Fylkesrevisjonen. Møre og Romsdal fylke ein tydeleg medspelar. Oppfølging og evaluering av ulike økonomiske overføringar og tilskotsordningar

Transkript

1 Fylkesrevisjonen Møre og Romsdal fylke ein tydeleg medspelar Oppfølging og evaluering av ulike økonomiske overføringar og tilskotsordningar Forvaltningsrevisjonsrapport 2/2008

2

3 Innhold 1. Innleiing Problemstillingar Revisjonskriterium Avgrensing og metode Faktagrunnlag og vurderingar Generelt om tilskot og kultur Driftstilskot Prosjekttilskot Kulturfondet Tilskot til lokale innvandrarorganisasjonar og frivillig verksemd i lokalsamfunn Om ordninga Nærare om saksbehandlinga Høyringsprosess Samandrag høyringa Høyringas verknad for utforming av endeleg rapport Konklusjonar og anbefalingar Vedlegg 1: Bestilling frå kontrollutvalet Vedlegg 2: Høyringssvar frå kulturdirektøren... 14

4

5 1. Innleiing Kontrollutvalet har i sak Ko-3/08 bestilt prosjekt om økonomiske overføringar og tilskotsordningar. Fylket løyver årvisst økonomiske midlar og yter tilskot til mange ulike formål utanom fylket si eiga verksemd, både fast og tilfeldig. Ein del av midlane er formidling av statlege løyvingar. Mottakarar er kommunar, organisasjonar, bedrifter, privatpersonar o.a., og som regel er det knytt vilkår eller føresetnader til løyvinga. Det skal normalt vere etablert interne administrative opplegg for rapportering og oppfølging av midlane, og evaluering av om midlane har blitt nytta og gitt resultat i samsvar med tilsegna eller formålet med løyvinga. Fylkesrevisjonen har gjennom det årlege budsjettvedtaket likeeins fått fullmakt til å foreta kontroll med bruken. Prosjektet skal undersøke ut frå eit utval overførings- og tilskotsordningar om formålet og føresetnadene for den enkelte løyvinga er ivareteke og om forventa resultat er oppnådd. Det skal klarleggast om det er etablert rapporterings- og oppfølgingsrutinar for løyvinga som ivaretek desse omsyna, og om desse fungerer på ein formålstenleg måte Problemstillingar I bestillinga er det stilt opp følgjande problemstillingar: 1. I kva grad er det etablert tilfredsstillande rutinar for rapportering og oppfølging av løyvingar til mottakarar utanom fylket, og eventuelt kva verknader har oppfølginga fått. 2. Med bakgrunn i eit utval tildelte løyvingar til verksemd/personar utanom fylket fastslå om bruken av midlane er i samsvar med formålet og/eller føresetnader, og om bruken har gitt det forventa resultatet Revisjonskriterium Med revisjonskriterium meiner ein krav eller standardar som resultata i prosjektet er vurderte mot. I dette prosjektet er det nytta følgjande revisjonskriterium: Vedtak/føresetnader for den aktuelle løyvinga. Planverket i form av fylkesplan, og sektorplan. Forvaltningslovas saksbehandlingsreglar. Det er først og fremst dei vedtak og/eller føresetnadar som ligg til grunn for ei løyving som vi vurderer. For fylkets eigne ordningar vil og planverket vere aktuelt å vurdere mot. I tillegg har vi sett på delar av saksbehandlinga ved tildeling av tilskot, og med det vurdert opp mot aktuelle reglar i forvaltningsloven Avgrensing og metode Tilskotsområdet er omfattande og det har vore nødvendig å avgrense det med omsyn til handterbarheit for prosjektet. Vi har i denne omgang valt å sjå på overføringar og tilskotsordningar som kulturavdelinga forvaltar. Valet er gjort med utgangspunkt i at dei aleine har ei rekkje ulike ordningar dei forvaltar. Både fylkets eigne ordningar og statlege tilskotsordningar. Vi har valt å konsentrere oss om tilskot i samanheng med etablerte ordningar, og dermed sett bort frå enkeltsaker om løyvingar som er vedtatt av politisk nivå. Vidare har vi i dette prosjektet ikkje sett på ordningar som er organisert i eigne prosjekt og som forvaltar eigne midlar til tilskot. 1

