Møteinnkalling Kontrollutvalget Moss

Transkript

1 Møteinnkalling Kontrollutvalget Moss Møtested: Rådhuset, møterom Møterom 3 Tidspunkt: kl. 16:00 Eventuelle forfall meldes til Anne-Karin Femanger Pettersen, telefon: e-post: akfp@fredrikstad.kommune.no Varamedlemmer møter etter nærmere avtale Dag Robertsen (s) leder 1

2 Kontrollutvalget Moss møte Sakliste PS 17/1 Informasjon fra rådmannen om byggesaken Godset PS 17/2 Godkjenning av protokoll fra møtet PS 17/3 Forvaltningsrevisjonsrapport - Varsling 11 PS 17/4 Statusrapport om utført forvaltningsrevisjon for PS 17/5 PS 17/6 Uavhengighetserklæringer fra oppdragsansvarlige revisorer og adm. Direktør Rapport - Eierskapskontroll av Østfold Interkommunale Arkivselskap IKS PS 17/7 Kontrollutvalgets årsmelding for PS 17/8 Evaluering av utvalgets arbeid etter første år 135 PS 17/9 Intern opplæring i KU- Tema: Formulering av vedtak 140 PS 17/10 Referater og meldinger 141 PS 17/11 Ny behandling - Henvendelse til kontrollutvalget angående barnevernsak (eget vedlegg u.off) 167 PS 17/12 Eventuelt 171 2

3 ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT Saksnr.: 2017/82 Dokumentnr.: 4 Løpenr.: 9426/2017 Klassering: Saksbehandler: Anne-Karin F. Pettersen Møtebok Behandlet av Møtedato Utvalgssaksnr. Kontrollutvalget Moss /1 Informasjon fra rådmannen om byggesaken Godset 1-3 Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Informasjon fra rådmannen om byggesaken Godset 1-3, tas til orientering Fredrikstad, Vedlegg Ingen Andre saksdokumenter (ikke vedlagt) Ingen Saksopplysninger På bakgrunn av stor omtale i Moss Avis knyttet til grunnarbeidene ved Godset 1-3, har vi på vegne av kontrollutvalget bedt rådmannen om en orientering vedrørende byggesaken. Rådmannen har i mail til sekretariatet , bekreftet at administrasjonen kommer til møtet. Vurdering Vi tenker oss i utgangspunktet at informasjon fra rådmannen kan tas til orientering 3

4 ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT Saksnr.: 2017/81 Dokumentnr.: 2 Løpenr.: 9392/2017 Klassering: Saksbehandler: Anne-Karin F. Pettersen Møtebok Behandlet av Møtedato Utvalgssaksnr. Kontrollutvalget Moss /2 Godkjenning av protokoll fra møtet Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Protokoll fra møtet , godkjennes Fredrikstad, Vedlegg Protokoll fra møtet Andre saksdokumenter (ikke vedlagt) Ingen Saksopplysninger Ingen Vurdering Protokoll fra møtet , kan godkjennes 4

5 Møteprotokoll Kontrollutvalget Moss Møtedato: , Tidspunkt: fra kl. 16:00 til kl. 19:30 Møtested: MKEiendom Værftsgata 7, 1511 Moss Fra til saksnr.: 16/44 16/54 Frammøteliste Medlemmer Møtt Varamedlemmer Dag Robertsen, leder x Ole Podhorny, nestleder x Gunn Salbuvik x Caroline Haaland x Anne-Lise Gjøstøl x Geir Hovland x Åsmund Svendsen Meldt forfall Åge Hansen Antall stemmeberettigede fremmøtte: 7 av 7 Møtende fra sekretariatet: Anne-Karin Femanger Pettersen og Bjørn Gulbrandsen Møtende fra revisjonen: seksjonsleder Jolanta Betker Møtende fra MKEiendom KF: Daglig leder Bengt Olimb og økonomisjef Anne Siri Birkeland Merknader Dagorden: Kontrollutvalgets møter er åpne. Dersom utvalget bestemmer at et møte, eller deler av et møte likevel skal holdes for lukkede dører, da skal avgjørelsen føres i møteboken og hjemmelen for avgjørelsen skal framgå (jf. Kl. 30 pkt. 4) Hvis møtelederen eller kontrollutvalget krever det, skal debatten om lukking av et møte holdes i lukket møte. Avstemningen skal skje i åpent møte (jf. Kl. 31a) Til sak 16/47 ble utvalget enige om at debatten om lukking av møte skulle holdes i lukket møte (jf. Kl. 31a). Kontrollutvalget vedtok (i åpent møte) at behandlingen av saken skulle holdes for lukkede dører jf. Off.offl 13, jf fvl. 13 (1). Gunn Salbuvik ba om at kontrollutvalget gjorde en vurdering av om Sjøbadet park saken på noen måte kan knyttes til hennes interesser i utbyggingen av Godset 1 3 (jf. forvaltningsloven 6(1)). Utvalget vurderte det til at hun var habil til å behandle saken Sakene ble behandlet i følgende rekkefølge: Sak 16/44, 16/49, 16/50, 16/47, 16/45, 16/46, 16/48, 16/52, 16/63 og 16/54. Behandlingen av sak 16/51 ble utsatt til neste møte. Dag Robertsen, leder. Ole Podhorny, nestleder 5

6 Merknader Kontrollutvalget Moss møte Sakliste PS 16/44 Virksomhetsbesøk - MKEiendom KF PS 16/45 Godkjenning av protokoll fra møtet PS 16/46 PS 16/47 PS 16/48 Opplæring og orienteringer Henvendelse til kontrollutvalget angående barnevernsak Rapport - Eierskapskontroll av Mosseregionens Næringsutvikling AS PS 16/49 Revisjonsrapport - Avslutning av VA-Anlegg 2016 PS 16/50 PS 16/51 Rådmannens kommentarer til påstander om feil i kommunens tilsynsrapport Sjøgata 27A-41 Evaluering av utvalgets arbeid etter første år PS 16/52 Møteplan for 2017 PS 16/53 PS 16/54 Referater og meldinger Eventuelt PS 16/44 Virksomhetsbesøk - MKEiendom KF Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Informasjon om MKEiendom KF, tas til orientering Kontrollutvalget Moss behandling : Vedtaket ble som innstillingen Kontrollutvalget Moss vedtak/innstilling : 1. Informasjon om MKEiendom tas til orientering PS 16/45 Godkjenning av protokoll fra møtet Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Protokoll fra møtet godkjennes Kontrollutvalget Moss behandling : Vedtaket ble som innstillingen 6

7 Kontrollutvalget Moss vedtak/innstilling : Protokoll fra møtet godkjennes PS 16/46 Opplæring og orienteringer Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Informasjon om kontrollutvalgskonferansen i februar 2016 tas til orientering Kontrollutvalget Moss behandling : Vedtaket ble som innstillingen Kontrollutvalget Moss vedtak/innstilling : Informasjon om kontrollutvalgskonferansen i februar 2016 tas til orientering PS 16/47 Henvendelse til kontrollutvalget angående barnevernsak Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Kontrollutvalget tar kommunens redegjørelse om den konkrete saken og for rutiner for fosterhjemsoppfølging til etterretning 2. Kontrollutvalget gjør ingen videre undersøkelser Kontrollutvalget Moss behandling : Utvalget var enige om at debatten om lukking av møte skulle holdes i lukket møte (jf. Kl. 31a). Kontrollutvalget vedtok (i åpent møte) at behandlingen av saken skulle holdes for lukkede dører jf. Off.offl 13, jf fvl. 13 (1). Det ble lagt til et nytt pkt. 2 i vedtaket. Kontrollutvalget ønsket å påpeke viktigheten av at rutiner for fosterhjemsoppfølging følges. Kontrollutvalget Moss vedtak/innstilling : 1. Kontrollutvalget tar kommunens redegjørelse om den konkrete saken og for rutiner for fosterhjemsoppfølging til etterretning 2. Kontrollutvalget påpeker viktigheten av at rutiner for fosterhjemsoppfølging følges. 3. Kontrollutvalget gjør ingen videre undersøkelser PS 16/48 Rapport - Eierskapskontroll av Mosseregionens Næringsutvikling AS Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Kontrollutvalget tar rapport Eierskapskontroll av Mosseregionens Næringsutvikling AS, til orientering 2. Rapporten oversendes bystyret med følgende forslag til vedtak: Rapport Eierskapskontroll av Mosseregionens Næringsutvikling AS, tas til orientering. Kontrollutvalget Moss behandling : Vedtaket ble som innstillingen 7

8 Kontrollutvalget Moss vedtak/innstilling : 1. Kontrollutvalget tar rapport Eierskapskontroll med Mosseregionens Næringsutvikling AS, til orientering 2. Rapporten oversendes bystyret med følgende forslag til vedtak: Rapport Eierskapskontroll med Mosseregionens Næringsutvikling AS, tas til orientering. PS 16/49 Revisjonsrapport - Avslutning av VA-Anlegg 2016 Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Kontrollutvalget tar revisjonsrapport: Avslutning av VA-Anlegg 2016, til orientering. 2. Revisjonsrapport og notat/saksfremlegg fra kommunalavdeling plan miljø og teknisk oversendes bystyret med følgende forslag til innstilling: Investeringsprosjekt for: o Objekt «Ledn.anl. Framnesvn/C.Collettsgt/ Albygt. Vest» o Objekt «Ledn.anl. Buveien / Speiderveien avsluttes med et samlet utgift på kr Dette tilsier et mindreforbruk på kr Mindreforbruk tilbakeføres slik det fremgår av rådmannens notat/saksfremlegg i saken. Kontrollutvalget Moss behandling : Vedtaket ble som innstillingen Kontrollutvalget Moss vedtak/innstilling : 1. Kontrollutvalget tar revisjonsrapport: Avslutning av VA-Anlegg 2016, til orientering. 2. Revisjonsrapport og notat/saksfremlegg fra kommunalavdeling plan miljø og teknisk oversendes bystyret med følgende forslag til innstilling: Investeringsprosjekt for: o Objekt «Ledn.anl. Framnesvn/C.Collettsgt/ Albygt. Vest» o Objekt «Ledn.anl. Buveien / Speiderveien avsluttes med et samlet utgift på kr Dette tilsier et mindreforbruk på kr Mindreforbruk tilbakeføres slik det fremgår av rådmannens notat/saksfremlegg i saken. PS 16/50 Rådmannens kommentarer til påstander om feil i kommunens tilsynsrapport Sjøgata 27A-41 Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. (saken legges fram uten innstilling) Kontrollutvalget Moss behandling : Gunn Salbuvik ba om at kontrollutvalget gjorde en vurdering av om Sjøbadet park saken på noen måte kan knyttet til hennes interesser i utbyggingen av Godset 1 3. Utvalget vurderte det til at hun var habil til å behandle saken. (jf. forvaltningsloven 6(1)) Utvalget diskuterte saken grundig og var enige om å ta brevet fra rådmannen til orientering, sammen med Parkers kommentarer i e-post , uten å ta stilling til 8

9 grunnlaget for TU-beregningene i tilsynsrapporten. Kontrollutvalget ønsker å stille saken i bero og avvente videre oppfølging til det foreligger en eventuelt påtalemessig avklaring fra politiets side. Kontrollutvalget ba sekretariatet om å sørge for at utvalget holdes løpende orientert om utviklingen i etterforskningen. Kontrollutvalget Moss vedtak/innstilling : 1. Kontrollutvalget tar foreløpig brevet fra rådmannen ( ) til orientering 2. Kontrollutvalget stiller saken i bero og avventer til det foreligger en eventuelt påtalemessig avklaring fra politiets side. 3. Kontrollutvalget ber sekretariatet om å sørge for at utvalget holdes løpende orientert om utviklingen i etterforskningen. PS 16/51 Evaluering av utvalgets arbeid etter første år Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. (saken legges fram uten forslag til vedtak) Kontrollutvalget Moss behandling : Kontrollutvalget utsatte behandlingen til neste møte. Kontrollutvalget Moss vedtak/innstilling : Saken utsettes til neste møte PS 16/52 Møteplan for 2017 Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Med forbehold om endringer, fastsetter kontrollutvalget følgende møtedatoer for sin virksomhet i 2017: 16. februar 4. mai 15. juni 21. september 30. november Møtestart kl Kontrollutvalget Moss behandling : Foreslåtte møtedato 16. februar ble flyttet til 2. mars. Dette grunnet forsinkelse i et forvaltningsrevisjonsprosjekt som skal behandles i første møte i Andre datoer som innstillingen. 9

10 Kontrollutvalget Moss vedtak/innstilling : 1. Med forbehold om endringer, fastsetter kontrollutvalget følgende møtedatoer for sin virksomhet i 2017: 2. mars 4. mai 15. juni 21. september 30. november Møtestart kl PS 16/53 Referater og meldinger Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Referater og meldinger tas til orientering Kontrollutvalget Moss behandling : Vedtaket ble som innstillingen Kontrollutvalget Moss vedtak/innstilling : Referater og meldinger tas til orientering PS 16/54 Eventuelt Kontrollutvalget Moss behandling : Kontrollutvalget bestemte at Caroline Haaland, Anne Lise Gjøstøl og Åge Hansen skulle være deltagere på kontrollutvalgskonferansen på Gardermoen 1-2 februar Ole Podhorny settes opp som reserve. På bakgrunn av stor omtale i Moss Avis knyttet til grunnarbeidene ved Godset 1-3, foreslo Geir Hovland at kontrollutvalget ber rådmannen om en orientering vedrørende byggesaken Kontrollutvalget Moss vedtak/innstilling : 1. Caroline Haaland, Anne Lise Gjøstøl og Åge Hansen deltar på kontrollutvalgskonferansen på Gardermoen 1 2 februar Kontrollutvalget inviterer rådmann til neste møte for å gi utvalget en orientering om byggesaken Godset

11 ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT Saksnr.: 2017/78 Dokumentnr.: 1 Løpenr.: 9521/2017 Klassering: Saksbehandler: Anne-Karin F. Pettersen Møtebok Behandlet av Møtedato Utvalgssaksnr. Kontrollutvalget Moss /3 Forvaltningsrevisjonsrapport - Varslingsordningen Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Kontrollutvalget tar forvaltningsrevisjonsrapport «Varslingsordningen» til etterretning Kontrollutvalget finner det positivt Moss kommunen har iverksatt flere tiltak som tilrettelegger for varsling om kritikkverdige forhold, og ytringsklimaet fremstår generelt sett som godt. Samtidig peker rapporten på vesentlige forbedringstiltak når det gjelder varslingsprosedyre og kunnskapen om denne i organisasjonen, elektroniske løsninger for varsling og håndtering av varslinger. I likhet med rådmannen ser kontrollutvalget alvorlig på at det enkelte steder framkommer utfordringer knyttet til ansattes opplevelse av leders reaksjoner når kritikkverdige forhold er varslet. Det er videre bekymringsfullt at det forekommer kritikkverdige forhold som ikke er rapportert videre. 2. Kontrollutvalget slutter seg til revisjonens anbefalinger om at kommunen bør revidere varslingsprosedyren. gjennomføre igangsatt revidering av den elektroniske løsningen for varsling. sette i verk tiltak for å styrke ytringsklima og senke terskelen for å melde fra om kritikkverdige forhold i de virksomhetene/avdelingene hvor dette kan være en utfordring. sørge for at ansatte på alle nivåer i organisasjonen har tilstrekkelig kunnskap om: o prosedyrer for varsling. o når en henvendelse kan karakteriseres som en varsling. o hvem de kan varsle til. o hvordan de skal gå frem for å varsle. o grensen mellom varsling og avvik. vurdere å opprette en særskilt varslingskanal. iverksette rutiner for rapportering av varslinger til kommunalsjef/amu. 3. Kontrollutvalget foreslår for bystyret at rådmannen rapporterer om sin oppfølging til AMU. Det er også naturlig at kontrollutvalget følger opp i henhold til sitt ansvar for å påse at bystyrets vedtak i forbindelse med forvaltningsrevisjon blir fulgt opp. Kontrollutvalget kan selv rapportere til bystyret om rådmannens oppfølging i sin årsmelding for

12 3. Rapporten sendes til bystyret med følgende innstilling 1. Bystyret tar forvaltningsrevisjonsrapport «Varslingsordningen» til etterretning Bystyret finner det positivt Moss kommunen har iverksatt flere tiltak som tilrettelegger for varsling om kritikkverdige forhold, og ytringsklimaet fremstår generelt sett som godt. Samtidig peker rapporten på vesentlige forbedringstiltak når det gjelder varslingsprosedyre og kunnskapen om denne i organisasjonen, elektroniske løsninger for varsling og håndtering av varslinger. I likhet med rådmannen ser kontrollutvalget alvorlig på at det enkelte steder framkommer utfordringer knyttet til ansattes opplevelse av leders reaksjoner når kritikkverdige forhold er varslet. Det er videre bekymringsfullt at det forekommer kritikkverdige forhold som ikke er rapportert videre. 2. Bystyret ber derfor rådmannen om at hun reviderer varslingsprosedyren. gjennomfører igangsatt revidering av den elektroniske løsningen for varsling. setter i verk tiltak for å styrke ytringsklima og senke terskelen for å melde fra om kritikkverdige forhold i de virksomhetene/avdelingene hvor dette kan være en utfordring. sørger for at ansatte på alle nivåer i organisasjonen har tilstrekkelig kunnskap om: o prosedyrer for varsling. o når en henvendelse kan karakteriseres som en varsling. o hvem de kan varsle til. o hvordan de skal gå frem for å varsle. o grensen mellom varsling og avvik. vurderer å opprette en særskilt varslingskanal. iverksetter rutiner for rapportering av varslinger til kommunalsjef/amu. 3. Bystyret ber rådmannen om å rapportere om sin oppfølging til AMU innen <her setter bystyret selv inn en dato>. Bystyret viser for øvrig til kontrollutvalgets ansvar for å påse at bystyrets vedtak i tilknytning til behandling av forvaltningsrevisjonsrapporter, blir fulgt opp Fredrikstad, Vedlegg Forvaltningsrevisjonsrapport varslingsordningen, datert Andre saksdokumenter (ikke vedlagt) KU-sak 16/36, (Utkast til spørreundersøkelse) KU-sak 16/29, (Prosjektplan) Bystyresak (Forvaltningsrevisjonsplan ) KU-sak 15/68, (Forvaltningsrevisjonsplan ) Saksopplysninger Prosjektets bakgrunn: Plan for forvaltningsrevisjon ble vedtatt av bystyret I planen fremgår at det skal gjennomføres et prosjekt som ser på varslingsordningen til kommunen. Planen har ellers noen generelle betraktninger rundt tema varsling. På grunnlag av dette foreslår revisjonen tre problemstillinger: 12

13 Prosjektets problemstillinger: 1. Hvordan har Moss kommune lagt til rette for varsling om kritikkverdige forhold? 2. Har ansatte kjennskap og tillit til kommunens varslingsordning? 3. Hvordan fungerer varslingsordningen i praksis? Revisjonens funn og vurderinger: (hentet fra s. 46) «Revisjonen har funnet at kommunen har iverksatt flere tiltak som tilrettelegger for varsling om kritikkverdige forhold, og ytringsklimaet fremstår generelt sett som godt. Samtidig har helt sentrale tiltak, som varslingsprosedyrer og det elektroniske systemet for varsling, et forbedringspotensiale. Vi har også funnet manglende systematikk i kommunens vurderinger av risiko for kritikkverdige forhold, og at vurdering og iverksetting av tiltak knyttet til ytringsklimaet på lokalt nivå fremstår som fraværende i spesielt utsatte virksomheter/avdelinger. Kjennskap og tillit til varslingsordningen og ulike varslingsinstanser er varierende, men ansatte har i stor grad tillit til sin nærmeste leder. Selv om ytringsklimaet generelt sett fremstår som godt, har revisjonen også funnet at kommunen har utfordringer. Utfordringene skyldes blant annet at flere ansatte har opplevd eller frykter å oppleve negative reaksjoner fra nærmeste leder ved å melde fra om kritikkverdige forhold. Samtidig fremstår det som om det forekommer kritikkverdige forhold som ikke blir varslet om, og at varslinger som blir meldt ikke rapporteres videre. Slik vi vurderer funnene er det en risiko for at rådmannsnivå mangler sentral styringsinformasjon.» Revisjonens anbefalinger: Revisjonen anbefaler at kommunen bør: revidere varslingsprosedyren. gjennomføre igangsatt revidering av den elektroniske løsningen for varsling. sette i verk tiltak for å styrke ytringsklima og senke terskelen for å melde fra om kritikkverdige forhold i de virksomhetene/avdelingene hvor dette kan være en utfordring. sørge for at ansatte på alle nivåer i organisasjonen har tilstrekkelig kunnskap om: o prosedyrer for varsling. o når en henvendelse kan karakteriseres som en varsling. o hvem de kan varsle til. o hvordan de skal gå frem for å varsle. o grensen mellom varsling og avvik. vurdere å opprette en særskilt varslingskanal. iverksette rutiner for rapportering av varslinger til kommunalsjef/amu. Rådmannens høringsuttalelse: Rådmannen har gitt sine kommentarer til anbefalingene (s. 47 i rapporten). Rådmannen sier at hun vil ta tak i det som er fremkommet i rapporten, og hun ser alvorlig på at det enkelte steder framkommer utfordringer knyttet til ansattes opplevelse av leders reaksjoner når kritikkverdige forhold er varslet. Videre sier hun at det bekymringsfullt at det forekommer kritikkverdige forhold som ikke er rapportert videre. Vurdering Sekretariatet har gjort en vurdering av om rapporten er av god kvalitet i henhold til standardkravene til forvaltningsrevisjonsrapporter (RS 001), og i samsvar med kontrollutvalgets bestilling. Rapportens problemstillinger er i henhold kontrollutvalgets bestilling (prosjektomtalen i forvaltningsrevisjonsplanen) og til vedtatte prosjektplan. Valg av revisjonskriterier er relevante sett opp mot problemstillingene. 13

14 Vi finner at undersøkelsen bygger på data innsamlet ved hjelp av flere metoder: Intervjuer, spørreskjema, dokumentanalyse og gjennomgang av varslingssaker. Kontrollutvalget fikk også anledning til å komme med innspill til spørreundersøkelsen i sitt møte 22. september 2016, sak PS 16/36. Samtlige innspill ble innarbeidet i undersøkelsen. Gjennom bruk av ulike metoder sikrer revisjonen rapportens validitet (gyldighet) og reliabilitet (pålitelighet). Utfordringer og begrensninger i revisjonens metodikk er beskrevet i metodekapittelet. Samlet sett anser sekretariatet at dataene er tilstrekkelig som grunnlag for rapportens vurderinger, konklusjoner og anbefalinger. Revisors vurderinger og anbefalinger er basert på innsamlet materiale, revisjonskriteriene og de metodiske begrensningene. Sekretariatet har foreslått et vedtak og en innstilling til bystyret (se foran i saken). Innstillingen bygger på våre vurderinger av hva i rapporten vi mener er relevant for kontrollutvalget og bystyret å kommentere nærmere, understreke etc., og hvordan rapportens anbefalinger bør følges opp. 14

15 Varslingsordningen Moss kommune Forvaltningsrevisjonsrapport Rolvsøy 17. februar 2017 østfoldkommunerevisjoniks 1 15

16 INNHOLDSFORTEGNELSE 1 SAMMENDRAG INNLEDNING Bakgrunn Problemstillinger Metode og gjennomføring Revisjonskriterier TILRETTELEGGING FOR VARSLING Revisjonskriterier Fakta Vurderinger ANSATTES KJENNSKAP OG TILLIT TIL VARSLINGSORDNINGEN Revisjonskriterier Fakta Vurderinger PRAKSIS I VARSLINGSSAKER Revisjonskriterier Fakta Vurderinger KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER RÅDMANNENS UTTALELSE VEDLEGG Utledning av revisjonskriterier Spørreundersøkelse...55 østfoldkommunerevisjoniks 2 16

17 1 SAMMENDRAG I en stor organisasjon som Moss kommune foreligger det en risiko for at det forekommer kritikkverdige forhold. Dette kan eksempelvis være knyttet til brudd på lover eller allment aksepterte etiske normer. Det er viktig at slike forhold kommer fram så tidlig som mulig, slik at skadene kan begrenses, og forholdene raskt kan bli rettet opp. Å skape en god ytringskultur er arbeidsgivers ansvar. Varsling, i arbeidsmiljølovens forstand, forekommer når en arbeidstaker har avdekket kritikkverdige forhold på arbeidsplassen og velger å varsle om dette. Bestemmelser om varsling ble først lovregulert i På nasjonalt nivå er varsling stadig gjenstand for offentlig debatt, og enkelte saker får omfattende medieoppmerksomhet. I dette prosjektet har revisjonen sett nærmere på hvordan Moss kommune har lagt til rette for varsling om kritikkverdige forhold, om ansatte har kjennskap og tillit til kommunens varslingsordning og hvordan ordningen fungerer i praksis. Revisjonen er gjennomført i perioden august 2016 til januar For å besvare problemstillingene har vi benyttet ulike metoder, herunder dokumentanalyse, intervjuer, spørreundersøkelse og gjennomgang av saker meldt som varslinger. Kommunen har plikt til å legge forholdene til rette for varsling. Hvorvidt det er behov for tiltak og i hvilket omfang avhenger av risikoforholdene og av ytringsklimaet i virksomheten. Funnene viser at kommunen gjennomfører risikovurderinger, samt vurderer og iverksetter tiltak som kan styrke ytringsklimaet på et overordnet nivå. Kommunen har også iverksatt flere tiltak som tilrettelegger for varsling om kritikkverdige forhold og styrking av ytringsklima i hele organisasjonen, og ytringsklimaet fremstår generelt sett som godt. På den annen side har vi også funnet manglende systematikk i kommunens vurderinger av risiko for kritikkverdige forhold. I tillegg viser funnene at vurdering og iverksetting av tiltak knyttet til medarbeiderundersøkelsens resultater innenfor områder som berører ytringsklimaet, ifølge hovedtillitsvalgte, fremstår som fraværende i spesielt utsatte virksomheter/avdelinger. På enkelte områder ser det også ut til å være behov for å styrke ytringsklimaet ytterligere. Et svakt ytringsklima indikerer behov for tiltak. Vi har også funnet svakheter i helt sentrale tiltak; Prosedyrene fremstår som utdatert og inneholder blant annet henvisning til skjema som ikke lenger er i bruk. Det elektroniske systemet som skal benyttes til varsling ser også ut til å ha forbedringspotensiale. Sett i sammenheng med funnene i rapporten for øvrig mener vi også at kommunen kan ha behov for en særskilt varslingskanal. At ansatte har kjennskap til den etablerte varslingsordningen og tillit til at den fungerer slik den skal, kan være avgjørende for at ansatte melder fra om kritikkverdige forhold. Kjennskap og tillit til varslingsordningen og de ulike varslingsinstansene er varierende. De aller fleste kjenner til at de kan varsle til nærmeste leder, verneombud og tillitsvalgt, og har tillit til disse varslingsinstansene. Revisjonen anser imidlertid at andelen som kjenner til at de kan varsle til kommunalsjef/rådmann er for lav. Det er viktig at de ansatte vet at de har mulighet til å melde fra på et overordnet nivå dersom de ikke opplever å nå gjennom på avdelings- eller virksomhetsnivå. Resultatene knyttet til kjennskap til lovbestemmelser og varslingsprosedyrer tyder på at det kan være behov for oppfriskning, eventuelt faste gjennomganger av varslingsprosedyrene for alle ansatte, for å sikre god nok kjennskap. Det må være lav terskel for å melde fra om kritikkverdige forhold. Etter revisjonens oppfatning fremstår det som om de ansatte er bevisst sitt ansvar for å melde fra dersom de avdekker forhold de mener er kritikkverdige. Mange ansatte oppgir at de har opplevd østfoldkommunerevisjoniks 3 17

18 kritikkverdige forhold i kommunen/foretaket de siste fem årene. Mer enn to tredjedeler av respondentene valgte å varsle om forholdet. Hvordan en varsling blir meldt varierer, men de fleste varsler muntlig og til sin nærmeste leder. Det er manglende samsvar mellom resultatene fra spørreundersøkelsen og kommunalsjefenes informasjon om varslinger i kommunalavdelingene. En forklaring på dette kan være at varslingsmottaker ikke er tilstrekkelig bevisst på at den ansatte som melder fra om et forhold faktisk mener å varsle. Våre egne gjennomganger av varslingssakene og opplysningene for øvrig viser imidlertid også at det ikke er noe klart skille mellom hva som meldes som avvik, intern varsling og uønsket hendelse, noe som kan indikere at flere av respondentene i spørreundersøkelsen faktisk svarer på spørsmålene ut i fra at de har varslet om et avvik. Samtidig viser resultatene at måten respondentene kategoriserer det kritikkverdige forholdet, at svært mange faktisk mener å ha opplevd et kritikkverdig forhold. Mobbing og trakassering er den kategorien som flest krysser av, mens mange også krysser av for henholdsvis brudd på etiske regler/standarder og forhold som kan medføre fare for liv og helse. Det er også en stor andel som krysser av for brudd på andre rutiner/retningslinjer. Vi antar at sistnevnte kategori er de typiske avvikene. Flere respondenter opplyser også at de har avdekket underslag, tyveri eller andre økonomiske misligheter, samt korrupsjon. Revisjonen anser disse funnene som bekymringsverdige. Alle varslinger må tas på alvor og undersøkes, og varsler må ivaretas på en god måte. Ut ifra revisjonens gjennomgang av meldte varslinger fremstår det som om alle saker som er meldt elektronisk og til kommunalsjef blir behandlet. Det fremstår imidlertid som om kommunen kan ha utfordringer med å overholde frister og gi tilbakemelding til varsler. Enkelte andre resultater tyder også på at det er en risiko for at varslinger ikke blir håndtert på en god nok måte. For å ivareta varsler på en god måte er det blant annet avgjørende at gjengjeldelse ikke finner sted. Flere ansatte har opplevd eller frykter å oppleve negative reaksjoner fra nærmeste leder ved å melde fra om kritikkverdige forhold. Revisjonen mener at også dette er bekymringsverdig. Avslutningsvis ønsker revisjonen å bemerke at det fremstår som tilfeldig om varslinger blir rapportert videre. Rapportering av varslinger når ikke kommunalsjefsnivå. Etter revisjonens vurdering vil kunnskap om antall varslinger være viktig i et risikoperspektiv og som styringsinformasjon for kommunalsjefer og rådmann, samt politisk nivå. I tillegg fremstår det som om de opplysningene som finnes om varslingene inneholder feil, samt at det ikke har vært mulig å gjenfinne informasjon om enkelte av varslingene. Sett i sammenheng med at den rapporteringen som gjøres i elektronisk system ikke gir et riktig bilde av antall varslinger, er det revisjonens vurdering at også kvaliteten på den styringsinformasjonen som bør rapporteres ikke er god nok. Revisjonen anbefaler at kommunen bør: revidere varslingsprosedyren. gjennomføre igangsatt revidering av den elektroniske løsningen for varsling. sette i verk tiltak for å styrke ytringsklima og senke terskelen for å melde fra om kritikkverdige forhold i de virksomhetene/avdelingene hvor dette kan være en utfordring. sørge for at ansatte på alle nivåer i organisasjonen har tilstrekkelig kunnskap om: o prosedyrer for varsling. o når en henvendelse kan karakteriseres som en varsling. o hvem de kan varsle til. o hvordan de skal gå frem for å varsle. o grensen mellom varsling og avvik. vurdere å opprette en særskilt varslingskanal. iverksette rutiner for rapportering av varslinger til kommunalsjef/amu. Revisjonen takker Moss kommune og de kommunale foretakene for godt samarbeid i forbindelse med gjennomføringen av prosjektet. østfoldkommunerevisjoniks 4 18

19 2 INNLEDNING 2.1 Bakgrunn Faktaboks 1: Bakgrunn Revisjonen har som en av sine oppgaver å utføre forvaltningsrevisjon, jfr. kommunelovens 78 og forskrift om revisjon kapittel 3. Forvaltningsrevisjon innebærer blant annet å kontrollere at forvaltningens aktiviteter foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og kommunestyrets vedtak. Forvaltningsrevisjonsplan ble vedtatt i bystyret 29. februar Revisjonens overordnede analyse lå til grunn for planen. I analysen har vi blant annet følgende generelle betraktninger om temaet varsling: «I en stor organisasjon vil det forekomme kritikkverdige forhold. Dette kan være knyttet til brudd på lover, regler og retningslinjer eller allment aksepterte etiske normer. Det er viktig at slike forhold kommer fram så tidlig som mulig, slik at skadene kan begrenses, og forholdene raskt kan bli rettet opp. Å skape en god ytringskultur er arbeidsgivers ansvar. Kommuner bør være åpne organisasjoner, der medarbeiderne oppfordres til å varsle internt om alle kritikkverdige forhold. I åpne organisasjoner vil det være kultur for å stille spørsmål, også kritikkverdige forhold, og behovet for å varsle vil bli mindre. Varsling skal fremme åpenhet og bidra til bedre ytringsklima i den enkelte virksomhet. I henhold til arbeidsmiljøloven 2-4 har arbeidstaker rett til å varsle om kritikkverdige forhold i virksomheten. KS-veilederen om varsling anbefaler at kommunene utarbeider skriftlige rutiner og prosedyrer for når det skal varsles, hvem det skal varsles til og hvordan varsling skal følges opp. Videre bør rutinene ha legitimitet i organisasjonen, være kjent for alle, og være enkel for ledere og medarbeidere å bruke. Rutinene skal gi rettsikkerhet for både varsleren og andre involverte.» Det ble ikke gjennomført oppstartsmøte før prosjektplan ble lagt frem for kontrollutvalget. Kommunen fikk imidlertid anledning til å komme med innspill til prosjektplan før behandlingen i kontrollutvalget. Prosjektplan med problemstillinger ble vedtatt i kontrollutvalget 9. juni 2016 sak PS 16/ Problemstillinger Rapporten omhandler følgende problemstillinger: 1. Hvordan har Moss kommune lagt til rette for varsling om kritikkverdige forhold? 2. Har ansatte kjennskap og tillit til kommunens varslingsordning? 3. Hvordan fungerer varslingsordningen i praksis? 2.3 Metode og gjennomføring Faktaboks 2: Metode og gjennomføring Østfold kommunerevisjon IKS gjennomfører all forvaltningsrevisjon i tråd med Standard for forvaltningsrevisjon (RSK 001). Dette innebærer blant annet at rapporten skal skille klart mellom fakta, og revisjonens vurderinger og konklusjoner. Fakta plasseres under egen overskrift, og er en gjengivelse av informasjon som revisjonen har fått tilgang til gjennom datainnsamlingen. Informasjonen bygger på beskrivelser hentet fra skriftlige dokumenter, mappegjennomgang, spørreundersøkelse og/eller verifiserte intervjuer. Det gjøres oppmerksom på at fakta i noen tilfeller kan gjengi kommunens egen vurdering eller opplevelse av en gitt tilstand. Fakta kan også være enkeltpersoners meninger, erfaringer eller holdninger. Revisjonen er gjennomført gjennom bruk av følgende metoder: Dokumentanalyse Intervjuer Spørreundersøkelse Gjennomgang av varslingssaker østfoldkommunerevisjoniks 5 19

