2. Det lokale forvaltningsapparat fram til loven av 15. mai Laksestyrene - Innlandsfiskenemndene - Samarbeidsutvalg

Transkript

1 2. Det lokale forvaltningsapparat fram til loven av 15. mai Laksestyrene - Innlandsfiskenemndene - Samarbeidsutvalg 22

2 2. Det lokale forvaltningsapparat fram til loven av 15. mai 1992 Den lokale forvaltning på fiskesiden besto av kommunale innlandsfiskenemnder i nesten alle landets kommuner (433 i 1984) ( 7 og 8 i lov om laksefisket og innlandsfisket av ) og 33 statlige laksestyrer (nevnte lovs 4-6). Loven ga også hjemmel til å opprette samarbeidsnemnder for hele vassdrag eller større områder (lovens 9). Samarbeidsnemnder ble bare i lite utstrekning opprettet. Direktoratet hadde faglig instruksjonsmyndighet over det lokale forvaltningsapparat. I dette lå at direktoratet kunne instruere det lokale forvaltningsapparat når det gjaldt hvordan faglige spørsmål skulle vurderes. Innlandsfiskenemndene ble finansiert av kommunene, mens laksestyrene var forutsatt selvfinansiert gjennom retten til å kreve inn lakseskatt. Innlandsfiskenemndene arbeidet etter instruks utarbeidet med hjemmel i loven, mens laksestyrenes arbeidsoppgaver var fastsatt i selve loven ( 6). I det etterfølgende skal en se litt nærmere på laksestyrene, innlandsfiskenemndene og samarbeidsutvalgene. Laksestyrene Etter 11 jf 12 i lakseloven fra 1863 kunne det etableres fiskerforeninger, oppsynsforeninger for lakseelver med sjøområde utenfor. Det var departementet som fastsatte grensene for disse områdene. De som var med i disse lagene var eiere og brukere av laksefiske. Etter en lov fra 1869 kunne brukere ikke lenger være med i fiskeriforeningene. Fogden var med og hadde stemmerett. Ordningen gjorde det mulig for et flertall av de som eide fiskerett i foreningens område å vedta at det skulle ansettes oppsyn. Det var foreningen som ansatte oppsynsmenn. Utgiftene ble utliknet på samtlige som hadde fiskerett i vedkommende område. Foreningene fikk tilskott til oppsynet etter bevilgning av Stortinget. Loven av 20. juni 1891 om laks- og sjøørretfiskeriene innførte et helt nytt prinsipp når det gjaldt oppsynet. I steden for de gamle fiskeriforeninger, jf 11 i loven av , fikk vi nå distriktsvis såkalte "Fiskeribestyrelser". Medlemmene i disse var ombudsmenn og ble valgt av herredsstyrene. Hele landet langs kysten og så langt inn som laksen gikk, ble inndelt i fiskeridistrikter. Grensene for disse falt for det meste sammen med grensene for de gamle fogderier. På det viset ble det etablert et noenlunde ensartet oppsyn over hele landet. Det kan nevnes at lønna til oppsynsmennene ble fastsatt etter forhandlinger mellom staten og fiskeristyrene. Utgiftene til oppsynet ble delt mellom staten og fiskeristyrene med en halvpart på hver. Fiskeristyrene fikk sine midler ved utlikning på de som fisket eller hadde fiskerett i distriktet. Melding om virksomheten til fiskeristyrene skulle hvert år sendes inn til fiskeriinspektøren. Med lakseloven av 8. april 1905 kom det inn en helt ny ordning for arbeidsområdene til de lokale fiskeribestyrelser. I loven av 1905 har de fått betegnelsen fiskeristyrer. Staten tok over alle utgiftene til oppsynet, og politiet tilsatte oppsynsmennene. Etter 9 i loven fikk de en rekke nye gjøremål, og etter 11 kunne de likne ut skatt til å sette i verk de forskjellig tiltak som heretter lå under fiskeristyret. Disse gjøremålene etter 9 var stort sett de samme også i lakseloven fra 1930 og videre i laksefiske- og innlandsfiskeloven av 6. mars 1964, 6. Loven fra 1964 bruker betegnelsen laksedistrikter og laksestyrer. Nå er det fylkestinget som skal velge laksestyret. Antallet medlemmer skulle være 5-11 og de ble valgt for 4 år om gangen tilsvarende kommunevalgperioden. Eierne av laksefiske innen laksedistriktet skulle ha 23