6 Prosjektet er i hovudsak gjennomført som ein dokumentstudie. Vi har gått gjennom dokumentasjon for dei ulike tilskotsordningane, rapportering og saksframlegg frå kulturavdelinga, samt dokumentasjon til enkelttilskot som er gitt. Vidare har vi snakka med leiinga og tilsette ved kulturavdelinga, og vi har henta inn tilleggsinformasjon der det har vore nødvendig. 2

7 2. Faktagrunnlag og vurderingar Vi skal i denne delen sjå på problemstillingane for prosjektet. Vi vil først gje ei generell oversikt over kulturavdelingas forvaltning av dei viktigaste tilskotsordningane, og kva rutinar som er etablert. Deretter vil vi ta for oss to av dei konkrete ordningane som vi har sett nærare på Generelt om tilskot og kultur Kulturavdelinga forvaltar fleire ulike tilskotsordningar og gjer ulike økonomiske overføringar. Nokre av desse er statlege tilskotsordningar, og andre er eigne ordningar som inngår i tilskotsporteføljen til kulturavdelinga. Fylkesplanen er i dag det overordna rammeverket for verksemda ved kulturavdelinga, men fylkesdelplan kultur har framleis relevans som eit grunnlagsdokument. Det vil bli vurdert ei oppjustering av planverket i samband med utarbeiding av ein ny fylkesplan, men då ikkje så omfattande som ein fylkesdelplan. Kulturavdelinga har opplyst at det vil vere aktuelt å utarbeide avdelingsvise handlingsplanar som blir knytt opp mot fylkesplanen. I tillegg til fylkesplanen med tilhøyrande sektorplan, er det utarbeidd eigne retningslinjer for dei ulike tilskotsordningane, og som legg føringar på kva det kan bli gitt tilskot til. I samband med dei statlege midlane følgjer det eigne retningslinjer som legg føringar på kva det skal bli gitt tilskot til. Dette følgjer med tilskotsbreva i samanheng med overføringane til fylket. Det er ein klar oppfatning av at rammer og målsettingar for tilskotsordningane er oppfatta og styrande for dei tilsette ved kulturavdelinga. Søknadar om tilskot blir fordelt til dei ulike fagseksjonane ved kulturavdelinga. Til grunn for saksbehandlinga ligg dei ulike satsingsområda for kulturområdet. Det blir og gjennomført fellesmøte i avdelinga for å avklare prioriteringar mellom dei ulike områda. Dersom ein oppdagar at det er søknader som høyrer inn under andre områder vil ein vise vidare til det aktuelle område. Det kan og vere at ein viser til andre etatar om ein ser at det er aktuelt. Vi har fått opplyst at den faglege bredda i kulturavdelinga er god. Dei dekkjer dei fleste områda innan kulturområdet. Om det er behov for anna kompetanse innan kulturfeltet søkjer ein å nytte seg av ekstern kompetanse, og då gjerne innan det nettverket avdelinga har i fylket. Det einaste avdelinga manglar er juridisk formalkompetanse. Kulturavdelinga peiker på at dette likevel er tilgjengeleg i sentraladministrasjonen, og at dei nyttar seg av denne når dei har behov for det. Som allereie nemnt har kulturavdelinga ansvar for fleire ulike ordningar. Vi kan nemne tilskot til drift av frivillige organisasjonar på fylkesnivå, tilskot til prosjekt, tilskot til større idrettsarrangement, tilskot til konsertarrangørar, og tilskot til lokale innvandrarorganisasjonar og anna frivillig verksemd. I tillegg kjem ordningane med spelemidlar, tilskot til kulturhus, tilskot til kultur næring, God Helse midlar, kulturfondet o.a.. Fleire av desse ordningane blir kunngjort, og det blir sendt ut informasjon kvart år til kommunane i fylket. Det er og utarbeidd eigne søknadsskjema, og eigne retningslinjer. Som eit utgangspunkt kan vi skilje mellom driftstilskot og prosjekttilskot, og vi vil sjå nærare på det under. 3

