Norsk Journalistlags taushetspliktundersøkelse

Transkript

1 Torggt. 5 A, 4. etg. Postboks 8793 St. Olavs plass, 0028 Oslo Tlf nj@nj.no Org. nr Til Forvaltningslovutvalget Norsk Journalistlags taushetspliktundersøkelse 1. Innledning Norsk Journalistlag (NJ) er organisasjonen for redaksjonelle medarbeidere, herunder ledere og frilansere som har journalistikk som yrke. Medlemmer i NJ arbeider på grunnlag av retten til fri informasjon og hensynet til faglig integritet i samsvar med presseetikken. Journalistlaget skal ivareta medlemmenes journalistfaglige interesser og blant annet verne om ytringsfriheten og den redaksjonelle uavhengighet. Vi viser til Forvaltningslovutvalgets mandat punkt 3.5, der det blant annet heter: «Forvaltningslovens alminnelige regler om taushetsplikt inngår i noen sektorer i et komplisert samspill med regler i særlovgivningen om taushetsplikt ( ). Utvalget skal utrede behovet for revisjon av forvaltningslovens regler om taushetsplikt. Utvalget bør vurdere behovet for samordning av reglene i forvaltningsloven med regler om forvaltningsmessig og profesjonsbestemt taushetsplikt i særlovgivningen. ( ) Utvalget bør vurdere forvaltningslovens alminnelige regler om taushetsplikt og vurdere muligheten for å klargjøre forholdet til særlovgivningen som nevnt.» Journalistlaget er bekymret for at omfattende og uklare taushetspliktbestemmelser legger uheldige begrensninger på journalistenes arbeidsvilkår, og dermed går ut over borgernes grunnleggende behov for informasjonstilgang. En åpen forvaltning er en forutsetning for et meningsfullt og opplyst demokrati. Vi har derfor gjennomført en kartlegging av taushetsplikten i dagens lovgivning, for å finne ut hvor mange slike bestemmelser som foreligger etter gjeldende rett. I tillegg fremmer vi fem konkrete forslag til forbedringer i dagens lovgivning.

2 2. Undersøkelsens konklusjon Undersøkelsen viser at vi har minst 118 lover som ilegger deler av samfunnet taushetsplikt, og disse inneholder i hvert fall 207 taushetspliktbestemmelser, jf. vedlegget. Til sammenligning ble det gjennomført en liknende undersøkelse av en arbeidsgruppe i Justisdepartementet i Ot.prp. nr. 3 ( ) vedlegg 3. Det ble den gang lagt til grunn at det fantes 158 taushetspliktbestemmelser. Den generelle forvaltningsmessige taushetsplikten i forvaltningsloven 13 ble deretter vedtatt i Med en slik bestemmelse blir det i særlovgivningen bare nødvendig med regler som avviker fra de normalregler forvaltningsloven gir uttrykk for, og i Ot.prp. nr. 2 ( ) ble det derfor lagt frem endringer i særlovgivningens bestemmelser om taushetsplikt. Etter opphevelsen av en en rekke spesiallover om taushetsplikt, ble det i Ot.prp. nr. 49 ( ) s. 41 anslått at taushetspliktbestemmelsene var redusert til 100. Konklusjonen i NJs undersøkelse er dermed at det de siste tiårene har gått inflasjon i nye taushetspliktbestemmelser. Antallet er doblet siden slutten av 1990-tallet. Undersøkelsen bekrefter etter vår mening behovet for en revisjon av det store antallet taushetspliktregler, som i enkelte tilfeller i tillegg er svært vidt formulert. Dette ble også etterlyst av Ytringsfrihetskommisjonen i tilknytning til arbeidet med ny grunnlovsbestemmelse om ytringsfrihet allerede i NOU 1999:27 s. 251, gjentatt av Offentlighetslovutvalget i NOU 2003:30 s. 48 og nå sist av Mediemangfoldsutvalget i NOU 2017:7 s At praktiseringen av taushetsplikten oppfattes som utfordrende for forvaltningen, bekreftes i evalueringsrapporten fra Oxford Research om offentleglova, jf. «Innsyn i forvaltningen Kompetanse, etterspørsel og makt» s. 57. Sivilombudsmannen har også i en rekke klagesaker konkludert med at taushetsplikten tolkes altfor vidt, jf. for eksempel SOM , SOM , SOM og SOM Gjørv-kommisjonen etter 22. juli beskrev problemet som en «forsiktighetskultur blant de ansatte», jf. NOU 2012:14 s Dette blir nødvendigvis et praktisk problem for medienes rolle i et demokratisk samfunn. Våre medlemmer erfarer at taushetspliktbestemmelsene praktiseres svært ulikt, tidvis også innenfor samme forvaltningsorgan. I praksis innebærer dette en fare for ulik rettssikkerhet og ulikheter i informasjonstilgangen fra forvaltningen til allmennheten og mediene. 