20 Dokumentanalyse Revisjonen har blant annet gjennomgått følgende dokumenter: Prosedyre «Varsling» Prosedyre «Avvik» Etiske regler Årsrapport fra arbeidsmiljøutvalget 2015 Dokumentasjon knyttet til medarbeiderundersøkelsen Beskrivelse av samarbeidsforum Årsrapporter fra samarbeidsforum Opplæringsdokumentasjon Arbeidsreglement Arbeidsmøte og intervjuer Innledningsvis ble det avholdt et arbeidsmøte og intervju med kontaktperson kommunens HR-leder. I tillegg er det avholdt møte med HMS-rådgiver og leder for IKT og dokumentasjon. I møtene fikk revisjonen også demonstrert kommunens elektroniske varslingskanal i kvalitetssystemet. Revisjonen har også gjennomført intervju med kommunens hovedverneombud (to ansatte). I etterkant av møtene/intervjuene ble det utarbeidet referat, som så er verifisert av informanten. Det følger av revisjonens metodikk at verifiserte referater er å anse som fakta på lik linje med annen skriftlig dokumentasjon. Øvrige intervjuer er i hovedsak gjennomført pr. e-post. Revisjonen har intervjuet: Rådmann Kommunalsjef Økonomi og administrasjon Kommunalsjef Helse og sosial Kommunalsjef Kultur og oppvekst Kommunalsjef Plan, miljø og teknisk 4 hovedtillitsvalgte 1 Daglig leder Moss kommunale eiendomsforetak (MKE) Daglig leder Moss havn 1 Revisjonen kontaktet 18 hovedtillitsvalgte, hvor fem svarte på oversendte spørsmål. En av de hovedtillitsvalgte hadde lite grunnlag for å uttale seg om temaene det ble spurt om, og vi legger derfor til grunn faktaopplysningene fra fire av de hovedtillitsvalgte. Daglig leder Moss drift og anlegg (MDA) Spørreundersøkelse Revisjonen har benyttet Questback til å sende ut en spørreundersøkelse til de ansatte i kommunen. Undersøkelsen er sendt til samtlige ansatte (også i de kommunale foretakene), totalt 2327 respondenter. 2 Undersøkelsen er kvalitetssikret internt og sendt til kommunen for innspill. Kontrollutvalget fikk også anledning til å komme med innspill til undersøkelsen i sitt møte 22. september 2016, sak PS 16/36. Samtlige innspill ble innarbeidet i undersøkelsen. 1191valgte å besvare undersøkelsen. Dette ga en svarprosent på 51 %.Nedenfor presenteres svarprosenten fordelt på stillingsandel. Tabell 1: Svarprosent stillingsandel Stillingsandel Antall Antall Svarprosent ansatte besvart 1-19,99 % ,7 % 20-39, ,3 % 40-59,99 % ,9 % 60-79,99 % % % % Revisors merknad: Totalt antall besvarte er 1122.Antall besvarte gjenspeiler antallet som har besvart spørsmålet om stillingsandel. Ikke alle respondentene har fått/besvart dette spørsmålet. Tabellen viser at det er størst andel ansatte i % stilling som har besvart undersøkelsen. Dette var forventet. Revisjonen har analysert svarene for å vurdere om det er store variasjoner mellom stillingsandelene. Store variasjoner kan tilsi at 2 Respondentlister fra kommunen og foretakene inneholdt totalt 2341 respondenter. Antall respondenter i undersøkelsen er ikke i fullstendig overensstemmelse med kommunens oversendte lister. Dette skyldes at revisjonen har trukket kommunalsjefer og rådmenn (5) ut av listen. Vi har også trukket ut respondenter (ca. 8) på bakgrunn av tilbakemeldinger om at de eksempelvis ikke jobber i Moss kommune, eller er i permisjon, samt at vi også har sendt undersøkelsen til ansatte (ca. 4) som ikke stod på listen i utgangspunktet. I tillegg var flere respondenter (ca. 9) registrert på flere av listene. østfoldkommunerevisjoniks 6 20

21 resultatene burde presenteres hver for seg. Vi har registrert at det på enkelte spørsmål er variasjoner mellom stillingsandelene, og at det er spesielt kategorien 1-19,99 % og 20-39,99 % som skiller seg ut. Slik revisjonen vurderer disse forskjellene skyldes det svært få respondenter på de spørsmålene det gjelder, slik at en enkelt respondents svar gir store utslag på enkelte spørsmål er det kun en respondent i kategorien 0-19,99 % og tre respondenter i kategorien 20-39,99 %. Ved å slå sammen kategoriene vil ikke disse enkeltsvarene påvirke det totale resultatet, og vi har derfor valgt å presentere kategoriene samlet.nedenfor presenteres svarprosenten fordelt på kommunalavdeling/foretak. Tabell 2: Svarprosent kommunalavdeling Kommunalavdeling/ foretak Antall ansatte Antall besvart Svarprosent Økonomi og ,5 % organisasjon Helse og sosial % Kultur og oppvekst ,8 % Plan, miljø og ,5 % teknisk Moss kommunale ,5 % eiendomsselskap Moss drift og anlegg ,3 % Moss havn ,6 % Annet 65 Revisors merknad: Totalt antall besvarte er Antall besvarte gjenspeiler antallet som har besvart spørsmålet om hvor de er ansatt. Ikke alle respondentene har besvart dette spørsmålet. Tabellen viser at det er store variasjoner mellom kommunalavdelingene og mellom foretakene. Tabellen viser også at 65 respondenter krysset av i«annet»-kategorien. Denne kategorien ble tatt inn i undersøkelsen for å filtrere ut respondenter som ikke skulle stått på listen, eksempelvis ansatte som har sluttet. Respondenter som brukte dette alternativet ble navigert ut av undersøkelsen. Det viste seg imidlertid at også ansatte i de ulike kommunalavdelingene benyttet dette alternativet når de skulle krysse av for hvor de var ansatt. Revisjonen har forsøkt å fange opp de det gjaldt, og vi antar at omtrent halvparten fikk tilsendt en ny undersøkelse, med oppfordring om å krysse av på kommunalavdeling. Undersøkelsen inneholdt både generelle spørsmål rettet mot alle ansatte, men også egne spørsmål rettet til de som har varslet, og de som har mottatt en varsling, herunder virksomhetsledere, avdelingsledere (med personalansvar), verneombud og tillitsvalgt. Dette medfører at antall respondenter på de ulike spørsmålene varierer. Resultatene fra undersøkelsens påstander presenteres som gjennomsnittskår, mensde øvrige resultatene presenteres i prosent. I de fleste tilfellene er det laget figurer, men enkelte av resultatene er kun presentert i tekst. Resultatene fra undersøkelsen presenteres på kommunalavdelingsnivå i problemstilling 1 og 2 (kapittel 3 og 4), mens i problemstilling 3 (kapittel 5) blir resultatene presentert samlet på grunn av svært få respondenter på enkelte spørsmål. Resultatene fra foretakene presenteres også samlet gjennom hele undersøkelsen, men det er lagt inn kommentarer til en figur hvor resultatene på et eller flere av foretakene skiller seg ut. Svarene på påstandene er avgitt på en skala fra 1-6, hvor 1 er «Helt uenig»/«i svært liten grad» og 6 er «Helt enig»/«i svært stor grad». Dette gjelder alle figurene som presenterer gjennomsnittskår. Det kan være store variasjoner i svarfordelingen som «forsvinner» når man kun benytter gjennomsnittsverdier. Revisjonen mener derfor at det er nyttig å også vise til standardavviket. Standardavviketviser spredningen på de ulike svaralternativene. Enkelt forklart kan man si at jo høyere standardavviket er, jo mer uenighet er det blant respondentene.dersom standardavviket er lavt, eksempelvis mellom 0 og 0,6, ser man dette gjennom en konsentrasjon av svarene rundt et fåtall av svaralternativene. I rapporten er standardavvik vurdert på denne måten: Standardavvik mindre enn 0,7 = «tett konsentrasjon». Standardavvik mellom 0,7 og 1,3 = «noe spredning i svarene» østfoldkommunerevisjoniks 7 21

22 Standardavvik mellom 1,3 og 1,8 = «stor spredning i svarene». Standardavvik større enn 1,8 = «svært stor spredning i svarene» Gjennomgang av enkeltsaker Det er ulikt hvordan varslinger rapporteres i kommunen, og revisjonen har ikke fått forelagt noen samlet og enhetlig oversikt over antall varslinger. Vår gjennomgang bygger på: Informasjon fra kommunalsjefene om hvor mange varslinger de har mottatt/kjenner til de siste fem årene. Revisjonen har foretatt en analyse av behandlingen av disse. Gjennomgang av saker som er meldt inn som intern varsling i kvalitetssystemet Risk Manager i perioden Revisjonen har foretatt en analyse av behandlingen av disse. Gjennomgang av samtlige årsrapporter fra samarbeidsforum 2014/2015 for å identifisere varslingssaker (denne gjennomgangen er foretatt av kommunens HMS-rådgiver). Revisjonen har foretatt en analyse av behandlingen av disse. Validitet og reliabilitet Revisjonen har benyttet data fra flere kilder, og brukt ulike innsamlingsmetoder for å sikre rapportens validitet og reliabilitet. Utfordringer og begrensninger i rapportens faktagrunnlag er beskrevet ovenfor sammen med beskrivelsen av de ulike metodene som er benyttet. Vi tar også hensyn til metodenes begrensninger i vurderingene. På denne bakgrunn mener revisjonen at rapporten fremstiller situasjonen i kommunen på en riktig måte, og at vi har et godt grunnlag for våre konklusjoner og anbefalinger. Undersøkelsen er gjennomført av forvaltningsrevisor Lene Brudal, med bistand fra forvaltningsrevisorene Bjørnar Bakker Eriksen og Lena Longva-Stavem, i perioden august 2016 til januar Revisjonskriterier Faktaboks 3: Revisjonskriterier Revisjonskriterier fastsettes normalt med basis i en eller flere autoritative kilder og ut fra trinnhøydeprinsippet. Med autoritative kilder menes normalt lovverk, politiske vedtak og føringer, men også kommunens egne retningslinjer, anerkjent teori på området og/ eller andre sammenlignbare virksomheters løsninger og resultater kan danne basis for revisjonskriterier. Følgende kilder er benyttet til å utlede revisjonskriterier: Kommuneloven (Lov om kommuner og fylkeskommuner av 25/9-1992, nr. 107) Forarbeider til kommuneloven Ot.prp.nr. 42 ( ) Om lov om kommuner og fylkeskommuner Kontrollutvalgsboken om kontrollutvalgets rolle og oppgaver, Kommunal- og regionaldepartementet, 2011 Intern kontroll et integrert rammeverk, rapport fra COSO 3, 1996 Internkontroll i norske kommuner. Status og utviklingsbehov, rapport fra Agenda utredning og utvikling AS, på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet, 2008 Arbeidsmiljøloven (Lov om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. av 17/6-2005, nr. 62) Forarbeider til arbeidsmiljøloven (Ot.prp.nr. 84 ( ) Om lov om endringer i arbeidsmiljøloven (Varsling)) Varsling, Hvordan utvikle gode rutiner for varsling i kommuner og fylkeskommuner, veileder fra KS, 2007 Utledning av revisjonskriterier følger i vedlegg 8.1. Kriteriene er også punktvis oppsummert for hver problemstilling; kapittel 3.1,.4.1 og The committee of sponsoring organizations of the treadway commission. østfoldkommunerevisjoniks 8 22

23 3 TILRETTELEGGING FOR VARSLING Hvordan har Moss kommune lagt til rette for varsling om kritikkverdige forhold? 3.1 Revisjonskriterier Risiko for kritikkverdige forhold må vurderes Ytringsklimaet må vurderes, og eventuelt styrkes Tiltak for å ivareta risiko må iverksettes, eksempelvis varslingsrutiner, etiske retningslinjer, særskilt varslingskanal osv. 3.2 Fakta Ansvar og organisering HR 4 -avdelingen har et overordnet ansvar for kommunens HMS-system. Dette innebærer ansvar for kommunens varslingsordning, prosedyrer, opplæring og organisatorisk støtte. Faktaboks 4: HR-avdelingen HR-avdelingen er organisatorisk plassert i kommunalavdeling økonomi og organisasjon. Avdelingen har 14 ansatte fordelt på områdene: - Lønn og ressursstyring (turnus) - HR - HMS - Lærlingekoordinator HR-leder har vært ansatt i stillingen siden august Varslingsordningen har vært ivaretatt av kommunalavdelingens jurist, som sluttet i august Kommunalavdelingen er i gang med ansettelse av ny jurist på revisjonens tidspunkt. Vurdering av risiko for kritikkverdige forhold HR-avdelingen har ikke gjennomført egne vurderinger av risikoen for kritikkverdige forhold i kommunen. Kommunen gjennomfører imidlertid grundige risikovurderinger i forbindelse med omstillinger. Det legges stor vekt på lokal 4 Human Resources. forankring og involvering av tillitsvalgte/verneombud. Rådmannen legger til at kommunen vurderer risikoen for kritikkverdige forhold årlig i forbindelse med spørsmål fra revisjonen. Vurdering av ytringsklima Rådmannen informerer om at kommunen til stadighet vurderer ytringsklimaet i organisasjonen. Dette skjer spesielt i forbindelse med gjennomgang av kommunens medarbeiderundersøkelse.signaler om dårlig ytringsklima vil fremgå av resultatene. Det må da vurderes om dette er reelt, eller om det er utrykk for at man er uenig i disposisjoner som gjøres fra ledelsens side. Det pågår løpende omstillingsarbeid i kommunen og alle vil ikke nødvendigvis være enige i endringer som til enhver tid gjennomføres, og disse vil naturligvis oppleve å ikke få gehør for sine synspunkter. Samtidig er kommunen en stor organisasjon, og det finnes enkelte arbeidsmiljøer som har forbedringspotensiale knyttet til ytringsfrihet, informasjon og medbestemmelse. Rådmannen opplever i all hovedsak ytringsklimaet som godt i kommunen. Samtidig arbeides det kontinuerlig med de arbeidsmiljøene som tydelig fremstår som mindre velfungerende. Uttrykk for dårlig ytringsfrihet henger gjerne sammen med andre symptomer i arbeidsmiljøet. Tre av fire hovedtillitsvalgte vurderer ytringsklimaet i kommunen som begrenset. Det vises blant annet til at ansatte vegrer seg for å varsle eller ta opp kritikkverdige forhold. På den andre side vises det tilmanglende engasjement, som også kan skyldes at det ikke har vært noen problemer med å ytre seg. Når det gjelder kritikk viser de hovedtillitsvalgte til at denne håndteres ulikt, basert på hva det østfoldkommunerevisjoniks 9 23

24 gjelder, hvem den rettes mot og hvem den kommer fra. HR-avdelingen har ikke gjennomført egne vurderinger av ytringsklimaet i kommunen, men HR-leder legger til at flere av spørsmålene i medarbeiderundersøkelsen er egnet til å gjøre vurderinger av ytringsklimaet. Faktaboks 5: Medarbeiderundersøkelsen Kommunen gjennomfører medarbeiderundersøkelsen hvert annet år. Formålet med undersøkelsen er å kartlegge arbeidsmiljøene og bidra til utvikling. Kommunen benytter LedMed en forskningsbasert kartlegging av medarbeiderskap, lederskap og forpliktende samspill. Undersøkelsen inneholder 34 utsagn som medarbeiderne skal ta stilling til, blant annet: Det føles greit å komme med konstruktiv kritikk i vår avdeling Kollegene mine sier det de mener på en oppriktig og vennlig måte Vi forsøker å gjøre noe med små og store konflikter som oppstår i hverdagen Kollegene mine er imøtekommende når jeg trenger å snakke med dem Jeg er trygg på at lederen min vil stille opp for meg i en vanskelig situasjon Det blir godt mottatt å ta ansvar og vise initiativ i vår avdeling Lederen min er interessert når jeg kommer med forslag og ideer Resultatene fra undersøkelsen skal gjennomgås i møter på avdelingene. Avdelingene skal identifisere utviklingsområder, som skal følges opp videre. Prosessen skal evalueres. HR-avdelingen har satt i gang flere tiltak på bakgrunn av resultatene. På et overordnet nivå har kommunen satt fokus på relasjonelt lederskap i lederopplæringen.hr-avdelingen har også vært involvert i lokale prosesser der resultatene har identifisert særlig store utfordringer, eksempelvis innenfor områdene åpenhet og tillit og forpliktende samspill. Også prosessveiledere fra leverandøren (LedMed) og kommunens bedriftshelsetjeneste har vært involvert. En av de hovedtillitsvalgte informerer om at prosessene i etterkant av medarbeiderundersøkelsen er fraværende mange steder, særlig hvor det er kjente utfordringer. En av de hovedtillitsvalgte viser også til at de tidligere heller ikke fikktilgang til resultatene av undersøkelsen. Etter påtrykk i samarbeid med hovedverneombudfår de nå informasjon om resultatene på et overordnet nivå. Dersom de hovedtillitsvalgte ønsker å se resultatene på utvalgte avdelingermå kommunalavdeling økonomi og organisasjon kontaktes for innsyn. Prosedyrer for varsling Rådmannen informerer om at det er lagt til rette for varsling om kritikkverdige forhold gjennom blant annet etablering av varslingsrutiner. Rådmannen har gitt føring på at samtlige virksomheter skal gjennomgå kommunens varslingsrutiner årlig. Kommunens prosedyrer for varsling ble sist revidert i Ifølge HR-leder ble det gjort en grundig gjennomgang av prosedyrene. Flere av de hovedtillitsvalgte og hovedverneombud informerer om at de har vært involvert i utarbeidelsen av prosedyrene. Det følger av prosedyren at den er en veiledning til rutine for intern varsling og oppfølging. HR-leder informerer om at de her mener kommunens rutiner for avviksbehandling. Prosedyren visertil arbeidsmiljølovens bestemmelser. Det følger av prosedyren at «Moss kommune ønsker å ha et godt ytringsklima for sine ansatte. Det er en forutsetning for et godt arbeidsmiljø at saklig og konstruktiv kritikk blir håndtert på en god måte.» Innledningsvis i prosedyren blir varsling definert. Varsling defineres som at en arbeidstaker sier ifra til en person eller instans som kan gjøre noe med et begrunnet kritikkverdig forhold på arbeidsplassen. Prosedyren forklarer også forholdet til avvikshåndtering. Her fremgår at varsling kan brukes der hvor det ikke er hensiktsmessig å bruke rutinene for avvik. For eksempel fordi forholdet har vært meldt som avvik tidligere uten at forholdet ble utbedret eller at man ønsker å være anonym eller løfte forholdet høyere opp i systemet. østfoldkommunerevisjoniks 10 24

25 Rådmannen informerer om at varslingene skal gå i «linja», med mindre det er forhold som gjør det nødvendig å gå andre steder. Mottatte varsler skal behandles etter alminnelige regler for saksbehandling og dokumenthåndtering. Videre følger det av prosedyren at kommunen har etablert følgende prinsipper for håndtering av et varsel: Alle henvendelser skal tas alvorlig og gis prioritet. Varslers identitet skal behandles som fortrolig informasjon. Varsler skal gis tilbakemelding innen tre dager. Det må gis en tilbakemelding dersom det er behov for mer tid til utredning/behandling. Tilbakemeldingen må inneholde en redegjørelse for videre behandling og saksgang. Varslet skal avklares og saken skal være avsluttet så langt det er mulig innen fire uker. Dersom dette ikke er mulig, må det foreligge en konkret plan for avklaring/løsning. Den eller de det eventuelt blir varslet om skal som utgangspunkt ha mulighet for å uttale seg, dersom arbeidsgiver velger å forfølge saken. Det bør da også gis en tilbakemelding om utfallet når saken er ferdig behandlet. Kritikkverdige forhold som avdekkes skal opphøre. Prosedyrene viser også til skjema som det er ønskelig at blir benyttet. HR-leder informerer om at tidligere rutine fra HMS-håndboka og tilhørende skjema ikke er gjeldende lenger. Elektronisk system for varsling Rådmannen viser til at det er tilrettelagt for varsling gjennom Risk Manager. HR-leder informerer om at det som utgangspunkt skal varsles i dette systemet. Modulen for avvik ble tatt i bruk 1. januar Avviksmodulen åpner for at det skal kunne meldes fra innenfor følgende områder: Avvik HMS Avvik informasjonssikkerhet og personvern Intern varsling Forbedringsforslag/melding fra eksterne Uønskede hendelser Avvik tjenestekvalitet Kategorien «Uønsket hendelse» benyttes som en samlepost for de tilfellene hvor den ansatte ikke vet hvilken kategori avviket skal sorteres i. HR-leder er usikker på om dette er den optimale løsningen/inndelingen.det foregår for tiden en omlegging av systemet. Avdelingen vurderer om det kan være mer hensiktsmessig at sorteringen foretas av leder, fordi de har bedre forutsetninger for å se hva slags avvik det er, og at de ansatte melder inn alle saker som uønsket hendelse. HR-leder presiserer at når det gjelder varslinger så vil ikke leder ha anledning til å endre plassering av en sak som en medarbeider har definert som kritikkverdig/varsling. Men om en medarbeider har meldt inn avvik, som leder mener kan karakteriseres som et kritikkverdig forhold/varsling så vil leder kunne behandle det som en varsling. Det finnes en varslingsmodul med egen rolle for behandling av varsling. Kommunen vurderer å ta i bruk denne løsningen. Dette vil i så fall medføre en endring av varslingsprosedyren. De hovedtillitsvalgte vurderer Risk Manager som et tilfredsstillende system, men det erogså mange som synes systemet er tungvint å bruke. På revisjonens tidspunkt innebærer varsling via systemet (intern varsling) at det er leder som mottar varselet. Den som varsler kan imidlertid velge hvilket ledernivå de ønsker å varsle til. Systemet legger ikke til rette for varsling til tillitsvalgte/verneombud. HR-leder legger til at tillitsvalgte/verneombud kan registreres inn i gruppen for avviksbehandlere, da vil de også kunne stå som mottaker av varslinger. Dersom man ønsker å varsle via tillitsvalgte/verneombud kan man benytte en annen kanal (e-post, telefon, samtale). Systemansvarlig informerer om at Risk Manager legger opp til at avvik og varslinger behandles på samme måte med samme østfoldkommunerevisjoniks 11 25

26 frister. Et avvik skal tas til behandling innen tre dager, og lukkes innen 14 dager. Systemet legger ikke til rette for at den det varsles om kan uttale seg. Dette må ivaretas på annen måte. Systemansvarlig informerer videre om at rådmannens ledergruppe før sommeren 2016 besluttet at man skulle slå av den delen av varslingssystemet som kommuniserer med e- post slik at e-postkontoene ikke skulle fylle seg opp mens ansatte var på ferie. Dette ble iverksatt i slutten av juni og ble ikke slått på igjen før i slutten av oktober. Ifølge rådmannen var dette nødvendig, da systemet ikke fungerte slik det skulle på grunn av en feil i oppsettet til systemet. Alle ledere som behandler avvik ble informert om at de manuelt måtte sjekke om det forelå nye avvik eller varslinger til behandling. Funksjonen, er på revisjonens tidspunkt, oppe igjen og alt fungerer som det skal. Systemansvarlig ble ikke spurt om dette på grunn av ferieavvikling. Systemansvarlig legger til at kvalitetssikring med påminnelser er viktig, og ved å slå av denne sikringen er man helt avhengig av at lederne selv går inn i systemet for å se om avvik eller varsling er meldt. Etiske regler Kommunens etiske regler er sist godkjent i bystyret i juni Reglene inneholder bestemmelser om blant annet forvaltning av midler, kommunikasjon med innbyggere og i sosiale medier, habilitet, bruk av kommunens utstyr, forbud mot gaver, likebehandling, taushetsplikt m.m. Det følger også av reglene at det er et lederansvar å bidra til en organisasjonskultur basert på åpenhet og som ivaretar kommunens etiske regler. Medarbeidere skal gjøres kjent med de etiske reglene ved ansettelse og leder skal sørge for at etiske regler er tema i personalmøter årlig. HR-leder informerer om at avdelingen arbeider med å utarbeide et årshjul hvor alle HMS-aktiviteter skal inngå. Her vil også påminnelse om at etiske regler skal være tema på personalmøte fremgå. Kommunalavdeling kultur og oppvekst har eget årshjul hvor dette allerede inngår. Opplæring HR-avdelingen arrangerer firedagersgrunnkurs i HMS hvert år. Kurset er obligatorisk for nye ledere og verneombud, men er også tilgjengelig for andre ansatte som har behov for en oppfriskning. På kurset gjennomgås blant annet regelverk, herunder arbeidsmiljøloven og krav til systematisk HMSarbeid, arbeidsgivers og arbeidstakers plikter, samt ansvar og aktører i HMS-arbeidet. Arbeidsmiljølovens bestemmelser om varsling er en del av dette. Gjennomgang av HMS-systemet, herunder både prosedyre for varsling og kommunens etiske regler, er en del av kommunalavdelingenes opplæring til alle nyansatte i kommunen. Det er nærmeste leder som er ansvarlig for at ansatte får kjennskap til HMS-systemet. Kommunalavdeling økonomi og organisasjon arrangerer også nyansattopplæring hver høst hvor sentrale rutiner og retningslinjer blir presentert for alle nyansatte i kommunen. Her er varsling et av temaene som gjennomgås. HR-leder informerer om at de den siste tiden har hatt økt fokus på avvik gjennom opplæringstiltak. Opplæringstiltakene er gjennomført i kommunalavdeling helse og sosial og skal nå også gjennomføres i kultur og oppvekst. I opplæringen er det fokus på at avviksmeldinger skal bidra til forbedring og at de ansatte skal oppleve at avviksmeldinger har en betydning. Dette har ført til en økning i antall rapporterte avvik, men det betyr ikke nødvendigvis at det faktisk forekommer flere avvik nå enn tidligere.hr-leder informerer om at det også foreligger et behov for tydeliggjøring av roller knyttet til avviksmelder og avviksbehandler, slik at avviksmelder forstår betydningen av å melde avvik, og at avviksbehandler ser på avvik som mulighet til forbedring. Organisatorisk støtte HR-avdelingen bistår virksomhetene i deres HMS-arbeid. Dette kan eksempelvis være råd og veiledning knyttet til HMS og IA-plan, arbeidsmiljøprosesser og i saker knyttet til østfoldkommunerevisjoniks 12 26

27 enkeltmedarbeidere.hr-avdelingen arbeider også med opplæring og bistand i forbindelse med virksomhetenes arbeid med medarbeiderskap 5. Andre tiltak Medarbeidersamtaler Varsling er ikke tema i medarbeidersamtaler direkte, men gjennom spørsmål åpnes det for at man skal kunne komme med tilbakemelding, også på kritikkverdige forhold. Kommunen har mal for medarbeider- /utviklingssamtale. Arbeidsreglement HR-leder viser til at arbeidsreglementet legger til rette for en utstrakt ytringsfrihet for de ansatte. Reglementet viser til ansattes taushetsplikt. Videre beskriver reglementet hvordan ansatte skal forholde seg til media og folkevalgte. Ansatte kan ikke uttale seg til media på vegne av kommunen, men kan gi faktiske opplysninger. Leder skal imidlertid holdes fortløpende orientert om opplysninger som er gitt. Ansatte står også fritt til å uttale seg som privatperson, men de må tydeliggjøre at uttalelsene skjer på egne vegne. Hva gjelder kontakt med folkevalgte fremgår det av reglementet at ansatte kan bidra til å synliggjøre eventuelle uheldige eller utilsiktede konsekvenser av vedtak som er fattet. Lokale møtearenaer HR-leder informerer videre om at de lokale møtearenaene er viktig for å legge til rette for et godt ytringsklima med lav terskel for å si ifra om kritikkverdige forhold og komme med forbedringsforslag. Samarbeidsforum er en viktig møteplass for det lokale HMS-arbeidet. Kommunen har 34 samarbeidsforum. Det skal skrives referat fra møtene som skal ligge tilgjengelig på kommunens intranett. I samarbeidsforum er 5 Med medarbeiderskap mener Moss kommune at medarbeiderne er engasjerte, og som gjennom forpliktende samspill tar ansvar i jobben sin. Kommunens arbeid med medarbeiderskap beskrives også på neste side. varslinger et punkt på agendaen. Det skal skrives årsrapport fra samarbeidsforum, hvor antall varslinger skal fremgå. Både referater og årsrapport sendes til arbeidsmiljøutvalget (AMU). På denne måten er det lagt til rette for åpenhet om antall varslinger. Utover samarbeidsforum er det ulikt hvordan virksomhetene har organisert møtepunktene. Noen virksomheter har egne møter mellom ledelse og tillitsvalgte, og noen har avdelingsvise HMS-grupper hvor både verneombud og leder er deltakende. Arbeidsmiljøutvalg (AMU) Kommunens arbeidsmiljøutvalg består av 10 medlemmer like mange representanter fra arbeidsgiver- og arbeidstakersiden. Både rådmannen og hovedverneombud er representert. Arbeidsmiljøutvalget skal arbeide for et forsvarlig arbeidsmiljø. Utvalget skal delta i planleggingen av verne- og miljøarbeidet og følge med på utviklingen av arbeidsmiljøet. Utvalget avholder ti møter i året. I årsrapport fra utvalget fremkommer hvilke saker som har vært behandlet. I 2015 behandlet utvalget blant annet opplæringsplan, arbeidsgiverstrategi og sykefraværstatistikk. Det fremkommer ikke om årsrapporter fra samarbeidsforum har vært behandlet eller hvor mange varslinger som er meldt. Ifølge rådmannen blir både referater og årsrapporter sendt til AMU, men de blir ikke behandlet som egen sak. AMU utarbeider imidlertid oversikter over gjennomførte møter i samarbeidsforumene, og manglende referater og årsrapporter blir eventuelt etterspurtav AMUs sekretariatet. Arbeidsgiverstrategi fokus på medarbeiderskap HR-leder viser også til kommunens arbeid med medarbeiderskap som viktig i vurderingen av kommunens ytringskultur. Rådmannen viser til at fokus på medarbeiderskap og lederskap legger et godt grunnlag for å etablere et godt ytringsklima. I strategien står det at gjennom åpenhet og tillit skal det skapes gode relasjoner slik at arbeidsmiljøene tåler uenighet og at det er rom for å ta initiativ og østfoldkommunerevisjoniks 13 27

