Evaluering av ny handlingsplan mot tvangsekteskap

Transkript

1 6. oktober 2008 Prosjektbeskrivelse - sammendrag Evaluering av ny handlingsplan mot tvangsekteskap Evaluering av ny handlingsplan mot tvangsekteskap Innledning bakgrunn/historikk... 2 Evalueringen oppdragsgivers spesifisering av 4 tema Evalueringen beskrivelse av prosjektet Forskningsdesign og metode Grad av forankring og samarbeid i det offentlige tjenesteapparatet Grad av forankring i det offentlige tjenesteapparatet... 4 Vurdering av samarbeidsstruktur og grad av samarbeid i offentlige tjenesteapparatet Implementering og gjennomføring av planen Effekten av planen som helhet planens 6 hovedmål Effekten av enkelttiltak Datainnsamlingen en oppsummering Forskerteam og faglig kvalitetssikring... 8

2 1. Innledning bakgrunn/historikk Prosjektbeskrivelsen legger an to hovedsiktemål. Dels vil vi vurdere om planens mål om styrking og mainstreaming av innsatsen ivaretas. Lykkes man i de overordnede målene om helhet og bredde? Dels vil vi undersøke implementering og effekt av de konkrete tiltakene eller tiltaksområdene, sett enkeltvis og samlet. Dette innebærer et dobbeltblikk der vi både har fokus på prosesser, institusjoner og strukturer som tiltakene bidrar til å utvikle - hvordan arbeidet innrettes; hvem gjør hva og hvordan - og går nært inn på det substansielle innholdet i arbeidet hva gjøres som resultat av tiltakene, og i hvilken grad bidrar det konkret til å bekjempe tvangsekteskap på sikt og hjelpe de som til en hver tid blir utsatt for tvang. Evalueringen oppdragsgivers spesifisering av 4 tema Oppdragsgiver har spesifisert følgende fire tema for evalueringen: - Grad av forankring og samarbeid i det offentlige tjenesteapparatet - Implementering og gjennomføring av planen - Effekten av planen som helhet - Effekten av enkelttiltak For det siste punktet ber oppdragsgiver at om 8 10 strategiske tiltak vurderes, deriblant tiltak 4, 17, 19, 27 og 28, 31 og 40. I tillegg skal Drammensprosjektet som inngår i tiltak 23 evalueres. Denne rapporten skal inngå i delrapport mars Evalueringen skal også se på i hvilken grad utfordringer og behov blant lesbiske, homofile, bifile og transpersoner(lhbt) som lever med risiko for tvangsgifte ivaretas av planens målsettinger og tiltak. Eventuelle endringer eller nye tiltak rettet mot denne kategorien som er eller kan bli utsatt for tvangsgifte vil inngå i delrapporten i De utvalgte tiltakene representerer samtlige av Handlingsplanens seks hovedmål, unntatt ett. For å styrke grunnlaget for å evaluere planen som helhet har vi derfor valgt å legge til ett tiltakssett (tiltak 1-3) slik at alle seks hovedmål er dekket (se pkt. ). I det videre har vi valgt å skissere forskningsdesign og overordnede metodiske betraktninger først, før vi utdyper forskningstemaer, problemstillinger og redegjør mer konkret for metode. 2