3. Undersøkelsens metodebruk Metoden som er benyttet i undersøkelsen har, ved hjelp av Lovdata, vært manuelle søk på uttrykk som «taushet», «taushetsplikt», «hemmelig», «hemmelighold», «betro», «betroelse», «konfidensialitet», «fortrolig» og «fortrolighet». De tilsvarende nynorske begrepene er det også søkt på. Det er i tillegg søkt på «forvaltningsloven» og «helsepersonelloven», idet det i særlovgivningen ofte henvises til disses taushetsplikt. Denne metoden kan naturligvis innebære at enkelte aktuelle lovbestemmelser ikke er fanget opp. Norsk Journalistlag, side 2

3 Bestemmelser som åpner for at taushetsplikt kan vedtas i instruks eller forskrift er tatt med, men undersøkelsen går ikke nærmere inn på innholdet i disse. Det avgrenses likeledes mot bestemmelser om bevisforbud og bevisfritak, til tross for at det her er en nær sammenheng med taushetsplikten, jf. Rt 2013 s. 92 (avsnitt 92). Det samme gjelder referatforbud, selv om Advokatlovutvalget anser dette som en form for taushetsplikt, jf. NOU 2015:3 s Straffeloven 209 (tidligere straffelov 121) om standardstraffetrussel for brudd på taushetsplikt er, i likhet med Justisdepartementets omtalte arbeidsgruppe i Ot.prp. nr. 3 ( ), tatt med. Det samme er straffeloven 211 (tidligere straffelov 144) om brudd på taushetsplikt for enkelte yrkesgrupper. 4. Fem konkrete forslag til forbedringer i dagens lovgivning 4.1 Norsk Journalistlag fremmer for det første forslag om å presisere i lovteksten at det å verne forvaltningen mot kritikk, faller utenfor virkeområdet for forvaltningsloven 13. At denne taushetsplikten ikke skal brukes til vern av det offentlige selv, ble allerede understreket av omtalte arbeidsgruppe i Justisdepartementet i notatet «Taushetsplikt i den offentlige forvaltning», september Denne utvalgsutredningen fulgte som vedlegg 2 i Ot.prp. nr. 3 ( ), og var utarbeidet av Inge Lorange Backer, Dagfinn Clemetsen, Christian Hambro, Ola Rygg, Ingse Stabel, Kirsti Coward og Jan Skåre. Siktemålet med odelstingsproposisjonen var «å finne generelle normer for hva som skal være undergitt taushetsplikt», jf. s. 4, og for «å oppnå et bedre koordinert og mer fullstendig lovverk», jf. s Arbeidsgruppen utdypet dette på s. 133: «Når det gjelder bestemmelser til vern om offentlige interesser, vil gruppen imidlertid presisere at siktemålet ikke må være å beskytte forvaltningen selv mot mulig ubehag og merarbeid f.eks. ved at forvaltningssaker blir brakt fram til offentlig debatt. ( ) Dette synspunktet kan få betydning også ved utformingen og tolkningen av bestemmelser som skal verne om den enkeltes personlige forhold eller om visse drifts- og forretningsforhold: Man må legge vekt på at beskyttelse av forvaltningen ikke skal bli det reelle hovedinnhold i bestemmelsene.» NJs erfaring er at dagens lovgivning ikke har ført til den entydige forståelsen av forvaltningsloven 13 som lovgiver la opp til ved innføringen av bestemmelsen. Journalister opplever at taushetsplikten misbrukes i for stor grad. Den brukes til å beskytte den ansatte selv og kolleger, og for å tilsløre feil som er begått. Dette skjer enten fordi ansatte i forvaltningen tror lovverket kan tolkes vidt, eller fordi de regner med at andre ikke kjenner bestemmelsens begrensninger. Eksempelvis kan nevnes tilfeller der offentlig ansatte som intervjues, nektes av sine ledere å kritisere