INTERN KONTROLL I BYGGESAKSBEHANDLINGEN. Lillehammer kommune. Innlandet Revisjon IKS. Rapport /RG

Transkript

1 INTERN KONTROLL I BYGGESAKSBEHANDLINGEN Lillehammer kommune Innlandet Revisjon IKS Rapport /RG

2 FORORD Denne rapporten er et resultat av forvaltningsrevisjonsprosjektet Intern kontroll i byggesaksbehandlingen som er gjennomført på oppdrag av kontrollutvalget i Lillehammer kommune. Forvaltningsrevisjon er en lovpålagt oppgave. Kontrollutvalget har ansvaret for å påse at det føres kontroll med at det blir gjennomført systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets/fylkestingets vedtak og forutsetninger (Kommunelovens 77. nr 4). Prosjektarbeidet er utført høsten 2016 til sommer 2017 av Reidun Grefsrud og Silje Østby Jystad. Utkast til rapport er sendt rådmannen til uttalelse. Svaret fra rådmannen er vedlagt rapporten. Lillehammer, august 2017 Reidun Grefsrud Oppdragsansvarlig revisor Innlandet Revisjon IKS Side 2

3 INNHOLDSFORTEGNELSE FORORD... 2 SAMMENDRAG INNLEDNING KONTROLLUTVALGETS BESTILLING FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER KILDER FOR REVISJONSKRITERIER BYGGESAKER I LILLEHAMMER KOMMUNE METODE SYSTEMER OG RUTINER FOR INTERNKONTROLL REVISJONSKRITERIER DATA REVISJONENS VURDERINGER ARBEIDSDELING REVISJONSKRITERIER DATA REVISJONENS VURDERINGER HABILITET REVISJONSKRITERIER DATA REVISJONENS VURDERINGER KVALITETSSIKRING FORHÅNDSKONFERANSE MOTTAK OG KONTROLL MED SØKNADEN SAKSBEHANDLING OG VEDTAK DISPENSASJON AVSLUTNING AV BYGGESAKEN MATRIKKELFØRING, GEBYRGRUNNLAG MV OPPFØLGING AV ELDRE IKKE AVSLUTTA BYGGESAKER TILSYN OG ULOVLIGHETSOPPFØLGING KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER DOKUMENTERTE SYSTEMER OG RUTINER FOR INTERNKONTROLL ARBEIDSDELING HABILITET KVALITETSSIKRING I PRAKSIS ANBEFALINGER REFERANSER VEDLEGG 1 OVERSIKT OVER UTVALGTE SAKER VEDLEGG 2 UTTALELSE FRA RÅDMANNEN Innlandet Revisjon IKS Side 3

4 SAMMENDRAG Formålet med denne forvaltningsrevisjonen er å undersøke om byggesaksbehandlingen er underlagt tilfredsstillende internkontroll. Vi har lagt til grunn følgende problemstillinger: 1. Har Lillehammer kommune dokumenterte systemer og rutiner for internkontroll som sikrer betryggende kontroll med at byggesaksbehandlingen foregår i samsvar med kommunale mål og verdier og gjeldende regelverk? 2. Er ansvar og oppgaver organisert slik at tilstrekkelig arbeidsdeling sikres? 3. Har kommunen rutiner og praksis for å vurdere krav til habilitet? 4. Er saksbehandlingen kvalitetsikret på en forsvarlig måte i praksis? Revisjonskriteriene er hentet fra kommuneloven 23.2 som omhandler rådmannens ansvar for betryggende kontroll, forarbeidene til kommuneloven og ulike kilder som sier noe om hvordan denne bestemmelsen skal tolkes, samt anerkjente prinsipper for god internkontroll. Videre har vi lagt til grunn enkelte bestemmelser fra plan og bygningsloven med forskrifter, relevante reglementer og styringsdokumenter i Lillehammer kommune og enkelte bestemmelser hentet fra forvaltningsloven om habilitet samt offentlighetsloven og arkivforskriften. Vi har gjennomført en dokumentanalyse der vi har gått gjennom kommunens delegeringsbestemmelser, etiske retningslinjer, samt rutinebeskrivelser og maler som brukes i byggesaksavdelingen. Videre har vi undersøkt et skjønnsmessig utvalg byggesaker og vi har hatt samtaler/intervjuer med leder for byggesaksavdelingen og et utvalg saksbehandlere. Konklusjoner: Revisjonen mener at Lillehammer kommune har en byggesaksavdeling som er ledet, organisert og bemannet på en måte som synes å være tilfredsstillende i forhold til de daglige oppgavene. Statistikken viser at byggesakene stort sett gjennomføres innenfor lovens frister, men kapasiteten ved avdelingen er presset noe som representerer en risiko i forhold til arbeid med tilsyn og ulovlighetsoppfølging og opprydding i gamle uavslutta byggesaker. Saksbehandlingen baserer seg på et sett med rutinebeskrivelser, maler og standardtekster og et fullelektronisk saksbehandlingssystem med milepæler der det ligger til rette for en systematisert og dokumenterbar saksbehandling. Rutinebeskrivelser og maler oppdateres jevnlig. Gjennomgangen viser at systemer og rutiner i hovedsak etterleves i den praktiske behandlingen av byggesøknader. Dette er viktig for å sikre likebehandling. Vi har i rapporten påpekt enkelte forhold som kan forbedres. Det som mangler når det gjelder systematikk og formalisering a internkontrollen er risikovurderinger (ROS-analyse) som grunnlag for å etablere eventuelle kontrollaktiviteter utover daglig leders daglige oppfølging. Videre ser vi at rutiner for avviksregistrering og håndtering ikke er aktive i avdelingen. Innlandet Revisjon IKS Side 4

5 Revisjonen mener at det ligger en risiko i for dårlig oppfølging av vedtatte byggesaker. Et søk i ESA ga over 1000 uavslutta byggesaker fra årene Kommunen har tidligere hatt et prosjekt for å rydde opp i gamle uavslutta byggesaker, men dette prosjektet ble avsluttet i 2014 på grunn av manglende ressurser. Revisjonen antar at det blant de gamle byggesakene finnes en del saker som skulle vært avsluttet med ferdigattest. Dette er tiltakshavers eller ansvarlig søkers ansvar. Revisjonen mener likevel at det burde vært en gjennomgang og opprydding i disse sakene slik at man kunne fått avdekket saker med behov for videre oppfølging. Det er risiko for at tiltak er oppført og tatt i bruk ulovlig. Manglende ferdigattester kan også ha konsekvenser for gebyrene. Revisjonen mener at kommunen burde ha oppdaterte rutiner for å følge opp vedtak i byggesaker når de nærmere seg fristen for utløp og det ikke er søkt om ferdigattest eller midlertidig brukstillatelse. Tilstrekkelig arbeidsdeling er viktig for å forebygge risiko for korrupsjon. Etter revisjonens vurdering er ansvar og oppgaver organisert slik at tilstrekkelig arbeidsdeling sikres i behandling av byggesaker. Det er minst to personer involvert; en person som saksbehandler og en leder som kvalitetssikrer og kontrollerer saksbehandlers arbeid. Det er bare helt unntaksvis at TO-leder er saksbehandler. Det er dermed liten risiko for at en og samme person har hånd om hele byggesaksprosessen alene. Revisjonen vurderer at byggesaksavdelingens praksis er i samsvar med kommunens etiske retningslinjer som sier at ansatte skal melde fra dersom personlige interesser kan påvirke avgjørelsen av en sak. Siden behandling av byggesaker medfører utstrakt kontakt med private utbyggere er det viktig at det er sikkerhet for at saksbehandlere og ledere i byggesaksavdelingen ikke har personlige interesser i de sakene de er med å behandle. Revisjonen mener derfor at det bør vurderes egne rutiner i byggesaksavdelingen for håndtering og eventuelt dokumentasjon av habilitetsvurderinger. Anbefalinger: Ut fra vurderinger og konklusjoner anbefaler revisjonen at administrasjonen vurderer følgende: Gjennomføre en ROS-analyse for å avdekke eventuelle områder der en ut fra en risikovurdering bør styrke kvalitetssikring og kontroll. Gå gjennom og vurdere hvordan rutinen for avviksregistrering og håndtering skal praktiseres på en hensiktsmessig måte i avdelingen. Utarbeide rutiner for håndtering og eventuelt dokumentasjon av habilitet i byggesaksbehandlingen. Gå gjennom og rydde opp i eldre uavslutta saker i ESA og sørge for at disse avsluttes og følges opp på riktig måte. Utarbeide rutiner for oppfølging av saker som nærmer seg fristen for ugyldighet der det ikke er søkt om ferdigattest eller midlertidig brukstillatelse. Sørge for sikrere og mer hensiktsmessige rutiner for informasjon om vedtak i byggesaker til de som skal fakturere og oppfølging av at fakturering skjer. Sørge for at referater fra forhåndskonferanser følger byggesaken. Innlandet Revisjon IKS Side 5

6 1. INNLEDNING 1.1 KONTROLLUTVALGETS BESTILLING Kontrollutvalgene i Øyer, Gausdal og Lillehammer avviklet et fellesmøte Basert på orienteringen i dette møtet ble det fattet vedtak om å bestille en foranalyse/prosjektplan med tema intern kontroll i byggesaksbehandlingen. I møte i kontrollutvalget i Lillehammer kommune i sak 15/16 ble foranalysen/ prosjektplanen lagt frem og det ble fattet følgende vedtak: «1. Kontrollutvalget bestiller en forvaltningsrevisjon angående temaet "Internkontroll i byggesaksbehandlingen" i henhold til framlagt foranalyse/prosjektplan fra Innlandet Revisjon IKS, der formålet er å undersøke om byggesaksbehandlingen er underlagt tilfredsstillende internkontroll. 2. Kontrollutvalget ber om at forvaltningsrevisjonen igangsettes så snart som mulig, men at revisjonen ser an samlet tidsbruk utover høsten sett i forhold til total ramme i oppdragsavtalen for 2016.» 1.2 FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER Temaet internkontroll i byggesaksbehandlingen er aktualisert som følge av en større korrupsjonssak som har blitt avdekket i Drammen kommune. Det kommer fram av granskningsrapporten 1 at «vesentlige svakheter over flere år knyttet til ledelse, styring, oppfølging, kvalitetssikring og intern kontroll i byggesaksavdelingen (har) ført til brudd på rettsregler og interne rutiner som skal sikre en forsvarlig byggesaksbehandling.» Formålet med denne forvaltningsrevisjonen er å undersøke om byggesaksbehandlingen er underlagt tilfredsstillende internkontroll. Nytteverdien er å gi sikkerhet for om kommunen har en betryggende kontroll med byggesaksbehandlingen. Vi har lagt til grunn følgende problemstillinger: 5. Har Lillehammer kommune dokumenterte systemer og rutiner for internkontroll som sikrer betryggende kontroll med at byggesaksbehandlingen foregår i samsvar med kommunale mål og verdier og gjeldende regelverk? 6. Er ansvar og oppgaver organisert slik at tilstrekkelig arbeidsdeling sikres? 3. Har kommunen rutiner og praksis for å vurdere krav til habilitet? 4. Er saksbehandlingen kvalitetssikret på en forsvarlig måte i praksis? 1 Granskning. Byggesaksavdelingen-Drammen kommune 24.januar 2017, Deloitte Legal. Innlandet Revisjon IKS Side 6

7 Nærmere om de enkelte problemstillingene: Rutiner for internkontroll (1) Problemstilling 1 er en gjennomgang av rutiner og systemer for internkontroll i byggesaksbehandlingen vurdert opp mot noen sentrale elementer som bør være tilstede. De tre neste problemstillinger er ulike aspekter ved internkontrollen som vi har valgt å løfte fram som egne problemstillinger: Arbeidsdeling (2) Arbeidsdeling er en viktig premiss for internkontroll. I forhold til å ha en internkontroll som tar hensyn til korrupsjonsrisiko mener vi at dette er et viktig tema. Habilitet (3) Etterlevelse av forvaltningslovens habilitetsregler er et tema som vi mener er særlig viktig gjelder byggesaker og annen myndighetsutøvelse. når det Kvalitetssikring (4) I denne problemstillingen har vi undersøkt hvordan kvalitetssikringen av saker gjennomføres og dokumenteres i praksis. Avgrensninger: Vi har i denne revisjonen vurdert internkontrollen i byggesaksbehandlingen. Vi har ikke etterprøvd kommunens faglige vurderinger i enkeltsaker. 1.3 KILDER FOR REVISJONSKRITERIER Revisjonskriteriene er grunnlaget for revisjonens vurderinger. Revisjonskriteriene kan være hentet fra lover, forskrifter, retningslinjer, kommunale vedtak, faglige standarder mv. I denne revisjonen er revisjonskriteriene i hovedsak hentet fra Kommuneloven 23.2 som omhandler rådmannens ansvar for betryggende kontroll. Forarbeidene til kommuneloven og ulike kilder som sier noe om hvordan denne bestemmelsen skal tolkes. Anerkjente prinsipper for god internkontroll Plan og bygningsloven med forskrifter og relevant litteratur for tolkning av bestemmelser. Forvaltningsloven om habilitet Offentlighetsloven og arkivforskriften Relevante reglementer og styringsdokumenter i Lillehammer kommune Revisjonskriteriene er nærmere utledet og begrunnet i kapitlene 3-6. Innlandet Revisjon IKS Side 7

8 1.4 BYGGESAKER I LILLEHAMMER KOMMUNE Tabell 1.1 viser tall for byggesaker i 2014, 2015 og 2016 fordelt på ulike typer saker. Tabell 1.1 Byggesaksbehandling Kilde KOSTRA. Kolonne Antall mottatte byggesaker Antall behandlede byggesaker Rammesøknader Ett-trinns-søknader med 12 ukers frist Ett-trinns-søknader med 3 ukers frist Søknader uten ansvarsrett Igangsettingssøknader Midlertidige brukstillatelser Ferdigattester Antall byggesøknader innvilget gjennom vedtak i samsvar med plan Antall byggesøknader innvilget gjennom vedtak om dispensasjon Antall vedtak om avslag på byggesøknader Antall byggesaker med tilsyn Gjennomsnittlig saksbehandlingstid : Rammesøknader Ett-trinns-søknader med 12 ukers frist Ett-trinns-søknader med 3 ukers frist Søknader uten ansvarsrett Andel søknader der lovpålagt saksbehandlingstid er overskredet Klager: Antall klager behandlet i kommunen i alt Klager tatt til følge i kommunen 0 0 Klager avvist av kommunen 2 0 Klager oversendt fylkesmannen 6 5 Antall klager avgjort av fylkesmannen i alt Kommunale vedtak opprettholdt av fylkesmannen 2 1 Kommunale vedtak omgjort av fylkesmannen 0 3 Lillehammer kommune mottok 614 byggesaker i 2016, mot 556 saker i % av de mottatte sakene i 2016 var søknader uten ansvarsrett mens 41 % var ett-trinns-søknader med 3 ukers frist. 13% av sakene var ett-trinns-søknader med 12 ukers frist og rammesøknader. Tabellen viser også fordelingen av behandlede søknader på søknader uten ansvarsrett, ett-trinnssøknader med henholdsvis 3 ukers og 12 ukers frist og rammesøknader og igangsettingstillatelser. Kommunen behandlet 374 søknader om ferdigattest i 2016 og 65 søknader om midlertidig brukstillatelse. Det går videre frem av statistikken at knapt 10 % av byggesøknadene er innvilget gjennom dispensasjon. Det er gitt avslag på 9 byggesøknader. Det er registrert 14 byggesaker med tilsyn i Gjennomsnittlig saksbehandlingstid er overskredet i 1 % av søknadene i Dette er en bedring i forhold til 2015 og I 2016 behandlet kommunen 5 klager. Alle sakene ble oversendt fylkesmannen. I 2016 behandlet fylkesmannen 4 klager; 3 av disse ble omgjort. Når Fylkesmannen opphever kommunens vedtak blir saken sendt tilbake til kommunen for ny behandling. Når Fylkesmannen omgjør kommunens vedtak blir Fylkesmannens vedtak det endelige i saken. Vi har tidligere fått opplyst fra fylkesmannen 2 at i perioden ble det behandlet 21 klager knyttet til byggesaker eller dispensasjoner etter planog bygningsloven i Lillehammer kommunen. Av disse ble 3 opphevet og 1 omgjort. 2 Mail av Innlandet Revisjon IKS Side 8