28 snakke åpent om hverdagens små og store utfordringer. Dette krever også ansvarliggjøring og bidrag fra medarbeiderne (herunder også lederne). Å ha lokale møtearenaer er en viktig forutsetning for arbeidet med medarbeiderskap. Rådmannen viser også til at det er stort fokus på at omstillinger og endringer i kommunen skal foregå mest mulig åpent. Dette skal forhindre at medarbeidere opplever at deres oppfatninger ikke får kommet frem. Prosessene som gjennomføres i etterkant av medarbeiderundersøkelsen skal bidra til utvikling av medarbeiderskap. Videre er også mal for utviklings- og medarbeidersamtale bygget opp slik at man i samtalen kommer innom de ulike elementene i medarbeiderskap (arbeidsglede og engasjement, forpliktende samspill, ansvarlighet og handlingsevne). Medlemskap i Transparency international Rådmannen har tatt initiativ til å melde kommunen inn i Transparency International 6. Dette er et signal til organisasjonen om åpenhet. Rådmannen informerer om at åpenhet og transparens er tema som tas opp på kommunens ledersamlinger. Åpenhet i arbeidsmiljøene henger også nøye sammen med lederskap og spesielt relasjonsledelse, samt medarbeiderskap. Vurdering av behov for ekstern varslingskanal Rådmannen informerer om at kommunen har svært liten erfaring med varslinger, og av den grunn er det vanskelig å vurdere om det er behov for andre løsninger. Rådmannen er åpen for å forsøke andre måter dersom dette anses som formålstjenlig, men mener det er spekulativt å hevde at kommunen ville fått flere varslinger dersom de for eksempel hadde hatt en ekstern varslingskanal. Rådmannen tenker at dette kanskje tvert imot kunne øke terskelen for å melde fra om kritikkverdige forhold. Hovedverneombudene på sin side mener det ville vært mer fornuftig med ekstern håndtering av varslinger, fordi de har erfaring med at sakene har vist seg å være 6 Transparency International er en global sivilsamfunnsorganisasjon som står i spissen for kampen mot korrupsjon ( vanskelige å håndtere internt. Blant annet viser de til varslingsaker hvor den det har blitt varslet mot også vært den som har blitt satt til å håndtere varslet. Kommunalavdeling økonomi og organisasjon Kommunalsjef informerer om risiko knyttet til flere ulike forhold i kommunalavdelingen. Det er spesielt risiko for økonomiske misligheter og IKT-sikkerhet som ligger under ansvarsområdet til kommunalavdelingen. Gjennom internkontrollen gjøres det løpende risikovurderinger av disse forholdene. Vurdering av ytringsklimaet har ikke vært på agendaen som egen sak i kommunalavdelingens ulike møtefora 7. Kommunalsjef opplever imidlertid ytringsklimaet i avdelingen som godt. Han viser til åpenhetskultur og at alt kan tas opp i de ulike møtepunktene. Kommunalsjef viser også til at det ikke er gjort noen begrensninger i ansattes ytringsfrihet i arbeidsreglementet, og at ansatte har ytringsfrihet i tråd med intensjonen i kommunens etiske regler. Her er det fokus på bevisstgjøring av de ansattes etiske ansvar og praktisering av åpenhet. Kommunalsjef informerer videre om at ansatte er gjort kjent med varslingsprosedyrene gjennom vedtakelse av prosedyren og gjennom opplæring i avvikssystemet. Dette ansvaret er delegert til avdelingslederne i kommunalavdelingen. Det er også planlagt ny opplæring i avvik og varslingsprosedyre. Av andre tiltak informerer kommunalsjef om atetiske regler blir gjennomgått i personalmøter på avdelingene en gang pr. år. Videre avholdes det ti møter i samarbeidsforum pr. år hvor avvik, varsling og kritikkverdige forhold og forbedringer blir drøftet. 7 Samarbeidsforum (består av seks representanter fra ledelsen, fire tillitsvalgte og tre verneombud), samarbeidsmøter med lokale tillitsvalgte, samarbeidsmøter med hovedtillitsvalgte, personalmøter og ledermøter. østfoldkommunerevisjoniks 14 28

29 Nedenfor presenteres funn fra spørreundersøkelsens ulike påstander om tilrettelegging for varsling. Svarene er avgitt på en skala fra 1-6 hvor 1 er «Helt uenig» og 6 er «Helt enig». Figur 1: Tilrettelegging for varsling om kritikkverdige forhold Kommunalavdeling økonomi og organisasjon Revisors merknader: N=62. Standardavvik=1,05/ 1,23/ 1,45/ 1,02. Kommunen mener at tilfredsstillende skår på påstandene er 5-6. Figuren ovenfor viser at kommunalavdelingen ikke oppnår denne skåren, men ligger over 4 på samtlige av påstandene. På påstanden «Etikk er regelmessig på dagsorden på min arbeidsplass» viser standardavviket stor spredning i svarene (standardavvik: 1,45), mens de resterende påstandene harnoe spredning i svarene (standardavvik 1,02-1,23). Kommunalavdeling helse og sosial Kommunalsjef informerer om at kommunalavdelingen har risikovurdert flere forhold, men at dette ikke gjelder forhold som er direkte kritikkverdige. Ytringsklimaet er ikke vurdert særskilt, menkommunalavdelingen har lagt til rette for en åpenhetskultur. Ytringsfrihet er en positiv verdi. Meningsytringer ses på som en viktig kilde til kreativitet og forbedring. Kommunalsjef kjenner ingen eksempler på at ansatte har fått munnkurv.det er tydelig kommunisert at alle skal kunne komme med innspill. Blant annet gjennom sterk oppfordring om å melde avvik og uønskede hendelser, og at målet er forbedring. Kommunalavdelingen har flere møtefora 8 som legger til rette for at ansatte og tillitsvalgte skal kunne komme med sine ytringer. Kommunalsjef opplever imidlertid at meldekulturen kan bli bedre. Kommunalavdelingen har så langt i år hatt 2500 avvik, noe kommunalsjef mener er underrapportering. Kommunalsjef viser til felles rutine for varsling, som detaljert viser hvordan man skal melde inn en varsling og hvordan leder skal følge opp. De ansatte oppfordres til å ta opp kritikkverdige forhold i linjen og med tillitsvalgte og verneombud. Kommunalsjef informerer om at ansvaret for tilrettelegging og opplæring er delegert til lederne i linjen. Alle ansatte har fått opplæring i å melde avvik og uønskede hendelser. Kommunalavdelingen har tatt i bruk det elektroniske opplæringssystemet Jungelmap. Dette er sendt til alle ansatte. Kommunalsjef 8 Samarbeidsforum, referansegruppemøter og kvalitetsutvalg. østfoldkommunerevisjoniks 15 29

30 mener det er behov for årlig opplæring i intern varsling.lederne i kommunalavdelingen fikk også særskilt opplæring i håndtering og oppfølging av avvik og varslinger i mars Varsling, avvik og forbedringsarbeid er også stadig tema i ledermøter. Her blir også lederne oppfordret til å ha dette som tema på sine lokale ledermøter og i personalmøter. Avvik, varsling og forbedringsarbeid er også tema i samarbeidsforum og lokalt kvalitetsutvalg. Nedenfor presenteres funn fra spørreundersøkelsens ulike påstander om tilrettelegging for varsling. Svarene er avgitt på en skala fra 1-6 hvor 1 er «Helt uenig» og 6 er «Helt enig». Figur 2: Tilrettelegging for varsling om kritikkverdige forhold Kommunalavdeling helse og sosial Revisors merknader: N= Standardavvik= 1,33/ 1,37/ 1,48/ 1,42. Kommunen mener at tilfredsstillende skår på påstandene er 5-6. Figuren ovenfor viser at kommunalavdelingen ikke oppnår denne skåren, men oppnår mer enn 4 på tre av fire påstander. Resultatene fra samtlige påstander viser stor spredning i svarene (standardavvik: 1,33-1,48). Kommunalavdeling kultur og oppvekst Kommunalsjef informerer om at det ikke er gjennomført noen særskilt risikoanalyse av kritikkverdige forhold på kommunalavdelingsnivå. Arbeidsmiljø, herunder også ytringsklima blir ofte drøftet, både i samarbeidsforum og i kontormøte, når medarbeidere har behov for det. Det legges til rette med rom for refleksjon og veiledning. Dette følges opp individuelt. Kommunalsjef opplever stor åpenhet i kommunalavdelingen, og at ytringsklimaet er meget godt. De fleste ansatte har arbeidet ved avdelingen i mange år og har lav terskel for å ta opp saker. I tillegg til HR-avdelingensopplæring for alle nytilsatte i avvikssystemet og prosedyrer for varsling, følger kommunalavdelingen opp med ytterligere opplæring. Virksomhetslederne har samme myndighet som kommunalsjef overfor sine virksomheter. Varsling er fast post på agendaen i samarbeidsforum hver måned. På neste side presenteres funn fra spørreundersøkelsens ulike påstander om tilrettelegging for varsling. Svarene er avgitt på en skala fra 1-6 hvor 1 er «Helt uenig» og 6 er «Helt enig». østfoldkommunerevisjoniks 16 30

31 Figur 3: Tilrettelegging for varsling om kritikkverdige forhold Kommunalavdelingkultur og oppvekst Revisors merknader: N= Standardavvik= 1,20/ 1,38/ 1,39/ 1,25. Kommunen mener at tilfredsstillende skår på påstandene er 5-6. Figuren ovenfor viser at kommunalavdelingen ikke oppnår denne skåren, men oppnår mer enn 4 på tre av fire påstander. Resultatene på påstandene «Vi har et godt ytringsklima på min arbeidsplass» og «Min nærmeste leder er positiv til kritikk/nye ideer» viser noe spredning i svarene (standardavvik: 1,20 og 1,25), mens resultatene på påstandene «Min nærmeste leder legger til rette for at vi skal kunne melde fra om kritikkverdige forhold» og «Etikk er regelmessig på dagsorden på min arbeidsplass» viser stor spredning i svarene (standardavvik: 1,38 og 1,39). Kommunalavdeling plan, miljø og teknisk Kommunalsjef informerer om at det er gjennomført risikovurderinger innenfor flere områder hvor kritikkverdige forhold kan forekomme. Kommunalsjef viser blant annet til at kommunalavdelingen er ansvarlig for byens drikkevannsforsyning og har gjennomført risikovurdering slik Mattilsynet krever. Innenfor anskaffelsesområdet er det etablert risikoreduserende tiltak ved aktiv bruk av anskaffelsesprotokoll og dobbel signatur. Innenfor fakturahåndtering er det også etablert risikoreduserende tiltak med krav om minst to signaturer. Kommunalsjef informerer om at arbeidsmiljø og ytringsklima er tema i samarbeidsforum og i kontormøter. Kommunalsjef viser også til medarbeiderundersøkelsen som inneholder temaer som åpenhet og kritikk, samt medarbeidersamtaler hvor åpenhet og tillit er hovedtema. Kommunalsjef opplever ytringsklimaet i kommunalavdelingen som godt. Det er stor åpenhet og raushet for å ta opp saker, herunder også avvik og varsling om kritikkverdige forhold. Kommunalavdelingen har en superbruker i Risk Manager som gir alle ansatte opplæring, samt informasjon og veiledning i systemets avviksmodul, herunder også varsling. Avvik, kritikkverdige forhold og etiske regler er tema i samarbeidsforum, ledermøter og avdelingsmøter, men også i flere av kontormøtene hvor alle ansatte fra kommunalavdelingen deltar. Oppfølging av varslingsprosedyrer, prosedyrer for avviksbehandling og etiske regler er delegert til avdelingslederne i kommunalavdelingen. På neste side presenteres funn fra spørreundersøkelsens ulike påstander om tilrettelegging for varsling. Svarene er avgitt på en skala fra 1-6 hvor 1 er «Helt uenig» og 6 er «Helt enig». østfoldkommunerevisjoniks 17 31

32 Figur 4: Tilrettelegging for varsling om kritikkverdige forhold Kommunalavdeling plan, miljø og teknisk Revisors merknader: N=43. Standardavvik= 1,31/ 1,30/ 1,57/ 1,22. Kommunen mener at tilfredsstillende skår på påstandene er 5-6. Figuren ovenfor viser at kommunalavdelingen ikke oppnår denne skåren, men oppnår mer enn 4 på alle fire påstander. Resultatene på påstanden «Min nærmeste leder er positiv til kritikk/nye ideer» viser noe spredning i svarene (standardavvik: 1,22), mens resultatene på de resterende påstandene viser stor spredning i svarene (standardavvik: 1,30-1,57). Foretakene Moss Drift og Anlegg (MDA) MDA er organisert som et kommunalt foretak med seks fagsjefer. Foretaket har ca. 125 ansatte fordelt på ca. 100 årsverk. Ifølge daglig leder følger MDA kommunens rutiner og retningslinjer, virksomhetens ansatte skal være kjent med disse gjennom Risk Manager. MDA har ikke et eget varslingsmottak, men daglig leder tenker at dette kunne vært hensiktsmessig. MDA benytter Risk Managertil dokumentstyring innen HMS/IK, men daglig leder er ikke kjent med om Risk Manager har vært benyttet i forbindelse med eventuelle varslinger. Det er ikke gjennomført vurderinger eller drøftinger av risiko knyttet til kritikkverdigeforhold eller hvordan dette skal håndteres i virksomheten. Ytringsklimaet i foretaket er heller ikke vurdert. Men daglig leder opplever virksomhetens ytringsklima som godt. Moss Kommunale eiendomsselskap (MKE) MKE har 22 ansatte, samt to som er tilsatt i prosjekter. Ifølge daglig leder følger MKE kommunens etiske regelverk. I tillegg til dette har virksomheten nedfelt egne regler i en egen personalhåndbok. Denne gjennomgås med personalet årlig, enten på virksomhetssamling eller på et utvidet hus- /kontormøte. Virksomheten har også utarbeidet egen prosedyre for varsling. Denne er igjen forenklet i en «Varslingsplakat» 9, som skal opp til gjennomgang og godkjennelse i styret på strategisamlingi januar Drøftinger av eventuelle kritikkverdige forhold og håndtering av dette tas opp på virksomhetens hus-/kontormøte som gjennomføres ca. en gang i måneden. Her kan samtlige ansatte ta opp eventuelle problemstillinger, eksempler på dette er julegaver fra kunder, bruk av telefon i ferier, 9 «Varslingsplakaten» er utarbeidet basert på grunnlaget i «Varslingsordning MKEiendom» som er tilgjengelig i Moss kommunes kvalitetssystem Risk Manager. østfoldkommunerevisjoniks 18 32

33 bruk av firmaets utstyr privat osv. Slike tema drøftes også ved behov i ledergruppemøter som avholdes hver 14. dag. Daglig leder informerer om at risikoen for kritikkverdige forhold i virksomheten er vurdert, da med spesielt fokus på «gjentjenester» og «kjempetilbud» for ansatte ved bruk av samarbeidspartnere. Tiltak som er iverksatt er å holde «øyne og ører» åpne for signaler. Virksomheten har ingen tillitsvalgte da dette ikke har vært et ønske fra de ansatte, men de har «fagforeningsrepresentanter». Ifølge daglig leder har alle ansatte fått beskjed om å varsle dersom de mener noe er utenfor gitte rammer. Daglig leder opplever også at de ansatte har mange sterke meninger, noe han oppfatter som positivt for ytringsklima. Via psykososial arbeidsmiljøundersøkelse, gjennomført i 2015, ble arbeidsmiljøet fremhevet som meget bra. Daglig leder opplever at alle i virksomheten kan si det de ønsker. Virksomheten bruker RiskManger til å rapportere bygningsmessige feil eller avvik.dersom det kommer et avviksvarsel i Risk Manager blir saken kvittert ut i programmet. Systemet blir ikke benyttet til å melde etiske avvik. I slike tilfeller tas det direktekontakt gjennom telefon eller brev/epost. Moss Havn Moss havn er en liten organisasjon med 14 ansatte i 13,1 årsverk. Moss havn følger Moss kommune sitt regelverk og dette leveres ut ved nyansettelser. Ifølge havnesjef er det ikke etablert egen varslingsrutine i Moss havn, men dette er noe han vil vurdere. Moss havn benytter ikke Risk Manager, men har nylig implementert Hms-systemet Grønn Jobb, som også har modul for avvikshåndtering. Her kan alle typer hendelse meldes inn. Det arbeides aktivt for å øke antall meldte avvik. Foretaket har en tillitsvalgt. Det gjennomføres jevnlige møter mellom tillitsvalgt og havnesjef. Det gjennomføres også faste ledermøter, HMS-møter og allmøter. Enhetsledere gjennomfører også møter med egne ansatte. Virksomheten har HMS på dagsorden i alle ledermøter hvor avvik tas opp. Så lenge havnesjef har hatt stillingen (siden 1. desember 2015) har det ikke kommet opp saker om kritikkverdige forhold ut over innmeldte HMS-saker. HMS-saker blir diskutert i HMS-møter og løsninger implementeres fortløpende. Ifølge havnesjef er det ikke gjennomført vurderinger av risiko for kritikkverdige forhold i foretaket. Ifølge hans egen oppfatning fremstår denne risikoen som liten. Havnesjefen vurderer ytringsklima i virksomheten som godt. Dette er et tema som tas jevnlig opp med tillitsvalgt. Det er ikke fremkommet forhold som tilsier at det må iverksettes spesielle tiltak. De ansatte er informert om at alle avvik skal meldes inn i HMS-systemet. I tillegg oppfordres ansatte i allmøter til å ta kontakt med ledelse, tillitsvalgt eller vernetjeneste dersom det er forhold man ønsker å ta opp. Havnesjef opplever at det er rom for å komme med tilbakemeldinger og havnesjef gjennomfører aktive handlinger knyttet til de tilbakemeldingene som kommer. Havnesjef har ikke begrenset, eller sett seg nødt til å begrense, ytringsfriheten til ansatte. Moss kommunes etiske regelverk følges hva gjelder den enkelte ansattes ytringer i enkeltsaker. På neste side presenteres funn fra spørreundersøkelsens ulike påstander om tilrettelegging for varsling. Svarene er avgitt på en skala fra 1-6 hvor 1 er «Helt uenig» og 6 er «Helt enig». østfoldkommunerevisjoniks 19 33

34 Figur 5: Tilrettelegging for varsling om kritikkverdige forhold Foretakene Revisors merknad:n=52. Standardavvik=1,53/ 1,61/ 1,74/ 1,70. Kommunen mener at tilfredsstillende skår på påstandene er 5-6. Figuren ovenfor viser at foretakene ikke oppnår denne skåren, men oppnår en skår på mer enn 4 på tre av fire påstander. Resultatene på samtlige påstander viser stor spredning i svarene (standardavvik: 1,53-1,74). Når vi ser nærmere på resultatene fordelt på de enkelte foretakene fremkommer det visse variasjoner. På påstanden «Vi har et godt ytringsklima på min arbeidsplass» er det MKEsom oppnår best skår av foretakene med et gjennomsnittskår på 5,18 (standardavvik: 1,15), mens MDA oppnår dårligst gjennomsnittskår med 3,79 (standardavvik: 1,55). På påstanden «Min nærmeste leder legger til rette for at vi skal kunne melde fra om kritikkverdige forhold» er det Moss Havn som oppnår best skår av foretakene med et gjennomsnittskår på 5,18 (standardavvik:1,27), mens MDA oppnår dårligst gjennomsnittskår med 3,92 (standardavvik: 1,58). På påstanden «Etikk er regelmessig på dagsorden på min arbeidsplass» er det MKE som oppnår best skår av foretakene med et gjennomsnittskår på 4,94 (standardavvik: 1,26), mens MDA oppnår dårligst skår med 3,91 (standardavvik: 1,58). På påstanden «Min nærmeste leder er positiv til kritikk/ nye ideer» er det Moss Havn som oppnår best skår av foretakene med et gjennomsnittskår på 5,18 (standardavvik: 1,34), mens MDA oppnår dårligst skår med 3,83 (standardavvik: 1,75). 3.3 Vurderinger Kommunen har plikt til å legge forholdene til rette for varsling. Hvorvidt det er behov for tiltak og i hvilket omfang, vil avhenge av risikoforholdene og av ytringsklimaet i virksomheten. Risikoforholdene i en kommune er sammensatt. I flere av kommunalavdelingene og i et av foretakene er det gjennomført risikovurderinger knyttet til kritikkverdige forhold. Rådmannen viser også til at det gjennomføres risikovurderinger årlig i forbindelse med spørsmål fra revisjonen. Gjennomføring av risikovurderinger er en nødvendig aktivitet som skal bidra til å sikre at kommunen har betryggende kontroll på sin virksomhet. Etter arbeidsmiljøloven har kommunen en plikt til å vurdere risikoforholdene i virksomheten i relasjon til helse-, miljø- og sikkerhet. For å ivareta kravet østfoldkommunerevisjoniks 20 34

35 om tilrettelegging for varsling må kommunen også vurdere andre risikoforhold, for eksempel mulighetene for korrupsjon, annen uetisk adferd eller fare for liv eller helse til pasienter/brukere/elever. Det bør gjennomføres risikovurderinger på alle nivåer i organisasjonen, og tiltak må iverksettes for å håndtere identifisert risiko. Fakta viser at det på flere identifiserte risikoområder er iverksatt tiltak som er knyttet til den identifiserte risikoen. Ut i fra de opplysningene som foreligger kan det imidlertid se ut som om kommunen ikke har en systematisk tilnærming til gjennomføring av risikovurdering og iverksetting av kontrolltiltak på dette området. Gjennom kommunens ordning med samarbeidsforum skal det sørges for åpenhet rundt antall varslinger, ved at antall varslinger skal fremgå av forumets årsrapport. Årsrapportene blir imidlertid ikke behandlet i overordnet organ, slik at informasjonen om varslinger stopper opp på virksomhetsnivå. Etter revisjonens vurdering vil kunnskap om antall varslinger være viktig i et risikoperspektiv og som styringsinformasjon for kommunalsjefer og rådmann, samt politisk nivå. Hvordan ytringsklimaet vurderes har betydning for hvilke tiltak som er nødvendig for å legge til rette for varsling. Et godt ytringsklima kjennetegnes blant annet av åpenhet. I en åpen kultur går ledelsen foran og etterspør kritikk og nye ideer, og de ansatte føler at det er trygt å dele sine meninger og erfaringer. Etter revisjonens oppfatning vil kommunens medarbeiderundersøkelse kunne være et godt grunnlag for systematisk kartlegging og vurdering av ytringsklimaet, både på et overordnet nivå og for vurderinger på virksomhets- og avdelingsnivå. Slik fakta fremstår er vi imidlertid usikre på om medarbeiderundersøkelsen i tilstrekkelig grad brukes til dette. Vi registrerer at resultatene på et generelt grunnlag ser ut til å bli brukt på et overordnet nivå, men at hovedtillitsvalgte gir uttrykk for at prosessene i etterkant av medarbeiderundersøkelsen er fraværende mange steder, og spesielt der hvor det er utfordringer. Både rådmannen, kommunalsjefene og daglige ledere ved foretakene opplever i hovedsak ytringsklimaet som godt. Resultater fra spørreundersøkelsen viser også at medarbeiderne, både i kommunalavdelingene og foretakene, gjennomsnittlig opplever ytringsklimaet på arbeidsplassen som godt med en skår på mer enn 4 (med unntak av MDA som har en gjennomsnittskår på 3,79). Vi registrerer at kommunen mener at resultatet fra undersøkelsen først er tilfredsstillende ved et gjennomsnitt på 5. Vi mener at en skår på over 4 også representerer et relativt godt resultat. Det som bekymrer revisjonen er standardavviket, som indikerer at det er store variasjoner i svarene. Dette innebærer at det er relativt mange respondenter som velger svaralternativer på den nedre delen av skalaen. Disse resultatene støttes også av hovedverneombudenes oppfatning om at ytringsklimaet er varierende. Også på påstanden «Min nærmeste leder legger til rette for at vi skal kunne melde fra om kritikkverdige forhold» og «Min nærmeste leder er positiv til kritikk/nye ideer» oppnår kommunen og foretakene en gjennomsnittskår på over fire, men fortsatt under fem. Men det er også spredning i svarene på disse påstandene. Selv om resultatene fra spørreundersøkelsen indikerer at ytringsklimaet i kommunen og foretakene generelt er relativt godt, fremstår det for oss som om det på enkelte områder kan være behov for å styrke ytringsklimaet. Et svakt ytringsklima indikerer behov for tiltak. Det er vår samlede oppfatning at kommunen har iverksatt flere tiltak som er egnet til å legge til rette for varsling og styrke ytringsklima. Vi legger til grunn kommunens prosedyrer for varsling og etiske regler, samt elektronisk system for varsling. Prosedyrene inneholder flere anbefalte elementer, herunder blant annet informasjon om adgangen til å varsle, henvisning til kommunens etiske normer og hvem det skal varsles til. Vi anser det også som positivt at prosedyrene beskriver skillet mellom avvik og varsling. Kommunen har et systematisk opplæringsprogram, som også inkluderer opplæring i varslingsregler, prosedyrer og østfoldkommunerevisjoniks 21 35

36 system, og har iverksatt flere andre tiltak som er egnet til å bidra positivt i arbeidet med å styrke ytringsklimaet. Vi viser eksempelvis til arbeid med medarbeiderskap, lederskap og relasjonsledelse, samt lokale møtearenaer. Revisjonen har enkelte bemerkninger til kommunens varslingsprosedyrer og det elektroniske systemet. Prosedyrene fremstår som utdatert og inneholder blant annet en henvisning til skjema som ikke lenger er i bruk. Kommunen innførte ny varslingsordning i 2013, og det ville vært naturlig å revidere prosedyrene på dette tidspunktet. Hva gjelder det elektroniske systemet for varsling, er vi enige med kommunen i at det kan være fornuftig å se nærmere på systemets løsninger. Dagens løsning inneholder mange ulike kategorier uten at det er tydelig definert/avklart hvilke type saker som skal kategoriseres hvor, og kan virke forvirrende. Det ser også ut til at systemet legger opp til at varsling behandles identisk med avvik, med eksempelvis like frister, selv om prosedyrene for varsling angir en annen frist. Revisjonen registrerer også at systemets funksjon for varsling til avviks-/varslingsbehandler ved nye saker har vært avslått i omtrent fem måneder. Dette innebærer at avviks- /varslingsbehandlere ikke har blitt varslet ved nye avvik/varslinger. Påminnelser er en viktig sikkerhetsmekanisme og vi synes det er uheldig at denne delen av systemet ikke har fungert tilfredsstillende over en så lang periode. Kommunen har ikke vurdert behovet for andre varslingsordninger. Rådmannen viser til at liten erfaring med varslingssaker gjør vurdering av behovet for andre løsninger, eksempelvis ekstern varslingskanal, vanskelig. Hovedverneombudene på sin side, mener kommunen trenger en ekstern varslingskanal og viser til sin erfaring med varslingssaker i kommunen. Etter revisjonens oppfatning er det ikke nødvendigvis behov for å etablere en ekstern kanal. Vi mener imidlertid at det kan være hensiktsmessig å etablere en særskilt kanal for varsling. Revisjonens oppfatning om dette må ses i sammenheng med våre øvrige vurderinger i rapporten, spesielt knyttet til problemstilling 3, hvor ulike sider ved praktiseringen av varslingsordningen vurderes. Varslingskanalen bør være objektiv og uavhengig og ha den nødvendige tillit. Kompetanse innen arbeidsmiljø, jus og økonomi er viktige kvalifikasjoner for å kunne behandle typiske varslingssaker. Kanalen vil være aktuell å benytte i tilfeller hvor ordinære kanaler er forsøkt eller ikke er ansett som hensiktsmessig. Ved en eventuell etablering av en slik kanal må kommunen være særlig oppmerksom på mottakets sammensetning, rådmannens innsyn og instruksjonsrett, samt plassering i organisasjonen. Tydelige retningslinjer og saksbehandlingsregler er også viktig. østfoldkommunerevisjoniks 22 36

37 4 ANSATTES KJENNSKAP OG TILLIT TIL VARSLINGSORDNINGEN Har ansatte kjennskap og tillit til kommunens varslingsordning? 4.1 Revisjonskriterier Rutiner og retningslinjer må være kjent for de ansatte De ansatte må ha tillit til varslingsordningen 4.2 Fakta Både hovedtillitsvalgte og hovedverneombud vurderer ansattes kjennskap og tillit til kommunens varslingsordning som varierende. Verneombudene tror at mange ansatte vegrer seg av frykt for hvordan en eventuell varsling vil bli håndtert. Det vises til eksempel hvor en ansatt hadde varslet til neste ledd fordi det var nærmeste leder det ble varslet om. Her ble imidlertid varselet sendt tilbake til vedkommende leder for behandling. Kommunalavdeling økonomi og organisasjonsutvikling Figuren nedenfor viser svar på spørsmål om hvilke kanaler kritikkverdige forhold kan varsles til. Respondenten blir bedt om å krysse av for de kanalene de har kjennskap til. Figur 6: Kjennskap til varslingskanaler kommunalavdeling økonomi og organisasjon Revisors merknader: N= 62. Figuren viser at over 90 % mener de kan varsle til nærmeste leder. Henholdsvis 77,4 % og 75,8 % mener de kan varsle til tillitsvalgt og verneombud, mens et mindretall opplyser at de kan varsle til kommunalsjef/rådmann, tilsynsmyndighetene, kontrollutvalget og kommunestyret. 3,2 % vet ikke hvem de skal henvende seg til ved behov for å varsle. På spørsmål om respondentene vet hvor man kan henvende seg for å finne informasjon om hvordan man går frem for å varsle om kritikkverdige forhold svarer 75,4 % av respondentene «Ja», mens de resterende svarer «Nei» N=61. østfoldkommunerevisjoniks 23 37

38 Nedenfor presenteres funn fra spørreundersøkelsens påstander om kjennskap til lovbestemmelser om varsling og kommunens egne prosedyrer for varsling. Svarene er avgitt på en skala fra 1-6 hvor 1 er «Helt uenig» og 6 er «Helt enig». Figur 7: Kjennskap til lovbestemmelser og prosedyrer kommunalavdeling økonomi og organisasjon Revisors merknader: N= 62. Standardavvik= 1,53/ 1,62. Kommunen har vurdert at tilfredsstillende skår på påstanden om kjennskap til arbeidsmiljølovens bestemmelser om varsling er 4-6. På påstanden om kjennskap til kommunens prosedyrer for varsling har kommunen vurdert at tilfredsstillende skår er 5-6. Figuren viser at kommunalavdelingen har en gjennomsnittskår på under 4 på begge påstandene, og at respondentene har dårligere kjennskap til kommunens prosedyrer enn til lovverket. Resultatene på begge påstandene viser «stor spredning» i svarene (standardavvik: 1,53 og 1,62). Nedenfor presenteres funn fra spørreundersøkelsens påstander om tillit til varslingsinstanser. Svarene er avgitt på en skala fra 1-6 hvor 1 er «I svært liten grad» og 6 er «I svært stor grad». Figur 8: Tillit til varslingsinstanser kommunalavdeling økonomi og organisasjon Revisors merknader: N= Standardavvik= 1,35/ 1,23/ 0,97/ 1,42/ 1,28/ 1,51/ 1,42/ 1,08. østfoldkommunerevisjoniks 24 38

39 Kommunen har vurdert at tilfredsstillende skår på dette spørsmålet er 5-6 for samtlige varslingsinstanser. Figuren på forrige side viser at kommunalavdelingen oppnår en tilfredsstillende skår på kategorien «Min nærmeste leder» og «Tilsynsmyndighetene». Samtlige av de øvrige kategoriene oppnår en skår på over 4. På spørsmålet om tillit til varlingsinstansene «Tillitsvalgt», «Kommunalsjef», «Kontrollutvalg» og «Kommunestyre/ordfører» viser resultatene «stor spredning» i svarene (standardavvik: 1,35-1,51), mens det er noe spredning i svarene på spørsmål om tillit til «Verneombud», «Min nærmeste leder», «Rådmann» og «Tilsynsmyndigheter» (standardavvik: 1,08-1,28). Andelen som svarer «Vet ikke» på spørsmålene om tillit til kontrollutvalg, kommunestyret/ordfører og tilsynsmyndighetene ligger rundt 50 %. Dette gjelder for alle kommunalavdelingene, samt foretakene. Kommunalavdeling helse og sosial Figuren nedenfor viser svar på spørsmål om hvilke kanaler kritikkverdige forhold kan varsles til. Respondenten blir bedt om å krysse av for de kanalene de har kjennskap til. Figur 9: Kjennskap til varslingskanaler kommunalavdeling helse og sosial Revisors merknader: N=442. Figuren viser at over 90 % mener de kan varsle til nærmeste leder. Henholdsvis 82,8 % og 84,4 % mener de kan varsle til tillitsvalgt og verneombud, mens et mindretall opplyser at de kan varsle til kommunalsjef/rådmann, tilsynsmyndighetene, kontrollutvalget og kommunestyret. 2 % vet ikke hvem de skal henvende seg til ved behov for å varsle. På spørsmål om respondentene vet hvor man kan henvende seg for å finne informasjon om hvordan man går frem for å varsle om kritikkverdige forhold svarer 68,8 % av respondentene «Ja», mens de resterende svarer «Nei». 11 På neste side presenteres funn fra spørreundersøkelsens påstander om kjennskap til lovbestemmelser om varsling og kommunens egne prosedyrer for varsling. Svarene er avgitt på en skala fra 1-6 hvor 1 er «Helt uenig» og 6 er «Helt enig». 11 N= 436. østfoldkommunerevisjoniks 25 39

40 Figur 10: Kjennskap til lovbestemmelser og prosedyrer kommunalavdeling helse og sosial Revisors merknader: N=432/426. Standardavvik= 1,44/ 1,50. Kommunen har vurdert at tilfredsstillende skår på påstanden om kjennskap til arbeidsmiljølovens bestemmelser om varsling er 4-6. På påstanden om kjennskap til kommunens prosedyrer for varsling har kommunen vurdert at tilfredsstillende skår er 5-6. Figuren viser at kommunalavdelingen har en gjennomsnittskår på under 4 på begge påstandene, og at respondentene har dårligere kjennskap til kommunens prosedyrer enn til lovverket. Resultatene på begge påstandene viser «stor spredning» i svarene (standardavvik: 1,44 og 1,50). Nedenfor presenteres funn fra spørreundersøkelsens påstander om tillit til varslingsinstanser. Svarene er avgitt på en skala fra 1-6 hvor 1 er «I svært liten grad» og 6 er «I svært stor grad». Figur 11: Tillit til varslingsinstanser kommunalavdeling helse og sosial Revisors merknader: N= Standardavvik= 1,40/ 1,32/ 1,45/ 1,55/ 1,57/ 1,58/ 1,61/ 1,60. østfoldkommunerevisjoniks 26 40