3 flertall i styret. Likt med eiere var innehaver av bruksrett av minst 3 års varighet. To av medlemmene med varamenn skulle ikke være eiere av laksefiske. Dette var vel for å ivareta interessene til de som ikke hadde slike fiskerettigheter. Kommunestyrer, foreninger og organisasjoner som hadde fremme av fisket som formål, hadde rett til å komme med forslag til medlemmer i laksestyret. Loven av 1964 innførte ordningen med innlandsfiskenemnder. Ut i fra samspillet mellom innlandsfiskeinteresser og lakseinteresser bestemte loven at to av laksestyrets medlemmer skulle velges blant medlemmene av innlandsfiskenemndene i laksedistriktet. Fig. side 27 viser oversikt over inndelingen av landet i laksedistrikter. Etter 6 i loven fra 1964 skulle laksestyret: a. Føre liste over laksefisket i laksedistriktet, satt opp etter meldingene i samsvar med 71 og 72, og sende politimesteren avskrift av listen, b. føre tilsyn med at oppsynet i distriktet er effektivt, c. i uttalelse eller forslag når en offentlig myndighet ber om det, eller det er pålagt laksestyret i lov, d. treffe slike tiltak til fremme av laksefisket som er nevnt i loven og som anses nødvendig for å hindre eller stoppe skadevirkninger på fisket, og dessuten drive klekking og utsetting av settefisk og yngel når det finnes gagnlig, e. kreve skjønn etter 14, når laksestyret finner det hensiktsmessig for laksefiskets fremme, f. sette opp budsjett og utlikne lakseskatt for distriktet etter 74 og ansette kasserer til å forvalte styrets kasse, g. samle statistiske oppgaver over laksefisket. jf 72 og 73. Statistikken settes opp i samsvar med bestemmelse av departement, og samlet oppgave sendes departementet på fastsatt skjema. Som tidligere nevnt var dette gjøremål som stort sett tilsvarer de en finner i lakseloven fra h.h.v og At et forvaltnignsorgan som laksestyrene hadde rett til å utlikne skatt, må være spesielt i norsk forvaltningshistorie. Lakse- og innlandsfiskelovutvalget avga 15. desember 1986 sin utredning til lov om anadrome laksefisk og innlandsfisk. (NOU 1987:2). Om erfaringene med laksestyrene sier lovutvalget bl.a.: "Laksestyrene har vært viktige organer i forvaltningen av anadrome laksefisk. Av spesielt viktige arbeidsområder kan nevnes oversikt over fisket, innhenting av årlig statistikk, fiskeregler og arbeidet med fiskekultur. Styrene har vært viktige kontaktorganer mellom offentlige instanser og lokalsamfunnene og har gitt råd i viktige saker som angår reguleringer av fisket. Nevnes må også laksestyrenes oppgaver innen oppsynstjenesten og overvåking av vassdragene, spesielt når det gjelder forurensning. Laksestyrene har som helhet vært en meget viktig del av forvaltningen av anadrome laksefisk. Tidligere fantes det ikke noen effektive metoder for å holde oversikt over fisket og drive lokalforvaltning, uten å ha lokale representanter for å gjøre dette. Statsapparatet var svakt utbygd, bevilgningene små og rettighetshaverne lite organisert. Etter at lov av 6. mars 1964 trådte i kraft har situasjonen blitt merkbart endret. Rettighetshaverne har i stor grad organisert seg i lag eller foreninger hvor ett av formålene er å drive aktiv fiskekultur. Muligheten for allmennheten til å få kjøpe fiskekort er bedret. Det generelle kunnskapsnivå blant folk er sterkt høynet på grunn av forskning og veiledning og dermed økt forståelse for fiskekultur og reguleringer av fisket. Bevilgningene til oppsyn med at regelverket for anadrome laksefisk blir overholdt er økt vesentlig og gitt grunnlag for effektivisering, bl.a. gjennom innkjøp av tidsmessige oppsynsbåter og gjennomføring av oppsynskurs. Kommunikasjonsnettet er radikalt endret. Alt dette er faktorer som virker inn på laksestyrenes virksomhet. Lovutvalget vil med grunnlag i innhentet informasjon peke pa en del faktorer som ikke har fungert tilfredsstillende med dagens laksestyrer. 24