9 2. METODE Revisjonsprosjektet er gjennomført ved en kombinasjon av dokumentanalyse og intervjuer. DOKUMENTANALYSEN Vi har gått gjennom kommunens delegeringsbestemmelser, etiske retningslinjer, ulike retningslinjer og rutinebeskrivelser for byggesak, maler som brukes i byggesaksavdelingen mv. Dokumentliste følger vedlagt. Videre har vi undersøkt et skjønnsmessig utvalg byggesaker. Byggesakene er valgt ut fra en oversikt fra kommunens sak-arkivsystem ESA over innkomne byggesaker i 2015 og Kommunen har fullelektronisk arkiv. Revisjonen har fått tilgang til ESA og har kunnet sitte ved egen PC og velge ut og gjennomgå sakene. Vi har valgt byggesaker som har kommet så langt i prosessen at det er gitt byggetillatelse. ESA gir blant annet mulighet for å sortere byggesakene på status (om saken er i arbeid, avsluttet eller er satt på vent), saksbehandler og på type sak (saker uten ansvarsrett, ett-trinns og to-trinns byggesaker). Det er først og fremst disse kriteriene som er brukt for å velge ut saker. I tillegg kan vi se av oversikten vi har tatt ut av ESA hvem som er tiltakshaver, hva byggesaken gjelder (eks fritidsbolig, nybygg bolig, ombygging mv) og adressen. Kontrollutvalget har ønsket å se på en bestemt sak (Solhøgda). Denne saken er derfor valgt ut. Kontrollutvalget har også ønsket å se på noen av kommunens egne byggesaker. Vi har derfor skjønnsmessig plukket ut noen slike saker. Videre har kontrollutvalget ønsket å se på dispensasjonssaker i sentrum. Vi har ikke funnet noen god metode for å sortere ut dispensasjonssaker fra andre saker i ESA. Vi kan først se om det er en dispensasjonssak når vi har gått inn i saken og sett på vedtaket. Vi har derfor måttet lete blant sakene for å finne dispensasjonssaker, herunder dispensasjonssaker i sentrum. Som omtalt i kapittel 1 har vi ikke lagt opp til å vurdere kommunens faglige skjønn eller innholdsmessige kvalitet i saksbehandling og vedtak. Dette betyr blant annet at vi ikke har vurdert vedtakene opp mot innholdet i plangrunnlaget. Det er internkontrollen som er i fokus og vi har derfor lagt mest vekt på å undersøke om saksbehandlingen er i samsvar med kommunens egne rutiner, om den er dokumentert og etterprøvbar, om nødvendige dokumenter foreligger osv. Hva vi har sett på i den enkelte byggesak er nærmere forklart i kapittel 6. Tabell 2.1 viser fordelingen på ulike typer saker for utvalget sammenlignet med antall saker i oversikten vi har tatt ut. Det var ikke mulig å sortere ett-trinnsakene på saker med 3 uker og 12 uker. Vi har valgt å over-representere de større sakene i utvalget. Oversikt over enkelte egenskaper ved den enkelte sak er vist i vedlegg 1. I tillegg til oversikten i tabellen har vi tatt med en sak fra 2017 som gjelder byggetrinn 2 ved Solhøgda. Til sammen har vi derfor sett på 27 saker. Innlandet Revisjon IKS Side 9

10 TABELL 2.1 ANTALL SAKER I UTVALGET SAMMENLIGNET MED ANTALL SAKER I OVERSIKTEN FRA ESA 1 ) Type sak Oversikten fra ESA Utvalg Herav disp. saker Uten ansvarsrett trinnssaker trinnssaker Sum saker ) Saker med kode A, F og V i oversikten (enkelte saker med kode B er med i utvalget). Saker kodet som BYG/STD, BYG/FORELEGG er ikke med. Når et bygg er ferdig og skal tas i bruk skal det søkes om ferdigattest som skal vedtas av kommunen. Byggesaken skal deretter avsluttes i ESA. En byggetillatelse gjelder i 3 år fra tillatelsen er gitt. For å undersøke omfanget av uavslutta saker i kommunen har vi fått ut en oversikt fra ESA som viser uavslutta saker i perioden 2003 til Vi har også tatt noen få stikkprøver fra disse sakene, men fant at det var vanskelig å finne tilstrekkelig grunnlag for å gjøre noen vurderinger uten å gå grundigere inn i listen, noe som det ikke var ressurser til i dette prosjektet. MØTER OG INTERVJUER Vi hadde oppstartmøte 30. august 2016 der rådmann Tord Buer Olsen og kommunalsjef Lars Rudi deltok. Videre har vi hatt flere møter med leder for byggesak. Kommunens kvalitetssjef har deltatt i to av disse møtene, flere av byggesaksbehandlerne i ett møte og arkivleder i et møte. Vi har også hatt intervjuer med 4 av saksbehandlerne på byggesak og et intervju med saksbehandler på Vann og avløp som har som oppgave å sende ut fakturaer på tilknytningsgebyr og årsgebyr. VURDERING AV RELEVANS OG PÅLITELIGHET Prosjektet er gjennomført i henhold til RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon som er gjeldende som god kommunal revisjonsskikk fastsatt av Norges kommunerevisorforening. Innlandet Revisjon IKS har et internt kvalitetssikringssystem som er i samsvar med RSK 001. Datas relevans er knyttet til om undersøkelsen representerer den virkelige situasjonen. Vi mener data som er samlet inn i denne undersøkelsen er egnet til å svare på problemstillingene. Det er likevel viktig å være oppmerksom på at de opplysninger som framkommer i rapporten nødvendigvis er et utvalg av fakta. Vi har omtalt enkelte utfordringer med å foreta utvalg ovenfor. Alt i alt mener vi at de utvalgte sakene er tilstrekkelige for å gi et bilde av hva som er kommunens praksis. Med pålitelighet menes at data skal være mest mulig presise og nøyaktige. Dette er ivaretatt ved verifisering av intervjureferater og ved innhenting av uttalelse fra rådmannen på utkast til rapport. Påliteligheten er også ivaretatt ved at vi har benyttet flere metoder; både intervjuer og saksgjennomgang. Innlandet Revisjon IKS Side 10

11 3. SYSTEMER OG RUTINER FOR INTERNKONTROLL Problemstilling: Har Lillehammer kommune dokumenterte systemer og rutiner for internkontroll som sikrer betryggende kontroll med at byggesaksbehandlingen foregår i samsvar med kommunale mål og verdier og gjeldende regelverk? I dette kapitlet har vi et overordnet blikk på internkontrollen med særlig fokus på systemet og hvordan ulike elementer er formalisert i form av beskrivelser og dokumentasjon. I kapitlene 4-6 ser vi nærmere på etterlevelse av regelverk, retningslinjer og rutiner på utvalgte områder. 3.1 REVISJONSKRITERIER Det sentrale regelverket for byggesaksbehandlingen er plan- og bygningsloven. Det går frem av formålsbestemmelsen at byggesaksbehandlingen «skal sikre at tiltak blir i samsvar med lov, forskrift og planvedtak. Det enkelte tiltak skal utføres forsvarlig» ( 1-1, 3. ledd). Grunnlaget for byggesaksbehandlingen er kommunens planverk. Det går frem av 1 i kommuneplanens arealdel at Plankartet med bestemmelser i henhold til 11-6 i plan- og bygningsloven er rettslig bindende for all arealbruk i Lillehammer kommune. Der det ikke gjelder eller er stilt krav om reguleringsplan, jf. PBL 12-1 andre ledd, skal kommuneplanens arealdel gjelde. Vi finner kommunens verdier i personalhåndbokens kapittel om verdier etikk som omhandler kommunens verdigrunnlag, arbeidsgiverpolitikk og etiske retningslinjer. Det står innledningsvis i dokumentet at «Kommunens oppgave er å yte likeverdige tjenester til innbyggerne, samtidig som hensynet til en rasjonell og kostnadseffektiv tjenesteproduksjon ivaretas. Dette gjør at kravene til etikk i ledelse og tjenesteyting er spesielt stort i kommunene. De ansatte er gjennom sine daglige handlinger de viktigste målbærerne av en slik etikk.» Vi har omtalt de etiske retningslinjene nærmere i kapittel 4 om habilitet. Det går frem av Arbeidsgiverpolitikken at den «skal ha som hovedformål å støtte opp under de ansattes produksjon av gode tjenester. Likeverd og fleksibilitet skal kjennetegne kommunens tjenester og den interne personaladministrasjon.» Rådmannens overordnede ansvar for internkontroll går frem av kommuneloven 23, 2.ledd hvor det står: «Administrasjonssjefen skal påse at de saker som legges fram for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet, og at vedtak blir iverksatt. Administrasjonssjefen skal sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll.» Innlandet Revisjon IKS Side 11

12 I forarbeidene til 23, 2.ledd 3 står det: «Selv om administrasjonssjefen etter kommuneloven i dag ikke eksplisitt er pålagt å etablere internkontroll, må ansvaret for slik kontroll regnes som en nødvendig del av administrasjonssjefens ledelsesansvar. Det er i tråd med allment akseptable ledelsesprinsipper at en leder av en virksomhet etablerer rutiner og systemer som bl.a skal bidra til å sikre at organisasjonen når de mål som er satt, og at formuesforvaltningen er ordnet på en forsvarlig måte.» Videre sies det: «Internkontroll defineres i videste forstand som en prosess, iverksatt og gjennomført av virksomhetens ledere og ansatte, med formål å sikre måloppnåelse på følgende områder: o Målrettet og effektiv drift o o Pålitelig ekstern informasjon Overholdelse av gjeldende lover og regler.» Av forarbeidene til 23.2 i kommuneloven kan vi slutte at det er et krav om systemer og rutiner, altså at internkontrollen skal være systematisk. For øvrig gir loven og forarbeidene få anvisninger når det gjelder å stille opp krav til hva som er god internkontroll. Rammeverket COSO 4 er et internasjonalt rammeverk for internkontroll. Her defineres Internkontroll slik 5 : «Internkontroll er et formalisert kontrollsystem der kontrollaktiviteter utformes, gjennomføres og følges opp med basis i vurderinger av risiko for styringssvikt, feil og mangler i virksomhetens arbeidsprosesser.» Revisjonen anser COSO som «anerkjent teori». Ifølge dette rammeverket bør følgende elementer inngå i et internkontrollsystem: Internt kontrollmiljø. Risikovurdering Kontrollaktiviteter Informasjon og kommunikasjon Ledelsesmessig oppfølging Kontrollmiljøet er «grunnmuren» i internkontrollen. Kontrollmiljøfaktorene består av medarbeiderne sine holdninger, etiske verdier og kompetanse, ledelsens filosofi og driftsform, hvordan virksomheten er organisert og hvordan ansvar og myndighet er fordelt. Vi har omtalt Lillehammer kommunens verdier mv ovenfor. Kommunen har videre et delegeringsreglement som er nærmere omtalt i kapittel 5. Risikovurdering skal sikre at områder med høyest sannsynlighet for svikt, feil eller mangler knyttet til regeletterlevelse, måloppnåelse og rapportering blir identifisert. Uten en risikobasert tilnærming vil kommunen ikke ha kunnskap om hvorvidt etablerte tiltak/kontroller i tilstrekkelig grad faktisk reduserer risiko. 3 OT.prp nr. 70 ( ). 4 COSO-rapporten COSO: Internal Control Integrated Framework (2013) Innlandet Revisjon IKS Side 12

13 Kontrollaktiviteter er tiltak som er iverksatt for å håndtere de avdekkede risikoene. Formålet med kontrollaktivitetene er å bidra til at rutiner og systemer fungerer som forutsatt. Effektiv kommunikasjon horisontalt og vertikalt i organisasjonen er viktig for å gjøre de ansatte i stand til å utføre sine arbeidsoppgaver og forstå sin rolle i internkontrollsystemet og hvordan deres arbeid relaterer seg til andres arbeid. Det er også behov for effektiv kommunikasjon med eksterne aktører. Ledelsens oppfølging av internkontrollen er viktig for å vurdere hvor effektivt internkontrollsystemet er til enhver tid. Overvåking kan skje gjennom den daglige ledelsen av virksomheten og være integrert i andre handlinger ansatte gjør når de utfører sine oppgaver. Oppfølging kan også skje ved frittstående evalueringer. Vi har tatt utgangspunkt i disse elementene ved utledning av revisjonskriterier og gjennomgang av data nedenfor fordi vi mener elementene gir en hensiktsmessig systematikk og at de er en del av et anerkjent rammeverk. Dette betyr ikke at vi mener at kommunen må basere sitt internkontrollsystem på rammeverket fra COSO. Revisjonen mener at det er vanskelig å tenke seg en systematisk internkontroll uten formalisering i form av skriftlighet eller dokumentasjon, men at graden av formalisering og dokumentasjon må vurderes opp mot hva som er rimelig eller hensiktsmessig i forhold til størrelse på enheten, omfang, risikovurderinger etc. Vi viser her også til Kommunenes sentralforbunds rapport om internkontroll 6 der formalisering er et sentralt element. Ut fra gjennomgangen over mener vi at det er rimelig å legge til grunn følgende normer for internkontrollen i byggesaksbehandlingen: Byggesaksavdelingen bør være organisert, bemannet og ledet på en måte som gjør de i stand til å yte tjenester i samsvar med regelverket og kommunens verdier. Det bør gjennomføres risikoanalyser for å avdekke sannsynlighet for og konsekvenser av svikt, feil eller mangler. Valg av kontrollaktiviteter bør baseres på en vurdering av risiko for at byggesaksbehandlingen ikke gjennomføres i samsvar med lovverket, planbestemmelsene, kommunens verdier og målsettinger. Internkontrollen bør så langt det er hensiktsmessig være formalisert i form av beskrivelser av oppgaver, ansvar og myndighet, risikovurderinger, rutiner og prosedyrer for saksbehandling, kvalitetssikring og kontroll. Avdelingen bør ha rutiner for ajourhold av egne rutinebeskrivelser og maler og rutinene må være lett tilgjengelige for de ansatte. Det bør være rutiner for hvordan ansatte skal rapportere om avvik, feil eller mangler. Det bør være etablert rutiner/ tiltak for å følge opp hvordan internkontrollen fungerer. 6 «Rådmannens internkontroll, Herre i eget hus» KS Innlandet Revisjon IKS Side 13

14 3.2 DATA OPPGAVER, BEMANNING, ANSVAR OG MYNDIGHET BYGGESAKER. Byggesak er organisert som eget tjenesteområde (TO) med egen tjenesteområdeleder i Sektor for by- og samfunnsutvikling. TO leder rapporterer direkte til rådmannsnivå ved sektorsjef. Tjenesteområdet har pr. i dag totalt 9 årsverk. Det er 5 ansatte (4,8 årsverk) som kun jobber med byggesaker. Bemanningen er stabil og TO-leder mener de har god kompetanse. En av de ansatte har master fra NTNU, flere er ingeniører eller har annen teknisk bakgrunn. I tillegg til formell utdanning har de ansatte også arbeidspraksis fra entreprenørbransjen og andre kommuner. FIGUR 3.1 ORGANISASJONSKART SEKTOR FOR BY OG SAMFUNNSPLANLEGGING TO-leder arbeider for å få midler til kurs og oppdatering. De ansatte deltar på kurs og konferanser der lovendringer og andre nyheter presenteres. Det arrangeres nettverksmøter 2 ganger pr år der erfaringer og ulikheter mellom de deltakende kommunene utveksles. De ansatte vi har snakket med mener stort sett at de har tilstrekkelig mulighet til å holde seg faglig oppdatert. Leder og de ansatte vi har snakket med viser til at de har utfordringer i forhold til kapasiteten. Det har vært en økning i antall byggesaker de siste årene som har ført til at det er en stor arbeidsbelastning. For liten kapasitet medfører også at avdelingen ikke har mulighet til å utføre tilsyn og ulovlighetsoppfølging i den utstrekning de skulle ønske. Fra økes kapasiteten i byggesaksbehandlingen med en fast stilling (jurist) og et engasjement som skal jobbe med klagebehandling vedr eiendomsskatt (også jurist). Tjenesteområdet er delegert ansvar/saksbehandling tilknyttet byggesaksbehandling, seksjonering, matrikkelføring og eiendomsskatt. Rådmannen har delegert fullmakt til å fatte vedtak i byggesaker. Dette følger av reglement for delegering av myndighet i Lillehammer kommune (sist revidert av kommunestyret ) som fastsetter at rådmannen kan treffe vedtak i enkeltsaker og typer av saker som ikke er av prinsipiell betydning, jfr. kml. 23 nr. 4). Saker som ikke er delegert til rådmannen (klagesaker og saker av prinsipiell karakter) behandles i hovedsak av utvalget for Plan og samfunnsutvikling. Kommunestyrets og Utvalg for plan og Innlandet Revisjon IKS Side 14

15 samfunnsutviklings kompetanse når det gjelder vedtak i henhold til plan- og bygningsloven er fastsatt i delegeringsreglementet. Det går fram av delegeringsreglementet at rådmannen kan videredelegere sin myndighet så langt det er lovlig adgang til det og annet ikke er positivt bestemt. TO-leder byggesak er delegert myndighet og fatter vedtak på vegne av rådmannen. TO-leders myndighet framgår av lederavtale (underskrevet av TO-leder og rådmann ). Her går det under pkt Fullmakter fram følgende: «Ledere har alle rådmannens fullmakter innenfor egen virksomhet, med unntak av lønnsfastsettelse. Beslutninger og vedtak som fattes skal være i tråd med: Beslutninger og vedtak fattet på høyere administrativt eller politisk nivå. Felles regler, retningslinjer og prinsipper for utøvelse av ledelse i Lillehammer kommune Lover, forskrifter og sentrale avtaler som kommunen er bundet av.» TO Byggesak forholder seg i sin byggesaksbehandling til vedtatte arealplaner /reguleringsplaner (vedtatt av kommunestyret og/eller Utvalg for plan og samfunnsutvikling) med tilhørende bestemmelser og retningslinjer, samt byggesaksdelen av plan- og bygningsloven (pbl). Tjenesteområdet Plan- og miljø har ansvaret for kommunens planbehandling. Tjenesteområdet omfatter fagområdene arealplan, miljø, vassdragsforvaltning, GIS, kart, oppmåling og delesak. TO-Byggesak behandler mindre vesentlige dispensasjonssaker fra reguleringsplan (eks. fra tekniske krav). Kommunen har en detaljert arealplan(kommuneplan). Avvik fra denne blir behandlet som dispensasjonssak i utvalget for Plan og samfunnsutvikling. Administrative vedtak (iht. delegert myndighet byggesaker) kan påklages og fremlegges for politisk behandling i utvalget. Opprettholdes administrasjonens vedtak oversendes saken Fylkesmannen for endelig avgjørelse RISIKOVURDERING Internkontroll og risikovurdering er omtalt i kommunens årsmelding for 2016 og årsbudsjett- økonomiplandokumentet for I årsmeldingen står det følgende: «Det administrative kvalitets- og internkontrollrådet har som hovedoppgaven å utvikle kvalitetsarbeidet slik at Rådmannen sikrer styring, måloppnåelse og etterleving av lover og forskrifter. Kvalitet- og Internkontrollarbeidet er en del av styringsdialogen i ordinær ledelse, og virksomhetsstyring. Kontinuerlig forbedringsarbeid skal prege alle kommunens prosesser. Dette innebærer at det etableres system, kultur og kunnskaper i organisasjonen som sikrer fokus på arbeid med kvalitet- og internkontroll. Innlandet Revisjon IKS Side 15