8 Driftstilskot For driftstilskot må vi skilje mellom midlar som høyrer under Ymsepotten og Fast øyremerka post. 1 Tilskot i frå Ymsepotten er basert på søknadar i frå dei som ønskjer driftstilskot. For dei som søkjer driftstilskot er det ei søknadsfrist på 1. mars kvart år. Det er kulturdirektøren som fattar vedtak om tildeling av tilskot frå denne posten etter delegert mynde frå kulturutvalet. Det er knytt ein del dokumentasjonskrav til dei som mottek driftstilskot frå denne posten. Mottakarane av driftstilskot skal levere revidert rekneskap og årsmelding frå året før dei mottek tilskot. I tillegg skal dei levere budsjett og handlingsplan for det året dei mottek tilskot for, samt vedtekter for organisasjonen. På eit eige skjema skal dei stadfeste organisasjonsnummer, og det blir ikkje betalt ut tilskot før alle desse krava er oppfylt. For desse midlane er det kulturdirektøren som har mynde til å foreta tildeling. Tal frå kulturavdelinga viser at total fordeling frå Ymsepotten i 2006 var på om lag 2,2 millionar kroner. 2 For det meste er det småbeløp som blir tildelt frå denne posten, og det er fordelt på mange mottakarar. Den andre posten for tildeling av driftstilskot er den såkalla Fast øyremerka post. Det er her vi finn dei profesjonelle aktørane innan kulturverksemda, samt ein del frivillige organisasjonar. Det blir gitt tilskot til organisasjonar innan idrett/friluftsliv, brukarorganisasjonar og interesseorganisasjonar for funksjonshemma, studieorganisasjonar og til dei tradisjonelle kulturverksemdene. Desse siste utgjer størstedelen av potten, og inkluderar dei store institusjonane i fylket. Mottakarar frå denne posten treng ikkje søke om tilskot, og det blir fatta vedtak i kulturutvalet kvart år om tildeling av midlar frå denne posten. Det gjeld elles dei same dokumentasjonskrava for denne posten, men utbetaling kan skje uavhengig av om rapport er motteke, då det skjer ein kontinuerleg rapportering gjennom året. Dei som ikkje rapporterar blir purra på, og om ikkje det er rapportert før den siste terminutbetalinga, blir denne betalinga halde tilbake inntil rapportering er motteke. Vi har funne fleire eksempel på at det blir halde tilbake pengar inntil all dokumentasjon er sendt inn. Tal frå kulturavdelinga viser at det frå fast øyremerka post blei det fordelt om lag 26 millionar kroner i Oversikta over søknadar og tilskot finn vi m.a. i rekneark som kulturavdelinga nyttar, i tillegg til fylkets ordinære saksbehandlarsystem (ephorte). På denne måten har dei oversikt over innkomne søknadar, søknadsbeløp, tildelte beløp og kva som står att på dei ulike postane. Kulturavdelinga gjer, på bakgrunn av den dokumentasjonen dei får inn frå tilskotsmottakarane, vurderingar om det er behov for å fortsette å gi driftstilskot. Av dokumentasjonen til kulturavdelinga finn vi at det er mange som ikkje leverer inn alt det som blir kravd av dokumentasjon i tide. Dei fleste som mottek driftstilskot leverer inn den dokumentasjonen som blir kravd, men det kan gå noko tid før alt er sendt inn. Det går og fram for åra 2006 og 2007 at det er eit mindretal som ikkje har levert inn all dokumentasjon. Vi har i denne samanheng sett at kulturavdelinga strekk seg langt i å gi utvida frist for tilskotsmottakarane til å levere inn dokumentasjonen. Vi har elles funne eksempel på at organisasjonar har fått trekt tilbake tilsegn om tilskot som følgje av manglande dokumentasjon. 1 I tillegg kjem det andre ordningar inn der det og er høve til å tildele driftstilskot. Som til dømes midlar til lokale innvandrarorganisasjonar. 2 Både for drifts- og prosjekttilskot. 4