andre etater eller deres ledere, med henvisning til taushetsplikten. Dermed hindres fri debatt, noe som aldri har vært lovgivers intensjon med taushetspliktbestemmelsen. Ved urettmessig å dekke seg bak taushetsplikten, kan denne snarere bli et maktmiddel enn et vern av viktige hensyn. Dette kom blant annet tydelig frem i «Moxnessaken» Oslo tingrett , om Oslo kommunes saksbehandling i Lindebergsakene. Vi foreslår derfor følgende ordlyd i nytt andre ledd første setning i forvaltningsloven 13: «Taushetsplikten omfatter ikke vern av forvaltningen selv.» Norsk Journalistlag, side 3

4 4.2 For det andre fremmer Journalistlaget forslag om i lovteksten å tydeliggjøre at også når det foreligger taushetsbelagte opplysninger, skal det foretas en konkret interesseavveining, der det særlig skal tas hensyn til sakens allmenne interesse og om det er media som ber om innsyn. Et absolutt unntak for taushetsbelagt informasjon uavhengig av sakens karakter og rollen til den som ber om innsyn vil etter vår mening kunne medføre en praksis i strid med Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) artikkel 10. Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) har lagt til grunn at konvensjonen regulerer innsyn i et bredt spekter av informasjon, i alt fra statshemmeligheter (i EMD Kenedi mot Ungarn 2009), taushetsbelagte opplysninger om forretningshemmeligheter (i EMD Matky mot Tsjekkia 2006) og hemmeligstemplede dokumenter (i EMD Youth Initiative mot Serbia 2013). Innskrenkninger i ytringsfriheten må i henhold til EMK artikkel 10 nr. 2 være «nødvendig i et demokratisk samfunn». I nødvendighetsvurderingen skal det foretas en interesseavveining av motstridende hensyn innenfor en konkrete sak, også der det er tale om opplysninger som er taushetsbelagt etter norsk rett. EMDs praksis viser da også at de interesser som begrunner taushetsplikten, må veies opp mot hvor viktig ytringsfriheten i hvert enkelt tilfelle er, jf. for eksempel EMD Stoll mot Sveits 2007 (se særlig avsnittene 110 og 128). Menneskerettsdomstolen påpeker her at ytringsfriheten har en særlig betydning i situasjoner der offentlige virksomheter og beslutninger slipper unna demokratisk eller rettslig kontroll under henvisning til deres fortrolige eller hemmelige karakter. Det er med andre ord ikke tilstrekkelig at nasjonal lovgivning har fastsatt at opplysningene er underlagt taushetsplikt det medfører kun at lovskravet i artikkel 10 nr. 2 er oppfylt. Denne avveiningen i tilknytning til forvaltningsloven 13 beskrives av Justis- og politidepartementet i «Rettleiar til offentleglova» s. 79: «I vurderinga av om opplysningar er omfatta av teieplikt eller ikkje, må ein mellom anna leggje vekt på om opplysningane åleine eller saman med andre tilgjengelege opplysningar kan skade eller utlevere ein person, om opplysningane er gitt i trumål, og om utleverering kan skade tilliten til forvaltninga, slik at det blir vanskeleg å hente inn naudsynte opplysningar i framtidige saker. Vidare må ein leggje vekt på kva interesse ålmenta har i å gjere seg kjent med opplysningane.» (Vår understrekning.) Etter NJs oppfatning ser vi spor av interesseavveiningen i enkelte av våre taushetspliktbestemmelser i særlovgivningen, jf. for eksempel miljøinformasjonsloven 12, produktkontrolloven 11, helsepersonelloven 23 nr. 4, politiregisterloven 34, jernbaneloven 11 fjerde ledd, tivoliloven 11 og taubaneloven 11. Men når det gjelder forvaltningsloven 13, har vi dessverre ingen eksempler på at denne pliktige avveiningen er gjennomført der våre medlemmer har bedt om innsyn. Norsk Journalistlag, side 4

