET 1 EIERSKAP DE NORSKE MYNDIGHETENES ambisjoner om økt rolle for sivilsamfunnet springer ut av en europeisk nyliberalistisk sammenheng hvor det har vært en tendens til å erstatte begrepet «velferdsstat» med «velferdssamfunn». Tanken er at innbyggere ikke lenger eksklusivt skal være avhengige av offentlige institusjoner for sin velferd, men i økende grad bruke sine egne eller sivilsamfunnets ressurser. KS SPØR I St. Meld nr. 39 ( ) Frivillighet for alle lanserte myndighetene det ambisiøse slagordet «alle skal med», og signaliserte med det en svært aktiv frivillighetspolitikk. Hvordan kan kommunene og Myndighetene har altså store velferdsambisjoner på frivillighetens vegne, selv om Norge allerede ligger i verdenstoppen sivilsamfunnet få økt eierskap til nasjonale myndigheters i frivillig engasjement i befolkningen. top-down ambisjoner om økt I Danmark har enkelte forskere lekt med tanken om frivillighet? tvungen sosial verneplikt for unge i form av frivillig innsats i Vi er allerede på verdenstoppen i frivillighet hva er realisniststater i Øst-Europa sliter man fremdeles med etterdøn- offentlige institusjoner. Samtidig vet vi at i tidligere kommutiske mål om økt frivillighet? ningene av statlig fremtvunget og obligatorisk «frivillighet». Frivillighet Norge og KS har utviklet en felles plattform for samspill og samarbeid om utvikling av frivillighetspolitikken mellom frivillig og kommunal sektor. Partene anbefaler organisasjoner på lokalt nivå og de enkelte kommuner om å etablere tilsvarende samarbeidsplattformer. FRIVILLIGHETSPOLITIKK Frivillighet Norge har i flere år veiledet kommuner i hvordan man utvikler egne planer med konkrete tiltak for å skape vekst og utvikling i frivillig sektor. Det anbefales at en helhetlig frivillighetspolitikk må inneholde tiltak for: gode rammebetingelser kunnskapsinnhenting forenkling bedre samhandling mellom offentlig og frivillig sektor Men ifølge tall fra NIBR hadde bare 11,5 prosent av kommunene vedtatt en frivillighetspolitikk i 2016, selv om flere var i gang med arbeidet. På sine hjemmesider har Frivillighet Norge utarbeidet et kontinuerlig oppdatert og søkbart kart med oversikt over hvilke kommuner som har utarbeidet en frivillighetspolitikk, basert på søk på kommunens nettsider.

4 2 SAMSKAPING MELLOM KOMMUNER OG SIVILSAMFUNNET SAMSKAPING I DE SENERE årene har begrepet samskaping (co-creation) i økende grad blitt lånt fra næringslivet og overført til velferdsområdet der det offentlige søker å finne løsninger sammen med sivilsamfunnet. Det er mange ulike former for samskaping. I den ene enden av skalaen har kommunen styringen og innviterer innbyggerne til å utføre konkrete oppgaver som for eksempel resirkulering av avfall. Resultatene er relativt forutsigbare. I den andre enden av skalaen er det enkeltinnbyggere eller frivillige organisasjoner som tar initiativ til nye prosjekter og tiltak, med kommunen som tilrettelegger. Resultatene er langt mindre forutsigbare, og kommunen må gi slipp på styringen. For å skape samarbeidsplattformer mellom kommunen og sivilsamfunnet kreves det høy kompetanse om fasiliteringsarbeid på samme måte som i tilfellet med for eksempel næringsklynger. Fasiliteringsarbeidet inne-bærer kompetanse i å bringe aktører sammen, tilrettelegging for samarbeid, mekling i konflikter, utvikling av systemer for informasjonsdeling og implementering av forhandlingsbaserte løsninger. Eksempler på samarbeidsplattformer i regionen er Med hjerte for Arendal, Plattform - Norsk Institutt for forebygging av radikalisering og voldelig ekstremisme og Agder for alle. Den opprinnelige tanken var at Frivilligsentralene også skulle utgjøre lignende samarbeidsplattformer i lokalsamfunnet (se boks neste side). MED HJERTE FOR ARENDAL KS SPØR Hvilken form for og omfang av samskapelse med sivilsamfunnet har man som mål? Hvordan skal man helt konkret bygge tillit mellom aktørene og tilrettelegge for samarbeid? ARENDAL KOMMUNE TOK initiativ til å lage en samarbeidsplattform for samskaping med sivilsamfunnet i 2012 i samarbeid med 5 av de «store» ideelle organisasjonene. Prosjektet ble finansiert av Helse-direktoratet og utviklet i samarbeid med norske og danske forskningsmiljøer. I dag har plattformen gått inn i kommunens ordinære drift og innbefatter nærmere 100 organisasjoner, lag, foreninger, frivilligsentraler og nærings-foreningen. Samtidig er det initiativer til å fasilitere samarbeid med og inspirere engasjerte enkeltinnbyggere. Som et resultat av tålmodig tillitsbygging gjennom mange år, er man i dag stand til å raskt mobilisere nettverk rundt konkrete tiltak og prosjekter, ofte med ekstern finansiering. Hver aktør bidrar med sin spesifikke kompetanse og ressurser der det er naturlig. Prosjektet var medvirkende til at Arendal ble tildelt Innovasjonsprisen i 2014.