9 Kulturavdelinga rapporterar til kulturutvalet om driftstilskot. Dette skjer gjennom referatsaker, samt at det blir gitt ei oversikt i årsmeldinga frå kulturavdelinga, og som blir behandla som eiga sak i kulturutvalet Prosjekttilskot For prosjekttilskot er det ikkje ein søknadsfrist, men det skal normalt søkast i god tid før prosjektet skal gjennomførast. For desse midlane er det og knytt visse dokumentasjonskrav. For at ein søknad skal bli behandla må det ligge ved ei utgreiing om tiltaket sitt føremål, omfang, målgruppe og aktivitetar m.m.. Vidare må det ligge ved budsjett for tiltaket. Søknaden må og innehalde opplysningar om geografisk utbreiing, anna kommunal deltaking og andre finansieringskjelder. Etter at ein søknad er behandla, og det er gjort vedtak om tilskot, blir det i tilsegnsbreva sett ein frist for rapportering. Denne varierar med dei ulike prosjekta på bakgrunn av når tiltaket blir gjennomført. Før tilskot kan betalast ut må tilskotsmottakar først levere ei stadfesting på at prosjektet er, eller vil bli, gjennomført, samt stadfesting på organisasjonsnummer der det er aktuelt. Innan den rapporteringsfristen som er sett, må tilskotsmottakarar til slutt levere ein rapport som skal innehalde opplysningar om program/aktivitet, økonomi og ev verknader av prosjektet på tidspunktet for rapporteringa. Tilskot frå fylkeskommunen skal betalast ut det året tilsegn blir gitt. Kulturavdelinga opplyser at dei følgjer opp alle tilsegn som blir gitt i høve til rapporteringsfristar og dokumentasjonskrav. For dei prosjekta som ikkje blir gjennomført, blir tilsegn trekt tilbake. For statlege midlar som fylkeskommunen forvaltar er det tilsegnsbrevet frå staten som ligg til grunn for om midlane kan overførast. Oversikta over søknadar og tilskot finn vi i rekneark som kulturavdelinga nyttar. På denne måten har dei oversikt over innkomne søknadar, søknadsbeløp, tildelte beløp og kva som står att på dei ulike postane. Rapporteringa som kjem inn til kulturavdeling blir i hovudsak oversendt til aktuell saksbehandlar for godkjenning før tilskot blir betalt ut. Som for driftstilskota er det også her ein del som ikkje leverer inn nødvendig dokumentasjon i tide. Vår vurdering Vi har her gitt ei meir generell oversikt over tilskotsforvaltninga ved kulturavdelinga, med fokus på drifts- og prosjekttilskot. Kulturavdelinga har etablert eit system for forvaltning av tilskotsordningane sine som inneber at dei har ei god oversikt over det som blir gitt av tilsegn. Av dokumentasjonen til kulturavdelinga og den korrespondansen vi har gått gjennom, kan det sjå ut til at det går med ein del ressursar ved kulturavdelinga å sikre at dei får nødvendig dokumentasjon. For dei som ikkje leverer inn alt kan kulturavdelinga halde tilbake pengar, eller som ein yttarste konsekvens trekke tilbake tilsegn. Av den dokumentasjonen vi har gått gjennom er det forskjellar i kvaliteten på innhaldet. Dette er nok ein følgje av at det her er tale om veldig ulike typar av mottakarar. Det er frå dei store og profesjonelle aktørane, til dei mindre og kanskje meir dugnadsbaserte organisasjonar. 5