41 Kommunen har vurdert at tilfredsstillende skår på dette spørsmålet er 5-6 for samtlige varslingsinstanser. Figuren på forrige side viser at ingen av varslingskanalene oppnår denne skåren. «Verneombud» og «Tillitsvalgt» oppnår høyest skår, etterfulgt av «Min nærmeste leder» og «Tilsynsmyndighetene» (alle over 4). Øvrige kategorier oppnår en skår på under 4. På spørsmål om tillit viser resultatene for samtlige varslingsinstanser at det er stor spredning i svarene (standardavvik: 1,32-1,61). Kommunalavdeling kultur og oppvekst Figuren nedenfor viser svar på spørsmål om hvilke kanaler kritikkverdige forhold kan varsles til. Respondenten blir bedt om å krysse av for de kanalene de har kjennskap til. Figur 12: Kjennskap til varslingskanaler kommunalavdeling kultur og oppvekst Revisors merknader: N=512. Figuren viser at over 90 % mener de kan varsle til nærmeste leder. Henholdsvis 84,2 % og 88,5 % mener de kan varsle til tillitsvalgt og verneombud, mens et mindretall opplyser at de kan varsle til kommunalsjef/rådmann, tilsynsmyndighetene, kontrollutvalget og kommunestyret. 1,2 % vet ikke hvem de skal henvende seg til ved behov for å varsle. kjennskap til lovbestemmelser om varsling og kommunens egne prosedyrer for varsling. Svarene er avgitt på en skala fra 1-6 hvor 1 er «Helt uenig» og 6 er «Helt enig». På spørsmål om respondentene vet hvor man kan henvende seg for å finne informasjon om hvordan man går frem for å varsle om kritikkverdige forhold svarer 78,2 % av respondentene «Ja», mens de resterende svarer «Nei». 12 På neste side presenteres funn fra spørreundersøkelsens påstander om 12 N= 513. østfoldkommunerevisjoniks 27 41

42 Figur 13: Kjennskap til lovbestemmelser og prosedyrer kommunalavdeling kultur og oppvekst Revisors merknader: N=510/505. Standardavvik=1,36/ 1,42. Kommunen har vurdert at tilfredsstillende skår på påstanden om kjennskap til arbeidsmiljølovens bestemmelser om varsling er 4-6. På påstanden om kjennskap til kommunens prosedyrer for varsling har kommunen vurdert at tilfredsstillende skår er 5-6. Figuren viser at kommunalavdelingen har en gjennomsnittskår på over 4 på påstanden om kjennskap til lovverket, mens respondentene har dårligere kjennskap til kommunens egne prosedyrer. Her oppnår kommunalavdelingen en skår på under 4. Resultatene på begge påstandene viser stor spredning i svarene (standardavvik 1,36 og 1,42). Nedenfor presenteres funn fra spørreundersøkelsens påstander om tillit til varslingsinstanser. Svarene er avgitt på en skala fra 1-6 hvor 1 er «I svært liten grad» og 6 er «I svært stor grad». Figur 14: Tillit til varslingsinstanser kommunalavdeling kultur og oppvekst Revisors merknader: N= Standardavvik= 1,16/ 1,20/ 1,19/ 1,65/ 1,60/ 1,63/ 1,59/ 1,56. østfoldkommunerevisjoniks 28 42

43 Kommunen har vurdert at tilfredsstillende skår på dette spørsmålet er 5-6 for samtlige varslingsinstanser. Figuren ovenfor viser at kommunalavdelingen oppnår en tilfredsstillende skår på kategorien «Min nærmeste leder» og «Tillitsvalgt». «Verneombud» og «Tilsynsmyndighetene» oppnår en skår på mer enn 4, mens de øvrige kategoriene oppnår en skår på under 4. På spørsmål om tillit til varslingsinstansene «Tillitsvalgt», «Verneombud» og «Min nærmeste leder» viser resultatene noe spredning i svarene (standardavvik: 1,16-1,20), mens resultatene på spørsmål om tillit til«kommunalsjef», «Rådmann», «Kontrollutvalg», «Kommunestyre/ordfører» og «Tilsynsmyndighetene» viser stor spredning i svarene (standardavvik: 1,56-1,65). Kommunalavdeling plan, miljø og teknisk Figuren nedenfor viser svar på spørsmål om hvilke kanaler man kan varsle om kritikkverdige forhold. Respondenten blir bedt om å krysse av for de kanalene de har kjennskap til. Figur 15: Kjennskap til varslingskanaler kommunalavdeling plan, miljø og teknisk Revisors merknader:n=44. Figuren viser at over 90 % mener de kan varsle til nærmeste leder. Henholdsvis 81,8 % og 86,4 % mener de kan varsle til tillitsvalgt og verneombud. 72,7 % mener de kan varsle til kommunalsjef/rådmann. Et mindretall opplyser at de kan varsle til tilsynsmyndighetene, kontrollutvalget og kommunestyret. 2,3 % vet ikke hvem de skal henvende seg til ved behov for å varsle. respondentene «Ja», mens de resterende svarer «Nei». 13 På neste side presenteres funn fra spørreundersøkelsens påstander om kjennskap til lovbestemmelser om varsling og kommunens egne prosedyrer for varsling. Svarene er avgitt på en skala fra 1-6 hvor 1 er «Helt uenig» og 6 er «Helt enig». På spørsmål om respondentene vet hvor man kan henvende seg for å finne informasjon om hvordan man går frem for å varsle om kritikkverdige forhold svarer 85,7 % av 13 N= 42. østfoldkommunerevisjoniks 29 43

44 Figur 16: Kjennskap til lovbestemmelser og prosedyrer kommunalavdeling plan, miljø og teknisk Revisors merknader: N=43. Standardavvik=1,47/ 1,35. Kommunen har vurdert at tilfredsstillende skår på påstanden om kjennskap til arbeidsmiljølovens bestemmelser om varsling er 4-6. På påstanden om kjennskap til kommunens prosedyrer for varsling har kommunen vurdert at tilfredsstillende skår er 5-6. Figuren viser at kommunalavdelingen har en gjennomsnittskår på over 4 på begge påstandene. Resultatet på begge påstandene viser stor spredning i svarene(standardavvik: 1,47 og 1,35). Nedenfor presenteres funn fra spørreundersøkelsens påstander om tillit til varslingsinstanser. Svarene er avgitt på en skala fra 1-6 hvor 1 er «I svært liten grad» og 6 er «I svært stor grad». Figur 17: Tillit til varslingsinstanser kommunalavdeling plan, miljø og teknisk Revisors merknader: N= Standardavvik= 1,22/ 0,98/ 1,20/ 1,28/ 1,27/ 0,99/1,45/ 1,40. Kommunen har vurdert at tilfredsstillende skår på dette spørsmålet er 5-6 for samtlige varslingsinstanser. Figuren ovenfor viser at kommunalavdelingen oppnår en østfoldkommunerevisjoniks 30 44

45 tilfredsstillende skår på kategorien «Min nærmeste leder». De øvrige kategoriene oppnår en skår på over 4. På spørsmål om tillit til varslingsinstansene «Tillitsvalgt», «Verneombud», «Min nærmeste leder», «Kommunalsjef», «Rådmann» og «Kontrollutvalg» viser resultatene noe spredning i svarene (standardavvik: 0,98-1,28),mens resultatene på spørsmål om tillit til «Kommunestyre/ordfører» og «Tilsynsmyndighetene» viser stor spredning i svarene (standardavvik: 1,45 og 1,40). Foretakene Figuren nedenfor viser svar på spørsmål om hvilke kanaler man kan varsle om kritikkverdige forhold. Respondenten blir bedt om å krysse av for de kanalene de har kjennskap til. Figur 18: Kjennskap til varslingskanaler foretakene Revisors merknad: N=52. Figuren viser at 84,9 % mener de kan varsle til nærmeste leder. Henholdsvis 62, %og 54,7 % mener de kan varsle til tillitsvalgte og verneombud. 26,4 % mener de kan varsle til styret, mens 7,5 % mener de kan varsle til kommunalsjef/rådmann. På neste side presenteres funn fra spørreundersøkelsens påstander om kjennskap til lovbestemmelser om varsling og kommunens egne prosedyrer for varsling. Svarene er avgitt på en skala fra 1-6 hvor 1 er «Helt uenig» og 6 er «Helt enig». På spørsmål om respondentene vet hvor man kan henvende seg for å finne informasjon om hvordan man går frem for å varsle om kritikkverdige forhold svarer 68,6 % av respondentene «Ja», mens 31,4 % svarer «Nei» N=51. østfoldkommunerevisjoniks 31 45

46 Figur 19: Kjennskap til lovbestemmelser og prosedyrer foretakene Revisors merknad: N=52. Standardavvik=1,51/ 1,43. Kommunen har vurdert at tilfredsstillende skår på påstanden om kjennskap til arbeidsmiljølovens bestemmelser om varsling er 4-6. På påstanden om kjennskap til kommunens prosedyrer for varsling har kommunen vurdert at tilfredsstillende skår er 5-6. Figuren viser at foretakene har et gjennomsnittskår over 4 på påstanden om kjennskap til arbeidsmiljølovens bestemmelser, mens gjennomsnittskår er under 4 på påstandene om kjennskap tilkommunens/foretakenes prosedyrer. Resultatene på begge påstandene viser stor spredning i svarene (standardavvik: 1,51 og 1,43). Nedenfor presenteres funn fra spørreundersøkelsens påstander om tillit til varslingsinstanser. Svarene er avgitt på en skala fra 1-6 hvor 1 er «I svært liten grad» og 6 er «I svært stor grad». Figur 20: Tillit til varslingsinstanser foretakene Revisors merknad: N= Standardavvik= 1,62/ 1,60/ 1,69/ 1,80/ 1,68/ 1,59/ 1,71/ 1,77/ 1,67/ 1,85. østfoldkommunerevisjoniks 32 46

47 Kommunen har vurdert at tilfredsstillende skår på dette spørsmålet er 5-6 for samtlige varslingsinstanser. Figuren på forrige side viser at foretakene ikke oppnår tilfredsstillende skår på noen av påstandene. Det er kategorien «Kommunalsjef» som oppnår dårligst skår med 3,50, mens kategorien «Verneombud» oppnår best skår med 4,71. På spørsmål om tillit til varslingsinstansene «Tillitsvalgt», «Verneombud», «Min nærmeste leder», «Kommunalsjef», «Rådmann», «Kontrollutvalget», «Kommunestyret/ordfører» og «Styret» viser resultatene stor spredning i svarene (standardavvik: 1,59-1,77). På spørsmål om tillit til «Daglig leder» og «Tilsynsmyndighetene» viser resultatene svært stor spredning (standardavvik: 1,80 og 1,85). 4.3 Vurderinger At ansatte har kjennskap til den etablerte varslingsordningen og tillit til at den fungerer slik den skal, kan være avgjørende for at ansatte melder fra om kritikkverdige forhold. Resultatene fra spørreundersøkelsen viser at de aller fleste er klar over at de kan varsle til nærmeste leder dersom de avdekker kritikkverdige forhold. Med unntak av foretakene viser resultatene at over 90 % krysser av for nærmeste leder. De aller fleste kjenner også til at de kan varsle til verneombud og tillitsvalgt. Med unntak av foretakene krysser over 75 % av respondentene av på disse alternativene. På spørsmål om respondentene vet hvor de kan henvende seg for å finne informasjon om dette varierer antallet som svarer ja fra 68 % til 85 %. Det er kommunalavdeling plan, miljø og teknikk som i all hovedsak har de beste resultatene på denne delen av undersøkelsen. Etter revisjonens oppfatning er det positivt at de aller fleste vet at de kan melde fra til nærmeste leder. Revisjonen anser imidlertid andelen som kjenner til at de kan varsle til kommunalsjef/rådmann er for lav. Med unntak av kommunalavdeling plan, miljø og teknikk er det mindre enn halvparten som krysser av for rådmann/kommunalsjef. Etter revisjonens vurdering er det viktig at de ansatte vet at de har mulighet til å melde fra på et overordnet nivå dersom de ikke opplever å nå gjennom på avdelings- eller virksomhetsnivå. På spørsmål om kjennskap til arbeidsmiljølovens bestemmelser om varsling og kommunens varslingsprosedyrer viser resultatene at for de fleste kommunalavdelingene og foretakene ligger resultatene mellom 3,5 og 4,1. Kommunen mener tilfredsstillende skår er 4-6 på kjennskap til lovbestemmelsene, mens skåren på kjennskap til prosedyrene bør være 5-6. Resultatene viser imidlertid at kjennskapen til arbeidsmiljøloven fremstår som bedre enn kjennskapen til kommunens/foretakets prosedyrer. Kommunalavdeling plan, miljø og teknikk skiller seg ut med de beste resultatene her også henholdsvis 4,33 og 4,4. Revisjonen anser også her at et gjennomsnittlig resultat på fire er relativt godt, men standardavviket viser stor spredning i svarene, slik at det er flere respondenter som befinner seg på den negative delen av skalaen. Som vist til i vurderingene i forrige kapittel har kommunen en systematisk HMS-opplæring av ledere og nyansatte. Resultatene i dette kapittelet tyder på at det kan være behov for oppfriskning, eventuelt faste gjennomganger av varslingsprosedyrene for alle ansatte for å sikre god nok kjennskap. På spørsmål om tillit til varslingsinstanser viser resultatene fra spørreundersøkelsen at samtlige kommunalavdelinger, med unntak av kommunalavdeling helse og sosial oppnår en gjennomsnittskår på mer enn 5 på spørsmål om tillit til sin nærmeste leder. Av samtlige varslingsinstanser er det kategorien nærmeste leder som også oppnår høyest skår. I kommunalavdeling helse og sosial og foretakene er resultatene annerledes. Nærmeste leder oppnår en skår på 4,52. Kommunen har vurdert at tilfredsstillende skår på samtlige påstander om tillit er 5-6. Revisjonen anser oppnådd gjennomsnittskår som tilfredsstillende, men vil bemerke at standardavviket er høyt. Spesielt stor spredning er det i svarene fra kommunalavdeling helse og sosial og i østfoldkommunerevisjoniks 33 47

48 foretakene. Som tidligere nevnt indikerer dette at det også er flere av respondentene som velger et alternativ på den negative siden av skalaen. Det er varierende skår på spørsmål om tillit til øvrige varslingsinstanser, og det varierer også mellom kommunalavdelingene og foretak. Høyest grad av tillit viser resultatene fra kommunalavdeling plan, miljø og teknikk, som har gjennomsnittskår på mer enn 4,7 for samtlige instanser, hvor verneombud, tillitsvalgt, kontrollutvalget og rådmann skårer over 4,85. I kommunalavdeling økonomi og organisasjon ligger gjennomsnittskår mellom 4,19-5, hvor tilsynsmyndighetene har en skår på 5. I kommunalavdeling kultur og oppvekst ligger gjennomsnittskår på mellom 3,73 og 5,03, hvor tillitsvalgt og verneombud skårer henholdsvis 5,03 og 4,95. Lavest gjennomsnittskår har foretakene (mellom 3,5 og 4,71) og kommunalavdeling helse og sosial (mellom 3,32 og 4,63), hvor verneombud og tillitsvalgt skårer høyest. Kommunestyret/ordfører skårer lavest i alle kommunalavdelingene. østfoldkommunerevisjoniks 34 48

49 5 PRAKSIS I VARSLINGSSAKER Hvordan fungerer varslingsordningen i praksis? 5.1 Revisjonskriterier Det må være lav terskel for å melde fra om kritikkverdige forhold Varslinger må meldes på forsvarlig måte Alle varslinger må tas på alvor og undersøkes Kritikkverdige forhold må endres eller stoppes Varsler må ivaretas på en god måte gjengjeldelse må ikke forekomme Rettssikkerhet og personvern må ivaretas overfor den det varsles om 5.2 Fakta HR-leder ønsker at det skal være lav terskel for å melde fra om kritikkverdige forhold og at forholdene bør tas opp og løses på lavest mulig nivå i kommunalavdelingene. HR-leder kjenner ikke til at det har vært stilt spørsmål ved ansattes fremgangsmåte ved varsling. Heller ikke om ansatte har oppfattet handlinger som gjengjeldelse.hr-leder har ikke opplevd at saklig kritikk har blitt avvist, sanksjonert eller ikke tatt alvorlig. Hovedverneombudene opplever at det er rom for å stille kritiske spørsmål, men de har stått i stillingen lenge og tåler en støyt. Det er imidlertid store variasjoner lokalt. Det er flere som opplever at det er vanskelig å stille kritiske spørsmål på lokalt nivå. Det er flere som har opplevd hersketeknikker og at ledere kan gå hardt ut hvis det blir påpekt feil og mangler, eller man spør og graver for mye. Dette kan være personavhengig og varierer fra virksomhet til virksomhet. Det kan være ubehagelig, men håndtering av utfordrende situasjoner er en del av jobben som verneombud.som vist til i kapittel tre vurderer flere hovedtillitsvalgte ytringsklimaet i kommunen som begrenset, og viser til at det er ansatte som vegrer seg for å ta opp kritikkverdige forhold. De informerer også om at kritikk håndteres ulikt, basert på hva det gjelder, hvem den rettes mot og hvem den kommer fra. HR-leder opplever at kommunen har en utfordring knyttet til hva som er avvik og hva som er varsling jf. antall varslinger som ligger i systemet og hva som faktisk er håndtert som varsling. Kommunalsjef helse og sosial informerer om flere feilregistreringer, hvor avvik har blitt registrert som intern varsling. HR-leder tror de fleste ansatte vet forskjellen på et avvik og en varsling, men at avvikssystemet kan forvirre litt, da man benytter samme modul for avvik og varsling.rådmannen legger til at skillet mellom avvik og varsling vil bli tydeliggjort i forbindelse med revideringen av varslingsprosedyrene. Innledningsvis i spørreundersøkelsen definerte revisjonen hva kritikkverdige forhold kan være. Respondentene i spørreundersøkelsen har tatt stilling til påstanden «Jeg vet forskjellen på et avvik og et kritikkverdig forhold».svarene er avgitt på en skala fra 1-6 hvor 1 er «Helt uenig» og 6 er «Helt enig».kommunen oppnår en gjennomsnittlig skår på 4,56 på påstanden. 15 HR-leder informerer om at det også kan være manglende kunnskap knyttet til hvorvidt en melding fra en ansatt faller inn under varslingsbegrepet, både hos den som melder fra og den som mottar meldingen. Dette kan føre til at meldinger om forhold som kan være kritikkverdige ikke blir behandlet som en varsling. Men det er uansett viktig å ta tak i meldingen og gi melder en tilbakemelding slik også varslinger krever. Dette er også en viktig del av medarbeiderskapet og en god forbedringskultur. 15 N= Standardavvik: 1,35. østfoldkommunerevisjoniks 35 49

50 HR-leder opplever at kommunens prosedyrer blir fulgt ved varsling.det er opp til den som mottar varselet å vurdere hvilke undersøkelser og beslutninger som skal tas i hver enkelt sak. Hvorvidt tillitsvalgte/verneombud blir involvert avhenger av varslingen. Hvis det blir en oppfølging av enkeltpersoner, så vil tillitsvalgte kunne bistå medarbeideren, eventuelt om oppfølgingen krever involvering på et overordnet nivå. Dersom varslingen blir håndtert på virksomhetsnivå er det i utgangspunktetde lokale tillitsvalgte og verneombud som blir involvert. To av fire hovedtillitsvalgte informerer om å ha bistått i varslingssaker av ulik alvorlighetsgrad. Disse sakene har blitt håndtert i samarbeid med avdelingsleder/virksomhetsleder og har som oftest blitt løst. Resultater fra spørreundersøkelsen om praksis i varslingssaker Nedenfor presenteres resultater fra spørreundersøkelsen som belyser ulike sider ved praksis i varslingssaker. Respondentene i spørreundersøkelsen har blant annet tatt stilling til påstanden «Jeg har ansvar for å melde fra om kritikkverdige forhold». Svarene er avgitt på en skala fra 1-6 hvor 1 er «Helt uenig» og 6 er «Helt enig». Kommunen oppnår en gjennomsnittlig skår på 5,19 på påstanden. 16 Tabell 3: Har du selv erfart forhold du mener er kritikkverdige i organisasjonen/foretaket de siste fem årene? Kommunalavdeling/ Ja Nei N foretak Kommunalavdeling 6,6% 93,4% 61 Økonomi og organisasjon Kommunalavdeling 39,1% 60,9% 435 Helse og sosial Kommunalavdeling 25,4% 74,6% 516 Kultur og oppvekst Kommunalavdeling 18,2% 81,8% 44 Plan, miljø og teknisk MKE, MDA og Moss havn 28,3% 71,7% 53 Tabellen ovenfor viser at totalt av respondentene mener de har opplevd kritikkverdige forhold i organisasjonen de siste fem årene. Den største andelen respondenter befinner seg i kommunalavdeling helse og sosial (39,1 %), etterfulgt av kommunalavdeling kultur og oppvekst (25,4 %). På grunn av lavt antall respondenter på enkelte spørsmål på kommunalavdelingsnivå/foretak presenteres resultatene i resten av dette kapittelet samlet. Revisjonen har undersøkt hvilken type kritikkverdige forhold respondentene mener de har opplevd. Det var anledning til å velge flere alternativer. Svarene presenteres i figuren på neste side. I spørreundersøkelsen har revisjonen også spurt respondentene om de har opplevd forhold de mener har vært kritikkverdige de siste fem årene. Svarene presenteres i tabellen nedenfor. 16 N= Standardavvik: 1, østfoldkommunerevisjoniks 36 50

51 Figur 21: Hva gjaldt det kritikkverdige forholdet/forholdene? Revisors merknader: N=325. Figuren ovenfor viser at den største andelen av de kritikkverdige forholdene gjaldt mobbing og trakassering (38,5 %), etterfulgt av brudd på rutiner og retningslinjer (34,8 %), brudd på etiske regler/standarder (28,3 %), maktmisbruk (23,4 %) og forhold som kan medføre fare for liv og helse (23,1 %). 20,3 % har krysset av for «Annet», hvorav en av respondentene beskriver forhold som minner om korrupsjon. Revisjonen har også undersøkt hvem respondentene mener har vært ansvarlig for forholdet. Også her var det anledning til å velge flere alternativer. Svarene er presentert i figuren nedenfor. Figur 22: Hvem var ansvarlig for forholdet? Revisors merknader: N=323. Figuren ovenfor viser at respondentene mener at det i størst grad er kollegaer (38,1 %) og nærmeste leder (34,1 %) som har vært ansvarlig for det kritikkverdige forholdet. Revisjonen har også undersøkt om og hvordan varslingen ble formidlet videre. Også her var det anledning til å velge flere alternativer. Svarene presenteres i tabellen på neste side. østfoldkommunerevisjoniks 37 51

52 Tabell 4: Varslet du om det kritikkverdige forholdet? Ja, jeg varslet gjennom kommunens avvikssystem 23,9 % Ja, jeg varslet skriftlig 12,3 % Ja, jeg varslet muntlig 51,5 % Nei 31,6 % N= 326 Tabellen viser at 68,4 % av respondentene varslet om det kritikkverdige forholdet. Det varierer hvordan det er varslet. 23,9 % varslet gjennom kommunens avvikssystem. Revisjonen har også undersøkt hvem respondentene har varslet til. Også her var det mulig å velge flere alternativer. Svarene presenteres i figuren nedenfor. Figur 23: Til hvem varslet du? Revisors merknader: N=231 Figuren ovenfor viser at de fleste varsler til nærmeste leder (79,2 %), men at flere også velger å varsler til tillitsvalgt (34,6 %) og verneombud (29 %). 8,2 % opplyser at de har varslet kommunalsjef/rådmann. Her er alle kommunalavdelingene representert. Figuren på neste siden viser respondentenes opplevelse av hva som skjedde med det kritikkverdige forholdet etter at det ble varslet. østfoldkommunerevisjoniks 38 52

53 Figur 24: Hva skjedde med det kritikkverdige forholdet? Revisors merknader: N= 228. Figuren ovenfor viser at 48,2 % av respondentene opplevde at det kritikkverdige forholdet opphørte (11,4 %) eller at det skjedde en klar eller viss bedring (10,5 % og 26,3 %). 30,3 % opplevde ingen vesentlig endring. Revisjonen har også undersøkt hvordan respondentene opplevde å varsle om kritikkverdige forhold. Svarene er avgitt på en skala fra 1-6 hvor 1 er «Helt uenig» og 6 er «Helt enig», og presenteres i figuren nedenfor. Figur 25: Varslers opplevelse av å melde fra om kritikkverdige forhold Revisors merknader: N= Standardavvik= 1,62/ 1,69/ 1,65/ 1,63/ 1,16/ 1,37/ 1,64/ 1,19. Kommunen har vurdert at tilfredsstillende gjennomsnittskår på de fire første påstandene er 4-6. Figuren viser at tilfredsstillende skår ikke oppnås på noen av disse påstandene. På påstand 5-8 har kommunen vurdert at tilfredsstillende skår er 1. Resultatene viser at gjennomsnittskår overstiger 1 på alle disse påstandene, hvor «Jeg fikk negative reaksjoner fra overordnede» skårer høyest med 2,10. østfoldkommunerevisjoniks 39 53

54 Revisjonen har også undersøkt hva som er årsaken til at enkelte respondenter ikke varslet om det kritikkverdige forholdet de har oppdaget. Respondentene kunne velge flere alternativer. Svarene presenteres i figuren nedenfor. Figur 26: Hvorfor varslet du ikke om det kritikkverdige forholde/forholdene? Revisors merknader: N= 104. Figuren viser at de fleste respondentene (45,2 %) oppgir frykt for negative reaksjoner fra overordnede som årsak til at de ikke varslet, etterfulgt av manglende takhøyde for å ta opp kritikkverdige forhold (28,8 %), og at noen andre varslet om forholdet (21,2 %). 25 % av respondentene oppgir «Annet» som årsak. Revisjonen har spurt de respondentene som har oppdaget kritikkverdige forhold og som varslet om det, om de kommer til å varsle dersom de oppdager nye kritikkverdige forhold. 79,9 % av respondentene svarer «Ja» på spørsmålet, 3,9 % svarer «Nei», mens 16,2 % svarer «Vet ikke». 18 Ser vi nærmere på resultatene for de respondentene som ikke varslet når de oppdaget det kritikkverdige forholdet, viser tallene at de har en større andel i kategorien som svarer «Nei» (9,7 %) og «Vet ikke» (50,5 %) på spørsmålet om de kommer til å varsle dersom de oppdager nye kritikkverdige forhold. 19 Revisjonen har stilt det samme spørsmålet til de respondentene som ikke har oppdaget kritikkverdige forhold. 20 Resultatet viser at 82,9 % svarer «Ja» på spørsmålet om de kommer til å varsle dersom de oppdager kritikkverdige forhold. 0,1 % svarer «Nei» og 17 % svarer «Vet ikke». Revisjonen har spurt de som har svart «Vet ikke» og «Nei» på dette spørsmålet, hva som eventuelt er årsaken til at de ikke kommer til å varsle. Svarene presenteres i figuren på neste side. 18 N= N= N= 783. østfoldkommunerevisjoniks 40 54

55 Figur 27: Hva er eventuelt årsaken til at du ikke kommer til å varsle dersom du oppdager kritikkverdige forhold? Revisors merknader: N= 129. Figuren viser at det er tre kategorier som skiller seg ut. Over 30 % av respondentene krysser av for frykt for at varselet ikke skal bli tatt alvorlig og frykt for negative reaksjoner fra overordnede og kollegaer, som årsak til at de ikke kommer til å varsle. I spørreundersøkelsen har revisjonen spurt ledere og tillitsvalgte/verneombud om de har mottatt varslinger (N=320). 21,3 % svarer at de har mottatt ett eller flere varsler om kritikkverdige forhold. Av disse er ni virksomhetsledere, 29 avdelingsledere, 17 tillitsvalgte og 17 verneombud. Alle kommunalavdelinger er representert. Respondentene ble spurt om hvordan de opplevde varselet. Svarene er avgitt på en skala fra 1-6 hvor 1 er «Helt uenig» og 6 er «Helt enig», og presenteres i figuren nedenfor. Figur 28: Varslingsmottakers opplevelse av varslingen Revisors merknader: N= Standardavviket= 1,47/ 0,98/ 1,29/ 1,26/ 1,44/ 1,65. østfoldkommunerevisjoniks 41 55

56 Figuren viser at påstandene om respondentene visste hvordan de skulle håndtere varslingen og om varslingen ble tatt på alvor oppnår en gjennomsnittskår på over «5». Påstanden om varslermottakeren delte varslers bekymring oppnådde 4,78. Påstandene om ivaretakelse av varsler og den det ble varslet om oppnår begge 4,77. Lavest gjennomsnittskår oppnår påstanden om varselet ga positive effekter for kommunen (3,71). Her er det også 30,8 % som svarer «Vet ikke». På spørsmål om varselet ble meldt og behandlet i kommunens avvikssystem, svarer 40,9 % at varselet ble meldt i systemet, og 45,2 % at varselet ble behandlet i systemet. 21 Respondentene oppgir flere årsaker til at varslinger ikke blir meldt/behandlet i kommunens avvikssystem. Blant annet manglende rutiner knyttet til varslinger på tidspunktet, systemet oppleves som vanskelig å bruke, usikkerhet knyttet til anonymiteten i systemet, tenkte ikke på å melde saken inn i systemet, saken ble behandlet som en personalsak, saken ble håndtert samme dag, det ble varslet muntlig, varsler ønsket ikke å melde skriftlig, leder mente det ikke var nødvendig. Det er også noen respondenter som oppgir at de er usikre på hvorfor systemet ikke er benyttet. Informasjon fra rådmann, kommunalsjefer og daglig leder ved foretakene om praksis i varslingssaker Rådmannen informerer om at hun har mottatt en varsling i 2016 og at denne fortsatt er under behandling. Saken er sendt videre til rett mottaker, men rådmannen holdes orientert.forut for dette kjenner rådmannen til to varslinger, men de har gått direkte til Fylkesmannen. To av kommunalsjefene informerer om at de ikke har mottatt noen varslinger om kritikkverdige forhold i kommunen, og de kjenner heller ikke til at det er varslet på virksomhets-/avdelingsnivå. En annen av kommunalsjefene har mottatt en varsling, som er registrert i systemet. Kommunalsjef legger til at det siden januar 2013 er registrert 104 meldinger som er kategorisert som intern varsling.disse varslingene fremstår som avvik og uønskede hendelser. Varslingene/avvikene er fulgt opp og lukket. En annen av kommunalsjefene har mottatt seks varslinger om kritikkverdige forhold de siste femårene, hvor to av varslene omhandler samme forhold. Ett av seks varsel kan dokumenteres å ha blitt tatt til behandling innenfor fristen på tre dager, dette ble også lukket innenfor fristen på fire uker. Fire av de øvrige fem varslene er politianmeldt og ikke lukket i påvente av politiets behandling. Det siste varslet ble lukket ca. syv uker etter fristen på fire uker. Alle seks varsler er dokumentert i henholdsvis personalmappe, arkivsystemet ACOS WEB sak, og RiskManager. Alle varslerne, og de det har blitt varslet mot, har blitt holdt løpende orientert om saken gjennom samtaler, møter, e-post og tilbakemelding i RiskManager. I alle seks varslingssakene er det tatt stilling til hvorvidt de skal unntas offentlighet eller ikke. Kommunalsjef viser videre til at det i tillegg til disse varslingssakene, er meldt inn tre interne varslinger i Risk Manager, men at dette er feilregistreringer, som skulle vært meldt inn som avvik/uønsket hendelse. Daglig leder ved en av de tre foretakene informerer om at han har mottatt to konkrete varsler i den tiden han har vært ansatt som daglig leder. Ifølge daglig leder er begge varslene tatt til behandling innen tre dager. Ett av varslene er lukket innen 4 uker, mens det andre varselet tok relativt lang tid å lukke, da dette ble en personalsak. Det ble tatt stilling til hvorvidt varslene skulle unntas offentlighet og de involverte ble holdt løpende orientert om saken. Varslene er ikke dokumentert i Risk Manager, men på egen pc. 21 N= 66 og 62. østfoldkommunerevisjoniks 42 56