5 SAMSKAPING MELLOM KOMMUNER OG SIVILSAMFUNNET 3 FRIVILLIGSENTRALENE FRIVILLIGSENTRALENE I NORGE er en offentlig finansiert ordning som skal skape kontaktpunkter for mennesker, foreninger og det offentlige i lokalmiljøet. De er ikke basert på medlemsskap, men rekrutterer nye grupper i lokalsamfunnet til ofte avgrenset, praktisk innsats eller aktiviteter. I løpet av de siste tiårene har antallet frivilligsentraler vokst til over 400 og etablert stor bredde i fritids- og nærmiljøaktiviteter såvel som omsorgstiltak. Myndighetenes intensjon er at de skal fungere som et koordinerende ledd mellom frivillig og offentlig sektor og fremme samarbeid mellom lokale ressurser, foreninger og lag, menigheter og kommunal forvaltning. I praksis er det store forskjeller i forhold til hvordan hver enkelte frivilligsentral er organisert og ivaretar sitt mandat som kontaktpunkt. Enkelte ligner mest på selvstendige frivillige organisasjoner som rekrutterer sine egne frivillige til egenorganiserte prosjekter og tiltak. Andre er primært møtepunkter for ulike organisasjoner, lag og foreninger i sitt nærmiljø. Forskning har vist at mange sentraler sliter med å bli en integrert del av lokalt foreningsliv og kan oppfattes som konkurrenter. Det tenkes at sterkere fokus på kontaktpunktfunksjonen vil kunne minske motvilje og styrke det lokale foreningslivet. Fra 2017 ble ansvaret for tildeling av midler til frivilligsentralene overført fra stat til kommune. Midlene fordeles særskilt innenfor rammetilskuddet i en overgangsperiode på fire år. Norges Frivilligsentraler bemerker at det er usikkert hvordan tilskuddet vil forvaltes etter overgangsordningen, og at det er viktig å bruke anledningen til å forsterke samspillet mellom de enkelte frivilligsentralene og kommunene.