10 2.2. Kulturfondet Kulturfondet blei oppretta i 2002 etter vedtak i fylkestinget. Det er knytt eigne retningslinjer til bruken av kulturfondet, og som slår fast at midlane frå fondet skal brukast til investeringstilskot og utviklingstiltak på kulturområdet i tråd med gjeldande fylkesplan for Møre og Romsdal, samt fylkesdelplan kultur. Det er kulturutvalet som fattar vedtak om disponering av avkastninga, etter saksframlegg frå kulturdirektøren. Praksis har vore at det har blitt fremma to til tre saker i året for kulturutvalet. I sak T-82/02 blei storleiken på kulturfondet vedtatt å vere 100 millionar kroner. Etter eit vedtak i 2006 (T-71/06) opna det for at ein kan nytte grunnkapitalen til å finansiere enkelte satsingar. Dette har medført at ein har nytta 10,2 millionar kroner til finansiering av KUBE (jf sak Ku-27/07). Etter dette vedtaket står det att 89,8 millionar kroner på kulturfondet. Det er ingen formell søknadsprosedyre for å bli vurdert som mottakar av midlar frå kulturfondet. Det er ingen fast søknadsfrist, og det blir ikkje kunngjort i høve tilgjengelige midlar. Eit resultat er at det kan gå noko tid før eventuelle søknadar blir behandla. Ved kulturavdelinga opplever dei denne ordninga som fleksibel. Ofte er det ein dialog rundt prosjekt før dei blir fremma for mogleg tilskot i sak til kulturutvalet. Det blir opplyst på heimesidene til fylket om ordninga med kulturfondet, men det blir ikkje opplyst om noko prosedyre for korleis ein skal søkje om midlar. Gjennom dialog med fylkets økonomiavdeling får kulturavdelinga oversyn over kor mykje midlar som er tilgjengeleg, då midlar frå kulturfondet blir disponert etterskotsvis i tråd med retningslinjene. Kulturavdelinga har opplyst at dei gjennom kulturfondet har moglegheit til å gjøre nytte av litt større summer enn for ein del andre tilskotsordningar, samt at prosjekta ofte er større. Vi har gjennom eit utval stikkprøver i høve til tilskot i frå kulturfondet funne at det manglar sluttrapportar i fleire av prosjekta, slik det er krav om i retningslinjene, sjølv om prosjekta er gjennomført. Kulturavdelinga har vedgått at kontrollrutinane har vore sporadiske, men at dei no vil rette på dette. Dei har starta med å etterspørje rapportar for dei prosjekta vi viste til. Eit anna krav som blir stilt i samanheng med tilskot er at Møre og Romsdal fylke skal vere synleg i program eller anna informasjon om tiltaka. Gjennom stikkprøvane har vi funne ein tilskotsmottakar som ikkje har lista opp fylket i sponsoroversynet. Vi tok opp spørsmål om det bør krevjast revisorgodkjende rekneskap i høve til tilskot i frå kulturfondet, då vi ser at det er til dels store beløp som blir gitt som tilskot. Vi har sett at det blir stilt krav om revisorgodkjende rekneskap i høve til andre tilskot som blir gitt. Kulturavdelinga har opplyst at dei vil leggje inn dette som eit framtidig krav. I fleire tilfelle har vi sett at tilskot har blitt betalt ut før prosjekta er gjennomført. Kulturavdelinga har opplyst at det likevel ikkje blir betalt ut noko før dei har motteke stadfesting på at tiltaket vil bli gjennomført, slik det er for dei andre tilskotsordningane. Frå kulturavdelinga fikk vi opplyst at det ofte kan ha samanheng med at prosjekta er heilt avhengig av kapital for i det heile å kunne bli gjennomført. Avdelinga har ikkje ein fast rutine for å vurdere risiko for at prosjektet ikkje blir gjennomført. Vi har i utvalet av tilskot funne at det er eit prosjekt som ikkje er fullført enno, og at det har trekt ut i tid. Prosjektet skulle etter planen ha vore ferdig hausten 2006, men er no forventa ferdigstilt i løpet av Her er alle tilskot utbetalt, og det har blitt gitt ytterlegare tilskot som følgje av kostnadsauke. Vi har vidare funne eit tilskot i frå 2006 som er gitt utan at det har til no har gitt forventa resultat. Her hadde heller ikkje kulturavdelinga motteke sluttrapport, eller følgt opp 6