57 Gjennomgang av interne varslinger i Risk Manager Revisjonen har gjennomgått samtlige interne varslinger som er meldt i kommunens avvikssystem i perioden I 2015 ble det meldt inn 26 interne varslinger. Revisjonens gjennomgang viser at flertallet av disse ser ut til å være feilmeldte avvik. 12 av varslingene/avvikene er tatt til behandling innen fristen på tre dager og 19 er lukket innen fristen. Det er ikke loggført noen tilbakemelding til varsler i noen av sakene. I 2016 er det meldt inn 19 interne varslinger. Revisjonens gjennomgang viser at flertallet av disse ser ut til å være feilmeldte avvik. 8 av varslingene/avvikene er tatt til behandling innen fristen på tre dager og åtte saker er lukket innen fristen. To av varslingene inneholder en melding til varsler både når saken er tatt til behandling og når den er lukket. Fem av sakene inneholder melding til varsler når saken er lukket. I de resterende sakene er ingen meldinger til varsler loggført. Gjennomgang av varslinger meldt til samarbeidsforum I årsrapporter fra samarbeidsforum for 2014 er det totalt meldt inn tre varsler fra to virksomheter. Det ene varslet viser seg å være et feilregistrert avvik. Avviket ble tatt til behandling og lukket samme dag. De to andre varslene var fra samme virksomhet og ble begge tatt til behandling en dag etter fristen. Ett av disse varslene er registrert som et avvik i Risk Manager. Ett av varslene ble lukket innenfor fristen på fire uker, mens det andre ble lukket fire dager etter fristen. Begge varslene ble dokumentert i Risk Manager, og virksomhetsleder informerer om at varslerne fikk elektronisk tilbakemelding i systemet. Dette er imidlertid ikke loggført. Systemet har automatisk unntatt alle interne varslinger fraoffentlighet og det er derfor ikke foretatt noen egen vurdering av dette knyttet til disse to varslene. I årsrapport fra samarbeidsforum for 2015 ble det meldt inn totalt fire varsler fra tre ulike virksomheter.en av varslingene gjaldt informasjon til ansatte om mulig nedleggelse av en barnehage, og skulle ikke vært meldt inn som en varsling til samarbeidsforumet. I virksomheten hvor to av de andre varslingene er meldt inn, har verken referent eller virksomhetsleder klart av gjenfinne dokumentasjon, og mener at det må være feil at det er meldt inn varslinger til samarbeidsforum. Det fjerde varselet fra den tredje virksomheten ble tatt til behandling innenfor fristen på tre dager. Varselet ble lukket seks uker etter fristen på fire uker. Varselet ble dokumentert i Risk Manager og virksomhetsleder informerer om at varsler fikk elektronisk tilbakemelding gjennom systemet. Dette er imidlertid ikke loggført. Det ble ikke tatt stilling til hvorvidt varselet var unntatt offentlighet. 5.3 Vurderinger Det må være lav terskel for å melde fra om kritikkverdige forhold. Revisjonens vurderinger i kapittel 3.3 viser at oppfatningene om ytringsklima i kommunen generelt sett synes å være positive, men at det foreligger individuelle variasjoner. Etter revisjonens oppfatning kan svakheter i ytringsklima påvirke terskelen for å melde fra om kritikkverdige forhold. I spørreundersøkelsen har revisjonen bedt respondentene ta stilling til om de har ansvar for å melde fra om kritikkverdige forhold. Kommunen oppnår en gjennomsnittskår på 5,19. Etter revisjonens oppfatning signaliserer dette at de ansatte er bevisst sitt ansvar for å melde fra dersom de avdekker forhold de mener er kritikkverdige. 30 %/328 av respondentene oppgir at de har opplevd kritikkverdige forhold i kommunen/foretaket de siste fem årene. Mer enn to tredjedeler valgte å varsle om forholdet. Dette utgjør mer enn 200 ansatte. Det foreligger ikke opplysninger som tyder på at ansatte ikke har meldt fra på forsvarlig måte. Det er imidlertid variasjoner i hvordan en varsling blir meldt. De fleste varsler muntlig. østfoldkommunerevisjoniks 43 57

58 79,2 % opplyser at de varslet nærmeste leder. 8,2 % opplyser at de varslet kommunalsjef, og alle kommunalavdelingene er representert i disse svarene. Dette stemmer ikke overens med opplysningene fra enkelte av kommunalsjefene som mener de ikke har mottatt noen varslinger. De kjenner heller ikke til varslinger på virksomhets- eller avdelingsnivå, noe som bekrefter tidligere vurdering om at varslinger på virksomhets- /avdelingsnivå ikke rapporteres videre. Funnene kan imidlertid også tyde på at varslingsmottaker ikke er tilstrekkelig bevisst på at den ansatte som melder fra om et forhold faktisk mener å varsle. Våre egne gjennomganger av varslingssakene og opplysningene for øvrig viser imidlertid også at det ikke er noe klart skille mellom hva som meldes som avvik, intern varsling og uønsket hendelse. Dette kan indikere at flere av respondentene faktisk svarer på spørsmålene ut i fra at de har varslet om et avvik. Dette kan også være en forklaring på manglende samsvar mellom respondentenes opplysninger og opplysninger fra kommunalsjefer. Samtidig viser resultatene fra spørreundersøkelsen at måten respondentene kategoriserer det kritikkverdige forholdet, tyder på at svært mange faktisk mener å ha opplevd et kritikkverdig forhold. Mobbing og trakassering er den kategorien som flest krysser av 38,5 %, mens om lag en fjerdedel krysser av for henholdsvis brudd på etiske regler/standarder og forhold som kan medføre fare for liv og helse. 34,8 % krysser av for brudd på andre rutiner/retningslinjer. Vi antar at sistnevnte kategori er de typiske avvikene. Revisjonen mener det er bekymringsverdig at hele 7,1 % av respondentene opplyser at de har avdekket underslag, tyveri eller andre økonomiske misligheter. 0,9 % opplyser at de har avdekket korrupsjon. Alle varslinger må tas på alvor og undersøkes, og varsler må ivaretas på en god måte. Ut ifrarevisjonens gjennomgang av meldte varslinger fremstår det som om alle saker som er meldt elektronisk og til kommunalsjef blir behandlet. Det fremstår imidlertid som om kommunen kan ha utfordringer med å overholde frister. Resultatene fra spørreundersøkelsen viser også at det er en risiko for at varslinger ikke blir håndtert på en god nok måte. Vi legger blant annet til grunn resultater på påstanden«jeg ble tatt på alvor», som oppnådde en gjennomsnittskår på 3,55. Videre viser vi til påstander om varsler følte seg ivaretatt på en god måte og fikk positive tilbakemeldinger på varslingen, som oppnår en gjennomsnittskår på henholdsvis 3,34 og 3,09. Det er også store variasjoner i svarene, som indikerer at flere respondenter besvarer påstandene langt mer negativt. Kommunen har vurdert 4-6 som tilfredsstillende skår på påstandene. Revisjonen er enig med kommunen i at resultatene på disse påstandene ikke er tilfredsstillende. For å ivareta varsler på en god måte er det avgjørende at gjengjeldelseikke finner sted. Kommunen oppnår en gjennomsnittskår på rundt 1,6 på påstandene «Jeg ble baksnakket, trakassert og/eller utstøtt», «Jeg ble fratatt arbeidsoppgaver eller fikk endret stilling på andre måter» og «Jeg fikk negative reaksjoner fra kollegaer». Det er noe spredning i svarene. Kommunen mener at tilfredsstillende skår er 1. Revisjonen er i utgangspunktet enig med kommunen i denne vurderingen, men anser at resultater opp til 1,6 også kan regnes som et relativt godt resultat. På påstanden om varsler fikk negative konsekvenser fra overordnede oppnår kommunen en gjennomsnittskår på 2,1, og det er stor spredning i svarene. Dette resultatet anser vi ikke somtilfredsstillende. Ser vi dette i sammenheng med at 45,2 % av de som ikke varslet oppgir frykt for negative reaksjoner fra overordnede som årsak til at de ikke varslet og at 28,8 % oppgir at det ikke var takhøyde for å ta opp kritikkverdige forhold på arbeidsplassen, er det revisjonens oppfatning at terskelen for å melde fra om kritikkverdige forhold for enkelte kan være høy. Øvrige opplysninger viser også at det er flere som opplever at det er vanskelig å stille kritiske spørsmål. Revisjonen mener det er bekymringsverdig at så mange oppgir at dette skyldes frykt for negative reaksjoner fra overordnede, og at flere også oppgir å ha opplevd dette. For å ivareta varsler på en god måte bør vedkommende også sikres tilbakemelding underveis i behandlingen av saken. Revisjonens gjennomgang av saker østfoldkommunerevisjoniks 44 58

59 viser at varsler er holdt løpende orientert i de sakene som er meldt direkte til kommunalsjef. I varslingene som er håndtert i elektronisk system viser vår gjennomgang at tilbakemelding til varsler er loggført i svært få tilfeller. Dette utelukker imidlertid ikke at varsler kan ha fått tilbakemelding på annen måte. Kritikkverdige forhold må endres eller stoppes. Resultater fra spørreundersøkelsen viste at omtrent halvparten av de som meldte fra om det kritikkverdige forholdet opplevde at forholdet opphørte, eller at det ble en klar eller viss bedring. Samtidig opplevde omtrent en tredjedel ingen vesentlig endring. En liten andel opplevde en viss eller klar forverring. På påstanden «Varslingen ga positive effekter for Moss kommune/foretaket» oppnår kommunen/foretakene en gjennomsnittskår på 2,55. Det er stor spredning i svarene. Kommunen mener at tilfredsstillende skår på påstanden er 4-6. Revisjonen er enig i at en skår på 2,55 ikke er tilfredsstillende. I denne sammenheng anser revisjonen det som positivt at kommunen er i gang med opplæringstiltak og at kommunen er særlig bevisst på tydeliggjøring av at formålet med avvik/varsling er forbedring og at dette må implementeres både hos avviksmeldere og avviksbehandlere. Avslutningsvis ønsker revisjonen å bemerke at det fremstår som tilfeldig hvorvidt varslinger blir omtalt i årsrapportene til samarbeidsforum. I tillegg fremstår det som om de opplysningene som finnes om varslingene inneholder feil, samt at det ikke har vært mulig å gjenfinne informasjon om enkelte av varslingene. Svakheter i rapporteringen av varslinger er omtalt i vurderingene i kapittel 3.3, hvor vi viser til at rapportering av varslinger ikke når kommunalsjefsnivå. Sett i sammenheng med at den rapporteringen som gjøres i elektronisk system ikke gir et riktig bilde av antall varslinger, er det revisjonens vurdering at også kvaliteten på den styringsinformasjonen som bør rapporteres ikke er god nok. østfoldkommunerevisjoniks 45 59

60 6 KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER I dette prosjektet har revisjonen sett nærmere på hvordan Moss kommune har lagt til rette for varsling om kritikkverdige forhold, om ansatte har kjennskap og tillit til kommunens varslingsordning og hvordan ordningen fungerer i praksis. Revisjonen har funnet at kommunen har iverksatt flere tiltak som tilrettelegger for varsling om kritikkverdige forhold, og ytringsklimaet fremstår generelt sett som godt. Samtidig har helt sentrale tiltak, som varslingsprosedyrer og det elektroniske systemet for varsling, et forbedringspotensiale. Vi har også funnet manglende systematikk i kommunens vurderinger av risiko for kritikkverdige forhold, og at vurdering og iverksetting av tiltak knyttet til ytringsklimaet på lokalt nivå fremstår som fraværende i spesielt utsatte virksomheter/avdelinger. Kjennskap og tillit til varslingsordningen og ulike varslingsinstanser er varierende, men ansatte har i stor grad tillit til sin nærmeste leder. Selv om ytringsklimaet generelt sett fremstår som godt, har revisjonen også funnet at kommunen har utfordringer. Utfordringene skyldes blant annet at flere ansatte har opplevd eller frykter å oppleve negative reaksjoner fra nærmeste leder ved å melde fra om kritikkverdige forhold. Samtidig fremstår det som om det forekommer kritikkverdige forhold som ikke blir varslet om, og at varslinger som blir meldt ikke rapporteres videre. Slik vi vurderer funnene er det en risiko for at rådmannsnivå mangler sentral styringsinformasjon. Revisjonen anbefaler at kommunen bør: revidere varslingsprosedyren. gjennomføre igangsatt revidering av den elektroniske løsningen for varsling. sette i verk tiltak for å styrke ytringsklima og senke terskelen for å melde fra om kritikkverdige forhold i de virksomhetene/avdelingene hvor dette kan være en utfordring. sørge for at ansatte på alle nivåer i organisasjonen har tilstrekkelig kunnskap om: o prosedyrer for varsling. o når en henvendelse kan karakteriseres som en varsling. o hvem de kan varsle til. o hvordan de skal gå frem for å varsle. o grensen mellom varsling og avvik. vurdere å opprette en særskilt varslingskanal. iverksette rutiner for rapportering av varslinger til kommunalsjef/amu. Rolvsøy, 17. februar 2017 Lene Brudal (sign.) forvaltningsrevisor Anders Svarholt (sign.) oppdragsansvarlig revisor østfoldkommunerevisjoniks 46 60

61 7 RÅDMANNENS UTTALELSE østfoldkommunerevisjoniks 47 61

62 østfoldkommunerevisjoniks 48 62

63 8 VEDLEGG 8.1 Utledning av revisjonskriterier Krav til internkontroll Ifølge kommuneloven 23 nr. 2 skal rådmannen: «( ) sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll.» Bestemmelsen representerer en generell plikt for rådmannen til å sørge for at det er etablert en helhetlig internkontroll i kommunen. Forarbeidene 22 gir noe anvisning på hva internkontrollen må innbefatte, men for øvrig er internkontroll i det perspektivet som følger av 23 ikke nærmere definert i lov eller forskrift. Særlovgivningen 23 inneholder imidlertid en rekke bestemmelser som skal sikre forsvarlig internkontroll. I slik særlovgivning er internkontroll vanligvis beskrevet som en plikt for kommunen til å etablere systematiske tiltak for å sikre at virksomhetens aktiviteter planlegges, organiseres, gjennomføres, evalueres og korrigeres (vedlikeholdes) slik at tjenestene til enhver tid er i samsvar med lov. I Kontrollutvalgsboken 24 defineres internkontroll som «( ) de systemer og rutiner som administrasjonssjefen etablerer for å sikre tilstrekkelig styring, måloppnåelse og regeletterlevelse». Definisjonen tar utgangspunkt i et internasjonalt anerkjent rammeverk for internkontroll kalt COSO Ot.prp.nr. 42 ( ) Om lov om kommuner og fylkeskommuner. 23 Eksempelvis forskrift om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter (internkontrollforskriften) 3 og forskrift om internkontroll i helse- og omsorgstjenesten «Kontrollutvalgsboken Om kontrollutvalgets rolle og oppgaver», utgitt av Kommunal- og regionaldepartementet i 2011, s. 51. Veilederen er et ledd i departementets oppfølging av arbeidsgrupperapporten «85 tilrådingar for styrkt eigenkontroll i kommunane». COSO definerer internkontroll som en prosess som er iscenesatt og gjennomført av de ansatte, og utformet for å gi rimelig sikkerhet for og nå fastsatte målsettinger. Målsettinger som nevnes er: Målrettet og effektiv drift Pålitelig ekstern regnskapsføring Overholdelse av gjeldende lover og regler Internkontroll består imidlertid ikke av enkelte begivenheter eller hendelser, men en rekke handlinger som gjennomsyrer aktivitetene i virksomheten, og omfatter hele organisasjonen. I dette følger det naturlig at internkontroll ikke bare består av styringsdokumenter og instrukser, men av mennesker på alle nivåer i en organisasjon. Ledelse og øvrige ansatte har ulike roller, men et felles ansvar for internkontrollen. Det endelige ansvaret ligger imidlertid hos rådmannen. 26 COSO rammeverket strukturerer et helhetlig internkontrollsystem rundt fem nødvendige elementer: kontrollmiljø, risikovurdering, kontrollaktiviteter, informasjon og kommunikasjon, samt oppfølging. Kontrollmiljøet representerer det strategiske perspektivet i internkontrollen, og er grunnmuren som de andre komponentene i rammeverket bygger på. Kontrollmiljøet omfatter menneskene i organisasjonen og skal sette standarden når 25 COSO er en forkortelse for «The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission» som gav ut en rapport om internkontroll i oktober Rapporten oversatt til norsk i «Intern kontroll et integrert rammeverk», utgitt i Rammeverket har påvirket utformingen av kravene til internkontroll i statens økonomireglement, og er et vanlig verktøy for å bedømme internkontroll for revisjons- og rådgivningsmiljøer i arbeid med kommunale og statlige virksomheter. 26 COSO 1996: 8, østfoldkommunerevisjoniks 49 63

64 det gjelder å påvirke de ansattes holdning til styring og kontroll deres individuelle egenskaper og integritet, etiske verdier, holdninger og kompetanse, samt organisasjonsstruktur og fordeling av ansvar og myndighet. For at kontrollmiljøet skal fungere tilfredsstillende er det nødvendig at overnevnte områder er oppdaterte, tilpasset kommunen, tilgjengelig og gjort kjent for medarbeiderne i organisasjonen. Det er også viktig at ansvar for vedlikehold og utvikling er klart definert. Risikovurderinger er en del av internkontrollens operasjonelle perspektiv, og viser til en nødvendig aktivitet som skal bidra til å sikre at målene nås. Det å identifisere og analysere risiko er en kontinuerlig og gjentakende prosess, og et kritisk element i et effektivt internkontrollsystem. I KS arbeidshefte vises det til at risikovurdering bør være utgangspunktet for etablering av internkontroll. Nødvendigheten av en klar forståelse av risikoens rolle i virksomhetsstyring fremheves også i AGENDAs rapport om Internkontroll i norske kommuner. 27 Her hevdes det at betryggende kontroll forutsetter «at en har en overordnet oversikt over hvilke risikoer som påvirker om kommunen når sine mål eller ikke. Dette må følges opp av tilpassede styrings- og rapporteringssystemer, som gir oversikt og grunnlag for gjennomføring av tiltak ved avvik. Overordnet forståelse av risiko og adekvate styringssystemer kan dermed ses som forutsetninger for betryggende kontroll». Det finnes ingen praktisk måte å redusere risikoen til null. Ledelsen må derfor bestemme hvor mye risiko som kan aksepteres og forsøke å holde risikoen innenfor fastsatte grenser. Risikovurdering bør gjøres på alle nivåer i 27 Agenda utredning og Utvikling AS på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet. «Internkontroll i norske kommuner. Status og utviklingsbehov», virksomheten og må følges av handlinger som er nødvendige for å håndtere dem. Kontrollaktivitetene representerer de metoder og tiltak som er nødvendig for å håndtere identifisert risiko. Det er ikke mulig å si eksplisitt hva som er nødvendige tiltak. Dette må vurderes konkret i forhold til identifisert risiko og kost/ nytte betraktninger. For å kunne nå de mål som er etablert, må det også foreligge fri flyt av informasjon på alle nivåer i organisasjonen. Dette forutsetter at det er etablert systemer eller arenaer for utveksling av slik informasjon. Viktig informasjon må identifiseres, fanges opp og formidles til riktig tid, og skal gjøre medarbeidere på alle nivåer i stand til å utføre sine arbeidsoppgaver. Videre må informasjonen holde et visst kvalitativt nivå: den må være tilstrekkelig, den må komme til rett tid og være oppdatert og den må være nøyaktig og relevant. Kvaliteten på informasjonen påvirker ledelsens muligheter til å ta gode beslutninger og utøve kontroll med de aktiviteter som utføres. Dette forutsetter igjen at det er klart formidlet hva som skal rapporteres oppover i systemet og på hvilken måte. Det er imidlertid ikke tilstrekkelig med gode informasjonsstrømmer. Informasjonen må også kommuniseres. Dette betyr at kommunikasjon må være en integrert del av informasjonsstrukturen. Den må gjennomsyre organisasjonen nedover og oppover og på tvers. Alle medarbeidere må motta et klart budskap fra toppledelsen om at ansvaret for kontroll må tas alvorlig. Medarbeiderne må forstå sin egen rolle i internkontrollsystemet, herunder hvordan de enkelte aktivitetene og handlingene har betydning for andres arbeid. Samtidig må også medarbeiderne ha kanaler for formidling av viktig informasjon oppover i hierarkiet. Dette forutsetter åpne kanaler og klar vilje til å lytte. I denne sammenheng er det også viktig at det foreligger mekanismer som oppfordrer de ansatte til å melde fra om brudd på organisasjonens ulike reglementer, tvilsomme handlinger og så videre. østfoldkommunerevisjoniks 50 64

65 Internkontrollen er dynamisk og det samlede systemets effektivitet over tid må følges opp og vurderes. Slik oppfølging bør skje kontinuerlig på alle nivåer og ved frittstående evalueringer. Kontinuerlig oppfølging skjer samtidig med driften og inngår i den daglige ledelsen, mens frittstående evalueringer gjennomføres med varierende grad av hyppighet, avhengig av hvor effektiv den kontinuerlige selvkontrollen er. Sentralt i den kontinuerlige oppfølgingen ligger aktiviteter knyttet til ledelse, eksempelvis ulike kontrollaktiviteter, sammenlikninger, avstemminger og andre mer rutinemessige handlinger. Her spiller en fornuftig organisasjonsstruktur og klare ansvars- og myndighetsområder en viktig rolle. Dette gir oversikt over kontrollfunksjonene og gjør det lettere å oppdage svakheter i systemet. Avdekking av mangler er viktig for internkontrollsystemets effektivitet. Med mangler menes alle forhold som man bør se på ved systemet, uavhengig av om det formelt eller potensielt foreligger avvik. Her spiller den kontinuerlige oppfølgingen en sentral rolle, da den kan gi umiddelbar innsikt og kan gi rask identifisering av mangler. Hvilke, og til hvem, identifiserte mangler bør rapporteres er åpenbart subjektivt, men det må være opplagt at mangler som påvirker organisasjonens måloppnåelse må rapporteres til det nivået som kan iverksette nødvendige tiltak. For å definere hvilke saker som bør rapporteres fra lavere nivåer til høyere nivåer, og på hvilket detaljeringsnivå det skal rapporteres, kan overordnet nivå etablere rapporteringsdirektiver. Kriteriene for øvrig er utledet med utgangspunkt i arbeidsmiljølovens bestemmelser om varsling og forarbeidene til bestemmelsene, som også inneholder enkelte krav til internkontroll. Bestemmelser om varsling Rett til å varsle Ansatte har rett til å varsle om kritikkverdige forhold i kommunen, jf. arbeidsmiljøloven 2-4. Formålet med loven er å styrke det interne ytringsklimaet og å signalisere at varsling både er lovlig og ønsket. Ifølge forarbeidene til bestemmelsen er kritikkverdige forhold opplysninger om straffbare handlinger og mislighold av andre bestemmelser, herunder også brudd på kommunens etiske retningslinjer eller alminnelige etiske standarder. (Forholdene bør ha en viss allmenn interesse før en ansatt går ut med opplysningene.) KS kommer med følgende eksempler på kritikkverdige forhold: Forhold som kan medføre fare for liv og helse Mobbing og trakassering Korrupsjon Maktmisbruk Underslag, tyveri og økonomiske misligheter Brudd på taushetsplikt Diskriminering Ifølge 2-4 skal ansatte som varsler gå frem på en forsvarlig måte når de skal varsle om kritikkverdige forhold. Det følger av forarbeidene at bestemmelsen innebærer en hovedregel om at ansatte har full ytringsfrihet og at begrensinger i ytringsfriheten må begrunnes særskilt. Forsvarlighetskravet er derfor ingen begrensning i retten til å si ifra, men et krav til måten man sier ifra. Bestemmelsen er en videreføring av ansattes ulovfestede lojalitetsplikt, og en sikkerhetsventil mot unødvendige skader på arbeidsgivers interesser. Det skal svært mye til for at fremgangsmåten ikke er forsvarlig. Med mindre den ansatte har opptrådt helt utilbørlig vil intern varsling i alle tilfeller være rettmessig. Det vil normalt være forsvarlig å varsle internt til en ansvarlig person i virksomheten, ledelsen i linjen, tillitsvalgt eller verneombud de ordinære varslingskanaler. Det vil alltid være rettmessig å varsle i samsvar med varslingsplikt nedfelt i lov, forskrift, instruks, reglement, samt kommunens rutiner. Tilsvarende vil det alltid være lov å varsle til tilsynsmyndigheter eller andre offentlige myndigheter. Arbeidstaker har en vid østfoldkommunerevisjoniks 51 65

66 skjønnsmargin med hensyn til valg av fremgangsmåte. Vurderingstemaet vil ifølge forarbeidene i hovedsak være om den ansatte har et forsvarlig grunnlag for kritikken og om det er tatt tilbørlig hensyn til arbeidsgivers interesser i valg av fremgangsmåte ved varsling. 28 Det er arbeidsgiver som eventuelt må bevise at varslingen ikke har vært forsvarlig - det er arbeidsgiver som skal begrunne innskrenkninger i ytringsfriheten, og ikke arbeidstaker som må begrunne retten til å varsle. Hvis en arbeidsgiver skal vinne fram med en påstand om at fremgangsmåten ikke var forsvarlig, er det, ifølge KS sin veileder, et minstekrav at varslingen har skadet eller skapt en ikke ubetydelig risiko for skade på arbeidsgivers interesser. Andre bestemmelser som regulerer ytringsfriheten, eksempelvis regler om taushetsplikt, vil gjelde uavhengig av retten til å varsle. Plikt til å varsle I enkelte tilfeller har arbeidstakere en plikt til å varsle. Varslingsplikt er blant annet hjemlet i arbeidsmiljøloven 2-3 nr. 2 (b og e). Her fremgår at arbeidstaker skal «straks underrette arbeidsgiver og verneombudet og i nødvendig utstrekning andre arbeidstakere når arbeidstakeren blir oppmerksom på feil eller mangler som kan medføre fare for liv eller helse, og vedkommende ikke selv kan rette på forholdet», og «sørge for at arbeidsgiver eller verneombudet blir underrettet så snart arbeidstaker blir kjent med at det forekommer trakassering eller diskriminering på arbeidsplassen». Varslingsplikt følger blant annet også av barnevernloven, helsepersonelloven og straffeloven. 28 Mer veiledning om dette finnes i forarbeidene, men også i rettspraksis vedrørende lojalitetsplikten, med forbehold om at grunnlovsendringen i 2004 medfører at ytringsfriheten skal tillegges større vekt enn tidligere. De konkrete momentene i vurderingen vil blant annet være om arbeidstaker var i aktsom god tro om opplysningenes riktighet, hvem det ble sagt fra til og hvordan, hva slags opplysninger det er tale om, ytringens skadepotensiale og opplysningenes allmenninteresse (forarbeidene). Vurdering av ytringsklima risikovurdering Kommunen, som arbeidsgiver, har plikt til å legge forholdene til rette for varsling, jf. arbeidsmiljølovens 3-6. Det følger av forarbeidene at hvorvidt det er behov for tiltak og i hvilket omfang, vil avhenge av risikoforholdene og av ytringsklimaet i virksomheten. I henhold til 3-1 har kommunen en plikt til å vurdere risikoforholdene i virksomheten i relasjon til helse-, miljø- og sikkerhet. 3-6 innebærer at arbeidsgiver også må vurdere andre risikoforhold, for eksempel mulighetene for korrupsjon eller fare for liv eller helse til pasienter. Tillitsvalgte skal trekkes inn i arbeidet med å vurdere behov og hvilke tiltak som skal gjennomføres. Det følger av forarbeidene at kommunen må foreta en generell vurdering av ytringsklimaet i virksomheten med sikte på hvordan intern kritikk håndteres. «Dersom det er nødvendig for å ivareta lovfestet varslingsplikt eller plikt til avviksrapportering skal tiltak iverksettes. Det vil også indikere at det foreligger behov for tiltak dersom konkrete tilfeller har avslørt at saklig kritikk avvises, sanksjoneres eller ikke tas alvorlig. Det er imidlertid ikke nødvendig at det foreligger konkrete mistanker om kritikkverdige forhold eller at det har vært konkrete situasjoner som har vist at det er behov for at det gjøres noen grep i virksomheten. Det skal ikke være høy terskel for at det skal være plikt til å sette i verk tiltak som beskrevet i bestemmelsen, og det er først og fremst «ukompliserte» virksomheter med få ansatte som vil falle utenfor.» Iverksetting av tiltak Som en del av det systematiske HMS-arbeidet, skal kommunen utarbeide rutiner for intern varsling eller sette i verk andre tiltak som legger forholdene til rette for intern varsling av kritikkverdige forhold i tråd med 2-4, dersom forholdene tilsier det. Dersom det konkluderes med behov for tiltak, vil det være naturlig å utarbeide rutiner for varsling, herunder retningslinjer, reglementer og instrukser og lignende. Ifølge KS bør kommunen ha etablert rutiner/prosedyrer for varsling. østfoldkommunerevisjoniks 52 66

67 Etablering av rutine/prosedyre og retningslinjer for varsling Rutinene/retningslinjene bør inneholde opplysninger om adgangen til å varsle, virksomhetens etiske normer, og hvem det skal varsles til. Videre bør de være skriftlige, tilgjengelige og gjort kjent for alle ansatte. 29 KS nevner også at det er viktig at rutinene gir arbeidstakeren den trygghet som er nødvendig slik at han/hun velger å varsle om kritikkverdige forhold. KS mener at rutinene bør ha med følgende elementer: Hva bør arbeidstakeren tenke over før han/hun varsler? Hvordan bør arbeidstakeren gå fram hvis han/hun ønsker å varsle? Hvem bør motta et varsel? Når det varsles om trakassering eller diskriminering på arbeidsplassen er det fastsatt i loven hvem man er pliktig å si fra til, jf. arbeidsmiljøloven 2-3 andre ledd bokstav d (sitert ovenfor). Varsling på andre måter i samsvar med interne rutiner, kan ikke erstatte disse bestemmelsene. Etablering av rutiner/retningslinjer for oppfølging av varslinger Alle varsler skal tas på alvor og undersøkes, og kritikkverdige forhold må endres eller stoppes. Ifølge KS bør kommunens rutiner/retningslinjer inneholde følgende momenter: Hva gjør kommunen etter å ha mottatt et varsel? Hvilken informasjon skal den/de det varsles om få, og når? Hvilken informasjon skal varsleren få etter å ha varslet? 29 Forarbeidene stiller også følgende krav til rutinene: «Rutinene kan ikke begrense ytringsfriheten mer enn det som følger av Grunnloven 100 og arbeidsmiljøloven 2-4, jf. Grunnloven 100 tredje ledd og arbeidsmiljøloven 1-9. Hva gjør kommunen med opplysningene når saken avsluttes? Den som varsler skal ivaretas på en god måte. Ifølge KS bør en varsler ha krav på tilbakemelding om hvilken behandling varslingen vil bli undergitt. En varsler bør også få en tilbakemelding med korrigerende opplysninger dersom det viser seg at forholdet ikke var kritikkverdig. I tillegg bør en varsler sikres stor grad av fortrolighet, også overfor kommunens ledelse, og at varslers identitet kun er kjent for en avgrenset gruppe. Forbudet mot gjengjeldelse er også viktig for å sikre trygge rammer for varsleren. Arbeidsmiljøloven forbyr gjengjeldelse mot ansatt som varsler i tråd med 2-4, jf Ifølge forarbeidene skal begrepet gjengjeldelse forstås vidt: «Enhver ugunstig behandling som kan ses som en følge av og en reaksjon på varsling, skal i utgangspunktet regnes som gjengjeldelse.» 30 Forbudet utelukker imidlertid ikke at arbeidsgiver kan komme med motytringer. Gjengjeldelsesforbudet setter krav til kommunens utøvelse av arbeidsgivers styringsrett. Forbudet omfatter arbeidsgivers egne handlinger, men også handlingene til den som utøver styringsretten i arbeidsgivers sted eller etter instruks fra arbeidsgiver. Arbeidstaker er ikke vernet mot oppsigelser eller andre reaksjoner som er saklige/lovlige på annet grunnlag. Forbudet mot gjengjeldelser gjelder varsling som er innenfor lovens grenser etter 2-4. Varsling som ikke skjer innenfor rammene av denne bestemmelsen, vil falle utenfor bestemmelsens anvendelsesområde. 31 Forbud 30 Videre fremgår av forarbeidene: «Forbudet gjelder formelle sanksjoner som oppsigelse, suspensjon og avskjed samt ordensstraff hjemlet i tjenestemannsloven. Forbudet gjelder også mer uformelle sanksjoner som for eksempel endringer i arbeidsoppgaver, interne overføringer og såkalt tjenestlig tilrettevisning overfor offentlig ansatte.» 31 Bestemmelsen skal ikke tolkes antitetisk. Selv om arbeidstaker ikke hadde rett til å si fra på den måten han/hun gjorde, vil dette ikke uten videre gi arbeidsgiver rett til gjengjeldelser. I slike tilfeller østfoldkommunerevisjoniks 53 67

68 et omfatter også tilfeller hvor en ansatt ikke har varslet, men har signalisert at han/hun vil komme til å gjøre det. Bevisbyrden for gjengjeldelse er delt mellom arbeidstaker og arbeidsgiver. Ifølge forarbeidene skal det imidlertid ikke stilles for strenge beviskrav til det forhold at arbeidstaker fremlegger opplysninger om at gjengjeldelse har skjedd. Normalt vil det være tilstrekkelig at arbeidstaker kan vise at varslingen har skjedd, og at oppsigelse eller annen handling fra arbeidsgiver kom tett på varslingen i tid. Det er arbeidsgiver som må sannsynliggjøre at slike handlinger er begrunnet i andre forhold enn varslingen. Etter 2-5 (3) har arbeidsgiver et objektivt erstatningsansvar for ikke-økonomisk tap. Bestemmelsen gir med andre ord arbeidstaker rett til oppreisning uavhengig av økonomisk tap og uavhengig av om det påvises skyld på arbeidsgivers side. Den/de det varsles om har krav på rettssikkerhet og personvern. Kommunen må ta stilling til om varslingen er offentlig eller om det er grunnlag for å unnta varslingen fra offentlighet. Dersom varslingen kan gi grunnlag for tjenstlig sanksjon av en slik karakter at det kvalifiserer til enkeltvedtak, må kommunen sørge for å overholde forvaltningslovens bestemmelser om saksbehandling. Blant annet må kommunen sørge for å ivareta retten til å bli gjort kjent med påstander rettet mot seg selv og mulighet til å imøtegå disse. Dersom kommunen helt eller delvis benytter elektroniske systemer for å ivareta sin varslingsordning, må kommunen også sørge for å ivareta kravene i personopplysningsloven. Etablering av særskilt varslingsmottak Ifølge KS bør de fleste kommuner også tilrettelegge for intern varsling gjennom en objektiv og uavhengig kanal. Medlemmene i varslingsmottaket bør ha kompetanse innen arbeidsmiljø, jus og økonomi. Mottaket må ha den nødvendige tillit der hvor ordinære kanaler er forsøkt eller ikke ansett som hensiktsmessig. Ifølge KS må kommunen ha retningslinjer for mottaket som regulerer følgende: Sammensetning Rådmannens rolle (innsyn og instruksjonsrett) Plassering i organisasjonen Saksbehandlingsregler (hvilke undersøkelser som kan/skal gjøres, hvor saken oversendes, hvem som avslutter saken, og arkivering av opplysninger) Andre tiltak som legger til rette for varsling Varslingsreglene skal bidra til å styrke ytringsfriheten gjennom å fremme åpenhet og bedre ytringsklimaet. I en åpen kultur går ledelsen foran og etterspør kritikk og nye ideer. I tillegg til å ha skriftlig nedfelte rutiner, kan det være hensiktsmessig å ta spørsmål om kritikkverdige forhold systematisk eller regelmessig i eksempelvis medarbeidersamtaler, eller avholde møter med informasjon og drøftelse om hvordan intern kritikk skal håndteres og lignende. Hvor omfattende tiltak det vil være tale om må uansett avhenge av forholdene i virksomheten. Plikten til å sette i verk tiltak faller under Arbeidstilsynets tilsyns- og påleggskompetanse, jf. arbeidsmiljøloven 18-1 og Arbeidstilsynet skal som ledd i tilsyn på dette området vurdere om det er behov for (ytterligere) tiltak, og kan gi pålegg om å iverksette tiltak. Arbeidstilsynet kan i forbindelse med tilsyn foreta en selvstendig vurdering av behovet og har kompetanse til å overprøve kommunens vurderinger. gjelder blant annet arbeidsmiljølovens krav om saklighet ved oppsigelser, det alminnelige saklighetskravet i offentlig forvaltning og ulovfestede saklighetsnormer. østfoldkommunerevisjoniks 54 68