6 4 SAMSKAPING MELLOM KOMMUNER OG SIVILSAMFUNNET DEN NYE FRIVILLIG- HETEN I KS SPØR Hvordan kan man inspirere og samarbeide med «adhoc» frivillige? Hvordan kan man unngå konkurranse mellom kommuner og frivillige organisasjoner om rekruttering av frivillige? Hva slags nye kompetanser fordrer en «Kommune 3.0» tankegang? Hvordan kan kommunen bedre rammevilkårene for frivillige organisasjoner? DE SENERE årene har vi sett en endring i forhold til frivillig innsats, med fremveksten av nye typer private initiativer og grassrotengasjement utenfor de tradisjonelle frivillige organisasjonene. Man har pekt på forhold som økt individualisering og opplevelser av fremmedgjøring innenfor de tradisjonelle og byråkratiserte frivillige organisasjonene som mulige årsaksforklaringer. Det er nå en tendens til at enkeltmennesker i større grad velger frivillige aktiviteter som passer inn i deres egne målsettinger, personligheter og karriereveier. Her i landet er den frivillige innsatsen fremdeles stor og til dels økende, men enkeltindivider er mindre lojale mot enkeltorganisasjoner og mer opptatt av ad-hoc frivillighet. Det norske sivilsamfunnet engasjerer seg også hovedsakelig i kultur- og fritidsaktiviteter snarere enn i tradisjonelle velferdsoppgaver. I enkelte kommuner har man begynt å rekruttere frivillige til velferdsoppgaver direkte uten å gå via frivillige organisasjoner. Dermed står kommuner og organisasjoner i en potensiell konkurransesituasjon om enkeltfrivillige. Frivillighet Norge har i den forbindelse vært klare på at den beste måten å styrke frivilligheten på i lokalsamfunnet er å understøtte lokale organisasjoner fremfor kommunal rekruttering av frivillige. KOMMUNE 3.0 DET DANSKE KONSEPTEt «Kommune 3.0» som ble lansert i Skanderborg kommune, er preget av store offentlige ambisjoner på sivilsamfunnets vegne. Den enkelte innbygger skal ikke lenger være en «kunde» som har rettigheter og krav i forhold til kommunale tjenester, men en engasjert samfunnsressurs som i samarbeid med de kommunalt ansatte bidrar til å forme sin egen og andres velferd. Politikere skal i større grad være med på å stimulere aktiviteten i lokalsamfunnet, og kommunale medarbeidere skal både være faglig dyktige og opptatt av å finne ressursene hos alle innbyggere, skape fellesskap, fasilitere og støtte. «Kommune 3.0» representerer altså en omfattende reformagenda som også har fått relativt godt fotfeste på et inspirasjonsnivå i norske kommuner.

7 SAMSKAPING MELLOM KOMMUNER OG SIVILSAMFUNNET 5 KS SPØR SAMARBEID MED SIVILSAMFUNNET fordrer kunnskap om både samfunnsendringer som økt individualisering og om innbyggernes behov og kapasitet for frivillig engasjement. Det er behov for systematisk tilgang til kunnskap om befolkningens holdninger, opplevelser og ønsker på dette området. Samtidig fordrer samarbeid med sivilsamfunnet at kommunalt ansatte øker sin kunnskap om frivillige organisasjoner og frivillig arbeid. Forskere poengterer at frivillig arbeid foregår innenfor sin egen sosiale logikk, der man balanserer innsats Hvordan kan kommunen oppnå bedre kunnskap om samfunnsendringer og innbyggernes behov og kapasitet for frivillig engasjement? Hvordan kan man evaluere kommunenes eget arbeid for å fremme frivillig engasjement? KUNNSKAP for andre med egeninteresse. Risikoen er til enhver tid at den enkelte frivillige trekker seg fra oppgaven dersom den ikke oppleves som meningsfyllt. I enhver kommune er det et stort antall av organisasjoner, lag og foreninger i hver kommune, ofte med overlappende agendaer men ulike erfaringer fra samarbeid med andre aktører. Dertil kommer «ad-hoc» frivillighet som oppstår i kjølvannet av sentrale samfunnsutfordringer (som for eksempel bevegelsen Refugees Welcome to Norway i forbindelse med flyktningkrisen). For at hver av disse aktørene skal kunne bidra med komplementerende ressurser i lokalmiljøet, har kommunen behov for kunnskap om hver enkelte aktørs kompetanser og kapasiteter. BORGERPANEL I ODENSE I Danmark har man opprettet et digitalt borgerpanel «Vores Odense» som skal gi innbyggerne innflytelse på fremtidens Odense ved hjelp av spørreundersøkelser innbyggere utgjør et representativt utsnitt av befolkningen og deltar hvert år i tre online spørreundersøkelser og bidrar med meninger, opplevelser, ønsker og ideer til det kommunale arbeidet. Panelet justeres jevnlig for å sikre representativitet. Samtidig gir dataene fra borgerpanelet kommunen mulighet til å evaluere sitt mål om å skape meningsfulle fellesskap og lokalt engasjement. I tillegg måler man kommunens mål om å gjøre det enklere å være frivillig gjennom data fra andre registre med informasjon om antall frivillige, aktiviteter osv. Samarbeid mellom det offentlige og sivilsamfunnet måles gjennom antallet nye initiativer og nye samarbeid.