16 For å kunne forebygge uønskede hendelser, er det viktig med tilgang på god styringsinformasjon innenfor de risikoområdene som er avdekket gjennom risiko- og sårbarhetsanalyser på tjenesteområdenivå og tjenesteovergripende funksjoner.» Det går frem at et av fokusområdene i 2016 har vært å innføre aktiv bruk av risiko- og sårbarhetsanalyser(ros-analyse) i hele organisasjonen. Det opplyses at det ikke er gjennomført en ROS analyse direkte tilknyttet byggesaksbehandlingen. TO-leder viser til at det i byggesaksrutinene ut fra en risikovurdering likevel er tatt inn viktige og kritiske momenter som saksbehandler bør være oppmerksom på SKRIFTLIGE RUTINER OG PROSEDYRER FOR SAKSBEHANDLINGEN, KVALITETSSIKRING OG KONTROLL Kommunen har et overordnet internkontrollsystem «Standarden» (TQM). Her skal oppdaterte rutinebeskrivelser være tilgjengelig og det er egne rutiner for melding og håndtering av avvik. TOleder sier til revisjonen at «Standarden» har vært forsømt en periode, men at det nå har blitt en egen plattform og at «Standarden» er i ferd med å bli oppdatert med alle rutinene som skal knyttes til avvikssystemet. Det ligger flere rutiner som gjelder TO-byggesak på «Standarden». Den rutinen som er spesielt relevant for dette revisjonsprosjektet er rutine «02 Byggesaksbehandling etter Plan- og bygningsloven kap. 20» (sist revidert ). Andre relevante rutiner for byggesaksbehandlingen er en rutine for oppfølging av uavsluttede byggesaker (Rutine 03 sist revidert ) og en rutine for matrikkelføring (Rutine 03 sist revidert ). Kommunen har også en egen rutine for tilsyn (sist oppdatert ). Hensikten med denne rutinen er å oppfylle kravene til tilsyn i plan- og bygningsloven. Det foreligger også rutiner for postbehandlingen i Lillehammer kommune som er relevante for byggesaksbehandlingen. Lillehammer kommune har et fullelektronisk sak/arkivsystem (ESA). Alle relevante dokumenter i forbindelse med byggesaker arkiveres i ESA. I ESA ligger det standardtekster/maler for vedtak i ulike typer byggesaker. Saksbehandlingen i ESA er systematisert i forhold til standardiserte milepæler. Disse fungerer slik at de blir «kvittert ut» underveis slik at det er mulig å følge med på saksbehandlingsprosessen for saker som er i arbeid eller avsluttet. TO-leder kvalitetssikrer og signerer alle vedtak som fattes i avdelingen. Det er ikke utarbeidet spesielle rutiner knyttet til denne kvalitetssikringen. TO-leder uttaler til revisjonen at han mener avdelingen har gode arbeidsrutiner og beskrivelser. Leder er involvert i saksbehandlingen, særlig i de store sakene og derfor mener han har god oversikt og kontroll. De ansatte vi har snakket med opplyser at de diskuterer vanskelige saker med kolleger og med TO-leder. De fleste av de vi har snakket med sier de opplever god faglig støtte fra leder, men vi har også fått en tilbakemelding om at det til tider er hektisk ved avdelingen, noe som bidrar til at oppfølgingen ikke blir så god som ønsket. En av de vi har snakket med sier at vedkommende i enkelte tunge og vanskelige saker har følt seg «noe alene» og kunne ha ønsket bedre ryggdekning fra ledelsen og andre involverte avdelinger. Innlandet Revisjon IKS Side 16

17 TO-leder viser til at det jobbes med et nytt skybasert saksbehandlingssystem som kan knyttes til arkivdelen i ESA. Det er flere fagområder som er involvert i byggesaksbehandlingen og det er viktig å få med seg resten av kommunen og se kommunen som en enhet ved utvikling av et slikt system. Et slikt system vil kunne gjøre det enklere å samhandle elektronisk med andre avdelinger i kommunen og andre myndigheter OPPDATERING AV RUTINER OG MALER Som nevnt over ligger oppdaterte rutinebeskrivelser tilgjengelig i «Standarden». Det går fram av rutinene når de er utarbeidet og revidert. Rutinene oppdateres ved endringer i regelverket. TO-leder sier til revisjonen at mye av kvalitetssikringen skjer gjennom rutinearbeidet og at alle saksbehandlerne er med på arbeidet med rutinene. Dette er viktig for at alle skal få et eierskap til rutinene. Vedtaksmaler og andre maler i ESA oppdateres også jevnlig. Det er en saksbehandler på byggesak som har ansvaret for dette. Oppdateringen av maler skjer ved endringer i regelverket og ellers ved behov og skjer i samarbeid med de andre kollegene. Det er siste versjon av malene som ligger tilgjengelig i ESA. Alle saksbehandlerne vi har snakket med sier at de bruker malene MELDING AV FEIL - AVVIKSHÅNDTERING Som nevnt over inneholder «Standarden» et system for melding og håndtering av avvik. I rutinebeskrivelsen for byggesaksbehandlingen står det følgende om avvikshåndtering: «Ved avvik forårsaket av Lillehammer kommune iverksettes avviksbehandling av den som oppdager avviket. Korrigerende tiltak skal i lag med andre opplysninger om avviket noteres på avviksrapport i Standarden og håndteres iht avviksrutine. Når tjenesteområde byggesak mottar avviksmelding/rapport og avviket har konsekvenser som gjør at tiltaket avviker fra tillatelsen skal saksbehandler i byggesaken vurdere avviket og eventuelt fatte vedtak om korrigerende tiltak.» Revisjonen har ved samtale med leder og intervjuer med enkelte av de ansatte i byggesaksavdelingen blitt kjent med at rutinen med å melde inn avvik i Standarden ikke følges i praksis OPPFØLGING AV INTERNKONTROLLEN Oppfølging av internkontrollen er både et ansvar for TO-leder Byggesak og for rådmannen. I årsbudsjett-økonomiplandokumentet for står det blant annet følgende under avsnittet om internkontroll forutsetninger for å lykkes: Innlandet Revisjon IKS Side 17

18 «Kvalitets- og internkontrollarbeidet skal være formalisert og synliggjort i sektorene og tjenestene gjennom definerte roller/funksjoner med oppdrag. I dette arbeidet er det prioriterte oppgaver å utvikle: Internkontrollhåndbok for å synliggjøre de krav rådmann har til å sikre at kommunen har den ønskede utvikling. Årlige plan med milepæler for kommunens kvalitets- og internkontrollarbeid. Plan- og gjennomføring av internrevisjon. Videreutvikle kvalitets- og avvikssystemet Aktiv bruk av risiko- og sårbarhetsanalyser i hele organisasjonen» Vi har fått opplyst at Lillehammer kommune ved rådmannen har organisert et eget kvalitetsutvalg med egen kvalitetssjef som gjennomfører interne tilsyn og deltar i eksternt tilsyn. Rådmannen iverksetter interne tilsyn for å sikre betryggende kontroll. Det er utarbeidet en egen rutine for interne tilsyn der det går frem at hovedformålet er å påse at kommunens tjenester utføres med god kvalitet i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser. Foreløpig har det ikke vært gjennomført interne tilsyn når det gjelder byggesaksbehandlingen. Som et ledd i å bedre kvalitetssikringen i kommunen har det også blitt ansatt en kommuneadvokat i 100 % stilling. 3.3 REVISJONENS VURDERINGER Ifølge standard for forvaltningsrevisjon skal revisor vurdere kommunens praksis eller tilstand opp mot revisjonskriteriene: Byggesaksavdelingen bør være organisert, bemannet og ledet på en måte som gjør de i stand til å yte tjenester i samsvar med regelverket og kommunens verdier. Etter revisjonens vurdering har Lillehammer kommune organisert byggesaksbehandlingen på en tilfredsstillende måte. TO-leders oppgaver og fullmakter fremgår av delegeringsreglement, arbeidsavtale og lover og regler for byggesaksbehandlingen for øvrig. Avdelingen har en bemanning med relevant og variert kompetanse og de har tilgang til faglig oppdatering. De fleste av de vi har snakket med i avdelingen mener de får god faglig støtte fra daglig leder, men vi har også fått en tilbakemelding om at det er hektisk ved avdelingen og oppfølgingen derfor ikke er så god som vedkommende kunne ønske. Som følge av økning i antall saker, arbeid med eiendomsskatten mv er det svært travelt ved avdelingen, noe som kommenteres av alle de vi har snakket med. Dette medfører at tilsyn, ulovlighetsoppfølging ikke er prioritert i den grad en kan ønske. Fra styrkes bemanningen noe. Revisjonen har ikke foretatt noen egne vurderinger av kapasiteten ved avdelingen, men anser at den pressede kapasiteten kan representere en risiko for utføring av enkelte typer oppgaver ved avdelingen; spesielt tilsyn og ulovlighetsoppfølging. Innlandet Revisjon IKS Side 18

19 Det bør gjennomføres risikoanalyser for å avdekke sannsynlighet for og konsekvenser av svikt, feil eller mangler. Det går frem av årsmeldingen for 2016 at et av fokusområdene har vært å innføre aktiv bruk av risiko- og sårbarhetsanalyser i hele organisasjonen. Dette har ikke blitt gjennomført i byggesaksavdelingen. Internkontrollen bør så langt det er hensiktsmessig være formalisert i form av beskrivelser av oppgaver, ansvar og myndighet, risikovurderinger, rutiner og prosedyrer for saksbehandling, kvalitetssikring og kontroll. Revisjonen mener dette i noe grad er oppfylt ved at det foreligger arbeidsavtale for TO-leder der oppgaver og fullmakter går fram. Det foreligger relativt omfattende rutinebeskrivelser som skal være tilgjengelige på «Standarden». Kommunen har et fullelektronisk saksbehandlingssystem (ESA) der det ligger til rette for å arkivere saksdokumenter og der saksbehandlingsprosessen systematiseres gjennom milepæler. I ESA ligger også standardtekster/maler for ulike typer vedtak. Det som mangler av beskrivelser er risikovurderinger og eventuelt rutiner som beskriver kvalitetssikring og kontroll. Valg av kontrollaktiviteter bør baseres på en vurdering av risiko for at byggesaksbehandlingen ikke gjennomføres i samsvar med lovverket, planbestemmelsene, kommunens verdier og målsettinger. Etter revisjonens vurdering har ikke avdelingen en systematisk tilnærming siden de ikke har foretatt en ROS-analyse som grunnlag for å vurdere nødvendige kontrollaktiviteter. Vi ser imidlertid at rutinebeskrivelsene i noen grad tar utgangspunkt i en risikovurdering ved at de beskriver «viktige og kritiske områder». Avdelingen bør ha rutiner for ajourhold av egne rutinebeskrivelser og maler og rutinene må være lett tilgjengelige for de ansatte. Etter revisjonens vurdering har avdelingen tilfredsstillende rutiner og praksis for oppdatering av rutiner og maler. Det bør være rutiner for hvordan ansatte skal rapportere om avvik, feil eller mangler. I avdelingens rutinebeskrivelser framgår at avvik skal meldes inn til kommunens system for avviksbehandling; Standarden og håndteres i henhold til kommunens avviksrutine. Ansatte i byggesaksavdelingen melder ikke avvik i henhold til denne rutinen. Revisjonen anser derfor at denne rutinen ikke er «aktiv». Innlandet Revisjon IKS Side 19

20 Det bør være etablert rutiner/ tiltak for å følge opp hvordan internkontrollen fungerer. Oppfølging av internkontrollen er et ansvar som påhviler både leder for byggesak og rådmannen. På rådmannsnivå er det etablert en internrevisjon som vil ha som oppgave å følge opp og vurdere internkontrollen i ulike deler av kommunen. Foreløpig har ikke byggesaksavdelingen vært gjenstand for internrevisjon. Oppfølging av internkontrollen kan skje på ulike måter, både som en del av den daglige drift og som mer frittstående kontroller. Revisjonens gjennomgang tyder på at TO-leder på byggesak i praksis har en god daglig oppfølging av byggesakene og saksbehandlerne og det er lagt opp til faglig oppdatering og jevnlige diskusjoner om og oppdateringer av rutiner og maler. Behovet for mer formaliserte kontroller bør eventuelt vurderes som en oppfølging av en ROS-analyse. Innlandet Revisjon IKS Side 20

21 4. ARBEIDSDELING Problemstilling: Er ansvar og oppgaver organisert slik at tilstrekkelig arbeidsdeling sikres? 4.1 REVISJONSKRITERIER Kommunens byggesaksbehandling kan ha store økonomiske konsekvenser for enkeltpersoner og bedrifter. Disse kan derfor ha økonomisk interesse av å forsøke å påvirke saksbehandlere og beslutningstakere i kommunen. Å ha systemer, rutiner og en praksis som sikrer arbeidsdeling er viktig for å forebygge korrupsjon eller korrupsjonsliknende forhold. Med prinsippet om arbeidsdeling menes særlig at en og samme person ikke skal være ansvarlig for både arbeidsprosesser og kontrollaktiviteter. For eksempel bør ikke samme person både saksbehandle og godkjenne et myndighetsvedtak. Prinsippet om arbeidsdeling støttes opp av COSO 7 hvor det vises til at ved valg og utvikling av kontrollaktiviteter inngår arbeidsdeling som et naturlig element. Når enkeltsaksbehandlere har stor avgjørelsesmyndighet og arbeider svært selvstendig, uten å konsultere kolleger eller involvere nærmeste leder kan det være grunnlag for å stoppe opp og stille noen ekstra spørsmål ifølge en rapport fra Transparency International 8. Internt regelverk som definerer roller, ansvar og myndighet er også viktig for å sikre at vedtak fattes av en person som er bemyndiget til dette. Vi viser her til omtale av kommunens regelverk for delegering av fullmakt i byggesaksavdelingen i kapittel 3. Det går frem av kommunens rutine for registrering og skanning av inngående post at registrering og skanning av innkomne papirdokumenter skal utføres av Hovedarkivet. Hvis dokumentet ikke inngår i en eksisterende sak registreres saken primært på TO-leder slik at vedkommende fordeler til rett saksbehandler. KONKRETE REVISJONSKRITERIER: Registrering og fordeling av nye saker skal følge postrutinene. Vedtak i byggesaker skal fattes i samsvar med Lillehammer kommunes regelverk for delegering av fullmakter; jfr kommunens delegeringsreglement og lederavtale for TO-leder. Ansvar og oppgaver bør organiseres på en måte som utelukker at enkeltpersoner kontrollerer alle deler av en hendelse eller av en prosess. 7 COSO, Helhetlig risikostyring et integrert rammeverk, sammendrag Transparency International Norge:»Beskytt kommunen. Håndbok i antikorrupsjon. Innlandet Revisjon IKS Side 21

22 4.2 DATA REGISTRERING OG FORDELING AV NYE SAKER Vi har fått opplyst at den normale saksgangen er at søknader journalføres av Hovedarkivet og oversendes til TO-leder byggesak. Hovedarkivet oppretter sak/saksnummer og bestemmer sakstype før saken oversendes TO-leder. Systemet gir saksbehandler mulighet for å opprette en sak, men dette skjer kun unntaksvis og TO-leder kan ikke huske når det har skjedd sist. Hvis en saksbehandler oppretter en sak vil den bli kvalitetssikret av arkivet. Denne praksisen bekreftes av saksbehandlerne og av revisjonens gjennomgang av saker. En av saksbehandlerne sier at han av og til oppretter sak hvis noen anmoder om en forhåndskonferanse. TO-leder fordeler innkomne saker til saksbehandlerne. Leder har en notatbok der alle nye saker skrives ned og der det sette opp hvem som er saksbehandler. Ved valg av saksbehandler tas hensyn til kapasitet og saksmengde, kompetanse og erfaring fra tilsvarende saker eller saker i området (som har samme plangrunnlag). Saksbehandlerne sier at de av og til bytter saker eller de kan ønske seg spesielle saker. Det kan være at de tidligere har hatt kontakt med søker eller kjenner området godt. Dette blir avklart med TO-leder FULLMAKTER Vi har fått opplyst at alle vedtak signeres av TO-leder byggesak som er den som har fullmakt til å fatte vedtak. Alle vedtakene vi har sett på er signert av TO-leder. Dette gjelder både vedtak om tillatelse og vedtak om midlertidig brukstillatelse og ferdigattest ARBEIDSDELING TO-leder sier til revisjonen at han unngår å stå som saksbehandler på byggesakene. Det er helt unntaksvis at det skjer. Vi har fått opplyst at alle vedtak signeres av to personer; TO-leder og saksbehandler. Ved gjennomgangen av et utvalg saker har vi verifisert at dette er praksis. Innlandet Revisjon IKS Side 22

23 4.3 REVISJONENS VURDERINGER Registrering og fordeling av nye saker skal følge postrutinene. Intervjuer og gjennomgang av et utvalg saker viser at registrering av nye byggesaker i all hovedsak skjer av Hovedarkivet, fordeles til TO-leder byggesak og viderefordeles av han til saksbehandler. Dette er i samsvar med postrutinene. Vedtak i byggesaker skal fattes i samsvar med Lillehammer kommunes regelverk for delegering av fullmakter; jfr kommunens delegeringsreglement og lederavtale for TO-leder. TO-leder fatter vedtak i byggesaker i samsvar med delegeringsreglement og videredelegering i henhold til avtale. Alle vedtak vi har sett på er signert av TO-leder. Ansvar og oppgaver bør organiseres på en måte som utelukker at enkeltpersoner kontrollerer alle deler av en hendelse eller av en prosess. I alle de sakene vi har sett på er vedtakene signert av både TO-leder og saksbehandler. TO-leder sier at han kun unntaksvis er saksbehandler. Revisjonen anser at det er etablert tilstrekkelig arbeidsdeling ved at det er minst to personer som er involvert i saksbehandling og vedtak og at den som kontrollerer vedtaket (TO-leder) ikke er samme person som saksbehandler. Innlandet Revisjon IKS Side 23