69 østfoldkommunerevisjoniks 55 69

70 8.2 Spørreundersøkelse østfoldkommunerevisjoniks 56 70

71 østfoldkommunerevisjoniks 57 71

72 østfoldkommunerevisjoniks 58 72

73 østfoldkommunerevisjoniks 59 73

74 østfoldkommunerevisjoniks 60 74

75 østfoldkommunerevisjoniks 61 75

76 østfoldkommunerevisjoniks 62 76

77 østfoldkommunerevisjoniks 63 77

78 ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT Saksnr.: 2017/78 Dokumentnr.: 2 Løpenr.: 11114/2017 Klassering: Saksbehandler: Anne-Karin F. Pettersen Møtebok Behandlet av Møtedato Utvalgssaksnr. Kontrollutvalget Moss /4 Statusrapport om utført forvaltningsrevisjon for 2016 Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Statusrapport om utført forvaltningsrevisjon for 2016, tas til orientering Fredrikstad, Vedlegg Statusrapport etter utført forvaltningsrevisjon for 2016 Moss kommune, datert Andre saksdokumenter (ikke vedlagt) KU - sak 15/68 Forvaltningsrevisjonsplan Saksopplysninger Vi viser til kommunelovens 78 pkt. 5 om revisors plikt til å rapportere resultatene av sin revisjon og kontroll til kontrollutvalget. Vi viser også til forskrift om kontrollutvalg og revisjon kap. 5 om kontrollutvalgets oppgaver ved forvaltningsrevisjon Vurdering Østfold kommunerevisjon IKS redegjør i sin statusrapport for de prosjekt som er gjennomført i Leveransene er i henhold til vedtatt forvaltningsrevisjonsplan for perioden I statusrapporten har revisjonen vist fordelte timer på de ulike prosjektene slik at kontrollutvalget får en bedre oversikt over hvordan timene er forbruket. Leveransegraden utgjør for Moss kommune isolert sett 98 % (21 timer mindre en budsjettet), og prosentgraden er høyrere enn gjennomsnittet for kommunerevisjonens øvrige kommuner sett under ett. 78

79 Samlet gjennomsnittlig leveransegrad for alle kommuner utgjør 92 % for Det opplyses at dette skyldes langvarig sykefravær i seksjonen. Sykefraværet er ikke jobbrelatert. ØKR er i ferd med å ansette ytterligere en forvaltningsrevisor, og forventer at vedkommende vil tiltre innen utgangen av 1. halvår Mindre forbruket avregnes mot regnskapsrevisjon og differansen tilleggs faktureres/ krediteres. Vi viser til vedlagte statusrapport for ytterligere detaljer. Sekretariatet anbefaler for kontrollutvalget at revisjonens statusrapport om utført forvaltningsrevisjon for 2016 tas til orientering. 79

80 Statusrapport etter utført forvaltningsrevisjon i perioden 1. januar desember 2016 Moss kommune Østfold kommunerevisjon IKS utfører forvaltningsrevisjon på vegne av kontrollutvalget i kommunen. Seksjon for forvaltningsrevisjon gjennomfører også andre typer undersøkelser som kontrollutvalget bestiller særskilt. Produksjon og ressursbruk Følgende arbeid er gjennomført og har vært behandlet i kontrollutvalget i perioden 1. januar 31. desember 2016: Rapp 2015 Rapp. 1. halvår Prod. 2. halvår Prosjekt totalt Totalt 2016 Estimert maks Eventuelt merforbruk Administrasjon Etterlevelse av rammeavtaler , ,4 Undersøkelse ordførerlønn , ,45 Sykefravær , , ,4 Varslingsrutiner/ institutt , , ,75 Sum Merknader: Kolonnen «Rapp. 2015» viser hva som er rapportert i 2015 på prosjekter som ble påbegynt det året. Timene tas med for å kunne gi et bedre bilde av totalforbruk knyttet til de ulike prosjektene. Kolonnen «Prosjekt totalt» inkluderer timer som er levert i 2016, og eventuelt i 2015 der dette er aktuelt. «Totalt 2016» summerer bare timer som er levert så langt i Kolonnen «Estimert maks» angir maksimalt timeantall som ble estimert i vedtatt prosjektplan, mens kolonnen «Eventuelt merforbruk» viser over- eller underforbruk knyttet til de ulike prosjektene. Merforbruk vises ved negativt tall. Kolonnen er kun relevant for ferdigstilte prosjekter. Merk også at der det ikke er laget ressursanslag for oppdraget, så vil tallet fremstå som merforbruk. Administrasjon Timene dekker administrativ deltakelse i kontrollutvalg og andre fora, mindre arbeidsoppgaver, samordningsmøter med kontrollutvalgssekretariatet, utarbeidelse av statusrapporter og lignende oppgaver som ikke føres på eget prosjekt. Timeantallet er stipulert ut i fra tidligere erfaringstall, hvor alle slike oppgaver ble ført i egne kategorier i vårt timeregistreringssystem, og bygger på et gjennomsnitt over flere år. For kommunene Moss, Sarpsborg og Fredrikstad er antallet stipulert til 60 timer per år, mens for kommunene Hvaler, Råde og Rygge er antallet stipulert til 30 timer per år. østfold kommunerevisjon iks 1 80

81 Etterlevelse rammeavtaler Prosjektplan ble vedtatt av kontrollutvalget 16. juni 2015 (15/34). Rapporten ble behandlet av kontrollutvalget 18. februar 2016 (sak 16/2). Det har totalt medgått 309 timer, og prosjektet er avsluttet med et merforbruk på 89 timer i forhold til ressursestimat. Årsaken til merforbruket skyldes større utfordringer enn forventet knyttet til fakturakontrollen, samt større behov for faktaverifisering enn forutsatt. Undersøkelse politisk godtgjøring Oppdraget ble bestilt av kontrollutvalget 8. desember 2015 (15/72). Notat ble behandlet av kontrollutvalget 18. februar 2016 (sak 16/5). Oppdraget ble estimert til ca. 25 timer. Revisjonen har imidlertid brukt 45 timer på gjennomføringen. Årsaken til ressursbruken skyldes delvis noe mer arbeid enn forutsatt hva gjelder tolkningen av kommunens reglement, samt flere runder med faktaverifisering enn hva som var forutsatt. Sykefravær Arbeidet med prosjektet ble påbegynt av revisjonen allerede i januar Det ble avholdt oppstartsmøte med administrasjonen, samt innhentet en del dokumenter. Prosjektplan ble utarbeidet på dette grunnlaget, og fremmet for behandling til kontrollutvalgets møte 18. februar 2016 (sak 16/3). Som følge av innspill fra rådmannen i møtet ble prosjektplanen sendt tilbake til revisjonen for revidering. Kontrollutvalget ba om at det ble gjennomført nye samtaler med rådmannen og at ny prosjektplan ble utarbeidet. Ny prosjektplan ble lagt frem for behandling 7. april 2016 (sak 16/4). Planen ble vedtatt slik som foreslått fra revisjonen, men utvalget ønsket å bli involvert i metodevalg, samt ba revisjonen om ta kontakt med sammenlignbare kommuner. Rapporten ble behandlet i kontrollutvalget 22. september 2016 (sak 16/34). Oppdraget er avsluttet med et merforbruk på ca. 302 timer i forhold til estimat. Merforbruket har flere forklaringer. Blant annet vises det til at det har medgått ca. 50 timer i arbeidet med den første prosjektplanen. Dette er arbeid som ikke har blitt gjenbrukt i det videre arbeidet. Videre har sammenligningen med andre kommuner medført høyere tidsbruk. Samarbeidet og større grad av involvering av administrasjonenog KU enn normalt i prosjekter har også medført høyere tidsbruk. Endelig spørreundersøkelse ble større og mer omfattende enn planlagt fra vår side, noe som også har medført høyere tidsbruk knyttet til analyse og sammenstilling. Samtidig gir resultatene kommunen et godt grunnlag for å jobbe videre med nærværsarbeidet. Det ble redegjort for total tidsbruk i prosjektet under behandlingen den 22. september. Varslingsordningen Prosjektplan ble vedtatt av kontrollutvalget 9. juni 2016 (sak 16/29). Planen ble vedtatt som foreslått av revisjonen. Utkast til spørreundersøkelse ble lagt frem for kontrollutvalget 22. september 2016 (sak 16/36). Rapporten er berammet for behandling i kontrollutvalget 2. mars Det forventes at oppdraget avsluttes med et mindreforbruk. Total leveranse Gjennom budsjett vedtok kommunestyret 1200 timer til forvaltningsrevisjon i Budsjettet skal dekke alle forbrukte timer til administrative- og revisjonsmessige handlinger knyttet til forvaltningsrevisjon. Tabellen nedenfor viser antall leverte timer til forvaltningsrevisjon i samtlige av våre eierkommuner. Kommune Budsjett Produksjon 2016 Leveransegrad Fredrikstad % østfold kommunerevisjon iks 2 81

82 Hvaler % Moss % Rygge % Råde % Sarpsborg % Sum % Samlet gjennomsnittlig leveransegrad for alle kommuner utgjør 92 % for Dette er noe lavere enn budsjettert, og skyldes langvarig sykefravær i seksjonen. Sykefraværet er ikke jobbrelatert. Vi er i ferd med å ansette ytterligere en forvaltningsrevisor, og forventer at vedkommende vil tiltre innen utgangen av 1. halvår I Moss har revisjonen levert 1179 timer per 31. desember 2016, eller 98 % av budsjett. Mindreforbruket avregnes mot regnskapsrevisjon og differansen tilleggsfaktureres/ krediteres. Andre oppdrag Østfold kommunerevisjon IKS utfører også oppdrag på vegne av våre eierkommuner eller andre kommuner, som bestilles særskilt utenom budsjett. Disse kommer i tillegg til ovennevnte produksjon, og har utgjort 446 timer i Disse oppdragene har omhandlet/ omhandler: Forvaltningsrevisjon «Utskrivningsklare pasienter» - Halden kommune. Prosjektet ble ferdigstilt ved inngangen til Påløpte timer gjelder kommunestyrets behandling av rapporten. Forvaltningsrevisjon «Barnevern» - Halden kommune. Prosjektet pågår og ferdigstilles i januar Forvaltningsrevisjon «Mottak av flyktninger» - Halden kommune. Prosjektet pågår og skal ferdigstilles våren Undersøkelse knyttet til en varslingssak i Halden kommune. Undersøkelsen pågår og skal ferdigstilles våren Vi har deltatt på en ny konkurranse om levering av forvaltningsrevisjon til Halden kommune. Konkurransekriteriet var laveste pris, og Østfold kommunerevisjon IKS leverte det laveste anbudet og ble innstilt som leverandør. Dette viser at vi er konkurransedyktige på pris på forvaltningsrevisjon. Alle oppdrag vi får utover de som er bestemt gjennom budsjett medfører i utgangspunktet positive effekter for eierne våre, da det samlet sett gir lavere revisjonshonorar og/ eller gir oss større spillerom hva gjelder å hente inn ekstern kompetanse ved behov. Andre forhold Seksjonen er bemannet med god breddekompetanse, herunder samfunnskunnskap, sosiologi, økonomi og jus. Fagområdene, i kombinasjon med god kjennskap til kommunal sektor og offentlig revisjon, utgjør et solid grunnlag for å løse de oppdragene vi får. Ekstern kompetanse leies inn ved behov, i tillegg til at vi forsøker å utnytte eksterne fagmiljøer i de prosjektene det er mulig. Som eksempel vises det til Fylkesmannen, Høyskolen i Østfold, Direktoratet for sikkerhet og beredskap og lignende. Vår kompetanse og de oppdragene vi har gjennomført har også gjort oss bemerket utenfor kommunene våre. Som følge av dette får vi ofte forespørsler om å holde foredrag på ulike østfold kommunerevisjon iks 3 82

83 bransjekonferanser og samlinger, samt delta i faggrupper. Av kapasitetshensyn må vi dessverre avslå flertallet av disse henvendelsene, men vi deltar i de tilfellene hvor vi mener det kan gi mereffekt for våre kunder. Som eksempel vises det til at seksjonen har vært representert i Forvaltningsrevisjonskomiteen i Norges kommunerevisorforbund frem til juni Denne komiteen er standardsettende for hvordan forvaltningsrevisjon skal gjennomføres i Norge. Seksjonen har også vært representert i en arbeidsgruppe som har jobbet med revisjonsfaglige problemstillinger, som kan oppstå i forbindelse med kommunesammenslåinger. Arbeidet ble avsluttet i juni 2016 og rapporten finnes tilgjengelig på I februar deltok seksjonen på kontrollutvalgskonferansen 2016, hvor vi holdt et foredrag om samspillet mellom revisjonen og kontrollutvalget. Konferansen hadde ca deltakere fra hele landet, og var en fin anledning til å markedsføre Østfold kommunerevisjon og å presentere det samarbeidet vi har med våre kontrollutvalg. I oktober 2016 deltok vi på Nasjonal fagkonferanse i offentlig revisjon, hvor vi holdt et foredrag om internkontroll i kommunal sektor. Målgruppen for denne konferansen var Riksrevisjonen, kommunale revisjonsselskaper, private revisjonsselskaper som reviderer offentlig virksomhet, samt rådmenn. Rolvsøy, 23. januar 2017 Laila Nagelhus (sign.) adm. dir. Anders Svarholt (sign.) seksjonsleder forvaltningsrevisjon østfold kommunerevisjon iks 4 83

84 ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT Saksnr.: 2017/82 Dokumentnr.: 2 Løpenr.: 6025/2017 Klassering: Saksbehandler: Anne-Karin F. Pettersen Møtebok Behandlet av Møtedato Utvalgssaksnr. Kontrollutvalget Moss /5 Uavhengighetserklæringer fra oppdragsansvarlige revisorer og adm. direktør Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Uavhengighetserklæringer fra oppdragsansvarlige revisorer og fra adm. direktør, tas til etterretning Fredrikstad, Vedlegg 1 Vedlegg - Uavhengighetserklæringer Andre saksdokumenter (ikke vedlagt) Ingen Saksopplysninger I følge forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner 15 skal oppdragsansvarlig revisor hvert år, og ellers ved behov, avgi til kontrollutvalget en skriftlig egenvurdering av uavhengighet. I brev til kontrollutvalget i Moss kommune har oppdragsansvarlige revisorer (Anders Svarholt og Jolanta Betker) samt administrerende direktør Laila Nagelhus avgitt sin skriftlige egenvurdering om uavhengighet. Vurdering Sekretariatet kan ikke se at det er forhold som tilsier at revisors uavhengighet ikke er ivaretatt. Sekretariatet anbefaler derfor kontrollutvalget om at uavhengighetserklæring fra oppdragsansvarlige revisorer og administrerende direktør tas til etterretning. 84

85 85

86 86

87 87

88 88

89 89

90 90

91 91

92 92

93 93

94 ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT Saksnr.: 2017/79 Dokumentnr.: 3 Løpenr.: 6878/2017 Klassering: Saksbehandler: Bjørn Gulbrandsen Møtebok Behandlet av Møtedato Utvalgssaksnr. Kontrollutvalget Moss /6 Rapport - Eierskapskontroll av Østfold Interkommunale Arkivselskap IKS Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Kontrollutvalget tar rapport Eierskapskontroll av Østfold Interkommunale Arkivselskap IKS, til orientering 2. Rapporten oversendes bystyret med følgende forslag til vedtak: Rapport Eierskapskontroll av Østfold Interkommunale Arkivselskap IKS, tas til orientering. Fredrikstad, Vedlegg Rapport Eierskapskontroll av Østfold Interkommunale Arkivselskap IKS, datert Andre saksdokumenter (ikke vedlagt) Plan for selskapskontroll for perioden Saksopplysninger Kontrollutvalget vedtok i sitt møte i sak 16/8 at i løpet av perioden skal det gjennomføres en selskapskontroll av Østfold Interkommunale Arkivselskap IKS. Bystyret i Moss vedtok planen den i sak 012/16. Av planen for selskapskontroll fremgår det blant annet at det skal arbeides med å legge til rette for en eierskapskontroll av Østfold Interkommunale Arkivselskap IKS. Østfold Interkommunale Arkivselskap IKS er et interkommunalt selskap, organisert etter Lov om interkommunale selskaper. Selskapet har pr. 2015/16-18 deleiere (kommuner). Formålet med eierskapskontrollen er å kontrollere om den som utøver kommunens eierinteresser utøver denne myndighet på den måten som er fastsatt i virksomhetens 94

95 lovverk, og at kommunens valgte representant ivaretar kommunens interesser i samsvar med kommunes vedtak og forutsetninger. Med bakgrunn i formålet med eierskapskontrollen og også i henhold til planen for selskapskontroll, er følgende problemstillinger vurdert: Ajourholdes kommunens eiermelding/eierpolitikken? Gis det generelle/spesielle føringer i eiermeldingen i kommunens eiermelding som vedrører Østfold Interkommunale Arkivselskap IKS, og etterleves disse? Er selskapets formålsparagraf entydig og i tråd med driften? Utøver representantskapet sin myndighet i henhold til lover og regler? Sørger styret for en forsvarlig forvaltning av selskapet? Er kommunens representasjon i selskapets organer ivaretatt? Kontrollen er gjennomført ved gjennomgang av aktuelle politiske saker i bystyret, i dialog med administrasjonen for Østfold Interkommunale Arkivselskap og gjennomgang av dokumenter mottatt fra selskapet, blant annet styre- og representantskapsprotokoller, årsberetninger og årsregnskap. Den framlagte rapport om eierskapskontroll med Østfold Interkommunale Arkivselskap har vært til høring hos selskapets ledelse og hos kommunen ved ordfører. Vurdering Sekretariatet har vurdert og konkludert ihht. problemstillinger som fremgår i rapporten: Ajourhold I tidligere eiereldingen er det anbefalt en rullering av eiermelding minst hvert fjerde år. Bystyret opprettet et Eierforum i 2012 som skulle ivareta nødvendige oppdateringer og rullering av eiermeldingen. Eierforumet har årlig påsett og fulgt opp det enkelte selskap vedrørende krav til styringsdokumenter, og i 2015 ble eiermeldingen også oppdatert. Føringer i eiermeldingen Vi kan ikke se at årsregnskap/årsrapport er lagt frem for bystyret i Vi registrerer at selskapet har vært invitert til eierforumet i februar Vi konkluderer med at selskapet har etablert etikkreglement i tråd med kommunens regler. Rutine for evaluering av styrets arbeid har blitt fremmet for styret i oktober Formålet og drift Med bakgrunn i aktivitetsnivå for selskapet slik det fremkommer gjennom sakene i selskapets styre- og i årsrapporter, konkluderes vi med at selskapet formålsparagraf er i tråd med aktiviteten. Representantskapet Ved gjennomgang av protokoller fra representantskapsmøtene er vår vurdering den at representantskapet har utøvd sine oppgaver og myndighet i tråd med Lov om interkommunale selskaper bestemmelser ( 7) og i henhold til selskapets vedtekter. Styrets forvaltning Ut fra gjennomgangen av saksdokumentene har styret sørget for en god forvaltning av selskapet med unntak av periodiske økonomirapporter. Etter vår oppfatning bør daglig leder sørge for at en økonomirapport fremlegges som egen sak til styret slik at de kan ivareta sin påsefunksjon om at selskapet drives i samsvar med budsjettet. (denne påpekning har daglig leder etterkommet etter at rapporten var ferdigstilt.) Representasjon Vår vurdering er at kommunens representasjon i representantskapet ikke har vært tilfredsstillende. Styret har hatt en tilfredsstillende møte- og oppmøtefrekvens i kontrollperioden. 95

96 På bakgrunn av rapportens vurderinger og konklusjoner anbefaler sekretariatet at kontrollutvalget fatter følgende vedtak i saken. Kontrollutvalget tar rapport Eierskapskontroll av Østfold Interkommunale Arkivselskap IKS til orientering. Rapporten oversendes bystyret av følgende forslag til vedtak: Rapport Eierskapskontroll med Østfold Interkommunale Arkivselskap IKS, tas til orientering. 96

97 Moss kommune 2017 Østfold kontrollutvalgssekretariat ØKUS 97

98 Innholdsfortegnelse 1. Innledning Bakgrunn for selskapskontroll Formål Problemstillinger Avgrensning og metode Gjeldende lover og styringsdokumenter Lover Retningslinjer Interne reglement for selskapet Østfold Interkommunale Arkivselskap IKS Historikk Selskapets styrende organer Nøkkeltall - utvikling Forhold vedrørende eier Moss kommune Vurdering, konklusjon og anbefalinger Selskapets og eierkommunens kommentarer Selskapets kommentarer Eiers (Moss kommune) kommentarer Vedlegg Rapport: Eierskapskontroll Østfold Interkommunale Arkivselskap IKS 2 98

99 1. Innledning 1.1 Bakgrunn for selskapskontroll I kommunelovens 77.5 og 80 pålegges kommunene og fylkeskommunene å gjennomføre selskapskontroll av selskaper som er heleid av kommuner. Dette vil gjelde interkommunale selskaper og aksjeselskaper. Lovens bestemmelser er nærmere utdypet i kontrollutvalgsforskriftens kapittel 6. Bestillerfunksjonen er i henhold til loven lagt til kontrollutvalget. Kontrollutvalget vedtok i sitt møte i sak 16/8 at i løpet av perioden skal det gjennomføres en selskapskontroll i Østfold Interkommunale Arkivselskap IKS. Bystyret i Moss vedtok planen den i sak 012/16. Av planen for selskapskontroll fremgår det blant annet at det skal arbeides med å legge til rette for en eierskapskontroll av Østfold Interkommunale Arkivselskap IKS. Østfold kontrollutvalgssekretariat er tillagt oppgaven å utføre eierskapskontroll på vegne av kontrollutvalget i Moss kommune i henhold til samarbeidets vedtekter. 1.2 Formål Formålet med selskapskontroller fremkommer av 14 i forskrift om kontrollutvalg i kommuner. Ifølge bestemmelsen skal kontrollutvalget påse at det gjennomføres kontroll med forvaltningen av eierinteressene i de selskaper som er omfattet av slik kontroll, herunder å kontrollere om den som utøver kommunens eierinteresser i selskaper gjør dette i samsvar med kommunestyrets/ fylkestingets vedtak og forutsetninger (eierskapskontroll). Dersom kontrollutvalget bestemmer det, kan den også inkludere forvaltningsrevisjon i selskapskontrollen. 1.3 Problemstillinger Med bakgrunn i formålet med eierskapskontrollen, har vi satt opp følgende problemstillinger: Ajourholdes kommunens eiermelding/eierpolitikken? Gis det generelle/spesielle føringer i eiermeldingen i kommunens eiermelding som vedrører Østfold Interkommunale Arkivselskap IKS, og etterleves disse? Er selskapets formålsparagraf entydig og i tråd med driften? Utøver representantskapet sin myndighet i henhold til lover og regler? Sørger styret for en forsvarlig forvaltning av selskapet? Er kommunens representasjon i selskapets organer ivaretatt? 1.4 Avgrensning og metode Vedtaket om selskapskontroll i Østfold Interkommunale Arkivselskap IKS gjelder eierskapskontroll og ikke forvaltningsrevisjon. Eierskapskontrollen har vært gjennomført for driftsåret Denne rapporten gjelder for Moss kommune og hvor mandatet for kontrollen ble godkjent av kontrollutvalget i møte Kontrollen er gjennomført ved gjennomgang av aktuelle politiske saker i bystyret, i dialog med administrasjonen i Østfold Interkommunale Arkivselskap IKS og ved gjennomgang av dokumenter mottatt fra selskapet (protokoller fra styre og representantskapet, årsberetninger og årsregnskap m.m). Rapport: Eierskapskontroll Østfold Interkommunale Arkivselskap IKS 3 99

100 2. Gjeldende lover og styringsdokumenter 2.1 Lover Kommuneloven og kontrollutvalgsforskriften I kommunelovens 80 pålegges kommunene og fylkeskommunene å gjennomføre selskapskontroll av selskaper som er heleid av kommuner. Dette vil gjelde interkommunale selskaper og aksjeselskaper. Lovens bestemmelser er nærmere utdypet i kontrollutvalgsforskriftens kapittel 6. Etter paragrafens siste avsnitt skal kontrollutvalget og kommunens revisor varsles og ha rett til å være tilstede på selskapets generalforsamling/representantskap eller tilsvarende organ. Lov om interkommunale selskaper Deltakerne utøver sin myndighet gjennom representantskapet. Representantskapet er selskapets øverste myndighet. Representantskapet behandler selskapets regnskap, budsjett og økonomiplan og andre saker som etter loven eller selskapsavtalen skal behandles av representantskapet. Styret og styrets sammensetning reguleres gjennom 10 i loven. 13 regulerer styrets myndighet. Styret skal i nødvendig utstrekning fastsette planer og budsjetter for selskapets virksomhet. Det skal ellers påse at virksomheten drives i samsvar med selskapets formål, vedtekter, selskapets årsbudsjett og andre vedtak og retningslinjer fastsatt av representantskapet, og å sørge for at bokføringen og formuesforvaltningen er gjenstand for betryggende kontroll. Vi viser også til selskapsavtalen. Regnskaps-, skatte- og avgiftsregler (lover om årsregnskap, skatt og merverdiavgift) Vi går i denne undersøkelsen ikke inn på disse forholdene. Selskapets regnskaper er revidert av egen ekstern revisor og ren revisjonsberetning er avlagt for årene vi har sett på. 2.2 Retningslinjer Selskapsavtale Selskapet styres etter selskapsavtalen. Formålsparagrafen i selskapsavtalen setter rammene for selskapets kjernevirksomhet og lyder som følger: «Medvirke til at eldre arkiver blir tatt vare på, ordnet, katalogisert og gjort tilgjengelige for offentlig virksomhet, forskning og andre administrative og kulturelle formål. Bistå kommunene/fylkeskommunen i arbeidet med å utvikle gode og rasjonelle rutiner for dokumenthåndtering og arkivskapende virksomhet. Drive informasjons- og opplæringsvirksomhet i arkivfaglige spørsmål.» Selskapet er i henhold til Brønnøysundregistrene stiftet som Interkommunalt selskap i Selskapets vedtekter ligger som vedlegg nr. 1 til rapporten. 2.3 Interne reglement for selskapet Etikkreglement Selskapet har etablert etiske retningslinjer som gjelder for både for ansatte og for styremedlemmer. Etiske retningslinjer vedlegges rapporten (2) Reglement for godtgjøring til valgte representanter i Østfold Interkommunale Arkivselskap IKS Selskapet har eget reglementet som regulerer godtgjøring til valgte representanter. Instruks for daglig leder Rapport: Eierskapskontroll Østfold Interkommunale Arkivselskap IKS 4 100

101 Selskapet at det ikke er utarbeidet egen instruks for daglig leder. Instruks for styret Selskapet at det ikke er utarbeidet egen instruks for styret. Rutine for styreevaluering Selskapet har ikke utarbeide rutine for evaluering av styret. 3. Østfold Interkommunale Arkivselskap IKS 3.1 Historikk Østfold Interkommunale Arkivselskap IKS er et interkommunalt selskap, organisert etter Lov om interkommunale selskaper. Selskapet har pr deleiere (kommuner). Selskapet ble opprettet i 2002, den gang med 15 deleiere, etter et initiativ fra rådmannsutvalget i Østfold og Statsarkivet i Oslo. Moss kommune har en eierandel på 6,33 %, Fylkeskommunen er den største eier med 57,86 %. Selskapets finansieres ved årlig eiertilskudd basert på folketallet. Dette eiertilskuddet er med på å dekke daglig drift av selskapet og følgende tjenester til eierne: Prosjektbistand Rådgivning i arkivdanning og arkivplanarbeid Arkivbegrensning/kassasjon i både nyere og eldre arkiver Kurs og seminartilbud Nettverksbygging Utarbeidelse av felles retningslinjer, maler og standarder jfr. Lovverk Tilgang til spesialkompetanse og personale i nasjonalt fagmiljø Oppfølging på relevant lovverk Talerør mot sentrale aktører i saker vedrørende kommunale arkivfaglige spørsmål Felles utredninger og høringer Selskapet er lokalisert i Sarpsborg kommune. Selskapet har tre ansatte i kontrollåret Selskapets styrende organer Representantskap Den øverste myndighet for Østfold Interkommunale Arkivselskap IKS er representantskapet, hvor eierne utøver sin innflytelse i selskapet. Representantskapet utgjøres av valgte representanter fra eierkommunene. Representantskapet tilsvarer generalforsamlingen i et aksjeselskap. I Lov om interkommunale selskaper 7 beskriver representantskapets myndighet. Deltakerne utøver sin myndighet i selskapet gjennom representantskapet. Representantskapet er selskapets øverste myndighet og behandlerselskapets regnskap, budsjett og økonomiplan og andre saker som etter loven eller selskapsavtalen skal behandles i representantskapet. I selskapsavtalen 12 for Østfold Interkommunale Arkivselskap IKS detaljeres representantskapet oppgaver og myndighet ytterligere; Representantskapet skal gjøre vedtak i de saker som selskapsavtalen bestemmer eller som styret legger frem for det. Representantskapet skal: Velge 4 styremedlemmer med varamedlemmer Velge styrets leder og nestleder Vedta selskapets mål og økonomiplan Vedta budsjett og godkjenne årsmelding og regnskap Fastsette godtgjørelse til representantskapets og styrets leder, og til begge organers medlemmer Representantskapets består en representant fra hver eierkommune, i tillegg er styrets leder og daglig leder plikt til å møte i representantskapet. Rapport: Eierskapskontroll Østfold Interkommunale Arkivselskap IKS 5 101

102 For kontrollperioden 2015 har følgende representanter møtt til ordinære representantskaps- møter i 2015 og 2016 Representantskapsmøtet Navn Ellen M. Juliussen Anne Mona Binde Anne Eid Elisabeth Bjerkman Thomasrud Ikke møtt Representantskapsmøtet Navn Sindre Martinsen-Evje Inger Auestad Ikke møtt Lars Petter Lie Meldt forfall Meldt forfall for eierkommunene som er omfattet av denne eierskapskontrollen: Kommune Sarpsborg kommune Rygge kommune Råde kommune Halden kommune Moss kommune Kommune Sarpsborg kommune Rygge kommune Råde kommune Halden kommune Moss kommune Hvaler kommune Representantskapsmøter i 2015 og 2016 Tabellen under viser en oversikt over saker representantskapet har hatt til behandling i 2015 og i Møtedag Saker til behandling Konstituering Årsmelding for 2014 Årsregnskap med revisjonsberetning for 2014 Budsjett for 2016 Rullering av handlingsplan for perioden Rullering av økonomiplan for perioden Møtedag Saker til behandling Konstituering Valg av leder og nestleder for representantskapet Valg av styremedlemmer, styreleder og nestleder Valg av valgkomite Årsmelding for 2015 Årsregnskap med revisjonsberetning for 2015 Budsjett for 2017 Rullering av handlingsplan for perioden Rullering av økonomiplan for perioden Rapport: Eierskapskontroll Østfold Interkommunale Arkivselskap IKS 6 102