11 utviklinga konkret. Dei har no sendt brev der dei etterspør sluttrapport og status for prosjektet. I samband med tilsegnsbreva stilte vi spørsmål om kva formuleringar ein nyttar for å synleggjere moglege sanksjonar overfor tilskotsmottakarar. Her vil kulturavdelinga ta i bruk ei ny formulering om at tilskot frå fylket kan krevjast attende heilt eller delvis dersom tiltaket ikkje vert fullført, eventuelt vert berre delvis fullført. Under gjennomgangen av saker i saksbehandlingssystemet fann vi to søknadar til kulturfondet som vi ikkje har funne i noko saksframlegg til kulturutvalet. Frå kulturavdelinga fekk vi opplyst at det i det eine tilfellet blei vurdert som ein søknad som ein meinte at låg under eit anna område og derfor ikkje la den fram til vurdering for kulturutvalet. I det andre tilfellet meinte kulturavdelinga sjølv at den burde bli vurdert mot kulturfondet, men det er uklart kva som blei gjort med denne. Kulturavdelinga følgjer opp gjennom dialog med tilskotsmottakarane, og gjennom den rapporteringa det blir stilt krav om. Ein kan også vere med på synfaring i samband med prosjekta. Som døme blei det vist til fellesmagasinet ved Sunnmøre museum. Her har avdelinga vore med undervegs i prosessen som ein deltakar i prosessen. Som sanksjonsmiddel har kulturavdelinga moglegheit til å halde igjen pengar, og dette har blitt gjort ved fleire høve. Som oftast har dette hatt samanheng med svak rapportering i frå tilskotsmottakarane. Vi har og sett døme der utbetalt tilskot er redusert som følgje av at ein ikkje har godkjend bruken av midlar slik det er sett opp i frå tilskotsmottakar. Kulturavdelinga har i liten, eller ingen grad, gjennomført konkrete evalueringar av tilskot som er gitt. Dei opplyser at det blir gjort ei vurdering av tiltak i samanheng med årsrapporten frå kulturavdelinga, samt at man finner vurderingar i resultatevalueringa som blir lagt fram av økonomiseksjonen kvart år. Vår vurdering Vi ser det slik at gjennom kulturfondet har ein sikra viktige investerings- og utviklingstiltak innan kultursektoren som det kanskje ville ha vore vanskeleg funne midlar til elles. Når ein no har opna for å redusere grunnkapitalen vil også avkastninga kunne bli mindre, med det resultat at ein får mindre ressursar til desse ekstratiltaka. Slik vi ser det, er prosjekta som har fått tilskot frå kulturfondet godt innafor dei målsettingane som ligg til grunn for bruken av midlane. Kulturfondet er ei fleksibel ordning ved at ein kan ta inn tiltak som det elles ikkje ville ha vore midlar til. Vi har sett at konkrete søknader til kulturfondet ikkje har blitt lagt fram for kulturutvalet. Dette og sjølv om kulturavdelinga har meint at det i eitt tilfelle skulle bli vurdert opp mot kulturfondet. Sjølv om det ikkje er ein formell søknadsprosedyre med lovnad om behandling i kulturutvalet, kan saksbehandlinga framstå som tilfeldig i slike tilfelle. Oppfølginga av bruken av midlane har vore til dels mangelfull, ved at kontroll med endeleg dokumentasjon har vore sporadisk. Vi meiner det er viktig at ein har gode rutinar for endeleg kvalitetssikring av at tilskota blir brukt til det tiltenkte føremålet, og at ein følgjer opp at sluttrapportar og rekneskap blir sendt inn. Vi ser det som positivt at kulturavdelinga vil ta tak i dette. Vi har sett at det har blitt betalt ut tilskot før prosjekt er gjennomført utan at det blir gjort konkrete risikovurderingar til prosjekta. Vi har sett at enkelte prosjekt enno ikkje er avslutta, sjølv om dei etter planen skulle ha vore det. Vi kan forstå at det er nødvendig å gjere slike utbetalingar då prosjekt kan vere heilt avhengig av å få tilført midlar for i det 7