24 5. HABILITET Problemstilling: Har byggesaksavdelingen rutiner og praksis for å vurdere og håndtere krav til habilitet og andre situasjoner som kan medføre konflikt mellom kommunens interesser og personlige interesser? 5.1 REVISJONSKRITERIER Forvaltningslovens regler om habilitet er begrunnet i hensynet til partenes rettssikkerhet. De sikrer at den som behandler saken ikke legger vekt på personlige eller utenforliggende forhold. Habilitetsreglene bidrar dermed også til å ivareta publikums tillit til at forvaltningen behandler saker på en objektiv og upartisk måte. Hovedregelen om habilitet finner vi i forvaltningsloven 6. I 6, 1. ledd listes det opp en rekke konkrete tilfeller som medfører inhabilitet. I tillegg kan det ifølge 6, 2. ledd være andre særegne forhold som medfører inhabilitet. Det dreier seg i 6, 2. ledd om en skjønnsmessig vurdering av habilitetsspørsmålet med bakgrunn i det loven kaller «særegne forhold som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet». Ved en slik vurdering skal det legges spesielt vekt på om avgjørelsen vil innebære en «særlig fordel, tap eller ulempe» for tjenestemannen selv eller noen vedkommende har nær personlig tilknytning til. Lillehammer kommunes etiske retningslinjer har følgende bestemmelser: «Kommunens ansatte kan komme i situasjoner som medfører konflikt mellom kommunens interesser og personlige interesser. Dette kan også gjelde tilfeller som ikke rammes av forvaltningslovens habilitetsbestemmelser. Eksempler på slike mulige interessekonflikter kan være: Forretningsmessige forhold til tidligere arbeidsgivere eller arbeidskolleger. Lønnet bierverv som kan påvirke ens arbeid i kommunen. Engasjement i interesseorganisasjon eller politisk virksomhet som berører forhold som den enkelte arbeider med i kommunen. Personlige økonomiske interesser som kan føre til at vedkommende ansatte kommer i en konkurransesituasjon eller lojalitetskonflikt i forhold til kommunens virksomhet. Familiære og andre sosiale forbindelser. Dersom en ansatt står i en slik situasjon, skal dette tas opp med nærmeste overordnede.» Innlandet Revisjon IKS Side 24

25 Siden habilitet er spesielt viktig i saker som gjelder myndighetsutøvelse, har vi valgt å legge følgende konkrete revisjonskriterier til grunn for vår vurdering: KONKRETE REVISJONSKRITERIER: Ansatte som kommer i situasjoner som kan medføre konflikt mellom kommunens interesser og personlige interesser skal ta dette opp med nærmeste overordnede. Kommunen bør ha etablert rutiner for å vurdere og håndtere saksbehandlers og leders habilitet og andre situasjoner som kan medføre konflikt mellom kommunens interesser og personlige interesser i byggesaker. 5.2 DATA Det er ikke skriftlige rutiner for habilitetsvurderinger i avdelingen. TO leder sier at å vurdere habilitet er den enkelte saksbehandlers ansvar. Der hvor saksbehandler mener at vedkommende er inhabil skal dette tas opp med leder. Dersom TO-leder er inhabil er det rådmannen ved sektorleder som behandler saken, da underordnede også blir inhabile. TO-leder mener at det ikke har vært utfordringer med dette. De ansatte vi har snakket med sier at de tenker gjennom det med mulig inhabilitet. Alle skal behandles likt. Hva som er greit og ikke diskuteres også internt. I tillegg til slektskap er det særlig vennskap og naboforhold som kan gjøre det aktuelt å vurdere om en bør si fra seg saken som saksbehandler. En av saksbehandlerne sier at hvis venner eller kjente tar kontakt om en byggesak og ønsker et møte, får hun leder til å bli med på møtet. Dersom det blir en byggesak av henvendelsen blir det en annen som er saksbehandler. Det er små forhold i byggebransjen og man kjenner hverandre. Dette oppfattes ikke som noe problem eller grunnlag for inhabilitet hvis kontakten ikke er tett og nær. Vi har spurt leder og de ansatte om eventuelle ansattforhold eller eierskap til selskaper o.l. som kan tenkes å føre til interessemotsetninger. Ingen av de ansatte vi har snakket med sier at de har noen bierverv. TO-leder opplyser at han tidligere har hatt to styreverv. Dette har i praksis ikke vært noe problem, men han har vært bevisst på at han kunne ha blitt inhabil dersom bedriften hadde hatt et forhold til Lillehammer kommune i en byggesak. Innlandet Revisjon IKS Side 25

26 5.3 REVISJONENS VURDERINGER Ansatte som kommer i situasjoner som kan medføre konflikt mellom kommunens interesser og personlige interesser skal ta dette opp med nærmeste overordnede. Etter revisjonens vurdering er leder og ansatte i byggesaksavdelingen bevisste på habilitetsproblematikk og andre forhold der det kan oppstå interessemotsetninger. Ut fra samtalene med leder og ansatte vurderer revisjonen at det er praksis for å vurdere habilitet i forbindelse med tildeling av byggesaker som er i samsvar med de etiske retningslinjene. Kommunen bør ha etablert rutiner for å vurdere og håndtere saksbehandlers og leders habilitet og andre situasjoner som kan medføre konflikt mellom kommunens interesser og personlige interesser i byggesaker. Habilitetsvurderinger er ikke nevnt i byggesaksavdelingens rutiner og det dokumenteres ikke at habilitet er vurdert. Revisjonen mener at det er spesielt viktig å ha sikkerhet for at habilitet og andre mulige interessemotsetninger håndteres i byggesaksbehandlingen da det er utstrakt kontakt mellom byggesaksbehandler og søker, evt andre eksterne. Revisjonen mener derfor at håndtering av habilitet mv bør inngå i avdelingens rutiner. Innlandet Revisjon IKS Side 26

27 6. KVALITETSSIKRING Problemstilling: Er saksbehandlingen kvalitetsikret på en forsvarlig måte i praksis? Med kvalitetssikring mener vi systematiske og planlagte tiltak som er nødvendige for å få tiltro til at tjenesten tilfredsstiller de kravene som stilles. Som nevnt i kapittel 3 er formålet med plan- og bygningsloven blant annet å sikre at bygg oppføres i samsvar med regelverket. Videre er likebehandling et viktig hensyn i all saksbehandling. Dette er også nedfelt i kommunens verdier. I kapittel 3 så vi at byggesaksavdelingen hadde rutiner, maler etc for behandling av byggesaker. Vi har også sett på bemanning, kompetanse, ansvar, fullmakter mv som er viktige forutsetninger for god kvalitet i behandlingen av byggesaker. I denne problemstillingen ønsker vi å undersøke hvordan regelverk og rutiner etterleves i den enkelte byggesak og hvordan dette dokumenteres. Det er dermed i hovedsak kommunens systemer og rutiner som er utgangspunkt for revisjonskriterier for denne problemstillingen. I tillegg har vi også brukt plan- og bygningsloven og annet regelverk der dette har vært relevant. Det er ulike bestemmelser og rutiner for ulike typer byggesaker. Vi har derfor skilt mellom disse der det er nødvendig. Med utgangspunkt i de utvalgte sakene og intervjuer med saksbehandlere har vi forsøkt å fange opp hva som synes å være avdelingens «gjengse» praksis. Vi har sett på saker behandlet av ulike saksbehandlere og sett etter om de synes å behandle saker på den samme måten; evt om det er forskjellig praksis. Gjennomgangen er prosessorientert og i liten grad innholdsorientert. Vi har ikke undersøkt om de vedtak som er fattet er i samsvar med planbestemmelsene eller overprøvd de mer skjønnsmessige vurderingene som foretas i forhold til PLB og planbestemmelsene. For å få en struktur på gjennomgangen har vi delt inn saksbehandlingsprosessen i fem deler som er behandlet i hvert sitt delkapittel ( ): Forhåndskonferanse Søknaden Saksbehandling og vedtak Dispensasjon Avslutning av saken. Matrikkelføring og gebyrer Under hvert delkapittel er det foretatt en vurdering av praksis opp mot revisjonskriteriene Vi har videre med et kapittel (6.7) der vi ser på eldre uavslutta saker. Til slutt har vi med et kapittel (6.8) som omhandler tilsyn og ulovlighetsoppfølging. Her har vi ikke foretatt vurderinger. Innlandet Revisjon IKS Side 27

28 6.1 FORHÅNDSKONFERANSE REVISJONSKRITERIER Forhåndskonferanse er et formalisert møte som avholdes før innsending av søknad med det formål å avklare tiltakets forutsetninger og rammene for den videre saksbehandling (jfr. Sak 6.1). Behovet for forhåndskonferanse er størst ved tiltak som krever omfattende prosjektering, men kan benyttes i alle sakstyper. Det følger av 6.1 at kommunen skal føre referat fra forhåndskonferansen. Referatet er offentlig og skal følge med som saksdokument i den videre behandling. Når søknad om byggetillatelse senere kommer inn legges dokumentene fra forhåndskonferansen på byggesaken. Dersom det er avholdt forhåndskonferanse skal det opplyses i søknaden (jf. Sak 5-4). I kommunens byggesaksrutine står det at saksbehandler innkaller og sørger for at andre berørte fagmyndigheter blir invitert til konferansen. Kommunen skal skrive referat som skal godkjennes før det journalføres i ESA. Referatet skal dokumentere de forutsetninger som er lagt til grunn, og danner grunnlag for videre behandling DATA Vi har fått opplyst at der tiltakshaver anmoder om forhåndskonferanse blir han bedt om å sende over dokumenter som grunnlag for møtet. Dette blir journalført. Kommunen innkaller til forhåndskonferanse og skriver referat. Referatet arkiveres og følger saken som et saksdokument i den videre saksbehandlingen. Byggesøknaden kommer vanligvis inn i etterkant av forhåndskonferansen. Vi har sett gjennom 27 saker. For de enkleste sakene uten krav om ansvarsrett (7 saker) er det ikke avholdt forhåndskonferanse. For de øvrige sakene har vi sett etter om det er merket av for «utført» på milepælen forhåndskonferanse og om referat er lagt på saken. Videre har vi sett etter om det går fram av søknaden om det har vært forhåndskonferanse. Gjennomgangen tydet på at det har vært forhåndskonferanse i 4 av 20 saker. For 1 av sakene finner vi referat fra forhåndskonferanse på saken. For 2 av sakene er det krysset av for konferanse i milepælen, men det ligger ikke referater i saken i ESA. Her viser det seg at referatet er arkivert på et annet saksnummer, men uten referanse i byggesaken til det andre saksnummeret. I 1 sak finner vi ikke noe referat på saken. I tillegg vises det i en søknad til et møte mellom kommunen, tiltakshaver og arkitekt. Det er ikke referat fra dette møtet på saken og det er ikke krysset av forhåndskonferanse i milepælen. Vi vet derfor ikke om dette er en forhåndskonferanse eller et annet møte VURDERINGER Det er avholdt forhåndskonferanser i et fåtall av de sakene vi har gjennomgått. Gjennomgangen viser at referat fra konferansen ikke alltid blir arkivert sammen med byggesaken, men på et eget saksnummer uten at det knyttes en referanse mellom saksnumrene i ESA. Revisjonen mener at referater fra forhåndskonferanser bør være tilknyttet aktuell byggesak, eventuelt gjennom en referanse i ESA, da det i henhold til byggesaksforskriften er å betrakte som saksdokument. Innlandet Revisjon IKS Side 28

29 6.2 MOTTAK OG KONTROLL MED SØKNADEN REVISJONSKRITERIER Tiltakshaver er pålagt å komme med en søknad som inneholder de opplysninger som er nødvendige for at bygningsmyndighetene skal kunne gi tillatelse til tiltaket (pbl 21-2). 5-4 i byggesaksforskriften lister opp hva som er nødvendige opplysninger. Dette er blant annet tegninger, dokumentasjon for nabovarsling, gjennomføringsplan og erklæring om ansvarsrett. Forholdet til andre myndigheter må også være i orden (jfr pbl 21-5). Bygningsmyndighetene har plikt til å ta stilling til den innsendte dokumentasjonen og varsle dersom den er mangelfull (Fvl 17.1). En forutsetning for å kunne kvalitetssikre byggesaksbehandlingen er at saksbehandlingen er etterprøvbar, det vil si at den er dokumentert. Ifølge arkivforskriften 2-6 skal alle inngående dokumenter som etter offentlighetsloven 4 må regnes som saksdokument for organet registreres i journalen, dersom de er gjenstand for saksbehandling og har verdi som dokumentasjon. Ifølge forvaltningsloven 11 d skal det føres referater fra kommunikasjon som skjer muntlig mellom partene dersom det kommer fram nye opplysninger av betydning for saken. I byggesaksrutinene er det presisert at alle mottatte skriftlige søknader, brev og e-poster som er knyttet til et tiltak/eiendom skal journalføres, fortrinnsvis av postmottak. Videre står det også at all saksbehandling skal skje i det elektroniske sak- og arkivsystemet (ESA) DATA De som søker om byggetillatelse benytter et standardisert formular fra Direktoratet for Byggkvalitet (DibK). For søknader med krav til ansvarsrett vil det da blant annet gå frem av søknaden om det foreligger sentral godkjenning for ansvarsrett eller om det søkes om dette. Det skal besvares om tiltaket berører arbeidsplasser; i tilfelle skal det innhentes samtykke fra Arbeidstilsynet og hvis det berører kulturminner skal uttalelse fra fylkeskommunen foreligge. I søknaden skal det vises til hva som foreligger av vedlegg. Ansvarlig søker skal bekrefte at hele tiltaket belegges med ansvar og dekker kravene i loven. Det er også et skjema med opplysninger om tiltakets ytre rammer og bygningsspesifikasjon. Her går det frem om det søkes dispensasjon, forholdet til planverket, utnyttelsesgrad, arealer, plassering av tiltaket, tilknytning til veg og ledningsnett mv. For søknad om tiltak uten ansvarsrett er det et enklere søknadsformular. Vi har gått gjennom sakene og sett at kommunen har mottatt og journalført søknadene og de ulike vedleggene på saken i ESA. I vedtaksmalene er det et eget punkt om saksopplysninger der det omtales hva søknaden gjelder, når søknad er mottatt, når tilleggsopplysninger sist er mottatt og at tegninger, situasjonsplan og redegjørelse er mottatt. Videre er det også et eget punkt om nabovarsel der det skal kommenteres at Innlandet Revisjon IKS Side 29

30 naboer er varslet i henhold til bestemmelsene og om det er registrert merknader. Videre er det lagt inn alternative standardtekster for tilfeller der det foreligger nabosamtykke fra eier, fritak for varsling mv. Det er også et eget punkt i malen om uttalelse fra andre myndigheter, f.eks fra Arbeidstilsynet om samtykke. Disse punktene i malen er fulgt opp i de vedtakene vi har sett på. Dersom kommunen finner at søknaden er mangelfull blir det sendt et foreløpig svar. Saksbehandlerne sier at de sender foreløpig svar så raskt som mulig; som brev eller e-post og at dette journalføres. Hvis det gjelder småting hender det at det blir tatt en telefon til søker. En av saksbehandlerne sier han har gode erfaringer med enkle forespørsler på e-post til private søkere med konkret angivelse av hva som mangler. Profesjonelle søkere skal kjenne til hva som skal til for at en søknad skal være fullstendig og det foreløpige svaret er derfor mer formelt. Ved store mangler kan søknaden sendes i retur. Vi ser at det har vært sendt foreløpig svar i 3 av de sakene vi har sett på. I en av disse sakene var det ikke merket av på milepælen. I en fjerde sak er det sendt e-post om når søknaden vil bli behandlet, men e-posten er ikke merket som foreløpig svar. Saksbehandlerne sier at de journalfører e-poster når de tilhører en spesiell sak. Det er mulig å notere telefonsamtaler i kommentarfeltet på ESA. Hvis det snakkes om noe som er viktig sender saksbehandlerne en e-post etterpå for å få en bekreftelse av det som er avtalt i telefonen, eventuelt blir søker anmodet om å sende en e-post. Vi ser av ESA at det i flere saker er kommet inn dokumenter fra søker eller andre myndigheter; spesielt Arbeidstilsynet etter at søknaden er sendt inn. Vi har sett at det foreligger journalførte e-poster på flere av saker som gjelder kommunikasjon mellom saksbehandler og søker. Når søknaden er fullstendig skal dette merkes av i en milepæl i ESA. Gjennomgangen av sakene viser at praksisen med å sette dato på milepælen «Søknad komplett» varierer. I noen av sakene stemmer ikke datoen med datoen for det sist ankomne dokumentet REVISJONENS VURDERINGER Revisjonens gjennomgang viser at det er god dokumentasjon av søknader med vedlegg. Vedlegg som nabovarsling, tegninger, gjennomføringsplaner mv foreligger i de sakene vi har sett på. Vi kan også se av vedtaket hvilke dokumenter saksbehandlingen har basert seg på og når de er mottatt. Det er praksis for å sende foreløpig svar ved mangler. Gjennomgangen vår tyder på at saksbehandlerne dokumenterer i samsvar med journalføringsplikten. Vi ser at det er praksis for å journalføre e-poster. Ut fra opplysninger vi har fått er det grunn til å tro at telefonsamtaler noteres på saken i samsvar med forvaltningslovens bestemmelse om «muntlige samtaler», men dette er ikke verifisert gjennom saksgjennomgangen. Det er litt ulik praksis når det gjelder bruken av milepælene «Foreløpig svar» og dato for «Søknad komplett» i ESA», men vi kan ikke se at det har hatt noen konsekvenser for saksbehandlingen. Innlandet Revisjon IKS Side 30