4 - Registret over fiskerne er ikke fullstendig. Dette skyldes at siste ledd i 71 i någjeldende lov slår fast at "når et fiske engang er meldt, trengs ikke ny melding uten..." Da loven trådte i kraft i 1965 skulle tidligere meldt fiske meldes på ny ( 90). Siden bestemmelsene ikke inneholder noen plikt til årlig registrering, vil laksestyrenes registre inneholde en mengde navn på fiskere som av forskjellige grunner har sluttet å fiske. Et forsøk på total nyregistrering i et laksedistrikt var mislykket. - Utligning og innkrevning av lakseskatt er tungvint og meget arbeidskrevende og må betraktes som en foreldet form for avgiftsinnkrevning - Kontrollen med innbetaling av lakseskatten er ofte mangelfull. - Lakseskatten gir ofte for liten inntekt til driften av laksestyrene og de kulturtiltak som ønskes gjennomført. Flere og flere laksestyrer er blitt avhengige av offentlige tilskott for å klare driften. - Det har ikke alltid vært lett å få tak i aktive ledere til laksestyrene." I sin konklusjon om laksestyrene sier lovutvalget: "Hovedinntrykket er at laksestyrene hittil har fungert tilfredsstillende ut i fra de forutsetninger de har arbeidet under og ut fra sine ressurser. Laksestyrene har vært et nyttig lokalt kontaktledd for Direktoratet for naturforvaltning og for distriktstjenesten. De har gitt nyttige råd og veiledning til lokale fiskere og samlet inn statistikk over fisket. Oppbyggingen av laksedistrikter med laksestyrer i sin nåværende form er etter utvalgets mening likevel ikke tidsmessig nok spesielt sett i forhold til samfunnsutviklingen de senere år." I den nye loven av 15. mai 1992, nr. 47, om laksefisk og innlandsfisk m.v. er den gamle ordningen med laksestyrer ikke lenger med. Men i 6 har loven bestemmelser om at Kongen kan gi nærmere regler om etablering av særskilte organer for forvaltning av anadrome laksefisk. Innlandsfiskenemndene Loven av 6. mars 1964 om laksefisket og innlandsfisket innførte noe nytt i den lokale fiskeadministrasjon, nemlig innlandsfiskenemndene. Etter 6 i loven skulle det som hovedregel velges en innlandsfiskenemnd på 5 medlemmer i hver kommune. I 6, første ledd var det hjemmel for å frita en kommune for å velge innlandsfiskenemnd. Dette gjorde også direktoratet i en del tilfeller, vesentlig i kommuner der innlandsfisket hadde liten betydning. Instruks for innlandsfiskenemnda ble fastsatt av Landbruksdepartementet 25. januar Etter 1 i instruksen skulle innlandsfiskenemnda ha som hovedoppgave å ta seg av innlandsfisket og fangst av kreps i kommunen. Særskilt var nemnda pålagt å: 1. arbeide for at bestemmelser i lov og fiskeregler ble overholdt. 2. sette i verk tiltak for å fremme fiskebestanden og arbeide for fremme av rasjonelt fiskestell i kommunen. 3. arbeide for å bedre almenhetens muligheter til å drive fiske, 4. gi de uttalelser, oppgaver m. v. som loven pålegger nemnda, 5. være et rådgivende organ for de kommunale og sentrale myndigheter i innlandsliskespørsmål. Av forarbeidene til loven går det fram at både Landbruksdepartementet og de lovkomiteer som hadde vært i virksomhet, var av den oppfatning at den lokale administrasjon av innlandsfisket måtte styrkes dersom fisket skulle bli av den betydning og omfang som det var muligheter for. Innlandsfiskenemndene begynte sin virksomhet den 1. januar Etter den tid var det nyvalg hvert 4. år sammenfallende med perioden for kommunevalg. Ble så intensjonene med innlandsfiskenemndene oppfylt? Om dette sier lovutvalget på side 46 i NOU 1987:2: "Det er ikke laget noen samlet rapport over innlandsfiskenemndenes virksomhet og effektivitet i de enkelte kommuner eller samlet for hele landet. Lovutvalgets inntrykk etter å ha spurt 25