8 6 SAMSKAPING MELLOM KOMMUNER OG SIVILSAMFUNNET STYRING OG JUS MÅLSTYRING OG EVALUERINGER har blitt en integrert del av offentlig virksomhet gjennom New Public Management. I store deler av frivillig sektor har man ikke tilsvarende kultur for målstyring og evaluering. Større styring og evidenskrav kan ha negativ innflytelse på frivillig arbeid der de frivillige selv må oppfatte arbeidet som positivt og meningsfullt. Frivillige organisasjoner er også opptatt av å ikke overta kommunale, lovpålagte oppgaver. I Aarhus i Danmark ble det omfattende debatter etter at kommunen i et strategisk dokument innledet med at «Velferd er ikke en kommunal oppgave». Juridisk sett er ikke påstanden riktig. Tilskuddsbasert samarbeid med frivillige organisasjoner involverer i mange tilfeller lov om offentlige anskaffelser. Ofte er det fine juridiske grenseoppganger i forbindelse med dette lovverket. I Sverige kan for eksempel effektkontrakter (se boks) defineres enten som et lån eller en offentlig anskaffelse, mens her i landet har Virke poengtert at hver «modell» må vurderes konkret i forhold til regelverket for anskaffelser. Dette gir utfordringer i forhold til langsiktige og forutsigbare samarbeidsmodeller. I det nye anskaffelsesregelverket fra 2017 har krav om ivaretakelse av samfunnshensyn fått større plass. Tildelingskriteriene utover pris og kvalitet kan være livssykluskostnader, miljø, sosiale hensyn og innovasjon. Dette kan for eksempel være til fordel for sosiale entreprenører (se boks neste side). EFFEKTKONTRAKTER DET HAR VÆRT stor interesse i mange land for effektkontrakter eller velferdsobligasjoner (Social Impact Bonds) som en ny måte å tilføre midler til sosiale tiltak. I en velferdsobligasjon finansierer investorer som for eksempel stiftelser, fond, banker eller næringsliv et lovende sosialt program med målbare og forhånds-definerte resultatmål. Tiltaket kan for eksempel gjennomføres av frivillige organisasjoner og sosiale entreprenører. Dersom de avtalte målene oppnås, tilbakebetaler det offentlige investorene, som dermed kun tjener dersom samfunnet også gjør det. I Norge har Stortinget anmodet om et pilotprosjekt med bruk av effektkontrakter, og i Kristiansand er Velferdsfinans AS og Wayback i ferd med å utvikle et slikt prosjekt innenfor kriminalomsorgen. I den forbindelse har Agderforskning kommet med en rapport om hvordan velferdsobligasjoner kan finansiere velferdsarbeid. Forskning viser at overlapp med offentlige tjenester gjør resultat-måling og kontrakter komplekse. KS har veiledningsmateriell om effektkontrakter for kommunene på sine nettsider. KS SPØR Hvordan kan man utvikle gode systemer for kvalitetssikring som ikke «kveler» frivilligheten? Hvilke nye muligheter gir det nye anskaffelsesreglementet for å inngå nye, langvarige og gjensidig forpliktende relasjoner til frivillige og idelle organisasjoner?