103 Styret Styrets oppgave er å føre tilsyn med selskapets virksomhet er i overensstemmelse med Lov om interkommunale selskaper og i henhold til selskapsavtalen. Styrets oppgaver er i tillegg regulert i Lov om interkommunale selskaper, nærmere bestemt i 13. Forvaltningen av selskapet hører under styret, som har ansvaret for en tilfredsstillende organisasjon av selskapets virksomhet. Styret skal påse at virksomheten drives i samsvar med selskapets formål, selskapsavtalen, selskapets årsbudsjett og andre vedtak og retningslinjer fastsatt av representantskapet, og skal sørge for at bokføringen og formuesforvaltningen er gjenstand for betryggende kontroll. Styret skal føre tilsyn med daglig leders ledelse av virksomheten. Styret utøver all myndighet som ikke er lagt til representantskapet, eller er delegert til daglig leder. Styret skal påse at virksomheten drives i samsvar med: Selskapets formål. Selskapsavtalen. Selskapets årsbudsjett. Andre vedtak og retningslinjer fastsatt av representantskapet. Sørge for at formuesforvaltningen er gjenstand for betryggende kontroll. Styret har det overordnede HMS-ansvaret i selskapet. Styret skal blant annet: Føre tilsyn med den daglige lederen av virksomheten. Utarbeide forslag til budsjett, økonomiplan, årsmelding og regnskap i revidert stand til representantskapet. Avgi innstilling til representantskapet. Vedta selskapets organisasjonsplan. Ansette og si opp selskapets ansatte (unntatt revisor) og fastsette deres lønns- og arbeidsvilkår. Inngå samarbeidsavtaler i den utstrekning dette ikke må gjøres av representantskapet. Godkjenne den årlige virksomhetsplanen. Østfold Interkommunale Arkivselskap IKS styret har i henhold til selskapets vedtekter bestått av 5 medlemmer med personlige varamedlemmer I kontrollperioden (2015) har styret i Østfold Interkommunale Arkivselskap IKS bestått av følgende personer/kommuner: Navn Sigmund Vister Arild Nordlie Else Gunn Gustafsson Wibekke S. Danielsen Trine Gressum Styret har i 2015 avholdt 4 møter og behandlet 19 nummererte saker. Saker styret har behandlet er: Informasjon fra styreleder / administrasjon (alle møter) Årsmeldingen for 2014 Årsregnskapet for 2014 Budsjett for 2016 Rullering av handlingsplan for perioden Rullering av økonomiplan for perioden Ordning av Østfold fylkeskommunes eldre og avsluttede papirarkiver FjordIT Offentlig forsknings- og utviklingskontrakt digitalisering og arkivering av offentlige data. ROS-analyse for IKA Østfold Muggsluse Driftsavtaler Avtale om levering av IKT-tjenester mellom Sarpsborg kommune og IKA Østfold Eventuelt (alle møter) Funksjon Leder Nestleder styremedlem styremedlem Ansatt.repr. 103

104 Godtgjørelse til styret: Representantskapet har i 2006 fastsatt et reglement for godtgjøring til valgte representanter i Østfold Interkommunale Arkivselskap IKS. For 2015 har styret mottatt følgende godtgjøring: Styreleder: kr ,- pr. år (fastbeløp) Styremedlemmer: kr. 885,- pr. møte Daglig leder: I henhold til Lov om interkommunale selskaper 14 forestår daglig leder den daglige ledelse av selskapet og skal følge de retningslinjer og pålegg som styret har gitt. Den daglige ledelse omfatter ikke saker som etter selskapets forhold er av uvanlig art eller av stor betydning. Slike saker kan den daglige leder bare avgjøre når styret i den enkelte sak har gitt daglig leder myndighet til det, eller når styrets beslutning ikke kan avventes uten vesentlig ulempe for selskapets virksomhet. I selskapets vedtekter gis det ikke ytterligere spesifisering eller detaljering av daglig leders gjøremål enn det som fremgår av lovteksten. Lønn til daglig leder i 2015: kr Nøkkeltall - utvikling Nøkkeltall: Resultat: Overføring fra kommuner Avgiftspliktig salg Diverse inntekter Sum Inntekter Driftskostnad Netto finansinntekt Årsresultat Kapitalforhold Anleggsmidler Omløpsmidler Sum eiendeler Langsiktig gjeld Kortsiktig gjeld Sum gjeld Sum opptjent egenkapital Resultatgrad i % 36,3 % 13,4 % 9,6 % Likviditetsgrad 4,6 3,7 9,9 Egenkapitalandel (%) 66,5 % 58,4 % 60,0 % Definisjoner: Resultatgrad: Driftsresultat/driftsinntekter Likviditetsgrad: Omløpsmidler/kortsiktig gjeld (bør være større enn 1) Egenkapitalandel: Egenkapital/totalkapital Rapport: Eierskapskontroll Østfold Interkommunale Arkivselskap IKS 8 104

105 Selskapets revisor (Akershus og Østfold Fylkesrevisjon) har for regnskapsåret 2015 avlagt en ren revisjonsberetning og den uttrykker følgende: Årsregnskap er avgitt i samsvar med lov og forskrifter og gir et rettvisende bilde av den finansielle stilling til Østfold Interkommunale Arkivselskap IKS per 31. desember 2015 og av resultatet for regnskapsåret som ble avsluttet per denne dato i samsvar med lov om interkommunale selskaper, forskrifter om årsbudsjett, årsregnskap og årsberetning for interkommunale selskaper og god kommunal regnskapsskikk. Opplysningene i årsberetningen om årsregnskapet og forutsetningen om fortsatt drift er konsistente med årsregnskapet og er i samsvar med lov og forskrifter. Vi viser til årsregnskap, årsberetning og revisjonsberetning 2015 for Østfold Interkommunale Arkivselskap IKS for ytterligere detaljer. 4. Forhold vedrørende eier Moss kommune Behandling i bystyret i Moss kommune Ved gjennomgang av bystyreprotokoller for er det ikke registrert særskilte saker vedrørende Østfold Interkommunale Arkivselskap IKS. Eiermelding/strategi for kommunen Den aller første eiermeldingen for Moss kommune ble vedtatt av Bystyret den i sak 093/10 Eierskapsmelding Moss kommune. Bystyret vedtok den at det opprettes et Eierforum med det formål å utøve den fremtidige håndteringen av kommunens eierskap i selskapene. Eierforumet består av ordfører, varaordfører, en gruppeleder og økonomisjef som sekretær. Eierforumet har den foretatt en oppdatering av eiermeldingen fra Opplæring i styrearbeid I perioden før eiermeldingen ble vedtatt i 2010 har kommunen ikke gitt tilbud om opplæring i styrearbeid for folkevalgte representanter for kommunens selskaper. I vedtatte eiermeldingen i 2010 er opplæring av folkevalgte en prioritert oppgave. Følgende vedtak ble fattet: Bystyret vedtar at det etter valget i 2011 gjennomføres opplæring i eierrollen for Moss bystyre. I oppdatert eiermelding (2015) legges det til rette for opplæring hvert 4 år. Sak om dette vil legges frem for bystyret høsten Tilbakerapportering til politiske organer I kommunens eiermelding er det gitt føringer på hvordan rapportering til folkevalgte (bystyret) skal foregå. Det siteres fra eiermeldingen fra Bystyret vedtar at det etableres en ordning med årlig eier-dag i Moss kommune og at denne avholdes første gang innen utløpet av februar Bystyret vedtok i 2012 at det skal etableres et eget Eierforum som skal håndtere årlige eierdager. I tillegg legges årsrapporter for de ulike selskapene frem for bystyret i perioden mai juni som referatsaker. Eiers representasjon i selskapet Representantskapet Kun èn representant kan representere eieren på representantskapsmøte. Eiere kan ha med eksempelvis rådgiver i tillegg til Rapport: Eierskapskontroll Østfold Interkommunale Arkivselskap IKS 9 105

106 den representanten som innehar fullmakt til å representere eierens interesser på ordinære representantskapsmøter. Representantskapet Moss kommune har ikke vært representert på representantskapsmøter i 2015 og Styret Det har vært avholdt 4 styremøter i Valgte representanters deltagelse ved styremøtene vises i tabellen under. Valgte representanter Deltatt på styremøter Forfall tilstyremøter Fremmøteprosent Vara møtt Sigmund Vister % Arild Nordlie % Else Gunn Gustafsson % Wibekke Skjødt Danielsen % nei Trine Gressum (ansattes rep.) % 106

107 5. Vurdering, konklusjon og anbefalinger Ajourholdes kommunens eiermelding/eierpolitikken? Bystyret har den behandlet og vedtatt eiermeldingen for Moss kommune. I eiermeldingens del I redegjøres det for rammer for eierstyring: I eiermeldingens del II redegjøres det for organiseringsformer, roller, oppgaver og ansvar. I tillegg har kommunen utarbeidet en oversikt/informasjon om det enkelte selskap. Bystyret vedtok den at det skulle opprettes et Eierforum med det formål å utøve den fremtidige håndteringen av kommunens eierskap i selskapene. Eierforumet består av ordfører, varaordfører, en gruppeleder og økonomisjef som sekretær. Eierforum (for kommunens selskaper) har den foretatt en oppdatering av eiermeldingen fra Eiermeldingen skal bidra med at Moss kommune: Utvikler konkrete eierstrategier for hvert enkelt selskap Har tydelige og entydige eierstyring gjennom de operative eierorganer Arbeider for selskapsstyrer sammensatt av riktig kompetanse for det enkelte selskap Gjennom sine representanter i de utøvende eierorgan, stiller konkrete krav til selskapets styrer og påse at det etableres rutiner for styreevaluering Legger grunnlag for etablering av årlig eierdag i Moss kommune Bli en tydelig eier slik at man unngår for sterk selskapsstyring på bekostning av eierstyring. Det vises i sin helhet til oppdatert eiermelding for Moss kommune (vedlegg 4) Sekretariatets konklusjon: I eiereldingen fra 2010 er det gitt en anbefaling om at det foretas en rullering av eiermelding minst hvert fjerde år. Bystyret opprettet et Eierforum i 2012 som skulle ivareta nødvendige oppdateringer og rullering av eiermeldingen. Eierforumet har årlig påsett og fulgt opp det enkelte selskap vedrørende krav til styringsdokumenter, og i 2015 ble eiermeldingen også oppdatert. Vi konkluderer med at bystyrets målsettingen om ajourhold er innfridd. Gis det generelle/spesielle føringer i eiermeldingen som vedrører Østfold Interkommunale Arkivselskap IKS, og etterleves disse? Det gis ingen spesifikke føringer for Østfold Interkommunale Arkivselskap IKS i kommunens eiermelding. Generelle føringer om etikk, styreevaluering, rapportering og opplæring av folkevalgte som fremkommer i eiermeldingen er kontrollert og følgende aktiviteter er registrert: Om rapportering. I følge vedtatte eiermelding (2010) fremgår det at det skal avholdes årlige eier-dag sammen med bystyret. Bystyret Moss kommune inviterte i april 2012 følgende selskaper til eier-dag til generell orientering: Østfoldmuseene Østfold Energi Movar IKS Følgende selskaper har vært invitert til eierforumet siden 2013: De 3 kommunale foretakene Moss Havn KF, Moss kommunale eiendomsselskap KF og Moss Drift og anlegg KF har vært inne både i 2013, 2014 og I hovedsak har dette vært i forbindelse med årsregnskapet. VisitMoss og i bystyret Rapport: Eierskapskontroll Østfold Interkommunale Arkivselskap IKS

108 PunktØ AS i bystyret Østfold Energi AS var i bystyret Mosseregionens næringsutvikling AS Østfoldmuseene Personalpartner AS Kias AS Movar IKS The American college of Norway Krisesenteret IKS ØKUS Østfold kontrollutvalgssekretariat Østfold kommunerevisjon IKS Driftsassistansen i Østfold IKS Østfold Interkommunale Arkivselskap IKS I tillegg til årlige eierdag legges årsmeldingene for de ulike selskaper fram sine årsrapporter/årsregnskap for bystyret som referatsaker. Om opplæring av folkevalgte til styreverv. I henhold til bystyrets vedtak under behandlingen av eiermeldingen i desember 2010 fattet bystyret følgende vedtak: Bystyret vedtar at det etter valget i 2011 gjennomføres opplæring i eierrollen for Moss bystyre. Kommunen har den gjennomført en 3 timers sesjon med bystyrets medlemmer. Det var ekstern foreleser som orienterte om kommuners eierskap og Moss kommunes eiermelding. I møteprotokollen fra Eierforum orienteres det om at styremedlemmer får opplæring i styrearbeid i de enkelte selskapene. Videre er det protokollert at kommunen har mottatt en forespørsel om konsulentbistand til opplæring i eierstyring for folkevalgte. Eierforum vil vurdere dette nærmere omkring agenda for møtet i september Etikk: Moss kommune arbeider aktivt for en nulltoleranse mot korrupsjon og kritikkverdige forhold og arbeider for at selskapene de eier, alene eller sammen med andre, har innført varslingsordninger for å styrke intern kontroll og korrupsjonsbekjempelse i virksomheten. Disse reglene bør sees i sammenheng med de enkelte selskapers etiske retningslinjer. Østfold Interkommunale Arkivselskap IKS har etablert etiske retningslinjer (vedlegg 2). Styreevaluering: Eiermeldingen i Moss kommune har et krav til selskapene at styreevaluering gjennomføres. Daglig leder opplyser at selskapet ikke har hatt praksis for evaluering av styrets eget arbeid. Daglig leder vil fremme en sak i styret om temaet slik at styreevaluering kan gjennomføres i tråd med kravet i eiermeldingen. Sekretariatets konklusjon: Vi kan konkludere med at vi ikke registrerer vesentlige mangler vedrørende etterlevelse av de føringer som er gitt i eiermeldingen om ajourhold av eiermeldingen og oppfølgingen av det enkelte selskap. Likeledes er det god og tett oppfølging av Eierforumet med selskapene og deres økonomiske tilstand. Østfold Interkommunale Arkivselskap IKS har etablert etikkreglement i tråd med kommunens regler med mangler rutine for evaluering av styrets arbeid. Dette blir satt opp som en sak for styret høsten Er selskapets formålsparagraf klart definert, og er driften i tråd med formålsparagrafen? Eierskap kan oppfylle ulike typer mål (formål) for eier, det kan eksempelvis være politiske, sosialpolitiske, finansielle, industrielle eller regionaløkonomiske mål. Rapport: Eierskapskontroll Østfold Interkommunale Arkivselskap IKS

109 Foretakets virksomhet skal fremgå av selskapets vedtekter. Styrets oppgave i små og mellomstore bedrifter vil være å utarbeide en strategi som ligger innenfor de formål eierne har definert for virksomheten i vedtektene og som gir uttrykk for eiernes ambisjoner for virksomheten. Formålet angir også den ytre rammen for selskapets virksomhet og fastsetter dermed rammen for styrets myndighet. Dette er også viktig for å unngå tvil om kompetanseforholdet mellom styret og representantskapet. En presis angitt ytre ramme vil kunne forebygge tvil om hvilke organ (styret/representantskap) som har ansvar for hvilke forpliktelser. Vedtektens formålsparagraf ( 3) setter rammene for selskapets virksomhet. Selskapets formålsparagraf lyder som følger: «Medvirke til at eldre arkiver blir tatt vare på, ordnet, katalogisert og gjort tilgjengelige for offentlig virksomhet, forskning og andre administrative og kulturelle formål. Bistå kommunene/fylkeskommunen i arbeidet med å utvikle gode og rasjonelle rutiner for dokumenthåndtering og arkivskapende virksomhet. Drive informasjons- og opplæringsvirksomhet i arkivfaglige spørsmål.» Sekretariatets konklusjon: I selskapets årsmeldinger for 2014 og 2015 redegjøres det for aktivitetsnivået i selskapet. Aktivitetsnivået er helt på linje med det formålsparagrafen tilsier selskapet skal drive med av oppgaver. I 2015 har selskapet inngått en særskilt avtale med Østfold Fylkeskommune om ordning av deres arkiver. Avtalen går over 4 år og har en verdi på 8 millioner. Til dette prosjektet har selskapet tatt inn ekra personale til å løse oppgaven. Selskapet leier midlertidig ut noe hylleplass til Østfold Energi AS og Borregård AS. Inntekten av utleien er i underkant av kr i kontrollåret. Ren utleie av ledig hyllekapasitet til private selskaper kommer ikke i konflikt med formålet til selskapet. Sekretariatet konkluderer med at selskapet aktivitet er i tråd med selskapets formålsparagraf. Utøver representantskapet sin myndighet i henhold til lover og regler? Eierne av selskapet har avholdt ordinære representantskapsmøter i 2015 og Til behandling har vært styrets årsmelding og fastsettelse av årsresultat og balansen, valg av styre styreleder og nestleder. I tillegg har representantskapet behandlet budsjett for 2016 og 2017 som egen sak samt økonomiplan for og Dette er helt i tråd med Lov om interkommunale selskaper 20, representantskapet skal minst en gang per år behandle økonomiplan. Selskapets regnskap (nøkkeltallene) for perioden viser at nøkkeltallene er tilfredsstillende. Selskapet har en svært god egenkapitalandel. Det er fra revisor avlagt ren revisjonsberetning for I henhold til Lov om interkommunale selskaper 22 er det anledning til å ta opp lån, men forutsetter at dette er fastsatt i selskapsavtalen. Dersom selskapet skal kunne ta opp lån, skal avtalen inneholde et tak for selskapets samlede låneopptak. Selskapet har ikke tatt inn en slik formulering i sin selskapsavtale. I kontrollperioden (2015) er det ikke registrert låneopptak i selskapet. Sekretariatets konklusjon: Ved gjennomgang av protokoller fra representantskapsmøtene er vår vurdering den at representantskapet har utøvd sine oppgaver og myndighet i tråd med Lov om interkommunale selskaper bestemmelser ( 7) og i henhold til selskapets vedtekter. Rapport: Eierskapskontroll Østfold Interkommunale Arkivselskap IKS

110 Sørger styret for en forsvarlig forvaltning av selskapet? Av saker, styret har hatt til behandling er, årsmelding og årsregnskap 2015, budsjett 2016, rullering av handlingsplan og økonomiplan , ulike driftsavtaler, ROS analyse for IKA Østfold. I tillegg setter daglig leder opp en sak «Eventuelt» på sakskartet der det informeres om driften i selskapet. Møtefrekvensen for styret i kontrollåret 2015 har vært 4 møter. Vi kan ikke se at styret behandler periodiske økonomirapporter til hvert styremøte. I henhold til Lov om interkommunale selskaper 13, gjengis følgende: «Styret skal påse at virksomheten drives i samsvar med selskapets formål, selskapsavtalen, selskapets årsbudsjett og andre vedtak og retningslinjer fastsatt av representantskapet, og skal sørge for at bokføringen og formuesforvaltningen er gjenstand for betryggende kontroll. Styret skal føre tilsyn med daglig leders ledelse av virksomheten». Vedrørende kjønnsfordeling i styret er lovkrav at forholdet skal være 3/2 eller minst 40 % av hvert kjønn for kommunale selskaper. Styret i Østfold Interkommunale Arkivselskap IKS består av 2 menn og 3 kvinner. Kravet om kjønnsfordeling er ivaretatt. Sekretariatets konklusjon: Ut fra gjennomgang av saksdokumentene har styret sørget for en god forvaltning av selskapet med unntak av periodiske økonomirapporter. Etter vår oppfatning bør daglig leder sørge for at en økonomirapport fremlegges som egen sak til styret slik at de kan ivareta sin påsefunksjon om at selskapet drives i samsvar med budsjettet. Det ble avholdt et representantskapsmøte i 2015 og et møte i Moss kommune har ikke møtt i 2015 eller i Vedrørende styrets deltakelse i Østfold Interkommunale Arkivselskap IKS vi viser til oversikt- og oppmøtetabell på side 10 i rapporten. Sekretariatets konklusjon: Moss kommune har ikke vært representert på selskapets representantskapsmøte, hverken i 2015 eller i Styret har hatt en tilfredsstillende møte- og oppmøtefrekvens i kontrollperioden. Østfold Interkommunale Arkivselskap IKS Kontrollutvalget ved kontrollutvalgssekretariatet blir informert om avholdelse av representantskapsmøtene for de ulike selskapene ved at formannskapskontoret har oversendt sekretariatet nødvendig dokumentasjon, i henhold til kommuneloven 80, 3. ledd. Vedrørende Østfold Interkommunale Arkivselskap IKS har vi ikke mottatt slik dokumentasjon. I henhold til bestemmelsen har eierkommunenes kontrollutvalg og revisor møterett til representantskapsmøter 6. Selskapets og eierkommunens kommentarer 6.1 Selskapets kommentarer Daglig leder har i brev datert avgitt sitt tilsvar til rapporten. Vedrørende selskapets kommentar til punkt 5, «Er kommunens representasjon i selskapets organer ivaretatt?» om styrets medlemmer, ser vi at formuleringen i rapportutkastet kan misforstås og avsnittet er omformulert i sluttrapporten. Vi viser forøvrig til selskapets brev i vedlegg 4. Er kommunens representasjon i selskapets organer ivaretatt? Rapport: Eierskapskontroll Østfold Interkommunale Arkivselskap IKS

111 6.2 Eiers (Moss kommune) kommentarer Moss kommune har gitt tilsvar til rapporten. Ordfører ønsker å bemerke at i februar 2017 vil oppdatert eiermelding legges frem for bystyret. Samme dato vil det bli gjennomført opplæring for bystyret med eierskap og eierstyring som tema. Vi viser ordfører tilsvar som helhet i vedlegg 4. Moss Anne-Karin Femanger Pettersen Daglig leder Bjørn Gulbrandsen Rådgiver 7. Vedlegg 1. Selskapsavtalen for Østfold Interkommunale Arkivselskap IKS 2. Etiske retningslinjer for tilsatte i IKA Østfold 3. Selskapets uttalelse til rapporten, datert Uttalelse fra Moss kommune, Rapport: Eierskapskontroll Østfold Interkommunale Arkivselskap IKS

112 112

113 113

114 114

115 115

116 116

117 117

118 118

119 119

120 120

121 121

122 122

123 123

124 124

125 125

126 126

127 ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT Saksnr.: 2017/82 Dokumentnr.: 1 Løpenr.: 5944/2017 Klassering: Saksbehandler: Anne-Karin F. Pettersen Møtebok Behandlet av Møtedato Utvalgssaksnr. Kontrollutvalget Moss /7 Kontrollutvalgets årsmelding for 2016 Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Kontrollutvalgets årsmelding for 2016, vedtas 2. Kontrollutvalgets årsmelding oversendes bystyret med følgende forslag til vedtak: Kontrollutvalgets årsmelding for 2016 tas til orientering Fredrikstad, Vedlegg Kontrollutvalgets årsmelding for 2016 Andre saksdokumenter (ikke vedlagt) Ingen Saksopplysninger I henhold til forskrift om kontrollutvalg 8 og 11 skal kontrollutvalget avgi rapport til bystyret om sin aktivitet. I samsvar med tidligere praksis avgir kontrollutvalget sin årsmelding til behandling i bystyret. Vurdering Årsmeldingen skal gi bystyret informasjon om kontrollutvalgets oppgaver og ansvar, møteog informasjonsaktivitet. Årsmeldingen gir også uttrykk for hva som er gjennomført av regnskapsrevisjon, forvaltningsrevisjon og eierskapskontroll, samt resultatet og oppfølging av disse kontrollene. Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget at vedlagte årsmelding for 2016 vedtas. Årsmeldingen oversendes til bystyret med følgende forslag vedtak: Kontrollutvalgets årsmelding for 2016, tas til orientering. 127

128 Moss kommune Østfold kontrollutvalgssekretariat ØKUS 128

129 Kontrollutvalgets hjemmelsgrunnlag Bestemmelsene om at kommunen skal ha et eget kontrollutvalg ble først hjemlet i kommuneloven av 25. september Ved lovendring av 12. desember 2003, ble det opprettet et eget kapittel 12 i loven om internt tilsyn og kontroll. Kommunelovens 77 omhandler kontrollutvalg særskilt. Figuren under viser at det fra bystyret går to styringslinjer. Den ene går fra bystyret til administrasjonssjefen som har ansvaret for gjennomføringen av kommunens tjenesteproduksjon, planlegging og myndighetsutøvelse. Den andre styringslinjen representerer en uavhengig og ekstern kontroll som går gjennom kontrollutvalget. Oppfølging av regnskapsrevisjonen Kontrollutvalgets ansvar for å påse at regnskapsrevisjonen fungerer på en betryggende måte ivaretas blant annet gjennom at kontrollutvalget får seg forelagt revisjonsplaner, resultater etter kvalitetskontroller i revisjonen og uavhengighetserklæringer fra oppdragsansvarlige revisorer. I tillegg blir kontrollutvalget informert om spesielle forhold og funn som revisjonen har gjort. Plan for forvaltningsrevisjon Kontrollutvalget skal minst en gang i valgperioden utarbeide en plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon. Bystyret skal vedta planen. Bystyret kan delegere til kontrollutvalget å foreta endringer i planperioden. Plan for og gjennomføring av selskapskontroll Kontrollutvalget skal minst en gang i valgperioden utarbeide en plan for gjennomføring av selskapskontrollen. Bystyret skal vedta planen. Bystyret kan delegere til kontrollutvalget å foreta endringer i planperioden. Kontrollutvalgets oppgaver/ansvar Kommunaldepartementet har i forskrift Kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner av 15. juni 2004, gitt nærmere bestemmelser om kontrollutvalgets saksbehandling og oppgaver. Påse-ansvaret Kontrollutvalget har tre primære tilsyns- og kontrolloppgaver: Påse at kommunes regnskaper blir revidert på en betryggende måte Påse at det gjennomføres forvaltningsrevisjon Påse at kommunen fører kontroll med sine interesser i selskaper mm. Rapportering Kontrollutvalget skal avgi rapport til bystyret om hvilke forvaltningsrevisjoner og selskapskontroller som er gjennomført og resultatet av disse. Budsjettbehandling for kontroll- og tilsynsfunksjon Kontrollutvalget skal utarbeide forslag til budsjett for kontroll- og tilsynsarbeidet i kommunen. Forslaget skal inneholde kostnadene til drift av kontrollutvalget, utvalgets sekretariat og den valgte revisjonen. Innstilling på valg av revisor og revisjonsordning Bystyret avgjør selv om kommunen skal ansette egne revisorer, delta i IKS eller inngå avtale med annen revisor. Vedtaket treffes etter innstilling fra kontrollutvalget. Kontrollutvalgets årsmelding

130 Kontrollutvalgets sammensetting Kommuneloven og forskrift om kontrollutvalg angir bestemte krav til dem som skal velges som medlemmer til kontrollutvalget. Det heter bl.a. at medlem av kontrollutvalg ikke kan være medlem eller varamedlem av kommunal nemnd med beslutningsmyndighet eller ansatt i kommunen. Kontrollutvalget skal i henhold til forskriften bestå av minimum tre medlemmer. Det er opp til bystyret å bestemme om kontrollutvalget skal ha flere medlemmer. Minst ett av utvalgets medlemmer skal velges blant bystyrets medlemmer. Medlemmer Dag Robertsen (leder) AP Ole Podhorny (nestleder) KrF Gunn Salbuvik H Åsmund Svendsen AP Anne Lise Gjøstøl SV Geir Hovland Rødt Berit Caroline Haaland FrP Varamedlemmer Ole Hagen AP Gaute Hetland KrF Georg Brynildsen H Åge Hansen AP Gunn Haagensen Løkke AP Erling Hagen Rødt Thomas Opland FrP Kontrollutvalgets møte- og informasjonsaktivitet Østfold Kontrollutvalgssekretariat har utført Sekretariatstjenesten i Sekretariatfunksjonen har vært ivaretatt slik at møteinnkallinger, saksdokumenter og protokoller er blitt behandlet og utformet på tilnærmet samme måte som for øvrige politiske organ. Møteinnkallinger og sakskart er sendt elektronisk til utvalgets medlemmer, ordfører og rådmann. Kontrollutvalgets møteplan og møtedokumenter blir løpende publisert på sekretariatets hjemmeside: og på kommunens hjemmeside. Kontrollutvalget har i 2016 avholdt 6 møter. Til sammen har det behandlet i alt 54 saker. Statistikk for de fire siste årene: møter saker Ordføreren holdes orientert om arbeidet i kontrollutvalget gjennom at ordfører fortløpende får tilsendt utvalgets saksdokumenter og protokoller. Leder av kontrollutvalget forestår for øvrig den uformelle kontakten med den politiske ledelse i kommunen. Ved behandling av kommunes årsregnskap for 2015 var rådmann og økonomisjef særskilt invitert til møtet for å redegjøre for regnskap og resultat. I junimøte var kontrollutvalget på besøk hos Moss Havn KF, og i sitt desember møte besøkte utvalget MKEiendom KF. Norges kommunerevisorforbund (NKRF) arrangerte en kontrollutvalgskonferanse på Gardermoen i februar Fra kontrollutvalget deltok Dag Robertsen, Berit Caroline Haaland og Anne-Lise Gjøstøl. Dag Robertsen ble valgt inn i styre i Forum for Kontroll og Tilsyn (FKT) i juni Saker som er behandlet i 2016 I 2016 er regnskapsrevisjon og forvaltningsrevisjon utført av Østfold kommunerevisjon IKS. Selskapskontrollen er utført av Østfold kontrollutvalgssekretariat. Plandokumenter Kontrollutvalget har behandlet følgende plandokumenter for sin virksomhet: Møteplaner for kontrollutvalget Overordnet revisjonsstrategi for regnskapsrevisjonen Plan for selskapskontrollen for perioden Budsjett for kontroll- og tilsyn 2017 Kontrollutvalgets årsmelding

131 Plan for forvaltningsrevisjon ble behandlet i desember Regnskapsrevisjon Rapporter vedrørende investeringsprosjekter I henhold til reglement skal kontrollutvalget avgi innstilling til kommunestyret for hvert av kommunens avsluttede investeringsprosjekt som har en totalkostnad på over 4 millioner kroner. Kontrollutvalget avgir innstilling på grunnlag av revisjonens kontroller. Følgende byggeregnskaper er behandlet av kontrollutvalget: Revisjonsrapport: Avslutning av byggeregnskap for NAV Revisjonsrapport - Avslutning av VA- Anlegg 2016 Kontrollutvalgets uttalelse til årsregnskap for 2015 Årsregnskap 2015 Moss kommune Årsregnskap 2015 Moss drift og anlegg KF Årsregnskap 2015 Moss kommunale eiendomsselskap KF Årsregnskap 2015 Moss havnevesen KF Revisjonsberetningen for 2015 Resultatet av regnskapsrevisjon rapporteres direkte fra revisjonen til bystyret gjennom revisjonsberetningene. Notater I tillegg til revisjonsberetningen skal revisor også rapportere andre forhold som er avdekket gjennom revisjonen. Slik rapportering kan skje i form av revisjonsnotater til kontrollutvalget Kontrollutvalget har i 2016 behandlet revisjonsnotater for følgende områder: Låneopptak Revisjonen foretok en gjennomgang av kommunens håndtering av låneopptak. Revisjonen konkluderte med at låneopptaket i 2015 var gjennomført i tråd med internt regelverk og vedtatte rammer. Kommunen har i 2015 foretatt en direkte anskaffelse uten utlysning. Kommunen bekreftet at de ikke har vært tilstrekkelig aktpågivende i denne saken og foretatt offentlig utlysning etter reglene. Det ble omgående iverksatt arbeid med å gjennomføre anbudsprosess for å bringe orden i dette forholdet. Det ble også innarbeidet en korrigering i finansreglementets punkt 6.3 vedrørende rutiner omkring låneopptak. Kontrollutvalget tok saken til etterretning. Reglement for godtgjøring til folkevalgte Bystyrets vedtok å sende en anke til kontrollutvalget som gjaldt «prosedyre for tolkningen og anvendelse av fullmakter som er foretatt i henhold til «Reglement for godgjøring til folkevalgte» ( ). Kontrollutvalget ba Østfold kommunerevisjon IKS om å vurdere de problemstillingene som var reist i anken om kommunens reglement og andre sentrale retningslinjer er fulgt, dette gjaldt tre bestemte punkter. Revisjonen konkluderte med at det er behov presiseringer og strukturelle justeringer på flere områder. Kontrollutvalget tok saken til etterretning og oversendte notatet til bystyret til videre behandling. Bystyret behandlet notatet 4. april Revisjonsbrev Rapportering av funn i regnskapsrevisjonen kan også skje i form av "nummererte brev". Revisjonsforskriften 4 gir bestemmelser om hvilke forhold som skal rapporteres i nummererte brev. Det var ikke utstedt nummererte revisjonsbrev i Kontrollutvalgets oppfølging av revisjonsbrev nr. 2/2015 Saken gjaldt oppkjøp av eiendommer eid av aksjeselskaper og kommunens låneopptak knyttet til kjøpet. Revisjonen var av den oppfatning at det prinsipielt sett ikke er forskjell på å kjøpe enkelt aksjer og kjøpe et selskap gjennom å kjøpe samtlige aksjer i selskapet. MKEiendom KF delte ikke revisjonens syn og saken ble sendt til Kommunal og moderniseringsdepartementet Kontrollutvalgets årsmelding