5 NJ mener at journalister som ber om innsyn i saker av allmenn interesse, på bakgrunn av praksis fra Menneskerettsdomstolen, må settes i en særstilling. Muligheten til å samle inn og sammenstille informasjon har stor betydning for pressens evne til å ivareta sin kontrollfunksjon, og de journalistiske medienes samfunnsoppgave vektlegges derfor særskilt. EMD anerkjenner med andre ord den viktige «vaktbikkje-rollen» som pressen spiller i et demokratisk samfunn, jf. for eksempel EMD De Haes og Gijsels mot Belgia 1997 (særlig avsnitt 37), og spesielt posisjonen til journalister, jf. for eksempel EMD Rosiianu mot Romania 2014 (særlig avsnitt 61). Det må derfor foreligge et samfunnsmessig tvingende behov for unntak, før journalister kan nektes å innhente eksisterende informasjon av allmenn interesse, jf. EMD Tarsasag mot Ungarn 2009 (se særlig avsnitt 36). Fra norsk rett viser vi her til Treholtinnsynsaken Rt 2013 s. 374, som gjaldt pressens innsyn i sikkerhetsgradert opptak fra Treholtsaken i 1985, og Legevaktsaken Rt 2015 s. 1467, som omhandlet opptak fra et videoovervåkingskamera hos Oslo legevakt. I begge sakene la Høyesterett til grunn at EMK artikkel 10 kommer direkte til anvendelse ved spørsmål om journalisters tilgang til informasjon. Her heter det (Treholtsaken avsnitt 53/Fengslingsvideosaken avsnitt 65): «Jo større samfunnsinteresse det er knyttet til en sak, jo større behov er det for at forholdene legges til rette for at pressen gis mulighet til å fylle sin funksjon på tilfredsstillende måte.» Selv om opptakene i Treholtsaken var sikkerhetsgradert, innebar ikke det at det offentlige var unntatt fra å foreta interesseavveiningen etter EMK artikkel 10 nr. 2, jf. avsnitt 44: «De avgjørelsene som jeg har gått gjennom, viser at artikkel 10 i hvert fall er gitt anvendelse der pressen ber om innsyn i saker av legitim allmenn interesse, forutsatt at det er tale om innsyn i opplysninger som allerede foreligger.» I tråd med dette har journalister på enkelte områder også fått et utvidet vern mot straffeforfølgning for innsamling av konfidensiell informasjon, jf. blant annet Ot.prp. nr. 8 ( ) punkt og NOU 2003:18 punkt og At mediene står i en særstilling når det gjelder innsynsspørsmål, forsterkes i storkammeravgjørelsen EMD Magyar Helsinki Bizottság mot Ungarn Den etterspurte informasjonen i storkammeravgjørelsen gjaldt personopplysninger som etter de interne reglene ikke kunne gis ut uten lovhjemmel. Saken har etter vår mening derfor overføringsverdi til innsynssaker med taushetsbelagte opplysninger. EMD påpeker at hvorvidt nektelsen av retten til tilgang til informasjon utgjorde en krenkelse av ytringsfriheten eller ikke vil bero på en konkret vurdering. For slike vurderinger oppstilles fire kriterier: 1. Formålet med innsynskravet. 2. Opplysningens art (om informasjonen har allmenn interesse). 3. Om den som krever innsyn gjør det i egenskap av å ha en offentlig vaktbikkje-funksjon («public watchdog»). 4. Om informasjonen er tilgjengelig («ready and available»). Norsk Journalistlag, side 5

6 De to første kriteriene er oppfylt når journalister ber om innsyn. Med informasjon av «allmenn interesse» menes samfunnsrelevant informasjon, og det følger av praksis fra EMD at det ikke skal mye til før opplysninger regnes for å ha allmenn interesse. Opplysningene journalister etterspør vil i praksis alltid foreligge. Etter de kriteriene som er satt opp, vil således hovedregelen for innsynskrav fra medier være at artikkel 10 får anvendelse. Basert på den rettsutvikling som har foregått de siste årene, både i Menneskerettsdomstolen og i Høyesterett knyttet til journalisters innsynsrett, foreslår vi derfor følgende ordlyd i nytt andre ledd andre setning i forvaltningsloven 13: «Når det skal avgjøres om noe er taushetsbelagte opplysninger, skal det foretas en konkret interesseavveining, der det særlig skal tas hensyn til sakens allmenne interesse og om det er media som ber om innsyn.» 