3 2. Evalueringen beskrivelse av prosjektet 2.0 Forskningsdesign og metode Evalueringen vil ha karakter av følgeforskning, hvor vi innhenter informasjon og kunnskap i begynnelsen av planperioden, underveis og på slutten. Følgeforskning åpner for innspill til utøvere underveis, og inngår dermed aktivt i prosessen for å gjennomføre enkelttiltak og planen som helhet. Evalueringen vil også ha form av prosessevaluering og evaluering av effekt/måloppnåelse. Intensjonen er å lære av prosessen underveis, og synliggjøre sammenhengen mellom handling og resultat. Effekt av handlingsplanen gjennom forankring av innsats i eksisterende instanser og samarbeidsstrukturer, økt kompetanse på og bevissthet om feltet, samt gjennomføring av enkelttiltak skal vurderes. Vi har altså fire overordnede evalueringstemaer, som blant annet innbefatter Handlingsplanens seks hovedmål og omkring ti av planens enkelttiltak. Disse elementene er store i seg selv, og forholdet mellom dem er sammensatt, noe som stiller store krav til både avgrensning og sammenheng i forskningsdesignet. I tillegg kommer tidsperspektivet, der det er bedt om delrapporter underveis. Vi har lagt opp til metodetriangulering der vi kombinerer kvantitative og kvalitative data, samt dokumentstudier og observasjon i flere delundersøkelser. For å få til en mest mulig effektiv datainnsamling er det viktig å utforme og time delundersøkelsene slik at de kan brukes til å belyse flest mulig av de sentrale problemstillingene. Det er for eksempel opplagt at data om enkelttiltak samtidig vil være data om hovedmål og de overordnede temaene. 2.1 Grad av forankring og samarbeid i det offentlige tjenesteapparatet Det skal gjøres en vurdering av graden av offentlig forankring og av samarbeidsstrukturene ved inngangen til planperioden. På denne bakgrunn skal det vurderes i hvilken grad en lykkes med målsettingen om å styrke den offentlige forankringen og etablere faste samarbeidsstrukturer (se hovedmål 2). 3

4 Grad av forankring i det offentlige tjenesteapparatet Tiltakene i handlingsplanen involverer en rekke offentlige etater. Når det gjelder å vurdere forankring av tiltakene i handlingsplanen har vi valgt ut følgende instanser: - politiet ved familievoldskoordinatorene - sosialtjenesten/nav, - regionale ressurssentre mot vold, - skolen/utdanningsdirektoratet - utenriksstasjonene. Vi vil gjennomføre en kartleggingsundersøkelse ved inngangen til planperioden og gjenta denne ved avslutningen av planperioden. Hovedtemaer for kartleggingsundersøkelsen er i hvilken grad: - planen og tiltakene gjøres kjent i de ulike tjenestene - bredden og de ulike fagmiljøene i tjenestene involveres og ansvarliggjøres Andre relevante spørsmål som vil være aktuelle å få svar på er: - Hva er de kommunale forutsetningene for innsatsen forskjeller mellom kommuner? - Hva betyr forholdet mellom statlige/kommunalt ansvar for implementeringen av tiltakene? - Hvordan forankres arbeidet på ledernivå i instanser i kommuner/bydeler. Her vil Drammens prosjektet være ett eksempel som andre erfaringer vurderes i forhold til. Vurdering av samarbeidsstruktur og grad av samarbeid i offentlige tjenesteapparatet Når det gjelder å vurdere samarbeidsformer som det offentlige tjenesteapparatet inngår i for å realisere enkelttiltak og hovedmålsettinger i planen, vil vi benytte tre datakilder: 1) inkludere spørsmål om samarbeid i kartleggingsstudien (2.1.1) 2) å gjennomgå enkeltsaker for å se hvilke instanser og hva slags samarbeid som er aktivert i disse sakene 3) inkludere spørsmål om samarbeid i intervjuer/spørreskjema med bl.a. familievoldskoordinatorer, sosialtjenesten/nav, familievernet, regionale ressurssentre, barnevern, minoritetsrådgivere, integreringsattachéer, kompetanseteamet i forbindelse med evaluering av enktelttiltakene, frivillige organisasjoner (se evaluering av enkelttiltak under ). Aktuelle spørsmål er: 4