5 DN og fiskerikonsulentene er at de kommunale innlandsfiskenemndene har fungert dårlig med en del unntak. Dette til tross for at DN og fiskerikonsulentene har holdt flere skolerende og motiverende kurs for nemndene med års mellomrom. De innlandsfiskenemnder som fungerer godt gjør imidlertid et bra arbeide i samsvar med lovens og instruksens intensjoner. Årsakene til at de kommunale innlandsfiskenemndene fungerer dårlig er etter lovutvalgets mening bl.a. følgende: - Medlemmene som velges inn er ikke nok motiverte for å arbeide aktivt for at intensjonene i dagens lov blir innfridd. - Arbeidsoppgavene blir ofte utført av frivillige organisasjoner. Etter den nye loven skal det ikke opprettes egne innlandsfiskenemnder. Men i og med at det nå er kommunen som blir det lokale fiskeriorgan, er det opp til den enkelte kommune om det skal opprettes egen nemnd for fisket eller om ansvaret for fisket skal legges til en annen kommunal nemnd. Samarbeidsutvalg Etter 9 i lov av 6. mars 1964 kunne det opprettes et samarbeidsutvalg for to eller flere kommuner for å ivareta felles fiskeinteresser i et vassdrag eller på annen måte avgrenset fiskeområde. Regler for samarbeidsutvalg ble fastsatt av direktoratet Om arbeidsoppgavene het det: "Utvalget skal samordne fiskefremmende tiltak i det felles fiskeområde og sette.i gang tiltak som det finner hensiktsmessig eller som særskilt blir pålagt, herunder f. eks. utarbeide forslag til fiskeregler, arbeide for å forenkle fiskekortsystemt fremme forslag til kultiveringstiltak og plan for finansiering av disse osv. etter DN's tilskottsregler for fiskefondet. Unntatt er enkelte kommuner som har en egen årlig bevilgning til innlandsfiskenemndas virksomhet. I kommuner med kraftutbygging kan det vaere avsatt midler til et fiskefond for lokale fiskekulturtiltak. Slike fond har normalt et eget styre, som kan være identisk med innlandsfiskenemnda." I sin konklusjon sier lovutvalget: "Mange kommunale innlandsfiskenemnder har i likhet med laksestyrene gjort et utmerket arbeid med utgangspunkt i loven og instrukser som er gitt. Men det store flertall av innlandsfiskenemndene har vært for passive. Manglende motivering, dårlig økonomi og mangel på sekretærhjelp er trolig hovedårsakene. Det er bred enighet i lovutvalget om å ha lokale nemnder som et ledd i forvaltningen. Det er nok av arbeidsoppgaver som best kan løses ved lokalt initiativ. Lovforslaget inneholder derfor paragrafer som skal effektivisere nemndarbeidet." I likhet med laksestyrene er innlandsfiskenemndene sløyfet i den nye loven av 15. mai Samarbeidsutvalg ble opprettet noen steder bl.a. rundt Mjøsa, men myndighetene ble ellers ikke utnyttet i særlig stor grad. Den nye loven av 1992 inneholder ikke egne bestemmelser om samarbeidsutvalg. - Det er for få saker som legges fram for nemnda av kommunen eller høyere myndighet. - Mangler sekretærhjelp i de fleste kommuner. - Dårlig økonomi. Utgiftene til møter dekkes stort sett som vanlig for kommunale nemnder. Utgifter til progressive tiltak, utstyr m.m. dekkes sjeldent med mindre det er krav om det 26

6 27 VEDLEGG 2