31 6.3 SAKSBEHANDLING OG VEDTAK REVISJONSKRITERIER Når søknaden er fullstendig skal kommunen snarest mulig og innen de fristene som gjelder gi tillatelse dersom tiltaket ikke er i strid med bestemmelser gitt i eller i medhold av plan og bygningsloven (PBL). Tiltak etter 20-4 er mindre søknadspliktige tiltak der det ikke er krav om at tiltaket skal forestås av et ansvarlige foretak. Søknad om tillatelse etter 20-4 der tiltaket er i samsvar med bestemmelsene og ytterligere tillatelse, samtykke eller uttalelse fra annen myndighet ikke er nødvendig skal avgjøres av kommunen innen 3 uker (jfr 21-7). Dersom kommunen ikke har avgjort søknaden innen fristens utløp, regnes tillatelse som gitt. Tiltak med krav om ansvarlige foretak etter PBL 20-3 skal behandles innen 3 uker dersom søknaden er i samsvar med bestemmelsene i planverket mv, det ikke foreligger merknader fra naboer og det ikke er nødvendig med tillatelse, samtykke eller uttalelse fra annen myndighet. Dersom kommunen ikke har avgjort søknaden innen fristens utløp, regnes tillatelse som gitt. Andre søknader etter 20-3 skal behandles innen 12 uker. Dette gjelder blant annet søknader som gjelder dispensasjon fra plan eller bestemmelsene. Ved overskridelse av fristen skal kommunen tilbakebetale byggesaksgebyrer etter nærmere bestemmelser. Søknad om igangsettelse skal behandles av kommunen innen 3 uker. Dersom kommunen ikke har avgjort søknaden innen fristens utløp kan tiltaket igangsettes. Tiltakshaver er ansvarlig for at tiltak utføres i samsvar med de krav som følger av bestemmelser gitt i eller i medhold av PBL ( 23-1). Ansvarlig søker er tiltakshavers representant overfor kommunen og har ansvaret for innholdet i søknaden. Ansvarlige foretak har ansvar overfor bygningsmyndighetene for at kravene i medhold av PBL er oppfylt og dokumentert for det ansvarsområdet foretaket har påtatt seg. Ansvarlig prosjekterende og ansvarlig utførende skal ha system for å sikre og dokumentere at kravene i PBL er oppfylte. Kommunen skal legge til grunn tiltakshavers eller ansvarlig foretaks opplysninger om at tiltaket oppfyller tekniske krav. Kommunen skal påse at de angitte ansvarsområdene dekker tiltaket og avgjøre omfanget av uavhengig kontroll. Tillatelsen kan deles opp i rammetillatelse og igangsettingstillatelse. Igangsettingstillatelse kan ikke gis før vilkår i rammetillatelsen er oppfylt, ansvarsrett er tildelt og kontrollomfang er avgjort samt eventuelle tillatelser fra andre myndigheter foreligger (jfr PBL 21-4). Ifølge kommunens byggesaksrutine har ansvarlig søker, sammen med tiltakshaver ansvar for å fremskaffe alle relevante opplysninger for tiltaket og den tomten som tiltaket skal føres opp på. Saksbehandler har ansvaret for saksbehandlingen og for at tiltakshaver, andre parter, offentlige myndigheter mv får nødvendig informasjon og uttalelsesmuligheter samt at saken blir samhandlet i kommunen. Kommunikasjon i forhold til saksbehandling skal fortrinnsvis skje skriftlig med ansvarlig søker. I kommunens rutine for byggesaksbehandling er det videre beskrevet en hel rekke viktige og kritiske forhold som må tas hensyn til for ulike typer søknader. Innlandet Revisjon IKS Side 31

32 6.3.2 DATA Saksbehandlingen Som nevnt i kapittel finnes det maler for ulike typer søknader. Vi har tidligere nevnt at det er overskrifter med standardtekster for saksopplysninger og nabovarsel. De viktige og kritiske områdene som er nevnt i rutinen finner vi delvis igjen i malene. Dette gjelder f.eks plangrunnlag, vann og avløp, estetiske krav, uttalelse fra andre myndigheter og ansvar. Foruten de punktene/overskriftene som er nevnt overfor er det også flere standardtekster i malene. Innledningsvis er det også en liste med vilkår for tillatelsen. Vi har spurt saksbehandlerne hvordan de jobber med sakene ut fra de rutinene og malene som foreligger. Utgangspunktet for saksbehandlingen er opplysninger i søknaden sett opp mot plangrunnlaget. Her sjekkes størrelse, høyder, kartet i forhold til offentlige ledninger, avstand til nabo eventuelt om det er erklæring fra nabo hvis kort avstand til nabogrensa, om det er gjennomføringsplan for alle ansvarsområder etc. Det meste av det som står om viktige og kritiske områder i rutinene skal fremgå av søknaden. En av saksbehandlerne sier at viktige og kritiske punkt i rutinene knyttes opp mot reguleringsplanen for å se hva som er relevant i den konkrete byggesaken. Bestemmelsene i reguleringsplanen fungerer som en sjekkliste. Saksbehandlingen følger i hovedsak samme rekkefølge som i vedtaksmalen. Når det gjelder ansvar henvises i større grad enn før til gjennomføringsplan med tilhørende ansvarsretter i stedet for å liste opp alt i vedtaket. Enkelte av de forholdene som er listet opp som vilkår i malen er generelle vilkår/bestemmelser som ikke er vilkår for vedkommende sak. Grunnlaget for vurdering av estetikk er plangrunnlaget. Hvis det er snakk om vern må det innhentes uttalelse fra kulturarvenheten hos fylkeskommunen. Saksgjennomgangen Hjemmel for vedtak I siste vedtaksmal for saker uten ansvarsrett henvises til 20-4 som gjelder tiltak som kan forestås av tiltakshaver selv. Det er to vedtaksmaler som gjelder for ett-trinns-saker med ansvarsrett. Den ene malen gjelder for saker som tilfredsstiller vilkårene for 3-ukers behandling. Her er det henvist til PBL 20-3, jf Vi forstår det slik at den andre malen gjelder søknader som ikke kvalifiserer til å behandles innenfor 3-ukers fristen. Her er det henvist til I de konkrete sakene vi har sett på er henvisningen til 20-4 og 20-3 kun brukt i de siste vedtakene fra slutten av Tidligere vedtak henviser til 20-1 og Vi antar dette har sammenheng med at vedtaksmalen er oppdatert etter at disse vedtakene er fattet. Overholdelse av frister De aller fleste sakene vi har sett på er behandlet innenfor fristene i PBL. Innlandet Revisjon IKS Side 32

33 Forholdet til plangrunnlaget Forholdet til plangrunnlaget er tatt inn i malene. Dette er fulgt opp i alle vedtakene. I de fleste vedtakene er det vist til hvilket plangrunnlag søknaden er vurdert mot, mens det bare står «gjeldende plangrunnlag» i noen få saker. Estetiske krav i rutinene Estetiske krav i rutinene er fulgt opp i malen under et punkt om visuell utforming. Her er det lagt inn en standardtekst i malen som vi ser er tatt inn i 11 av vedtakene (Ett-trinn og uten ansvarsrett). I enkelte vedtak er estetiske krav kommentert mer konkret. Beliggenhet, høydeplassering adkomst parkering. I malen er det lagt inn tekst i forhold til beliggenhet og høydeplassering og adkomst og parkering. Dette er kommentert i vedtakene der det er relevant. Ansvar Det er et eget punkt i malene for søknader med ansvarsrett der det vises til ansvarsområder oppført på mottatt gjennomføringsplan. I alle vedtakene er det enten vist til ansvarsområder på mottatt gjennomføringsplan eller gjengitt ansvarene. Klagerett I malene er det videre standardtekst for klageretten som er fulgt opp i alle vedtakene. Vilkår I malen er det lagt inn standardtekster for vilkår. Noen vilkår gjelder alle byggesaker mens andre bare tas inn der det er relevant. Standardtekst som opplyser om at tillatelsen faller bort hvis tiltaket ikke er satt i gang senest 3 år etter at tillatelse er gitt er tatt inn i alle vedtakene. Det samme gjelder vilkår som gjelder søknad om ferdigattest eller midlertidig brukstillatelse. I vedtakene uten ansvarsrett er det et alternativt vilkår der det står at når tiltaket er ferdig skal det meldes ved å sende inn vedlagte ferdigmelding. Tiltaket skal ikke tas i bruk før det er gitt ferdigattest, evt midlertidig brukstillatelse. I 3 av vedtakene er det lagt ved skjema for ferdigmelding, mens det i 4 av vedtakene uten ansvarsrett er brukt den andre formuleringen. Andre vilkår er blant annet at alt avfall skal kildesorteres og leveres godkjent mottak, at tillatelse må innhentes fra vegmyndigheter ved graving i offentlig veg og at det må avklares om tiltaket kommer i konflikt med kabler og/eller ledninger i grunn eller luft. De ulike vilkårene i malen er gjengitt i noen av vedtakene, revisjonen antar at det er der det er relevant. Nærmere om to-trinns-søknader Vi har her kommentert 2-trinns-søknadene for seg. I to av søknadene er Lillehammer kommune tiltakshaver. Dette er nybygg omsorgsboliger og tilbygg/ombygging servicesenter. Vi har videre sett på bygging av et nytt forretningsbygg og tilbygg av takterrasse. Når det gjelder saken om nybygg omsorgsboliger er det søkt om dispensasjon. Vi har sett nærmere på vedtak om dispensasjon i kapittel 6.4. Solhøgda er kommentert noe mer utfyllende siden kontrollutvalget har ønsket at vi skulle se på den saken (dette er to byggesaker). Innlandet Revisjon IKS Side 33

34 Sak 15/3924 Ny butikk forretningsbygg tidligere Bjørns kro Søknad med dokumentasjon for nabovarsling, tegninger, kart søknader om ansvarsrett mv. ble mottatt forelå et samtykke fra Arbeidstilsynet er det sendt en mail fra saksbehandler der det orienteres om at det synes å være avvik fra plangrunnlaget. Det opplyses at saken stilles i bero til det enten er foretatt endringer av arealer og formål eller det søkes om dispensasjon. En slik dispensasjon ville kreve behandling av Plan og miljø og dessuten behandles politisk forelå en oppdatert søknad. Rammetillatelse er gitt i brev av I vedtaket er også ansvarsretter godkjent. Saksopplysninger er kommentert i samsvar med malen. Det opplyses i tillegg at planutvalget har blitt orientert og at formålet vurderes å være i samsvar med reguleringsplanen og intensjonen i kommuneplanen slik at dispensasjon ikke er nødvendig. Det er redegjort for forholdet til plangrunnlaget. Ulike andre forhold i malen som universell utforming, uteoppholdsarealer og parkering, veg og adkomst og tekniske krav er kommentert. I vedtaket er det listet opp 16 vilkår. De fleste er generelle vilkår i henhold til malen. I tillegg er det listet opp en rekke vilkår som er spesielle for dette tiltaket, herunder en del forhold som skal foreligge eller dokumenteres før igangsettingstillatelse gis. Dette gjelder blant annet utomhusplan, støybelastning og krav til universell utforming. Søknad om igangsettingstillatelse nr. 1 kom inn I søknad om igangsettingstillatelse nr. 1 står det at vilkår i rammetillatelsen vil bli omtalt i igangsettingssøknad nr. 2. På grunn av ønske om å flytte bygget ble det søkt om endring av rammetillatelsen Endring av gitt tillatelse ble gitt Det foreligger en e-postkorrespondanse som viser at saken måtte avklares med Statens vegvesen. Igangsettingstillatelse nr. 1 som gjaldt gravearbeider og fundamenter mv ble gitt Det er satt opp 5 vilkår ihht. malen for igangsettingstillatelse. Igangsettingstillatelse nr. 2 som gjelder resterende arbeider, ble gitt I søknad nr. 2 er vilkårene i rammetillatelsen omtalt. Sak 15/7499 Tilbygg av takterrasse Søknad om rammetillatelse kom inn Siden eiendommen ligger i et område som er betegnet som et spesialområde i reguleringsplanen er det bedt om uttalelse fra fylkeskommunen/kulturminnevernet. Uttalelsen ble gitt Rammetillatelse ble gitt Vedtaket følger malen. Det går frem av søknad, ESA og vedtaket at nabovarsel, tegninger, situasjonsplan og redegjørelse er mottatt. Søknad om igangsettingstillatelse kom inn og igangsettingstillatelsen ble gitt Det går frem av ESA og av vedtaket at Arbeidstilsynet har gitt samtykke. Sak 15/3995 Tilbygg/ombygging Servicesenter Søknad om rammetillatelse kom inn Det er merket av for avholdt forhåndskonferanse i milepælen og i søknaden, referatet er arkivert på en annen sak uten referanse til denne byggesaken jfr. omtale kap 6.1. Samtykke fra Arbeidstilsynet kom inn og vedtak om rammetillatelse ble gitt Det vises til gjeldende plangrunnlag, men ikke hvilken plan som er plangrunnlaget. Søknad om igangsettingstillatelse var mottatt og vedtak ble fattet Vedtaket følger malen. Innlandet Revisjon IKS Side 34

35 Sak 15/3981 Nybygg omsorgsboliger Søknad om rammetillatelse kom inn Det er merket av for avholdt forhåndskonferanse i milepælen og i søknaden, referatet er arkivert på et annet saksnummer uten referanse til byggesaken. Det er søkt om dispensasjon. Vi har kommentert dispensasjonssakene nærmere nedenfor. Samtykke fra Arbeidstilsynet kom inn og vedtak om rammetillatelse ble gitt Vedtaket følger malen. Søknad om igangsettingstillatelse nr. 1 er mottatt og vedtak ble fattet Det er i vedtaket også godkjent tiltaksplan for terrenginngrep med hjemmel i forurensingsforskriften. I vedtaket står det at vedtak om neste igangsettelse ikke blir fattet før følgende vilkår er oppfylt: Her vises til at det ikke er mottatt plantegninger, oversikt over arealer/boligoversikt for boenheter og at bygningsopplysninger med koordinater skal sendes kommunen. Igangsettingssøknad nr. 2 kom inn Det går frem av ESA at boligspesifikasjon er kommet inn Arbeidstilsynet har gitt samtykke og vedtak om igangsettingstillatelse nr. 2 er fattet Vedtaket følger malen. Solhøgda Reguleringsplanen Grunnlaget for tillatelsene er reguleringsplanen for Solhøgda som ble sluttbehandlet av kommunestyret i sak 73/13 i møte I forbindelse med planarbeidet har arkitekt gitt sin redegjørelse og det foreligger en landskapsbeskrivelse i planen. Det går frem av saken til kommunestyret at den landskapsmessige vurderingen i konsulentrapporten er lagt til grunn for plassering og utformingen av bebyggelsen i planen. Konklusjonen i rapporten er følgende: «Planområdet er en del av de skogkledde åsryggene som avgrenser landskapsrommet Lillehammer by ligger i. Planområdet utgjør bare en mindre del av denne terrengformen og det ligger i den minst eksponerte delen hvor terrenget vender seg inn mot Årettadalen og Messenlivegen. Planområdet ligger også godt innenfor yttergrensen for bebyggelsen mot sør i dette området. Dersom en velger riktig utbyggingsmønster og form på bebyggelsen vil en utbygging i dette området ha liten negativ påvirkning på landskapet. Bebyggelsen bør være konsentrert, slik at det blir mulig å bevare eksisterende vegetasjon mellom og bak bebyggelsen.» Det går fram av saksframlegget til kommunestyret at det spesielt er fokusert på bebyggelsens eksponering fra Lillehammer sentrum og omkringliggende områder og at de visuelle konsekvensene er belyst i planbeskrivelsen gjennom ulike illustrasjoner. I planen er det forutsatt at skogen bak blokkene skal bevares for at det visuelle uttrykket mot horisonten skal beholdes. I planbestemmelsene er det i 5 bestemmelser for områder med hensynssoner. I avsnittet om landskap ( 5.2) står det blant annet: «Hensynssone landskap kan ikke bebygges eller brukes på annen måte som reduserer trebestanden utover vanlig pleie og skjøtsel. Eksisterende vegetasjon skal pleies slik at den har skjermende effekt. Området kan ikke flatehogges, men tynning kan forekomme. I hensynssonene skal landskap eksisterende vegetasjon pleies og videreutvikles som et verdifullt og karakteristisk landskapselement. Vegetasjonen skal skjøttes. Innlandet Revisjon IKS Side 35