4.3 For det tredje mener vi at når forvaltningsloven 13 andre ledd og ny folkeregisterlov 9-1 andre ledd ramser opp eksempler på nøytrale personopplysninger som ikke skal anses som taushetsbelagte, og særlig nevner fødsels- og D-nummer, foreligger det etter vår mening lite berettiget interesse som tilsier at de samme opplysningene blir holdt hemmelige i særlovgivningen. Vi minner i denne sammenheng om Finansdepartementets ferske høringsnotat om forslag til ny personidentifikator (departementets referanse 13/812), der det på s. 6 heter: «Skattedirektoratet har lagt til grunn at fødselsnummeret er allment tilgjengelig, men peker på at det er utbredt oppfatning om at fødselsnummeret er hemmelig og at dette alene kan gi adgang til andre opplysninger. Direktoratet understreket at fødselsnummeret kun skal anvendes som en identifikator og ikke for autentisering. Det innebærer at ved bruk skal det ikke kunne gis beskyttede opplysninger om personer ved kun å oppgi fødselsnummeret.» (Vår understrekning.) At spesiallovene har strengere taushetsplikt enn den forvaltningsmessige når det gjelder innsyn i fødsels- og D-numre, hindrer bruk av personidentifikatoren som journalistisk arbeidsverktøy. Slik tilgang er helt nødvendig for enhver som skal skille personer fra hverandre i storsamfunnet. Uten tilgangen kan journalistikk forhindres. Nummeret regnes ikke som en sensitiv personopplysning, og for journalistisk virksomhet er dette et helt avgjørende verktøy. Som Finansdepartementet blant annet skriver i en uttalelse av 10. oktober i fjor om aksjonærregisteret: «Departementet ser at innsyn i fødselsnumre kan være av betydning for at pressen skal få utført sitt samfunnsoppdrag. Dette taler for å praktisere meroffentlighet for pressen.» Norsk Journalistlag, side 6

7 Ett eksempel er enhetsregisterloven 22 andre ledd andre setning. Et journalistisk mål er å lage saker der det settes fokus på åpne og skjulte maktstrukturer i samfunnet, fra lokalsamfunnet til nasjonalt nivå. For eksempel med fokus på hvor mye næringsdrivende tjener på sine stillinger og verv eller geografisk fordeling. For å lage en oversikt over hvem som er daglig leder og hvem som sitter i styrene i alle foretak og enheter i Norge, er våre medlemmer avhengig av Enhetsregisterets oversikt over næringsdrivende og foreninger. For at oversikten skal være etterrettelig, er det av personvernhensyn viktig at de kan identifisere personene fra hverandre for å hindre feilkoblinger eller misforståelser. Da er journalister avhengig av tilgang til fødselsnummer. Et annet eksempel er skatteforvaltningsloven 3-1 (tidligere ligningsloven 3-13 og merverdiavgiftloven 13-2 første ledd). At fødselsnummer er taushetsbelagt, synes å være forutsatt i lovens 3-4 første ledd, jf. Einar Harboe og Marianne Brockmann Bugge «Skatteforvaltningsloven kommentarutgave» (2017) s. 65. Forfatterne fremhever likevel på samme side at: «Dette er imidlertid informasjon som forutsetningsvis skal tilføres en rekke særskilte angitte mottakere ettersom de er nødvendige for allokering av data hentet fra oppgavepliktige.» Med tanke på at forarbeidene til ligningsloven fremhevet at innholdet av begrepet «personlige forhold» skulle være det samme som i forvaltningsloven 13 annet ledd, jf. Ot.prp. nr. 29 ( ) s. 73, mener vi også her at fødselsnummer her må gis ut til journalsitisk bruk for å kunne skille personer fra hverandre. Et tredje eksempel er politiregisterloven 23. Taushetsplikten her har nylig blitt utvidet som følge av at unntaket i forvaltningsloven 13 annet ledd ikke er videreført for politimessig virksomhet utenfor straffesaksbehandlingen, jf. Ot.prp. nr. 108 ( ) s De politimessige oppgavene favner vidt - alt fra blant annet forebyggende virksomhet, ordenstjeneste og servicefunksjoner. Det er i samfunnets