5 - Om, og i hvilket omfang, formelle og uformelle samarbeidsstrukturer forekommer - Hvordan foregår samarbeidet mellom ulike forvaltningsnivå og regionalt/kommunalt nivå? - Hvordan er samarbeidsstrukturene i ulike faser av en sak, f.eks. hvilke instanser og samarbeid aktualiseres ved henvendelse/behov og hvem involveres når tiltak settes i gang? - Hvem er utenrikstjenesten avhengig av å samarbeide med og hvordan foregår det? - Hvordan samarbeides det med sivilsamfunnet (frivillige organisasjoner, trossamfunn, ressurspersoner)? Implementering og gjennomføring av planen Koordinering, ansvarsfordeling og ledelse er avgjørende for å sikre at handlingsplanen som helhet og de ulike tiltak iverksettes på en mest effektiv måte. Regjeringen legger prinsippet om sektoransvar til grunn for sin politikk og sitt arbeid i forhold til innvandrerbefolkningen. Det betyr at alle fagmyndigheter har ansvaret for tjenestetilbudet for alle grupper av befolkningen innenfor sitt ansvarsområde, inkludert innvandrerbefolkningen. Arbeids- og inkluderingsdepartementet har et overordnet ansvar for å samordne politikken og tiltak på integrerings- og inkluderingsfeltet, herunder å sikre at sektoransvaret ivaretas. Når det gjelder handlingsplanen mot tvangsekteskap har Barne- og likestillingsdepartementet fått ansvaret med å koordinere arbeidet med implementeringen og gjennomføringen av tiltakene i planen. Dette skal gjøres i samarbeid med flere andre departement. Handlingsplanen plasserer tvangsekteskap innen policyområdet vold i nære relasjoner, som koordineres av Justisdepartementet. På den andre side er Arbeids- og inkluderingsdepartementet tungt inne i arbeidet mot tvangsekteskap, både siden viktige deler av Handlingsplanens tiltak er lagt til Integrasjons- og mangfoldsdirektoratet og fordi NAV er en sentral aktør i individuelle hjelpetiltak. Når det gjelder implementeringen av planen i sentralforvaltningen vil vi derfor fokusere særlig på aksen Barne- og likestillingsdepartementet, Justisdepartementet og Arbeids- og inkluderingsdepartementet, samt Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Politidirektoratet og Integrasjons- og mangfoldsdirektoratet. I tillegg er det relevant å se på hvordan utdannings- og utenrikssektoren ivaretar sine roller. Dette gjelder særlig for minoritetsrådgiver- og integrasjonsattachéprosjektene som eksplisitt legger opp til sektoransvarliggjøring og erfaringsoverføring. 5

6 Metode: Vi legger opp til å følge implementeringsprosessen tett, herunder delegering av ansvar og oppfølging, i form av dokumentstudier, intervjuer med sentrale aktører og eventuelt deltagelse på interdepartementale samarbeidsfora ol. Denne følgeforskningen vil både ha et horisontalt og et vertikalt blikk, der både samarbeid på tvers og den enkelte enhets ivaretakelse av sitt ansvar blir fulgt opp. I de årlige delrapportene i 2009 og 2010 vil koordineringsfunksjonen, vurdering av samarbeid og faktisk implementering av handlingsplanen som helhet bli drøftet.. Effekten av planen som helhet planens 6 hovedmål I hvilken grad lykkes man i å oppnå de seks hovedmålsettingene - Lovverket skal håndteres effektivt - Tvangsekteskap skal forebygges - Kompetanse og samarbeid skal styrkes - Hjelpetiltakene skal være gode og tilgjengelige - Internasjonal innsats og samarbeid - Kunnskap og forskning skal styrkes Dette evalueringstemaet vil bli vurdert kontinuerlig, og gitt en samlet vurdering i sluttrapporten. Også delrapportene vil ha dette som et fast overordnet tema. Vurderingene vil basere seg på foreliggende forskning, rapporter og kartlegging av situasjonen ved inngang til planperioden. Videre vil arbeidet under planperioden inkludere rapportering av implementeringsarbeidet, datamaterialet ang. enkelttiltak (), inkludert organisering og forankring i offentlige tjenesteapparat (2.1), innrapportering av enkeltsaker og drøftinger gjort med sentrale aktører (se ), ressurspersoner og målgruppe. Aktuelle problemstillinger vil være: - Innfris de overordnede målsettingene gjennom enkelttiltak og planen som helhet? Er tiltakene de best egnede for å nå målene og en helhetlig innsats mot tvangsekteskap? - Innebærer handlingsplanen en nødvendig profesjonalisering eller en uheldig byråkratisering av arbeidet? I hvilken grad ivaretas og aktiveres målgruppen og deres holdnings- og endringsarbeid? 6