36 Ansvaret for vegetasjonspleie tillegges eiendommene i utbyggingsområde B2 og må avklares nærmere i privatrettslige avtaler. Godkjente retningslinjer for pleie og foryngelse av vegetasjonen må innarbeides i vedtekter for eiendomssameier.» Reguleringsplanen har dessuten ulike bestemmelser om byggenes utforming og størrelse, blant annet hvor høyt det skal bygges. Sak 15/6718 Nybygg boligblokk Solhøgda. Denne byggesaken gjelder 1. byggetrinn der det er gitt 2 rammetillatelser og 4 igangsettingstillatelser. Neste byggetrinn er omtalt i sak 17/1 nedenfor. Søknad om rammetillatelse for byggetrinn 1 kom inn og gjaldt 25 leiligheter i en boligblokk på 5 etasjer. Supplerende opplysninger kom inn Det går ikke fram av søknad eller milepæl at det er avholdt forhåndskonferanse. Som vedlegg til rammesøknaden foreligger det blant annet en landskapsbeskrivelse fra arkitekt. Her vises det til at vegetasjon skal bevares i hensynssonen i øst. Det står også at det legges opp til å ta vare på enkeltstående furutrær sør og sørøst og nord og vest for bebyggelsen. Terreng og adkomst skal tilpasses eksisterende situasjon slik at vegetasjonen kan bevares. Det står videre at det bør utarbeides en marksikringsplan for å bevare eksisterende vegetasjon som skal beholdes. Rammetillatelse ble gitt Vedtaket følger malen. I vedtaket vises det til plangrunnlaget som er reguleringsplanen for Solhøgda, godkjent av kommunestyret Bebygd areal, takform, antall etasjer og høyder er innenfor bestemmelsene. Det går frem av vedtaket at bygget tilfredsstiller krav i PBL 29-4 angående plassering, høyder og avstand til grenser. Høydeplassering godkjennes som omsøkt. Visuell utforming er kommentert. Det går frem av omtalen at tiltaket utgjør byggetrinn 1 og omfatter halvparten av den samlede og framtidige bebyggelsen mellom tomt 82/287 i sør og «hensynssonelandskap» i nord-øst. Det er senere søkt om og innvilget 4 igangsettingstillatelser: IG1 Søkt: Vedtatt IG2 Søkt: Vedtatt IG3 Søkt: Vedtatt IG4 Søkt: Vedtatt Vedtakene om igangsettingstillatelser følger malen. Det er blant annet satt som vilkår at alle vilkår, samt opplysninger gitt i rammetillatelse skal ivaretas. I saken ligger det et møtereferat datert fra et møte mellom Lillehammer kommune representert ved byggesaksavdelingen og planavdelingen og utbygger. Bakgrunnen for møtet var at det var fjernet skog som skulle vært bevart i henhold til situasjonsplaner vedlagt søknaden. Disse er bindende/forpliktende for utbygger. Bilder viser at det er fjernet store deler av denne vegetasjonen. Det vises også til landskapsbeskrivelsen som var en del av dokumentasjonen i søknaden. Det går frem av referatet at leder for byggesak i behandlingen av byggesøknaden har vært opptatt av Innlandet Revisjon IKS Side 36

37 silhuettvirkningen og at denne skal ivaretas ved å beholde vegetasjonen og at dette har vært klart kommunisert med utbygger. Det ble på møtet konkludert med at landskapsarkitekt med ansvar for prosjekteringen skal lage et forslag om hvordan det kan reetableres vegetasjon. Utbygger skal sende en plan til kommunen som viser hvordan området skal beplantes. Planen skal godkjennes før arbeidet utføres. 17/1 Solhøgda Byggetrinn 2 I denne saken er det søkt om rammetillatelse som er vedtatt I søknaden er det henvist til at det har vært forhåndskonferanse, men dette medfører ikke riktighet. Igangsettingstillatelse nr. 1 er søkt 15.3 og innvilget Vedtakene i disse sakene følger malen og er behandlet veldig likt saken vedr byggetrinn REVISJONENS VURDERINGER Gjennomgangen viser at kommunens saksbehandling er etterprøvbar, den baserer seg på arkiverte søknader med nødvendige vedlegg og det er foretatt vurderinger opp mot plangrunnlag og andre forhold i samsvar med rutiner og maler. Viktige og kritiske forhold er delvis fulgt opp i standardtekstene i malene. Vedtakene fattes i stor grad innenfor gjeldende frister. TO-leder kvalitetssikrer og signerer vedtakene. Vi kan se at vedtakene utformes omtrent på samme måte av ulike saksbehandlere, noe som tyder på at det er samme systematikk og vurderingsgrunnlag som er basis for saksbehandlingen. Dette er viktig i forhold til likebehandling. I denne revisjonen har vi imidlertid ikke vurdert det materielle innholdet i vedtakene, deriblant hvordan faglig skjønn utøves. Hvis vi skulle gjort det måtte vi ha begrenset gjennomgangen til noen få vedtak og vi måtte ha vurdert saksbehandling og vedtak opp mot gjeldende planverk. Kommunens saksbehandling i Solhøgda-saken skiller seg ikke fra de andre sakene vi har sett på og er så vidt revisjonen kan bedømme gjennomført i samsvar med rutiner og maler. Rammene for utbyggingen er bestemt gjennom den vedtatte reguleringsplanen og i denne planen er det også bestemmelser som går på hensynssoner og bevaring av vegetasjon. Det er ansvarlig søker sitt ansvar å sende inn en søknad som følger reguleringsbestemmelsene samt å følge opp at tiltaket gjennomføres i samsvar med bestemmelsene. Dersom søknaden er i samsvar med planbestemmelsene og lover og regler for øvrig skal den godkjennes. I dette tilfellet viste det seg at vegetasjon er fjernet i strid med bestemmelser selv om det framgår i søknaden at vegetasjonen skal bevares. Dette skal nå håndteres ved at utbygger skal utarbeide en plan for hvordan vegetasjonen skal gjenopprettes. Planen skal godkjennes av kommunen. Innlandet Revisjon IKS Side 37

38 6.4 DISPENSASJON REVISJONSKRITERIER Dersom tiltaket krever dispensasjon skal det enten foreligge søknad om dispensasjon eller søknaden skal inneholde det nødvendige for at kommunen kan ta stilling til dispensasjon. Hjemmelen for å gi dispensasjon står i pbl 19.2,2.ledd: «Dispensasjon kan ikke gis dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, 3 blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg må fordelene ved å gi dispensasjon være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering.» Vi ser at det i enkelte saker er innvilget fravik fra tekniske krav henhold til PBL 31.2, 4. ledd som gjelder tiltak på eksisterende byggverk. Her står det at «Kommunen kan gi tillatelse til bruksendring og nødvendig ombygging og rehabilitering av eksisterende byggverk også når det ikke er mulig å tilpasse byggverket til tekniske krav uten uforholdsmessige kostnader, dersom bruksendringen eller ombyggingen er forsvarlig og nødvendig for å sikre hensiktsmessig bruk.» Tiltakshaver må fremlegge tilstrekkelig dokumentasjon som viser at vilkårene for unntak etter 31-2 fjerde ledd er oppfylt. Rådmannen er delegert myndighet til å treffe vedtak enkeltsaker og typer av saker som ikke er av prinsipiell betydning. Rådmannen har videredelegert sin myndighet til TO-lederne i henhold til arbeidsavtale der det står at ledere har alle rådmannens fullmakter innen egen virksomhet. Det går frem av byggesaksrutinen at det først må gjøres en vurdering av på hvilket tjenesteområde dispensasjonssøknaden skal behandles, og om dette er forhold som kommer innenfor delegasjonsreglementet for administrativ behandling. Det står videre at dispensasjoner fra byggesaksdelen av pbl behandles alltid av byggesak. Mindre vesentlige dispensasjoner fra planbestemmelsene, hvor denne ikke trenger høring fra andre offentlige myndigheter, kan behandles av planområde byggesak. Større avvik fra planbestemmelsene skal behandles av tjenesteområdet plan og miljø. Eventuelle dispensasjonssøknader som ligger utenfor administrativ behandling skal forelegges utvalget for plan og samfunnsutvikling for avgjørelse DATA Gjennomgangen er avgrenset til dispensasjonssaker som er behandlet av Byggesaksavdelingen. Det har ikke vært mulig å søke frem dispensasjonssaker fra ESA. Vi må inn i det enkelte vedtak for å se om det har vært gitt dispensasjon. Utvalget av dispensasjonssaker er derfor noe tilfeldig, basert på hva vi har funnet i gjennomgangen. Av de sakene vi har gått gjennom er det 4 saker der det er søkt om og innvilget dispensasjon i henhold til PBL 19.2 og 3 saker der det er søkt om fravik fra tekniske krav i henhold til PBL Innlandet Revisjon IKS Side 38

39 I vedtaksmalene er det lagt inn standardtekst innledningsvis der det skal vises til hva det er gitt dispensasjon fra og der det vises til 19-2 i PBL. Det er videre lagt inn en standardtekst i vedtaksbrevet med grunnlag i lovteksten i 19-2 der dispensasjonen skal begrunnes. For fravik fra tekniske krav er det ikke lagt inn noen standardtekst innledningsvis i vedtaket, men under overskriften «Unntak fra byggteknisk forskrift» er det lagt inn en standardtekst der det vises til at det er søkt om unntak og vist til redegjørelse fra ansvarlig søker. Videre står det at vurderinger er utført og dokumenterer at vilkår for unntak er oppfylt i samsvar med PBL 31-2, fjerde ledd. Vi har sett på følgende dispensasjonssaker: 15/7349 Nybygg tomannsbolig og garasje: Dispensasjon ihht. PBL 19-2 er gitt i forhold til gjeldende planer (reguleringsplan og byplan) for 1) tomtas avkjørsel, 2) maks tillatte gesimshøyde, 3) tillatt utnyttingsgrad. Det er søkt om dispensasjon i forbindelse med byggesøknad. Naboer er varslet. I vedtaket om innvilget dispensasjon er det vist til PBL I avsnittet i vedtaksbrevet som omhandler dispensasjon er det konkludert med at bestemmelsene det dispenseres fra ikke blir vesentlig tilsidesatt. Etter en samlet vurdering er fordelene ved å gi dispensasjon klart større enn ulempene. Det konkluderes også med at dispensasjonen ikke har negative konsekvenser for helse, miljø, sikkerhet og tilgjengelighet. Konklusjonene bygger på en vurdering som det er gjort rede for i teksten. Det går fram av dokumentasjonen i ESA at dispensasjonssøknaden har vært forelagt Plan og miljø som anbefaler at det gis dispensasjon fra gjeldende planer for avkjørsel, gesimshøyde og utnyttingsgrad. Plan og miljø anbefalte at dispensasjonene vedtas administrativt som en del av byggesaksbehandlingen. 15/6123 Bruksendring fra næring til boligformål: Dispensasjon fra 46.5 i reguleringsformål. Søknad om dispensasjon er fremmet samtidig med søknad om bruksendring. Dispensasjonen gjelder krav om leilighetsstørrelse. Naboer er varslet i forbindelse med byggesaken. I vedtaket står det at det gis dispensasjon fra 46.5 i reguleringsformål for kvartal 78 i reguleringsplan for Lillehammer sentrum. Det er ikke henvist til 19-2 i vedtaket. Under overskriften «Dispensasjon» vises det til at det i reguleringsplanen står: «I begrenset omfang kan kommunen i tillegg tillate leiligheter mindre enn 80 m2 bruksareal.» Det vises til at planmyndigheten i kommunen har funnet at den omsøkte bruksendringen ikke strider mot intensjonen i bestemmelsen. Fordelen er vurdert til å være større enn ulempene for å sikre hensiktsmessig bruk av bygningen. Det går ikke fram av saksdokumenter i ESA at søknaden har vært forelagt planavdelingen eller planutvalget. 15/6993 Nybygg hytte og uthus/anneks: Dispensasjon fra 2 i reguleringsplan. Søknad om dispensasjon er framsatt i forbindelse med søknad om byggetillatelse. Det går fram av saken at naboer er varslet. Det ble sendt foreløpig svar der det ble orientert om at tiltaket overskred planverkets bestemmelser på en slik måte at dispensasjonssøknaden ville kreve politisk behandling. Søknaden ble trukket og det kom inn ny søknad som ble gjenstand for behandling. I vedtaket er det gitt dispensasjon fra reguleringsplanen med henvisning til PBL I kommentarene under avsnittet om dispensasjon er det vist til hva som vektlegges i kommunens vurdering. Det vises til at bestemmelsene Innlandet Revisjon IKS Side 39

40 ikke blir vesentlig tilsidesatt og at fordelene er klart større enn ulempene etter en samlet vurdering. Dispensasjonen har ikke negative konsekvenser for helse, miljø og sikkerhet og tilgjengelighet. 15/3981 Nybygg omsorgsboliger: Dispensasjon fra takform i reguleringsplan. Søknad om dispensasjon er framsatt i forbindelse med rammesøknad. I vedtaket er det gitt dispensasjon med henvisning til I avsnittet om dispensasjon er det gitt en begrunnelse for dispensasjonen sett opp mot aktuell bestemmelse i reguleringsplanen. Det er konkludert med at bestemmelsene ikke blir vesentlig tilsidesatt og at fordelene er klart større enn ulempene etter en samlet vurdering. Dispensasjonen har ikke negative konsekvenser for helse, miljø og sikkerhet og tilgjengelighet. 15/4185 Ombygging forsamlingslokale/underholdningskonsept: Unntak fra krav til tiltak på eksisterende byggverk, jfr PBL Søknad om unntak er kommet inn etter søknad om ombygging. Innvilgning av unntak er hjemlet i PBL 31-2 og står på første side i vedtaket under «Administrativt vedtak». I vedtaksbrevet er unntaket vurdert opp mot ulike bestemmelser i byggteknisk forskrift. 15/5065 Ombygging/tilbygg enebolig og bruksendring ny boenhet: Fravik fra byggteknisk forskrift (TEK10). I denne saken er det ikke tatt inn i det administrative vedtaket på første side at det er godkjent fravik fra byggteknisk forskrift i henhold til 31-2, men dette framkommer senere i brevet. Her står det også at vurderinger er utført og dokumenter at vilkår for unntak er oppfylt i samsvar med PBL 31-2, 4. ledd. 15/6123 Bruksendring fra bolig til næringsformål. I saken er det også søkt om fravik fra byggteknisk forskrift. Dette er omtalt i et eget punkt der det går fram at vurderinger er utført og dokumenterer at vilkår for unntak er oppfylt i samsvar med PLB Eksisterende tilstand for punktene vurderes som forsvarlige for boligformål. Det står ikke under administrativt vedtak på første side at det er innvilget fravik fra byggteknisk forskrift VURDERINGER Etter revisjonens vurdering har kommunen vedtaksmaler som følger opp de vurderingstemaene som er aktuelle i forbindelse med saksbehandling av dispensasjoner i henhold til 19-2 og fravik fra byggtekniske krav. Disse malene er også brukt i de fleste av de sakene vi har sett på. I en dispensasjonssak er det ikke henvist til 19.2 i vedtaket. I vedtaksmalen er det ikke noen standardtekst for unntak fra PBL 31-2 under «Administrativt vedtak» på forsiden. I to av vedtakene er vedtaket om fravik heller ikke tatt med på forsiden, mens i ett vedtak kommer vedtaket fram der. Etter revisjonens vurdering er dette å betrakte som et vedtak som er fattet i henhold til delegeringsreglementet og burde derfor stå under «Administrativt vedtak». Innlandet Revisjon IKS Side 40

41 6.5 AVSLUTNING AV BYGGESAKEN REVISJONSKRITERIER Søknadspliktige tiltak skal avsluttes med ferdigattest, som utstedes av kommunen når det foreligger nødvendig sluttdokumentasjon og erklæring om ferdigstillelse fra tiltakshaver eller ansvarlig søker. For tiltak som krever uavhengig kontroll skal det foreligge dokumentasjon for utført sluttkontroll. Sluttdokumentasjonen skal vise at tiltaket er utført i samsvar med tillatelsen og bestemmelser i eller medhold av PBL (jfr ). Når det gjenstår mindre arbeid og kommunen finner det ubetenkelig, kan det utstedes midlertidig brukstillatelse for hele eller deler av tiltaket. I midlertidig brukstillatelse skal det gå framgå hvilke arbeider som gjenstår og en frist for ferdigstillelse. Dersom gjenstående arbeider ikke blir utført innen fristen, skal kommunen gi pålegg om ferdigstillelse, som kan gjennomføres ved sanksjoner, jfr. kapittel 32 i PBL. Ifølge byggesaksrutinene kan midlertidig brukstillatelse gis hvis det gjenstår mindre vesentlig arbeid og kommunen finner det ubetenkelig, jfr. PBL tredje ledd. Søker har i søknad om midlertidig brukstillatelse ansvaret for å identifisere gjenstående arbeid, bekrefte at byggverket har tilfredsstillende sikkerhetsnivå, og angi tidspunkt for sluttføringen. Midlertidig brukstillatelse utstedes innen 3 uker. Ifølge byggesaksrutinene skal kommunen etter søknad utstede ferdigattest for alle søknadspliktige tiltak når vilkårene i plan- og bygningslovens foreligger. Ferdigattest utstedes innen 3 uker DATA Lillehammer kommune har en egen mal for ferdigattest for søknad uten ansvarsrett som er noe enklere enn ferdigattest for tiltak med ansvarsrett. I malen vises til og hva det gis ferdigattest for, samt at arealopplysninger er opplyst. Det er gitt ferdigattester for 2 av de 7 sakene vi har sett på uten ansvarsrett. Ferdigattestene inneholder de forhold som står i malen. I malen for ferdigattesten som gjelder for tiltak med ansvarsrett er det i tillegg vist til at signert gjennomføringsplan er mottatt fra ansvarlig søker. I malen for midlertidig brukstillatelse er det også lagt inn tekst om at signert gjennomføringsplan er mottatt fra ansvarlig søker. I tillegg skal det vises til hva som er gjenstående arbeid og planlagt dato for søknad om ferdigattest. Det er gitt ferdigattester for 10 av de 19 sakene med ansvarsrett. Det er gitt midlertidig brukstillatelse i 5 saker. For tre av disse er det senere gitt ferdigattest. Innlandet Revisjon IKS Side 41