132 til uttalelse. Departementet var enig med revisjonen og bystyret vedtok i februar 2016 en refinansiering av kjøpet, som er i tråd med gjeldene bestemmelser. Kontrollutvalget vedtok i april 2016 at revisjonsbrev nr. 2/2015 kunne lukkes. Rapport om utført regnskapsrevisjon i 2016 Rapporten omtaler de lovpålagte oppgavene som er utført for å bekrefte kommunens årsregnskap samt tilknyttede oppdrag. Forvaltningsrevisjon I 2016 har kontrollutvalget behandlet to forvaltningsrevisjonsrapporter: «Etterlevelse av rammeavtaler» Rapporten ble behandlet i kontrollutvalget og i bystyret Bystyret forutsatte i sitt vedtak at kommunen til enhver tid er avtalelojal. Rådmannen ble bedt om å legge fram sak om anskaffelsesstrategi før sommeren, med spesiell vektlegging av avtaleoppfølging og etterfølgelse av rutiner. Bystyret ba rådmannen videre om å revidere / utarbeide reglement og rutiner som ivaretar revisjonens påpekninger. Disse skal følges av Moss Kommune, Moss Kommunale Eiendomsselskap og Moss Drift og Anlegg. Oppfølging: Anskaffelsesstrategi ble vedtatt av bystyret Ferdigstilt innkjøpshåndbok skulle iverksettes høsten 2016, og revidering av nytt regelverk gjeldende fra om offentlig anskaffelser, er innarbeidet i den. Rutine om kontraktsoppfølging med tydeliggjøring av ansvar og roller utarbeides i forbindelse med iverksettelse av nytt regelverk om offentlig anskaffelser. "Sykefravær" Rapporten ble behandlet i kontrollutvalget og i bystyret Funnene i rapporten indikerer at det kan være en sammenheng mellom det psykososiale miljøet på avdelings- /virksomhetsnivå og nivået på sykefravær. Rapportens funn indikerer videre at arbeidsmiljøutfordringene varierer fra avdeling til avdeling. Rapporten viser også at virksomhetene/avdelingene har ulike tilnærminger både til handlingsplan (IAplan) og hvordan de generelt arbeider med HMS og etablering av helsefremmende arbeidsplasser. Bystyret ba rådmannen om å innføre system for: Beste praksis i arbeidet med nærvær. At alle avdelinger jobber systematisk med HMS/IA-planen og oppfølging av tiltak, evaluering og korrigering. Tydeliggjøring av ansvaret for systematisk oppfølging av ledere på alle nivåer Frist for oppfølging er satt til og rådmannen skal rapportere om sin oppfølging til administrasjonsutvalget. Rådmannens oppfølging av forvaltningsrevisjon gjennomført i 2015 «Budsjett- og økonomistyring i helse og omsorg» Rapporten ble behandlet i kontrollutvalget og i bystyret Rådmannen har rapportert om sin oppfølging til: - Eldrerådet Rådet for funksjonshemmede HS utvalget formannskapet «Utskrivningsklare pasienter» Rapporten ble behandlet av kontrollutvalget og bystyret Rådmannen har rapportert om sin oppfølging til: - Eldrerådet Rådet for funksjonshemmede HS utvalget Selskapskontroll Formålet med selskapskontroll fremkommer av 14 i forskrift om kontrollutvalg i kommuner. Ifølge bestemmelsen skal kontrollutvalget påse at det gjennomføres kontroll med forvaltningen av eierinteressene i de selskapene som er omfattet av slik kontroll, herunder å Kontrollutvalgets årsmelding

133 kontrollere om den som utøver kommunens eierinteresser i selskaper gjør dette i samsvar med kommunestyrets/ fylkestingets vedtak og forutsetninger (eierskapskontroll). Moss kommune har etablert eiermelding som et ledd i sitt strategiarbeid som eier. Østfold kontrollutvalgssekretariat er tillagt oppgaven med å utføre eierskapskontroll. I henhold til plan for perioden har Mosseregionens Næringsutvikling AS IKS vært gjenstand for kontroll i Mosseregionens Næringsutvikling AS Moss kommune er en av flere kommunale eiere av MNU AS. Moss kommune eier % og Moss Havn KF har tilsvarende eierandel. Private aktører eier noe i overkant av 50 % av selskapet. Selskapet ble stiftet i år Kontrollen avdekket ingen mangler. Kontrollutvalget tok rapporten til orientering og oversendte den til bystyret for endelig behandling. Bystyret får rapporten til behandling på nyåret Henvendelser til kontrollutvalget Kontrollutvalget kan også behandle henvendelser fra innbyggere eller andre aktører som mener de har en sak for kontrollutvalget. For hver henvendelse må det vurderes om den hører inn under kontrollutvalgets oppgaver og om den skal prioriteres. Kontrollutvalget har behandlet tre henvendelser i 2016: Henvendelse fra G B Asting angående saksbehandlingen av kommuneplanbestemmelser Kontrollutvalget mottok en henvendelse fra Tore G B Asting, etter at kontrollutvalget hadde besluttet å ikke ta hans første anmodning til følge. Asting gjentok sin påstand om at endring i kommuneplanbestemmelsen om takoppbygg var vedtatt i strid med bestemmelsene om høring. Kontrollutvalget vedtok å sende en henstilling til Fylkesmannen der utvalget ba fylkesmannen om å vurdere disse spørsmålene og samtidig foreta en lovlighetsvurdering av bystyrets vedtak av Fylkesmannen kom til at bystyrets vedtak i sak 063/14, , var ugyldig på grunn av saksbehandlingsfeil. Som en konsekvens av dette ble kommuneplan- bestemmelsene vedtatt , opphevet. Saken ble sendt til bystyret til behandling og oppfølging. Bystyret tok dette til orientering, men ordfører sendte en anmodning til KMD v/statsråden om å oppheve fylkesmannens vedtak. Departementet har ikke funnet grunnlag for å oppheve fylkesmannens vedtak. Henvendelse fra Jonathan Parker - påstander om feil i kommunens tilsynsrapport Sjøgata 27A-41 I tilsynet ble det funnet avvik i beregningsgrunnlaget. Rådmannen konkluderte med et avvik på 166,35 m2 som gir en utnyttelsesgrad 117%. Det ble anbefalt at retting skulle skje ved søknad om endring av plassering og størrelse for servicerom for takterrasser (takbokser). Det ble også vedtatt overtredelsesgebyr. Parker mener er feil i tilsynsrapporten. Parkers påstander går både på innholdet i rapporten, og på administrasjonens behandling av saken. Han mener det er bygget BRA 1688m2 for mye på tomta.. (TU 135%). Kontrollutvalget tok henvendelsen til orientering, uten å ta stilling til grunnlaget for TU-beregningene i tilsynsrapporten. Kontrollutvalget ønsket å stille saken i bero og avvente videre oppfølging til det foreligger en eventuelt påtalemessig avklaring fra politiets side. Kontrollutvalget ba sekretariatet om å sørge for at utvalget holdes løpende orientert om utviklingen i etterforskningen. Henvendelse til kontrollutvalget angående en barnevernssak. Kontrollutvalget ble orientert muntlig om henvendelsen og om administrasjonens redegjørelse for saken. Kontrollutvalget tok dette til etterretning og påpekte viktigheten av at rutiner for fosterhjemsoppfølging Kontrollutvalgets årsmelding

134 følges. Kontrollutvalget vedtok videre at det ikke skulle gjøres videre undersøkelser. Andre saker og informasjon Av andre saker som kontrollutvalget har behandlet nevnes: Årsmelding 2015 for kontrollutvalget Statusrapporter om utført forvaltningsrevisjon (ressursbruk) Uavhengighetserklæringer fra ansvarlige revisorer Prosjektplan «Sykefravær» Prosjektplan «Varsling» Utkast til spørreundersøkelse ifm. forvaltningsrevisjon om "Varsling" Orientering om kontrollutvalgskonferansen i februar 2016 Kontrollutvalget har også fått seg forelagt referatsaker og korte meldinger/orienteringer som tas til orientering i samlesaker: Protokoller fra kontrollutvalgets møter Bystyrets behandling av saker fra kontrollutvalget Kontrollrapport 2015 vedrørende skatteoppkreverfunksjonen for Moss kommune Diverse angående revisjonsbrev nr. 2/2015 ( ) Moss avis , angående Visit Moss-saken Kopi av brev fra Østfold kommunerevisjon til rådmannen: Informasjonsskriv gjennomføringer av forvaltningsrevisjon, undersøkelser/ granskninger, datert Rapport fra Fylkesmann barnehageloven Rapport fra Fylkesmann - barnevernloven Rapport fra Fylkesmann - opplæringsloven Oversikt over forvaltningsrevisjon som er under oppfølging hos rådmann. Spørsmål fra revisor angående tolkning av kontrollutvalgets reglement Oppdatert oversikt over saker/rapporter fra KU som rådmannen følger opp Høringsuttalelse fra FKT ny kommunelov Høringsuttalelse fra NKRF ny kommunelov SK Denne årsmeldingen er behandlet og godkjent av kontrollutvalget i møte den 2. mars Dag Robertsen (s) Kontrollutvalgets leder Anne-Karin Femanger Pettersen (s) Østfold kontrollutvalgssekretariat Kontrollutvalgets årsmelding

135 ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT Saksnr.: 2016/129 Dokumentnr.: 94 Løpenr.: /2016 Klassering: Saksbehandler: Anne-Karin F. Pettersen Møtebok Behandlet av Møtedato Utvalgssaksnr. Kontrollutvalget Moss /51 Kontrollutvalget Moss /8 Evaluering av utvalgets arbeid etter første år Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. (saken legges fram uten forslag til vedtak) Fredrikstad, Kontrollutvalget Moss behandling : Kontrollutvalget utsatte behandlingen til neste møte. Kontrollutvalget Moss vedtak/innstilling : Saken utsettes til neste møte Vedlegg Evalueringsskjema Utdrag fra kontrollutvalgsboken: Kontrollvettreglene Andre saksdokumenter (ikke vedlagt) Ingen Saksopplysninger Denne saken er met som et utgangspunkt for kontrollutvalget til å reflektere over kontrollutvalgets det første året i valgperioden. Vurdering Vi har lagt ved et standard evalueringsskjema og et utdrag fra kontrollutvalgsboken som vi mener kan være utgangspunkt for diskusjon 135

136 136

137 Kontrollutvalget i x kommune - drøfting/evaluering av utvalgets virksomhet Mulige momenter for drøfting/evaluering: Var informasjonen ved oppstart av utvalgets virksomhet god nok (kurs og lignende)? Har du eventuelt forslag til en bedre måte å motta nytt kontrollutvalg? Bør/skal det inviteres oftere representanter fra administrasjonen til utvalgets møter ifm. enkeltsaker? Bør det foretas en oppfordring til ordføreren om hyppigere tilstedeværelse i KU-møtene ((og eventuelt på hvilken måte)? Er KU-sakene godt nok utredet/forberedt fra revisjonens og sekretariatets side? Side 1 137

138 Blir sakene godt nok presentert for utvalget? Er det typer saker som du savner i KU? Hva kan gjøres bedre ift informasjonsmøter mellom KU og sentrale virksomheter/enheter i kommunen? Får utvalgets saker som sendes til kommunestyret tilstrekkelig oppmerksomhet - kan/bør KU bidra med noe mer her? Kan/bør KU synliggjøre seg bedre - og eventuelt på hvilken måte? Andre forhold som du mener sekretariatet bør ta hensyn til Side 2 138

139 1. Innledning 2. Kontrollvettreglene Fylkesmannen i Nordland har fått utarbeidet et hefte om hvordan lykkes med kontrollutvalgets arbeid (2015). Her formulerer de ni regler for kontrollutvalget: 1. Ta ikke fatt på kontrollarbeidet uten opplæring Det er avgjørende for et godt kontrollarbeid at medlemmene settes i stand til å utøve sitt verv på en god måte. Kommunestyret bør sørge for at det er tilstrekkelig budsjett til at kontrollutvalgsmedlemmene kan delta på kurs og konferanser. Siden kommunestyret har det overordnede kontrollansvaret, bør det også gis en innføring i kommunal egenkontroll til alle folkevalgte i kommunen. 2. Meld fra til kommunestyret om hva kontrollutvalget planlegger å gjøre Planene for forvaltningsrevisjon og selskapskontroll skal vedtas av kommunestyret. I den forbindelse bør kontrollutvalget framlegge gjennomført overordnet analyse for å gi kommunestyret innsikt i hvilke risiko- og vesentlighetsvurderinger planene er tuftet på. Utvalget bør også be om mandat til å endre planene ved behov. 3. Vis respekt for kommunens administrasjon og ansatte Selv om kontrollutvalget har vide fullmakter til å utføre de undersøkelser som en mener er nødvendig, er det viktig å vise respekt for kommunens administrasjon og ansatte. Kontrollutvalget har ikke selv myndighet til å pålegge administrasjonen tiltak. Kontrollutvalget og administrasjonen må begge bidra til et best mulig partnerskap i den kommunale egenkontrollen. Kontrollutvalget kan gjerne invitere rådmannen til et møte tidlig i valgperioden der rolleforståelse og kjøreregler for samhandling er på agendaen. 4. Vær rustet mot det som kommer Sørg for å ha en revisjonsordning og et sekretariat som ivaretar kontrollutvalget og kommunen på en god måte. Avklar gjerne med sekretariatet og revisjonen hvilke forventninger utvalget har til bistand og samhandling. 5. Lytt til gode råd Ved utskiftninger i kontrollutvalget etter kommunevalg utgjør sekretariatet i mange kommuner kontinuiteten i kontrollarbeidet. Sekretariatene har også typisk et regionalt nedslagsfelt med ansvar for flere kommuner, og besitter innsikt i hvordan kontrollarbeidet utføres i sammenlignbare kommuner. Det kan derfor ofte være verdifullt å rådføre seg med sekretæren om hvordan saker bør behandles. Også revisor har kompetanse om kommunal egenkontroll som kan være nyttig for utvalget. 6. Bruk overordnet risiko-og vesentlighetsanalyser som kart og kompass En god overordnet analyse er en avgjørende forutsetning for et godt kontrollarbeid, og analysen kan nyttiggjøres til langt flere kontrollaktiviteter enn å utarbeide planer for forvaltningsrevisjon og selskapskontroll. Til tross for knappe ressurser, bør kontrollutvalget prioritere dette arbeidet. Oppdater gjerne overordnet analyse og planene i løpet av perioden for å tilpasse arbeidet i utvalget til et eventuelt endret risikobilde. 7. Gå ikke alene Kontrollutvalget er et kollegium, og enkeltrepresentanter bør være varsom med å uttale seg på kontrollutvalgets vegne i media, eller på eget initiativ ta kontakt med administrasjonen. Sørg for at utvalget lager kjøreregler for hvem som uttaler seg på vegne av utvalget i ulike situasjoner, og hvordan dette bør foregå. 8. Vend i tide Det er ingen skam å ikke gjennomføre en planlagt forvaltningsrevisjon eller avslutte en kontrollsak dersom for eksempel administrasjonen gir betryggende orienteringer som endrer risikobildet. 9. Spar på kreftene, men grav videre i sakene om nødvendig Kontrollutvalgene har ofte knappe ressurser selv om kontrollbehovet kan være stort. Kontrollutvalget må derfor gjøre en vurdering av hvilke saker en skal gå inn i, hvilke kontrollaktiviteter som skal gjennomføres og hvor mye ressurser som skal benyttes. Noen kontrollaktiviteter er mer ressurskrevende enn andre. I tilfeller der en er usikker på om en skal iverksette en revisjon, kan det være hensiktsmessig å starte med en mindre kontroll (for eksempel ved at rådmannen orienterer), før en setter i gang en mer omfattende kontroll i form av en forvaltningsrevisjon. 139

140 ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT Saksnr.: 2017/82 Dokumentnr.: 5 Løpenr.: 9502/2017 Klassering: Saksbehandler: Anne-Karin F. Pettersen Møtebok Behandlet av Møtedato Utvalgssaksnr. Kontrollutvalget Moss /9 Intern opplæring i KU- Tema: Formulering av vedtak Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: (Saken legges fra uten forslag til vedtak) Fredrikstad, Vedlegg Ingen Andre saksdokumenter (ikke vedlagt) Ingen I møtet ble kontrollutvalget enige om at det kan være hensiktsmessig et par ganger i året å sette av litt tid (inntil en halv time) til diverse faglig informasjon. Utvalget ble videre enige om at denne sekvensen må legges til starten av møtene. Det ble avtalt et opplegg for møtet 1. desember: Kontrollutvalget Moss vedtak/innstilling : 1. I møtet 1. desember informerer Caroline Haaland om konferansen på Gardermoen i februar. Sekretariatet forbereder en innledning angående hvordan utvalget eventuelt kan justere strukturen i vedtakene sine. Caroline Haalands holdt sin orientering Vurdering Det er mulig at kontrollutvalget etter gjennomgangen ønsker å fatte et vedtak om formatet på vedtaksforslagene fra sekretariatet. Saken legges derfor fram uten forslag til vedtak. 140

141 ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT Saksnr.: 2017/81 Dokumentnr.: 1 Løpenr.: 8795/2017 Klassering: Saksbehandler: Anne-Karin F. Pettersen Møtebok Behandlet av Møtedato Utvalgssaksnr. Kontrollutvalget Moss /10 Referater og meldinger Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Referater og meldinger tas til orientering Fredrikstad, Vedlegg Saker fra kontrollutvalget i bystyret - Eierskapskontroll MRA - Avslutning av VA-regnskap side: Angående fylkesmannen i Østfold sitt vedtak om oppheving av endringer i arealdelen til kommuneplanen for Moss : - KMD til Moss kommune 2. september: Fylkesmannen i Østfold sitt vedtak om oppheving av endring FM til KMD 3. juni 2016: Svar på omgjøringsbegjæring - KMD til FM 27.mai: Oversendelse av begjæring om omgjøring av fylkesmannens vedtak - Ordfører til KMD 19. mai: Fylkesmannens lovlighetsklage - Advokat Skaaraas til Moss kommune 4.mai: Vurderinger av lovlighetskontroll av bystyrets vedtak Oppdatert oversikt over KU-saker som er til oppfølging hos rådmann Andre saksdokumenter (ikke vedlagt) Ingen 141

142 Saksopplysninger Angående fylkesmannen i Østfold sitt vedtak om oppheving av endringer i arealdelen til kommuneplanen for Moss : Her har vi lagt ved svaret fra KMD til Moss kommune øvrige vedlegg var referatsaker i kontrollutvalget i juni Vi har lagt dette ved på nytt for å få fram sammenhengen i saken. Vurdering Referater og meldinger kan tas til orientering 142

143 Moss kommune Saksutredning Rapport - Eierskapskontroll av Mosseregionens Næringsutvikling AS Saksbehandler: Tonje Albrecht Dato: Arkivref.: 16/59239/FE Utvalg Møtedato Utvalgssaksnr. Bystyret /16 Dokumenter vedlagt saken Dato Dok.nummer Tittel Saksprotokoll Kontrollutvalget Endelig rapport MNU AS Vedtakter MNU Kontrollutvalgets innstilling til bystyret: Rapport Eierskapskontroll av Mosseregionens Næringsutvikling AS, tas til orientering Bystyret Møtebehandling: Votering: Kontrollutvalgets innstilling ble enstemmig vedtatt. B-118/16 Vedtak: Rapport Eierskapskontroll av Mosseregionens Næringsutvikling AS, tas til orientering. Saksopplysninger: Det vises til saksprotokoll fra kontrollutvalgets møte , rapport Eierskapskontroll av Mosseregionens næringsutvikling AS, og vedtekter for Mosseregionens Næringsutvikling Konklusjon: 1 143

144 Det konkluderes i tråd med innstillingen. Rådmannen i Moss,

145 Moss kommune Saksutredning Revisjonsrapport - Avslutning av VA- Anlegg 2016 Saksbehandler: Tonje Albrecht Dato: Arkivref.: 16/59285/FE - 216, GmlSak - 15/6542 Utvalg Møtedato Utvalgssaksnr. Bystyret /16 Dokumenter vedlagt saken Dato Dok.nummer Tittel Særutskrift KU-sak revisjonsrapport avslutning av VA-regnskap Revisjonsrapport til KU - Avslutning av VA-anlegg Vedlegg 1 Avslutning av investeringsprosjekter med totalkostnad over kr 4 mill. Kontrollutvalgets innstilling til bystyret : Investeringsprosjekt for: Objekt «Ledn.anl. Framnesvn/C.Collettsgt/ Albygt. Vest» Objekt «Ledn.anl. Buveien / Speiderveien avsluttes med et samlet utgift på kr Dette tilsier et mindreforbruk på kr Mindreforbruk tilbakeføres slik det fremgår av rådmannens notat/saksfremlegg som følger saken til bystyret Bystyret Møtebehandling: Votering: Kontrollutvalgets innstilling ble enstemmig vedtatt. B-119/16 Vedtak: Investeringsprosjekt for: Objekt «Ledn.anl. Framnesvn/C.Collettsgt/ Albygt. Vest» Objekt «Ledn.anl. Buveien / Speiderveien avsluttes med et samlet utgift på kr Dette tilsier et mindreforbruk på kr Mindreforbruk tilbakeføres slik det fremgår av rådmannens notat/saksfremlegg som følger saken til bystyret

146 Saksopplysninger: Det vises til saksprotokoll fra kontrollutvalgets møte , revisjonsrapport Avslutning av VA-anlegg 2016 og notat fra kommunalavdeling plan miljø og teknisk «Avslutning av investeringsprosjekter med totalkostnad over kr 4 mill.». Konklusjon: Det konkluderes i tråd med innstillingen. Rådmannen i Moss,

147 Moss kommune Postboks MOSS Deres ref Vår ref Dato 16/25129/KG 16/ Fylkesmannen i Østfold sitt vedtak om oppheving av endringer i arealdelen til kommuneplanen for Moss Det vises til brev av 19. mai 2016 fra Moss kommune, der det bes om at Fylkesmannen i Østfold sitt vedtak av 17. mars 2016 oppheves. Saken gjelder fylkesmannens vedtak i sak om lovlighetskontroll av kommunens vedtak av 16. juni Kommunens vedtak gjelder endringer i visse bestemmelser til kommuneplanens arealdel. I lovlighetskontrollen har fylkesmannen konkludert med at kommunens vedtak om endringer er ugyldig på grunn av saksbehandlingsfeil, jf. kommuneloven 59. I oversendelsen til departementet påstår Moss kommune at fylkesmannens avgjørelse bygger på feil, og at kommunens planvedtak er gyldig. Kommunen viser til at de har bedt advokat Helge Skaaraas om å gå gjennom saken. Bakgrunnen for kommunens påstand bygger på uttalelsen fra Skaaraas av 4. mai Sakens bakgrunn Da Moss kommune sendte saken til departementet, hadde fylkesmannen ikke tatt stilling til anførslene kommunen har fremmet for departementet. Departementet mente derfor at det var naturlig at fylkesmannen så på saken på nytt, for å vurdere omgjøring av sitt eget vedtak av 17. mars 2016 med bakgrunn i kommunens anførsler. I tilbakemelding til departementet 3. juni 2016 har fylkesmannen vurdert kommunens påstand om at vedtaket etter kommuneloven 59 er ugyldig. Slik fylkesmannen ser det, har det ikke kommet frem nye opplysninger som skulle tilsi at tidligere vedtak bør gjøres om. Fylkesmannen opprettholder derfor sitt tidligere standpunkt om at kommunens saksbehandling for endringene i kommuneplanbestemmelsene er beheftet med flere feil, som samlet sett må ha som konsekvens at kommunens vedtak 16. juni 2014 er ugyldig. Etter Postadresse Kontoradresse Telefon* Planavdelingen Saksbehandler Postboks 8112 Dep Kongensg Pål A. F. Lorentzen NO-0032 Oslo Org no postmottak@kmd.dep.no

148 fylkesmannens vurdering er det heller ikke saksbehandlingsfeil knyttet til vedtaket som ble gjort ved selve lovlighetskontrollen etter kommuneloven. Departementet går ikke nærmere inn på sakens forhistorie eller øvrige dokumenter, som forutsettes kjent. Departementet vil bemerke I oversendelsen påstår Moss kommune at fylkesmannens vedtak er ugyldig. Det anføres for det første at det er gjort feil i vurdering av forvaltningsloven 41. Denne bestemmelsen sier at en saksbehandlingsfeil som regel ikke fører til ugyldighet, med mindre det er grunn til å regne med at feilen kan ha virket bestemmende for avgjørelsens innhold. Kommunen viser til at fylkesmannen generelt har lagt til grunn at manglende konsekvensutredning fører til ugyldighet for samtlige endringer som ble vedtatt, og at fylkesmannen ikke har vurdert virkningen av manglende konsekvensutredning etter forvaltningsloven 41 konkret for de ulike delene av bystyrets vedtak. Slik vi skjønner saken, anføres det også at det er en feil fordi det er manglende kontradiksjon i saken. Det vises til at fylkesmannen ikke hadde innhentet kommunens syn, før det ble fattet et endelig vedtak etter kommuneloven 59. I utgangspunktet har departementet begrenset myndighet til å gå inn i enkeltsaker om lovlighetskontroll med kommunale avgjørelser. Bakgrunnen er at myndigheten til å foreta lovlighetskontroll er delegert til fylkesmannen. I tråd med delegasjonen, er det fylkesmannen som treffer endelig vedtak i saker om lovlighetskontroll. Det foreligger ikke klageadgang til departementet. Etter en gjennomgang av sakens dokumenter, kan departementet ikke se at fylkesmannens vedtak lider av ulovlige feil, eller at det foreligger grunner som gjør at departementet bør gripe inn i den konkrete saken om lovlighetskontroll av justeringer i kommuneplanen for Moss. Det vises blant annet til fylkesmannens nærmere redegjørelse for kommunens anførsler i oversendelsen til departementet 3. juni Det påpekes at departementet ikke er klageinstans. Departementet vil på generelt grunnlag understreke at terskelen for å overprøve kommunenes vedtak skal være høy, men at departementet i denne saken kun skal vurdere om det er begått ulovlige feil i fylkesmannens behandling av saken. Departementet har etter dette ikke funnet grunnlag for å oppheve fylkesmannens vedtak. Med hilsen Bjørn Casper Horgen (e.f.) avdelingsdirektør Dette dokumentet er elektronisk godkjent og sendes uten signatur. Pål A. F. Lorentzen seniorrådgiver Side 2 148

149 149

150 150

151 151

152 Fylkesmannen i Østfold Postboks MOSS Vår ref Dato 16/ Oversendelse av begjæring om omgjøring av fylkesmannens vedtak - Lovlighetskontroll og opphevelse av endringer i kommuneplanens arealdel for Moss kommune - Det vises til brev av 19. mai 2016 fra Moss kommune der Fylkesmannen i Østfold sitt vedtak av 17. mars 2016 er begjært omgjort. Saken gjelder fylkesmannens vedtak i sak om lovlighetskontroll av kommunens vedtak av 16. juni Kommunens vedtak gjelder endringer i bestemmelsene til kommuneplanens arealdel. I lovlighetskontrollen har fylkesmannen konkludert med at kommunens vedtak om endringer er ugyldig på grunn av saksbehandlingsfeil, jf. kommuneloven 59. I oversendelsen til departementet påstår imidlertid kommunen at fylkesmannens avgjørelse bygger på feil, og at kommunens planvedtak er gyldig. Kommunen viser til at de har bedt advokat Helge Skaaraas om å gå gjennom saken. Bakgrunnen for kommunens påstand bygger uttalelsen fra Skaaraas av 4. mai Slik departementet ser det er saken endelig avgjort av Fylkesmannen i Østfold. Det foreligger ikke klageadgang til departementet. Utgangspunktet er således at departementet ikke går inn i slike enkeltsaker. Etter det departementet kan se har fylkesmannen ikke tatt stilling til kommunens anførsler. Før departementet eventuelt ser på saken er det naturlig at fylkesmannen vurderer omgjøring av sitt eget vedtak av 17. mars Saken oversendes derfor til vurdering hos fylkesmannen. Postadresse Kontoradresse Telefon* Planavdelingen Saksbehandler Postboks 8112 Dep Akersgt Pål A. F. Lorentzen NO-0032 Oslo Org no postmottak@kmd.dep.no

153 Med hilsen Bjørn Casper Horgen (e.f.) avdelingsdirektør Pål A. F. Lorentzen seniorrådgiver Dette dokumentet er elektronisk godkjent og sendes uten signatur. Kopi: Moss kommune Side 2 153

154 Moss kommune Kommunal- og moderniseringsdepartementet v/ statsråd Jan Tore Sanner Postboks 8112 Dep 0032 OSLO Deres ref.: Vår ref.: 16/25129/KG Dato: Fylkesmannens lovlighetskontroll av vedtak i Moss bystyre Moss kommune vedtok sin kommuneplan I 2013 startet politikerne arbeidet med å rullere en mindre del av kommuneplanen. Det var et ønske om å endre noen av bestemmelsene. Denne prosessen ble avsluttet med et vedtak i bystyret Etter at vedtaket ble fattet, har kommunen praktisert de bestemmelsene som ble vedtatt. I brev av anmodet kontrollutvalget i Moss om at Fylkesmannen skulle foreta en lovlighetskontroll av bystyrets vedtak av Slik lovlighetskontroll ble gjort og i vedtak av opphevet Fylkesmannen bystyrets vedtak fordi de mente det var ugyldig på grunn av saksbehandlingsfeil. Kommunen ba advokat Helge Skaaraas om å forta en gjennomgang av Fylkesmannens vedtak. Advokat Skaaraas en kommunens advokat i saker som gjelder plan- og bygningsloven. Advokat Skaaraas har i sin uttalelse av konkludert med at det er en alvorlig feil at Fylkesmannen ikke har vurdert virkningen av manglende konsekvensutredning etter forvaltningsloven 41 i tilknytning til de ulike delene av bystyrets planvedtak, men i stedet helt generelt lagt til grunn at manglende konsekvensutredning fører til ugyldighet for samtlige av endringene som ble vedtatt. Skaaraas mener også at Fylkesmannen burde ha innhentet kommunens vurdering før det ble fattet et endelig vedtak etter kommuneloven 59. Slik Moss kommune ser saken, er konsekvensene knyttet til endringene i bestemmelsene til kommuneplanen vedrørende garasjeplassering, utnyttelsesgrad, tomtestørrelse m.m. belyst i saken og vi kan ikke se at disse små endringene i bestemmelsene får vesentlige virkninger for miljø og samfunn, jf. krav om konsekvensutredning. Hensikten med endringene er at Moss kommune over mange år har gitt dispensasjoner i så stort omfang at en justering av bestemmelsene i kommuneplanen var nødvendig og at virkningen av disse endringene ikke ville ha noen stor betydning. Bystyret har selv i vedtaks form uttrykt at saksbehandlingsfeilen knyttet til at konsekvensutredningen av takboksene ikke har hatt betydning for bystyrets avgjørelse, jf. bystyresak 007/16 (vedlagt). Kommunen har i etterkant av Fylkesmannens vedtak sendt ut informasjon i ca 60 konkrete saker. Dette er saker der søknadsavklaring er gjort pr. e-post, forhåndskonferanse er avholdt, saker som er innsendt for behandling eller saker som er til klagebehandling hos Fylkesmannen. For pågående saker som ikke er i samsvar med kommuneplanbestemmelsene fra 2011 må det søkes Kommunalavdeling plan miljø og teknisk Rådhuset postboks 175, 1501 Moss T F E post@moss.kommune.no I Org.nr Bankkonto

155 dispensasjon eller prosjektet må endres. Dette medfører en forsinkelse. I tillegg medfører det økte kostnader til ny nabovarsling, gebyr knyttet til dispensasjonsbehandling osv. Dersom prosjektet endres, medfører det tid og kostnader til omprosjektering. Moss kommune ønsker at Kommunal- og moderniseringsdepartementetl gjør en vurdering av Fylkesmannes vedtak og riktigheten av det. Vi legger ved fylkesmannens vedtak av og vurderingen fra advokat Helge Skaaraas av Med hilsen Tage Pettersen Ordfører Dokumenter vedlagt saken Dato Dok.nummer Tittel Lovlighetskontroll - Moss bystyrets vedtak om endring av bestemmelsene i kommuneplanens arealdel Vurderinger av lovlighetskontroll av bystyrets vedtak om endring i bestemmelsene i kommuneplanens arealdel Side 2 av 2 155

156 Moss kommune Postboks MOSS Att: Kommunalsjef Jens Terkelsen E-post: Deres ref. Vår ref. Sarpsborg HS/HS /9526 LOVLIGHETSKONTROLL AV VEDTATTE ENDRINGER I KOMMUNEPLANENS AREALDEL Bystyret i Moss vedtok endringer i arealdelen til kommuneplanen for Moss Endringene gjaldt hovedsakelig flg. forhold: - Byggehøyder, i det det ble åpnet for å tillate takoppbygg med størrelse inntil 10 % av bygningens BYA opp til 3 meter over regulert mønehøyde. - Tomteutnyttelsen, som følge av at det ble godkjent bebyggelse med inntil 40 % BRA i eksisterende boligområder med småhusbebyggelse som ikke omfattes av plankrav, men likevel slik at høyere tomteutnyttelse legges til grunn i områder som er regulert.. - Støy, ved at godkjenning etter forurensningsloven ble ansett som tilstrekkelig også i forhold til tiltak som faller inn under kommuneplanen. - Parkering, med nye krav til antall parkeringsplasser pr. boenhet og med krav om tilrettelegging for lading av el-biler. - Regler for beregning av tomteutnyttelse, som omfatter størrelse på parkeringsplasser (15 m2), at parkering i kjeller ikke skal inngå ved beregning av utnyttelsesgrad og særskilte bestemmelser for beregning av øvrig bruksareal under terreng. - Noen øvrige mindre endringer. Fylkesmannen i Østfold foretok lovlighetskontroll av bystyrets vedtak etter kommunelovens 59 nr. 5. Fylkesmannen konkluderte med at endringene av bestemmelsene i kommuneplanens arealdel var ugyldige som følge av saksbehandlingsfeil. Etter Fylkesmannens oppfatning følger det av plan- og bygningsloven at endringene skulle vært konsekvensutredet. Det ble også pekt på mangelfull varsling. Fylkesmannen mente feilene var tilstrekkelig til å begrunne ugyldighet. Bystyrets vedtak ble derfor opphevet. Jeg er bedt om å vurdere Fylkesmannens vedtak. Jeg har følgende bemerkninger: Fylkesmannens adgang til overprøving av kommuneplan og adgangen til kontroll med Fylkesmannens avgjørelse. Både reguleringsplaner og kommuneplaner er etter sitt innhold enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand. Mens reguleringsvedtak som følge av dette kan påklages, 156