7 - Hvordan er forholdet mellom sektoransvar og mainstreaming? I hvilken grad ivaretas langvarig forankring av kompetanse? - Hva har størst effekt? Hva har man fått til best? - I hvilken grad bidrar flere mindre tiltak til å støtte opp under hovedmålsettingene for planen? - Ivaretar planens målsetting og tiltak de spesifikke behov som lesbiske/homofile har? Metode: dokumentanalyse, intervju med kompetanseteamet og frivillige organisasjoner som tema inkludert i evaluering av (bl.a. tiltak 19 og 17). Analyse av aktuelle saker. Intervju med ressurspersoner og målgruppe som en utvidelse av evaluering av tiltak 17.. Effekten av enkelttiltak Tiltakene vi evaluerer dekker alle hovedformål Hovedmål 1. Lovverket skal håndteres effektivt 2. Kompetanse og samarbeid skal styrkes 3. Tvangsekteskap skal forebygges 4. Hjelpetiltakene skal være gode og tilgjengelige Tiltak som skal evalueres spesifikt Tiltak 1. Styrke kompetanse, rutiner og metoder i politiet Tiltak 4. Etablere ordning med minoritetsrådgivere ved videregående skoler Tiltak 17. Øke støtte til frivillige organisasjoners holdningsskapende arbeid Del av tiltak 23. Drammensprosjektet Tiltak 19. Styrke og videreføre kompetanseteamet mot tvangsekteskap Tiltak 27 og 28. Etablere ytterligere botilbud til unge over og under 18 år Belyses gjennom evalueringstema Metode Kartleggingsundersøkelse Analyse av saker Intervjuer Kartleggingsundersøkelse Analyse av saker Intervjuer, deltakelse Møtedeltakelse Intervju Kartleggingsundersøkelse Møtedeltakelse Intervju Spørreskjema til brukerne Intervjuer Analyse av saker Intervju 5. Internasjonal innsats og samarbeid Tiltak 31. Opprette integreringsattachéstillinger Kartleggingsundersøkelse Analyse av saker Intervjuer 6. Kunnskap og Tiltak 40. Etablere rutiner Kartleggingsundersøkelse 7

8 forskning skal styrkes for systematisk registrering av tvangsekteskapssaker Intervjuer 2. 5 Datainnsamlingen en oppsummering Kartleggingsstudie I (2008) og II (høst 2010) som dekker familievoldskordinatorer, minoritetsrådgivere/skolen, integreringsattachéer/utenriksstasjoner, sosialtjenesten/nav, regionalt ressurssentre om vold (inngår i 2.1., og.), samt eget spørreskjema til brukere av kompetanseteamet (tiltak 19). (2.1, 2.2,, ) Intervjuer ( 2.2,, ) Analyse av enkeltsaker (innhentet via kompetanseteamet, familievoldkoordiantorene, minoritetsrådgivere og integreringsattachéer) (inngår i 2.1, og ) 3. Forskerteam og faglig kvalitetssikring Vi vil bruke et forskerteam med en prosjektleder og tre forskere som får ansvar for evaluering av enkelttemaer/tiltak. De vi samtidig inngå i tett samarbeid for å vurdere oppfølgingen av handlingsplanen som helhet. Evalueringen av ny handlingsplan mot tvangsekteskap plasserer seg i krysningspunktet for tre av forskningsgruppene ved ISF: Internasjonal migrasjon, integrasjon og etniske relasjoner(imer), og Kjønn og samfunn og Sivilsamfunn i endring. Forskere ved IMERgruppen har pr. i dag forskningsprosjekter som tematiserer bl.a. velferdspolitikk, ekteskapsog familierelasjoner, autoritets-/selvstendighetsrelasjoner og rettighetsperspektiver på migrasjon og integrering. Også sivilt engasjement, innvandrerorganisasjoner og politisk mobilisering er sentrale temaer i forskningsgruppen. Forskningsprosjektet vil trekke veksler på forskning som foregår innen alle de tre forskningsgruppene. I tillegg til prosjektteamet vil vi opprette en lokal referansegruppe på ISF bestående av forskere fra alle gruppene der vi vil drøfte evalueringsopplegget, analyser og funn. Det vil dessuten bli opprettet en ekstern referansegruppe med en bred sammensetning av relevante personer og instanser i arbeider mot tvangsekteskap. 8