9 SAMSKAPING MELLOM KOMMUNER OG SIVILSAMFUNNET 7 SOSIALT ENTREPENØRSKAP FOR NASJONALE MYNDIGHETER er sosialt entreprenørskap et viktig satsingsområde, rettet mot sosiale formål der det er et udekket velferdsbehov, og hvor man bidrar med nyskapende løsninger på utfordringene. Myndighetene forvalter blant annet et tilskudd med formål å stimulere til utvikling av sosialt entreprenørskap rettet mot bekjempelse av fattigdom og sosial eksklusjon. Sosiale entreprenører drives av de sosiale resultatene, men også av en forretningsmodell som kan gjøre virksomheten levedyktig og bærekraftig. Det variererer i hvilken grad man vektlegger sosiale versus økonomiske dimensjoner, men også ideelle organisasjoner har utviklet sosialt entreprenørskapsmodeller. I motsetning til rene kommersielle aktører kan ikke de idelle organisasjonene fordele eventuelt overskudd til eiere eller aksjonærer, men forplikter seg til å bruke midlene til å nå sine sosiale mål. I Kristiansand har Kirkens Bymisjon for eksempel utviklet en sosial entreprenørskaps-bedrift i samarbeid med kommunen og en rekke aktører. Målet er å gi et nytt tilbud for mennesker i aktiv rus og som ønsker en endring i livet. «Portalen» ligger i en gammel sjøbod nær strandpromenaden i Kristiansand og består av en kafé med salg av redesignede brukt-møbler, og ulike tjenester som tilbys i nærområdet. Prosjektet forener et motivasjons- og forretningskonsept der den enkelte medarbeider kan se nye løsninger i livet gjennom fellesskap og arbeid samtidig som at man sikter på at prosjektet skal bli mest mulig selvfinansiert. Forskning fra Uni Research for KS har vist at kommunene må opparbeide kompetanse i form av økt forståelse for sosialt entreprenørskap, oversikt over slike initiativ i egen kommune og hvilken rolle de kan spille i tjenesteutviklingen. Sosiale entreprenører deltar i dag i offentlige anbudskonkurranser på lik linje med private bedrifter, men det nye anbudsreglementet gir anledning til å ikke bare vurdere spørsmål om pris, men også sosiale hensyn og innovasjon.

10 8 SAMSKAPING MELLOM KOMMUNER OG SIVILSAMFUNNET DE 10 FRIVILLIGHETSPOLITISKE BUD Over 300 organisasjoner har stilt seg bak Frivillighet Norges råd til kommunene: 1. Kjenn frivilligheten i kommunen din Innhent kunnskap om de frivillige organisasjonene. Hva driver de med? Hvilke mål, ressurser og utfordringer har de? Vil de samarbeide mer med kommunen, næringsliv, eller organisasjoner? 2. Vedta en tverrsektoriell kommunal frivillighetspolitikk Inviter hele bredden av frivilligheten til dialog. Tenk frivillighet i all kommunal planlegging. Frivillighetspolitikken bør revurderes ved nytt kommunestyre. 3. Anerkjenn frivillighetens egenverdi Frivillige er frie og villige til å gjøre det de vil. Det må de få lov til å være, ellers dør frivilligheten ut. 4. Forenkling gir mer frivillighet Tiden som brukes på byråkrati er tid som kan brukes på mer frivillighet. Gjennomfør tiltak som forenkler søknadsskriving, rapportering og kontakt med kommunen. 5. Tilrettelegg for frivillighetens egenutvikling Vis organisasjonene tillit og legg til rette for at de kan nå sine egne mål. Da når kommunen samtidig mange av sine mål. 6. Skap dialog med frivillighet Skap faste møteplasser for organisasjonene. Rådfør dere med frivilligheten. Gi kommunalt ansatte opplæring i frivillighetsmangfoldet, slik at de kan invitere flere folk til å bli med. Husk at frivillige ofte jobber, så møter må være etter arbeidstid! 7. Anerkjenn og støtt opp om frivillighetens merverdi Frivilligheten er samfunnets vaktbikkje og skaper bl.a. lokalsamfunnsutvikling, kunnskap, sosiale møteplasser, tilhørighet, demokratiopplæring og er helsefremmende. 8. Gi frie midler Frie midler er en forutsetning for at frivilligheten kan vokse på egne premisser. 9. Ikke konkurrer med frivilligheten Tilrettelegg for bedre rekruttering av frivillige til organisasjonene. Ikke stjel de frivillige fra organisasjonene for å utføre kommunale tiltak. 10. Skap forutsigbarhet for frivilligheten Forutsigbare rammer skaper bærekraftig drift og utvikling i frivilligheten. Et eksempel er å legge til rette for lokaler som frivilligheten kan bruke.

11

12 KS FOLKEVALGTPROGRAM INNO-