42 Søknad om brukstillatelse og ferdigattest er arkivert i ESA og vi ser at disse er skrevet på et standardisert skjema fra Direktoratet for byggkvalitet. Det er ansvarlig søker som skriver under på søknad om ferdigattest. Det skal krysses av for om det er foretatt ikke søknadspliktige endringer/justeringer i forhold til tillatelsen. Vedlagt søknad om ferdigattest er gjennomføringsplan og eventuelt andre relevante dokumenter. Vi ser at det i de midlertidige brukstillatelsene og i ferdigattestene er bekreftet at gjennomføringsplan er mottatt fra ansvarlig søker. I de midlertidige brukstillatelsene er det vist til hva som er gjenstående arbeid og en planlagt dato for søknad om ferdigattest. De fleste av ferdigattestene er gitt innenfor fristen på 3 uker (10 av 12) REVISJONENS VURDERINGER Etter revisjonens vurdering er rutiner og maler for ferdigattester etterlevd. De fleste ferdigattestene er gitt innenfor lovens frister. Innlandet Revisjon IKS Side 42

43 6.6 MATRIKKELFØRING, GEBYRGRUNNLAG MV REVISJONSKRITERIER I matrikkellovens 25 fastslås at føring av bygningsopplysninger i matrikkelen skal skje undervegs i byggesaksbehandlingen. Fullstendige opplysninger skal senest være ført inn når bygningen lovlig kan tas i bruk. I tillegg skal kommunen oppdatere matrikkelen når det gjennom byggesaksbehandlingen kommer fram at opplysninger må endres, eller dersom kommunen på annen måte får opplysninger som tilsier at matrikkelens opplysninger ikke er i samsvar med de reelle forholdene. Lillehammer kommune har en egen rutine for matrikkelføring der det står at byggesaksbehandler har ansvar for at matrikkelopplysninger blir riktig opplyst i vedtaket. I byggesaksrutinen står det at byggesaksbehandler har ansvar for at vedtak og endringer av vedtak blir overført elektronisk til saksbehandler som fører matrikkel. Det samme gjelder informasjon til tjenesteområdet vann og avløp for gebyrbelastning og til økonomi for fakturering. Vedtaket om byggetillatelse er grunnlag for fakturering av byggesaksgebyr og tilknytningsgebyr vann og avløp. Ferdigattesten er grunnlag for fakturering av årsavgiften. Gjennom føring av matrikkelen blir Eiendomsregisteret oppdatert, noe som også har betydning for grunnlaget for eiendomsskatt DATA I vedtaksmalen for byggesaksbehandling er det standardtekster for hvilke arealer som skal legges inn i matrikkelen for henholdsvis nybygg og tilbygg/påbygning/ombygning bruksendring. Det er også lagt inn en standardtekst der det vises til at faktura på gebyr i forbindelse med byggesaken sendes tiltakshaver separat og det vises til gebyrregulativet. Vedlagt vedtaket er det et oppsett for beregningsgrunnlag for gebyrer der byggesaksgebyret er regnet ut. Det er også en standardtekst der det står «Grunnlag for beregning av tilknytningsgebyrer. Spørsmål vedrørende gebyrer for vann/avløp henvises til fagområde VA». I alle vedtakene vi har sett på er det lagt inn arealer og beregnet byggesaksgebyrer. I flere av vedtakene er det også beregnet areal for tilknytningsgebyr. Ikke alle tiltakene vil føre til krav om tilknytningsgebyr. Revisjonen har ikke sett nærmere på dette. Det er en egen milepæl i ESA for innføring i matrikkelen. Denne er merket med utført i forbindelse med alle vedtakene om byggetillatelse og i forbindelse med midlertidig brukstillatelse og ferdigattest. I totrinns-søknader er det ført i matrikkelen både ved vedtak om rammetillatelse og igangsettingstillatelse. Det er ingen milepæler i ESA for innkreving av byggesaksgebyrer eller VA-gebyrer. Vi kan derfor ikke se av byggesakene om disse gebyrene er fakturert. Innlandet Revisjon IKS Side 43

44 I forbindelse med utsending av vedtaket om byggetillatelse blir det lagt ved et vedlegg der fakturagrunnlag for byggesaksgebyr og grunnlag for tilknytningsgebyr (arealberegning) fremgår. Kopi av vedtaket med dette vedlegget sendes i internposten fra Byggesak til saksbehandler på Økonomi. Hun sender ut faktura for byggesaksgebyret, haker av på vedlegget at dette er utført og sender vedtaket videre i internposten til saksbehandler på Vann og avløp som regner ut og fakturerer tilknytningsgebyret. Kopi av vedtak om midlertidig brukstillatelse sendes også på samme måte til økonomi som fakturerer gebyr og sender videre til Vann og avløp som fakturerer årsgebyr. Kopi av vedtak om ferdigattest sendes direkte til Vann og avløp. Det er ikke byggesaksgebyr i forbindelse med vedtak om ferdigattest. Årsgebyret beregnes fra den datoen midlertidig brukstillatelse eller ferdigattest er gitt. Rutinen er ikke 100 % sikker da det kan skje at internposten blir borte eller at det kan skje en forglemmelse slik at kopi av vedtak ikke sendes fra Byggesak eller videresendes fra Økonomi. Revisjonen har fått opplyst at det ikke blir kontrollert at det er sendt ut faktura for tilknytningsgebyr for alle byggesaker der dette er relevant eller at alle byggesaker der det er gitt ferdigattest får faktura for årsgebyr. Vi har fått rapportert at det har skjedd at disse kopiene har blitt borte underveis slik at fakturering ikke har skjedd. Leder for byggesak viser til at det har vært et internt møte 22.6 der det framgår av referatet at det jobbes med å se på mulighet for å benytte ESA for oppfølging av disse sakene. Revisjonen har forstått at noe av problemet i forhold til dette er at de som fakturerer på vann og avløp og økonomi ikke er tilknyttet ESA REVISJONENS VURDERINGER Milepælene i ESA viser at matrikkel blir ført ved alle vedtak om byggetillatelse og ferdigattest. Grunnlaget for føringen er opplysninger i vedtaket. Vi har ikke sett nærmere på selve matrikkelføringen I vedtakene har vi sett at det også beregnes byggesaksgebyr og arealer for tilknytningsgebyr. Disse vedtakene oversendes som papirkopier i internposten til de som fakturerer på henholdsvis Økonomi og Vann og avløp. Dette er ikke i samsvar med rutinene og revisjonen anser det som en lite sikker og hensiktsmessig løsning. Siden det ikke foreligger en egen milepæl i ESA for beregning av gebyrer kan vi ikke se av byggesaken om dette er utført. Det er så vidt revisjonen har fått opplyst ingen andre rutiner for å følge opp byggesakene i forhold til innkreving av gebyrer. Innlandet Revisjon IKS Side 44

45 6.7 OPPFØLGING AV ELDRE IKKE AVSLUTTA BYGGESAKER REVISJONSKRITERIER Det framgår av PBL 21-9 at hvis tiltaket ikke er satt i gang senest 3 år etter at tillatelse er gitt faller tillatelsen bort. Det samme gjelder hvis tiltaket innstilles i mer enn 2 år. Som omtalt i kapittel 6.2 skal søknadspliktige tiltak avsluttes med ferdigattest. Det er tiltakshaver/ansvarlig søker som har ansvaret for å søke om ferdigattest. Hvis et tiltak tas i bruk uten ferdigattest er dette ulovlig. I dette kapitlet er vi opptatt av hvordan det følges opp at byggesaker avsluttes i Lillehammer kommune. Konsekvensen av at tiltak eventuelt tas i bruk uten ferdigattest er at det ikke er kontroll med at tiltaket er oppført i henhold til vedtak og krav. I tillegg kan manglende ferdigattest ha konsekvenser for innkreving av gebyrer, siden årsavgift beregnes fra når midlertidig brukstillatelse eller ferdigattest gis. Manglende ferdigattest kan også føre til at matrikkelen ikke oppdateres riktig noe som også kan påvirke grunnlaget for innkreving av eiendomsskatt. Lillehammer kommune har en rutine for oppfølging av uavsluttede byggesaker. Denne er sist revidert Hensikten med rutinen er å sikre at fullførte tiltak blir avsluttet med ferdigattest. Rutinen gjelder alle byggesaker som er ferdig og ikke avsluttet av ansvarlig søker og eller tiltakshaver. Her står følgende: «Dette innbefatter å få tiltaket godkjent og eller rettet, matrikkelført, riktig avgiftsberegnet med gebyrer som vann, avløp og eiendomsskatt. Videre å følge opp disse med riktige sanksjoner.» Det er laget prosedyrer for avslutning av ulike typer byggesaker. Rutinene er delt inn i ulike typer byggesaker omsøkt før og etter Rutinen er imidlertid ikke fullført for saker etter Her står kun følgende: «Når byggesaksbehandler blir kjent med at byggesaker i tiltak som er ferdig eller tatt i bruk og som ikke er avsluttet skal disse avsluttes. Disse kan bli kjent gjennom at byggesakene i saksbehandlersystemet ESA blir gjennomgått eller at saken blir kjent på annen måte. Sakene skal avsluttes i ESA med å bekrefte «ferdig fra saksbehandler.» DATA Tjenesteområde byggesak har drevet et prosjekt for å avslutte gamle byggesaker (Prosjekt Ajour). Dette startet opp i Det var en prosjektleder og en annen medarbeider med på prosjektet. Vi har snakket med prosjektleder som sier det ble utarbeidet rutiner for hvordan ulike typer uavslutta byggesaker skulle behandles og de kjørte ut lister med uavslutta saker for hvert år fram til og med De utarbeidet oversikter hver måned over arbeidet og sakene ble gjennomgått i henhold til rutinene. For søknadspliktige tiltak der det ikke var anmodet om ferdigattest ble ansvarlig søker varslet og det ble eventuelt ilagt tvangsmulkt. Det var en del arbeid med dette prosjektet. De brukte blant annet kartopplysninger, flyfoto og egne befaringer. De meldte fra om endringer i arealer mv som kunne Innlandet Revisjon IKS Side 45

46 ha betydning for innkreving av gebyrer fra vann og avløp og eiendomsskatt. Det er en mulighet til å kreve inn 3 år tilbake i tid, men prosjektleder kjenner ikke til hvordan dette ble håndtert. Prosjektet ble ikke videreført etter 2014 da de ikke fikk beholde ressursene til dette arbeidet. Revisjonen har fått kjørt ut en liste fra ESA med byggesaker registrert i perioden som ikke var avsluttet (dvs hadde kode B eller V i ESA) pr Listen viser at dette omfatter 1172 saksnummer. Disse er fordelt på ulike typer saker slik de er kodet i ESA. Dette er totrinnssaker, etttrinns-saker og saker uten ansvarsrett. I løpet av disse årene har kodene endret seg som følge av regelendringer. TABELL 6.1 OVERSIKT OVER SAKER FRA BYGGESAK REGISTRERT I DE ULIKE ÅR SOM IKKE ER AVSLUTTA I ESA PR KILDE: BASERT PÅ UTSPØRRING FRA ESA. Type sak Totalsum ENKEL ETTRINN ETTRINN MELDING STD TOTRINN TOTRINN UTEN Totalsum Revisjonen har ikke oversikt over innholdet i denne lista. Sannsynligvis inneholder den både saksnumre som er opprettet på saker som har stoppet opp eller aldri har blitt noe av, saker som reelt sett er avsluttet, men ikke formelt sett i ESA og saker som skulle vært avsluttet med ferdigattest. Saker fra 2014 kan ennå være innenfor 3 års-fristen for når en byggesak blir ugyldig. Hvor mange på listen som er i kategorien «mangler ferdigattest» er det vanskelig å vite noe om før en har gjort nærmere undersøkelser. Vi har litt tilfeldig sett gjennom noen få saker. Der fant vi 3 saker hvor det var gitt midlertidig brukstillatelse, men ikke registrert ferdigattest selv om det var gått lang tid over planlagt dato for søknad om ferdigattest. Dette gjaldt følgende saker: Nybygg hytte (14/6537): Midlertidig brukstillatelse gitt Frist for ferdigstillelse/søknad om ferdigattest Ombygging/bruksendring: (14/7098): Midlertidig brukstillatelse gitt Frist for ferdigstillelse / søknad om ferdigattest Lillehammer kino (13/6198): Midlertidig brukstillatelse III gitt Planlagt dato for søknad om ferdigattest Vi har ikke gjort ytterligere undersøkelser for å finne mer ut av disse sakene, for eksempel om sakene kan ha blitt overført til et nytt saksnr. og gitt ferdigattest der uten at den gamle saken er avskrevet. Leder for byggesak er i utgangspunktet litt skeptisk til å purre på en byggesak som kanskje lovlig er i gang og peker på at det er tiltakshaver/ansvarlig søker som har ansvaret for å sende inn søknad om Innlandet Revisjon IKS Side 46

47 ferdigattest. Fristen på 3 år fra vedtak om byggetillatelse gjelder til igangsetting av byggesaken og en byggesak kan pågå over lang tid. De byggesaksbehandlerne vi snakket med har laget seg noen rutiner for å følge med på egne byggesaker. Det legges inn en automatisk frist i ESA på 14 dager for anmodning om midlertidig brukstillatelse/ferdigattest når en byggesak er gitt byggetillatelse og lagt inn i matrikkel. Denne fristen kan overstyres, f.eks ved at det legges inn en frist /påminnelse til saksbehandler på 3 år fra vedtaksdato. Saksbehandler kan da gå inn og sende en påminnelse. En av saksbehandlerne sier hun har permer med saker som er gitt byggetillatelse ordnet etter år. Hun sender brev med forespørsel om ferdigattest innimellom. Det er vanligvis i små saker det mangler ferdigattest. I større saker kommer ferdigattester mer av seg selv, siden søker da er mer avhengig av slik attest VURDERINGER Gjennomgangen vår viser at det er registrert over 1000 uavslutta byggesaker fra perioden i ESA. Det er en risiko for at noen av disse sakene gjelder tiltak som er tatt i bruk uten ferdigattest. Det er tiltakshaver eller ansvarlig søker som har ansvaret for å sende inn søknad om ferdigattest. Manglende ferdigattest innebærer at det ikke har vært kontroll med at gjennomførte tiltak tilfredsstiller kravene i søknad eller lov og forskrift. Manglende ferdigattest kan også ha konsekvenser for innkreving av gebyrer. Revisjonen antar at det særlig er de mindre tiltakene som mangler ferdigattest og at det til dels kan skyldes forglemmelse eller manglende kjennskap til regelverket hos private tiltakshavere. Kommunen har hatt et prosjekt for å følge opp og avslutte gamle saker, men dette har blitt avsluttet på grunn av manglende ressurser. Revisjonen mener det er uheldig at det er så mange uavslutta saker som man ikke har oversikt over og mener det burde vært en gjennomgang og opprydding i sakene slik at man hadde fått avdekket saker med behov for videre oppfølging. Revisjonen mener at kommunen må søke å unngå at det bygger seg opp gamle saker i systemet som ikke avsluttes med ferdigattest og mener derfor at kommunen burde ha oppdaterte rutiner for å følge opp byggesaker når de nærmer seg fristen for utløp. Ut fra den begrensede gjennomgangen av uavslutta saker, mener revisjonen at det også burde være en oppfølging av vedtak om midlertidig brukstillatelse etter at planlagt dato for søknad om ferdigattest er overskredet. Innlandet Revisjon IKS Side 47

48 6.8 TILSYN OG ULOVLIGHETSOPPFØLGING Vi har ikke hatt ressurser nok innenfor dette revisjonsprosjektet til å vurdere kommunens tilsynsvirksomhet og har kun referert til sentralt lovgrunnlag og litt fakta om kommunens rutiner og tilsynsvirksomhet. Kommunen har plikt til å føre tilsyn med at tiltaket gjennomføres i samsvar med gitte tillatelser og bestemmelser og at ansvarlig foretak er kvalifisert (Pbl 25-1). Kommunen skal føre tilsyn i et slikt omfang at den kan avdekke regelbrudd. Gjeldende fra skal kommunen utarbeide strategi for tilsynet hvor det blant annet tas stilling til målsettinger og rutiner for tilsynet og utvelgelse og prioritering av fagområder, sakstyper, temaer mv i PBL pålegger kommunene å forfølge overtredelser av bestemmelser gitt i eller medhold av PLB. Kommunen plikter å gripe inn hvis de blir klar over at søknadspliktig tiltak er oppført uten at nødvendig tillatelse er gitt. Håndhevelsesplikten gjelder enhver overtredelse, men kommunen kan beslutte å ikke forfølge overtredelser av mindre betydning. 9 Kommunen har ulike sanksjonsmuligheter overfor ulovlige forhold. De kan gi pålegg om retting, stans, eller opphør og det kan gis tvangsmulkt for å få gjennomført gitte pålegg innen gitte frister. Det kan også gis overtredelsesgebyr; f.eks hvis et tiltak er gjennomført i strid med tillatelsen, et bygg er tatt i bruk uten tillatelse, det er gitt uriktige opplysninger mv. Lillehammer kommune har en egen rutine for tilsyn. Hensikten er å oppfylle kravene til tilsyn i plan- og bygningsloven. Rutinen er sist oppdatert Saksbehandler har ansvar for at tilsyn blir gjennomført der det er mistanke om at betydelige avvik kan oppstå, samt saker der universell utforming/tilgjengelighet er viktig. Tjenesteområdeleder har det overordnede ansvaret for alle forhold i tilsynssaker og skal godkjenne/signere tilsynsrapport. Tilsyn skjer vanligvis ved at kommunen innkaller ansvarlig foretak til møte der de blir bedt om å vise sine rutiner og kvalitetssystem. Dersom ikke ansvarlig foretak møter vil byggesaken stilles i bero. Brev om dette blir da sendt. Ifølge KOSTRA ble det i 2016 gjennomført tilsyn i 14 byggesaker. De fleste tilsynene er dokumenttilsyn. Kommunen har også holdt orienteringer for entreprenører om regelverket. Kommunen har en målsetting om at det skal gjennomføres flere tilsyn, men dette er et kapasitetsspørsmål. Kommunen har også holdt orienteringer for entreprenører om regelverket. Etter brannen i Storgata i år har brannvesenet tatt initiativ til tilsyn i Storgata. Det er brannvesenet som sender varsel mv. Byggesak bestemte seg for å bli med brannvesenet på befaringene. Brannvesenet skriver tilsynsrapporter som Byggesak får kopi av. Dersom det viser seg at det er ulovligheter i henhold til plan og bygningsloven, f.eks opprettelse av hybler med fare for liv og helse eller det er feil med arealene/matrikkelen blir befaringen fulgt opp ved at det opprettes en egen sak på Byggesak. Saken kan evt munne ut i overtredelsesgebyr. Vi har fått opplyst at brannvesenet og byggesak etter tilsyn i år har oppdaget at det foreløpig er 2 leiligheter i Storgata som er oppført ulovlig. 9 Jfr. Pedersen m.fl Innlandet Revisjon IKS Side 48