interesse at slike saker blir omtalt, og da vil fødselsnummer også her være et avgjørende arbeidsverktøy for journalister. Det er allerede i dag åpnet opp for at journalister kan få tilgang til fødselsnummer til bruk i profesjonell virksomhet. Eksempler på slik tilrettelegging er Finans- og tolldepartementets rundskriv av om utlevering av ikke-taushetsbelagte opplysninger fra folkeregistrene til journalister (fremdeles gjeldende), forskrift om utlevering, viderebruk og annen behandling av opplysninger fra grunnboken og matrikkelen av 2013 nr tredje ledd bokstav l) og Skattedirektoratets rundskriv nr. 5, 2015 om utlevering av ikkje-teiepliktige opplysningar frå folkeregisteret til journalistar. Begrunnelsen for denne ordningen er at personidentifikatoren benyttes til redaksjonell virksomhet som bidrar til en offentlig, opplyst samtale, den er forpliktet etter presseetikken i Vær Varsom-plakat og ledes av en ansvarlig redaktør. Norsk Journalistlag, side 7

8 Siden det på en rekke områder er åpnet opp for at fødsels- og D-numre kan utleveres til journalistisk bruk, kan det etter vår mening ikke være taushetsbelagt etter annen særlovgivning. Når opplysningene er offentlige for journalistene ett sted, kan de ikke på et annet område være taushetsbelagt. Vi viser her til Sivilombudsmannens uttalelse om aksjonærregisteret (SOM ), der det ble understreket at når opplysningene som innrapporteres til aksjonærregisteret også skal fremgå av selskapets offentlige aksjeeierbok, kan de ikke være taushetsbelagt etter den tidligere ligningsloven Det samme gjelder Finanstilsynets vedtak av 9. desember i fjor, som tillot at NRK fikk oversendt Excel-fil med liste over foretak og personer med tillatelse til å drive eiendomsmegling, der også fødselsnumrene inngikk. NJ mener denne fortolkningen også er i samsvar med Personvernforordningen av artikkel 87 om behandling av nasjonalt identifikasjonsnummer. 4.4 Vi mener for det fjerde at det ligger innenfor Forvaltningslovutvalgets mandat å kunne endre eigedomsskattelova 29 andre ledd, som henviser til den altomfattende og etter vår mening lite formålstjenlige taushetspliktbestemmelsen i skatteforvaltningsloven 3-1. Eiendomsskatt er en objektskatt som bygger på markedsverdien av eiendommen, og tar ikke hensyn til inntekt eller formue hos skatteyter. Kommunen takserer selv eiendommene. Skatteforvaltningslovens regler om taushetsplikt er utformet med sikte på inntekts- og formuesskatter, fordi ligningsmyndighetene sitter på mer sensitive opplysninger enn hva eiendomsskattemyndighetene gjør. Zimmer-utvalget uttalte derfor i NOU 1996:20 punkt at grunnen til at taushetsplikt følger reglene i den tidligere ligningsloven istedenfor i forvaltningsloven, «virker å være mer tradisjon enn prinsipp». I likhet med Zimmer-utvalget foreslår derfor Norsk Journalistlag at taushetsplikt om eiendomsskatt skal følge de alminnelige reglene i forvaltningsloven. 4.5 Fordi taushetsplikten angir en omfattende begrensning i offentlighetsprinsippet, vil vi for det femte anføre at alle bestemmelser om taushetsplikt kun bør reguleres i lovs form. Vi mener det ligger innenfor utvalgets mandat å foreslå innføring av dette prinsippet i lovgivningen. Det vil innebære at det ikke kan åpnes opp for at taushetsplikt reguleres i forskrift eller retningslinjer. Følgende bestemmelser må etter NJs oppfatning dermed endres: Postloven 30 sjette ledd Finansforetaksloven 8-6 andre ledd Skipsarbeidsloven 11-3 Havenergilova 10-4 tredje ledd Utlendingsloven 134 fjerde ledd Kosmetikklova 17 Arbeidsmiljøloven 6-2, 7-2, 8-3 og 8-4 Personopplysningsloven 3 Yrkesskadeforsikringsloven 9 Straffeprosessloven 234 a) femte ledd. Norsk Journalistlag, side 8

9 Med vennlig hilsen for Norsk Journalistlag leder advokat Norsk Journalistlag, side 9