49 7. KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER 7.1 DOKUMENTERTE SYSTEMER OG RUTINER FOR INTERNKONTROLL Problemstillingen var: Har Lillehammer kommune dokumenterte systemer og rutiner for internkontroll i byggesaksbehandlingen? Lillehammer kommune har en byggesaksavdeling som er ledet, organisert og bemannet på en måte som synes å være tilfredsstillende i forhold til de daglige oppgavene. Statistikken viser at byggesakene stort sett gjennomføres innenfor lovens frister, men kapasiteten ved avdelingen er presset noe som representerer en risiko i forhold til arbeid med tilsyn og ulovlighetsoppfølging og opprydding i gamle uavslutta byggesaker. Saksbehandlingen i avdelingen baserer seg på et sett med rutinebeskrivelser, relativt omfattende maler og standardtekster og et fullelektronisk saksbehandlingssystem med milepæler der det ligger til rette for en systematisert og dokumenterbar saksbehandling. Rutinebeskrivelser og maler oppdateres jevnlig. Det som mangler når det gjelder systematikk og formalisering er risikovurderinger (ROS-analyse) som grunnlag for å etablere eventuelle kontrollaktiviteter utover daglig leders daglige oppfølging. Videre ser vi at rutiner for avviksregistrering og håndtering ikke er aktive i avdelingen. 7.2 ARBEIDSDELING Problemstillingen var; Er ansvar og oppgaver organisert slik at tilstrekkelig arbeidsdeling sikres? Revisjonen har lagt til grunn at tilstrekkelig arbeidsdeling er viktig for å forebygge risiko for korrupsjon. Tilrettelegging for god arbeidsdeling skjer gjennom tildeling av fullmakter. I Lillehammer skal vedtak fattes i samsvar med kommunens delegeringsreglement. Rådmannen har delegert til TO-leder byggesak å fatte vedtak i byggesaker. Alle vedtak vi har sett på er signert av TO-leder og saksbehandler. Etter revisjonens vurdering er ansvar og oppgaver organisert slik at tilstrekkelig arbeidsdeling sikres i behandling av byggesaker. Det er minst to personer involvert; en person som saksbehandler og en leder som kvalitetssikrer og kontrollerer saksbehandlers arbeid. Det er bare helt unntaksvis at TO-leder er saksbehandler. Det er dermed liten risiko for at en og samme person har hånd om hele byggesaksprosessen alene. Innlandet Revisjon IKS Side 49

50 7.3 HABILITET Problemstillingen var: Har kommunen rutiner og praksis for å vurdere krav til habilitet? Revisjonen vurderer at byggesaksavdelingens praksis er i samsvar med kommunens etiske retningslinjer som sier at ansatte skal melde fra dersom personlige interesser kan påvirke avgjørelsen av en sak. Siden behandling av byggesaker medfører utstrakt kontakt med private utbyggere er det viktig at det er sikkerhet for at saksbehandlere og ledere i byggesaksavdelingen ikke har personlige interesser i de sakene de er med å behandle. Revisjonen mener derfor at det bør vurderes egne rutiner i byggesaksavdelingen for håndtering og eventuelt dokumentasjon av habilitetsvurderinger. 7.4 KVALITETSSIKRING I PRAKSIS Problemstillingen var: Er saksbehandlingen kvalitetssikret på en forsvarlig måte i praksis? Med kvalitetssikring mener vi systematiske og planlagte tiltak som er nødvendige for å få tiltro til at tjenesten tilfredsstiller de kravene som er stilt. Revisjonen mener at Lillehammer kommune har gode systemer og rutiner som i hovedsak etterleves i den praktiske behandlingen av byggesøknader. Dette er viktig for å sikre likebehandling. I denne revisjonen har vi imidlertid ikke vurdert det materielle innholdet i vedtakene, deriblant hvordan faglig skjønn utøves. Vi har i vurderingene påpekt enkelte forhold vi mener kan forbedres. Dette er særlig å sørge for at referater fra forhåndskonferanser følger saken og å etablere bedre rutiner for å sikre at innkreving av gebyrer skjer i samsvar med vedtak og forutsetninger i byggesakene. For revisjonen kan det se ut til at det ligger en risiko i for dårlig oppfølging av vedtatte byggesaker. Et søk i ESA ga over 1000 uavslutta byggesaker fra årene Kommunen har tidligere hatt et prosjekt for å rydde opp i gamle uavslutta byggesaker, men dette prosjektet ble avsluttet i 2014 på grunn av manglende ressurser. Revisjonen antar at det blant de gamle byggesakene finnes en del saker som skulle vært avsluttet med ferdigattest. Dette er tiltakshavers eller ansvarlig søkers ansvar. Revisjonen mener likevel at det burde vært en gjennomgang og opprydding i disse sakene slik at man kunne fått avdekket saker med behov for videre oppfølging. Det er risiko for at tiltak er oppført og tatt i bruk ulovlig. Manglende ferdigattester kan også ha konsekvenser for gebyrene. Revisjonen mener også at kommunen burde ha oppdaterte rutiner for å følge opp vedtak i byggesaker når de nærmere seg fristen for utløp og det ikke er søkt om ferdigattest eller midlertidig brukstillatelse. Innlandet Revisjon IKS Side 50

51 7.5 ANBEFALINGER Ut fra vurderinger og konklusjoner anbefaler revisjonen at administrasjonen vurderer følgende: Gjennomføre en ROS-analyse for å avdekke eventuelle områder der en ut fra en risikovurdering bør styrke kvalitetssikring og kontroll. Gå gjennom og vurdere hvordan rutinen for avviksregistrering og håndtering skal praktiseres på en hensiktsmessig måte i avdelingen. Utarbeide rutiner for håndtering og eventuelt dokumentasjon av habilitet i byggesaksbehandlingen. Gå gjennom og rydde opp i eldre uavslutta saker i ESA og sørge for at disse avsluttes og følges opp på riktig måte. Utarbeide rutiner for oppfølging av saker som nærmer seg fristen for ugyldighet der det ikke er søkt om ferdigattest eller midlertidig brukstillatelse. Sørge for sikrere og mer hensiktsmessige rutiner for informasjon om vedtak i byggesaker til de som skal fakturere og oppfølging av at fakturering skjer. Sørge for at referater fra forhåndskonferanser følger byggesaken. Innlandet Revisjon IKS Side 51

52 REFERANSER Lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven). LOV Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven). LOV Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven). LOV Offentleglova (Lov av nr 16 om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd) Arkivforskriften (Forskrift av nr om offentlege arkiv) Forskrift om byggesak (byggesaksforskriften). FOR Lov om eigedomsregistrering (Matrikkellova) LOV NOU 2016:4 Ny kommunelov OT.prp nr 70 ( ): Om lov om endringer i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner m.m. Intern kontroll - et integrert rammeverk. (COSO-rapporten) 1996 COSO: Internal Control Integrated Framework (2013) COSO: Helhetlig risikostyring et integrert rammeverk. Sammendrag Transparency International Norge: «Beskytt kommunen. Håndbok i antikorruspsjon» Kommunenes Sentralforbund Rådmannens internkontroll. Herre I eget hus. Grimstad, Kyrre og Siri Halvorsen 2011: Forvaltningsloven I kommunene. Veiledning og kommentarer. Kommuneforlaget. Pedersen, O. J., P. Sandvik, H. Skaaraas, S. Ness, A. Os 2011: Plan og bygningsrett. Del 2. Byggesaksbehandling, håndhevelse og sanksjoner. Universitetsforlaget. Kommunale dokumenter: Reglement for delegering av myndighet Lillehammer kommune. Sist revidert i tråd med vedtak i kommunestyret Kapittel Verdier og etikk i personalhåndboken. Årsmelding for 2016 Innlandet Revisjon IKS Side 52

53 Årsbudsjett og økonomiplandokument Lederavtale for ledere i Lillehammer kommune, datert og underskrevet av rådmann og TOleder. Forskrift for vann- og avløpsgebyrer i Lillehammer kommune, vedtatt av kommunestyret Rutine elektronisk saksgang og dokumentflyt Rutine registrering og skanning av inngående post Rutine for ledere fordeling av post. Rutine for Tilsyn. Rutine 02 Byggesaksbehandling etter Plan og bygningsloven kap.20. Revidert Rutine 03 Rutine for tilsyn. Dato Rutine 03 Rutine for oppfølging av gamle byggesaker. Revidert Diverse maler for byggesaksbehandlingen i ESA Innlandet Revisjon IKS Side 53

54 VEDLEGG 1 Saksnr '16/7956' Sakstittel VANNLEDNING - RINGFORSYNIN G SYKEHUSET - SØNDREGATE 16/8561' (overført 17/891) NYBYGG BOLIG '15/7349' '15/1934' NYBYGG TOMANNS- BOLIG OPPGRADERING / UTBYGGING / TILBYGG - BUTIKKLOKALER - BOENEHETER OVERSIKT OVER UTVALGTE SAKER Type sak Forhånds-konf.(FK)? Søknad om disp? Andre myndigheter? Dato (søknad mottatt?) 1 - trinn Ikke FK Nei nei trinn Ikke FK Nei nei trinn 1- trinn Ja. Krysset av i milepæl. Referat fra FK i saksnr 14/6184 jfr referanse i saken. Ilg søknad er FK avholdt Referat ligger ikke på saken. PBL 19.2: disp fra reguleringsplan og byplan vedr. avkjørsel, gesimshøyde, utnyttingsgrad nei nei Søknad komplett, dato iflg milepæl. Ikke dok inn etter søknad iflg milepæl, ikke dok inn etter iflg milepæl. Foreligger notat fra Plan&Miljø Arbeidstilsyn og kulturminner. Dok. På ESA. Omtale i vedtaket Vedtak ukers mal KAB/EO uker. Ikke brukt 3- ukersmal KAB/EO Overholdt frist? ja En dag over fristen. Søknad om ettergivelse av gebyr avslått. I gangsettingstilla -telse Søknad om midlertidig brukstillatelse Vedtak om midlertidig brukstillatelse Søknad om ferdigattest? Vedtak ferdigattest? uker KAB/KU Ja KAB/KU Ja '15/4185' '15/5065' OMBYGGING - FORSAMLINGS- LOKALE / UNDERHOLD- NINGSKONSEPT OMBYGGING/ TILBYGG AV BOLIG - ETABLERING AV NY BOENHET 1- trinn 1- trinn Ikke FK iflg søknad Ikke FK iflg søknad Søknad PBL Unntak fra krav til tiltak på eksisterende byggverk Ja Arbeidstilsynet samtykke gitt iflg vedtak PBL 31-2 Fravik fratek-10 nei iflg milepæl iflg milepæl KAB/SL Ja, 12- ukersfrist? , 3 uker KAB/KS Nei

55 Saksnr Sakstittel Type sak Forhånds-konf.(FK)? Søknad om disp? Andre myndigheter? Dato (søknad mottatt?) Søknad komplett, dato Vedtak Overholdt frist? I gangsettingstilla -telse Søknad om midlertidig brukstillatelse Vedtak om midlertidig brukstillatelse Søknad om ferdigattest? Vedtak ferdigattest? '15/6123' BRUKSENDRING FRA NÆRING TIL BOLIGFORMÅL 1- trinn Ikke krysset av for FK i milepæl. I søknad 8.10 vises til møte 31.august mellom LK og tiltakshavere og arkitekt.ikke referat på saken i reguleringsformå l. PBL 31-2 Fravik fratek-10 Nei iflg milepæl. Ingen dok inn etter KAB/EO Ja (12- uker?) '15/6993' '16/123' NYBYGG HYTTE OG UTHUS/ANNEKS TILBYGG BOFELLESSKAP '16/3658' NYBYGG HYTTE 1- trinn 1- trinn 1- trinn Ikke FK iflg søknad eller milepæl Ikke FK iflg søknad eller milepæl Disp fra regulerings-plan nei nei (ny søknad ) Arbeidstilsynet. Samtykke forelå Jfr vedtak Ikke FK iflg søknad eller milepæl Nei nei Revidert søknad mottatt iflg milepæl iflg milepæl, men ingen dok inn etter KAB/KS Ja (12- uker?) , 3 uker KAB/KS Ja , 3 uker KAB/KS ja , '16/4528' NYBYGG HYTTE 1- trinn Ikke FK iflg søknad eller milepæl Nei nei iflg milepæl. 20-1, 3-uker KAB/SL ja '16/5034' BRUKSENDRING FORSAMLINGS- LOKALE - RETRO "/ BARE BAR OG BB LYDVERKET" 1- trinn Ikke FK iflg søknad eller milepæl Nei Arbeidstilsynet samtykke Rapport til brannmyndig hetene , ny søknad iflg milepæl. Siste dok inn fra søker denne dato. 20-1, 3 uker KAB/SL ja '16/5116' TILBYGG BOLIG 1- trinn Ikke FK iflg søknad eller milepæl Nei nei iflg milepæl. Ingen dok inn etter KAB/EO Ja Innlandet Revisjon IKS Side 55

56 Saksnr '16/7487' '15/3924' '15/3981' Sakstittel BRUKSENDRING - NÆRINGS- VIRKSOMHET TIL BOLIGFORMÅL NYTT FORRETNINGS- BYGG - TIDLIGERE BJØRNS KRO NYBYGG OMSORGSBOLI GER Type sak Forhånds-konf.(FK)? Søknad om disp? Andre myndigheter? Dato (søknad mottatt?) 1- trinn Ikke FK Nei nei trinn 2- trinn Ikke FK iflg søknad eller milepæl Iflg søknader FK er avholdt. Krysset av for FK i milepæl. Referat ligger ikke på saken. Ref på sak 15/2716 nei 19.2, fra takform i regulerings-plan ,r evidert søknad Arbeidstilsynet Arbeidstilsynet Søknad komplett, dato iflg milepæl. Ikke dok inn etter Ikke milepæl, men siste dok kommet inn iflg milepæl. Siste dok inn fra Arbeidstilsynet Vedtak 20-3, 3-uker KAB/SL ja 20-1 Rammetill: KAB/KU KAB/EO Overholdt frist? Ja Ja I gangsettingstilla -telse Søknad om midlertidig brukstillatelse Vedtak om midlertidig brukstillatelse Søknad om ferdigattest? Vedtak ferdigattest? S T S T S T S T '15/3995' '15/6718' (forts sak 17/1061) TILBYGG/- OMBYGGING SERVICESENTER GARTNER- HAGEN BO- OG SERVICESENTER NYBYGG BOLIGBLOKK - 25 LEILIGHETER 2- trinn 2- trinn Iflg søknad er FK avholdt. Krysset av for FK i milepæl. Referat ligger ikke på saken.ref på sak 15/2716 nei Arbeidstilsynet Ikke FK iflg søknad eller milepæl nei nei iflg milepæl. Siste dok inn fra Arbeidstilsynet iflg milepæl KAB/EO 20-1 Rammetill KAB/KU Ja Ja S T S T S T S T S T /1 NYBYGG LEILIGHETS- BYGG 22 LEILIGHETER - SOLHØGDA 2 trinn Det er henvist til at FK er avholdt i søknad, men dette er ikke riktig ifølge kommunen. nei nei ja S T Innlandet Revisjon IKS Side 56

57 Saksnr Sakstittel '15/7499' TAKTERRASSE Type sak 2- trinn Forhånds-konf.(FK)? Søknad om disp? Ikke FK iflg søknad eller milepæl nei Andre myndigheter? Dato (søknad mottatt?) Vedtak ferdigattest? Arbeidstilsynet og kulturminnevern, bedt om uttalelse, kom inn Søknad komplett, dato iflg milepæl. Vedtak 20-1 Rammetill KAB/KS Overholdt frist? ja I gangsettingstilla -telse Søknad om midlertidig brukstillatelse Vedtak om midlertidig brukstillatelse Søknad om ferdigattest? S T '15/2507' NYBYGG UTEBOD TIL SKOLEFORMÅL Uten ansvar Ikke FK nei nei KAB/KS Ja 16/4274' (overført 17/5310) TILBYGG '16/5697' TILBYGG BOLIG '16/5910' VERANDA '16/6008' TILBYGG FRITIDSBOLIG '16/6285' PÅBYGG BOLIG '16/7294' OPPSETTING AV GARASJE Uten ansvar Ikke FK nei nei Uten ansvar Ikke FK nei nei Uten ansvar Ikke FK nei nei Uten ansvar Ikke FK nei nei Uten ansvar Ikke FK nei nei Uten ansvar Ikke FK nei nei iflg milepæl, men ikke dok inn etter iflg milepæl. Opplyst i vedtak at tilleggsdok er mottatt iflg milepæl iflg milepæl iflg milepæl. Ikke dok inn etter søknad ifllg milepæl. Ingen dok inn etter søknad ja ja ja ja nei ja Innlandet Revisjon IKS Side 57

58 VEDLEGG 2 UTTALELSE FRA RÅDMANNEN