12 heile å bli gjennomført. Vi meiner det då er viktig at ein sikrar seg med å vurdere risiko for prosjektet Tilskot til lokale innvandrarorganisasjonar og frivillig verksemd i lokalsamfunn Vi vil her sjå nærare på ordninga med tilskot til lokale innvandrarorganisasjonar og frivillig verksemd i lokalsamfunn Om ordninga Dette er statlege midlar som blir forvalta av Møre og Romsdal fylke på vegne av Integrerings- og mangfaldsdirektoratet (IMDI), og er ei fast ordning. Målet for ordninga er å bidra til auka integrering og deltaking av innvandrarbefolkninga i samfunnet. Ordninga er todelt, med ein del driftstilskot og ein del prosjektstilskot. Driftstilskotet kan berre gå til innvandrarorganisasjonar, medan tilskot til prosjekt kan tildelast til både innvandrarorganisasjonar/ -grupper og organisasjonar/grupper tilhøyrande majoriteten. Kulturavdelinga opplyser at dei deler tilskotet i om lag ein tredjedel til driftstilskot og resten til prosjekttilskot. Dette har vore ei bevisst strategi. Samtidig har kulturavdelinga prøvd å innrette forvaltninga av ordninga tettast mogleg opp mot eksisterande ordningar som fylket sjølv har. Total ramme frå IMDI for 2007, etter å ha trekt frå administrasjonstilskot på 10%, var i underkant av kroner. Med andre overføringar frå 2006 på i overkant av kroner hadde ein i 2007 ei total ramme på i underkant av kroner. Av dette blei det gitt om lag kroner i driftstilskot og kroner i prosjekttilskot. Kulturdirektøren har delegert mynde til å gjere vedtak om tildeling av tilskot, og det blir rapportert på bruken til kulturutvalet i referatsaker. I tillegg blir det gitt ei oversikt over bruken av midlar i årsmeldinga frå kulturavdelinga. Det er utarbeidd standardiserte søknadsskjema, og som er i tråd med den rapporteringa kulturavdelinga gjer til IMDI. Fylket rapporterer to gonger i året til IMDI. For tilskot til prosjekt er det ikkje ein søknadsfrist, medan for driftstilskot er det søknadsfrist 1. mars kvart år. Vi får opplyst at det sjeldan er søknadar som kjem inn etter fristen. Normalt sett vil søknadar som kjem inn etter fristen ikkje bli behandla. I nokre tilfelle manglar det dokumentasjon, og då etterspør kulturavdelinga det dei manglar for å kunne behandle søknaden. Totalt 11 innvandrarorganisasjonar, fordelt på heile fylket, mottok i 2007 driftsstøtte i frå fylket. Av desse er det ingen trossamfunn som mottek støtte, då dei ikkje har rett på midlar til drift frå denne ordninga. I alt blei det søkt om kroner i driftsstøtte for 2007, og som vist over, blei det gitt kroner i støtte frå kulturavdelinga. På bakgrunn av rapporteringa frå kulturavdelinga kan vi sjå at størstedelen av prosjekttilskota blei tildelt til andre aktørar enn innvandrarorganisasjonane sjølv. Totalt blei det søkt om nær kroner i prosjektstøtte i 2007, og som vist over blei det gitt nær kroner i støtte frå kulturavdelinga. Det er ikkje etablert ein fast rutine for oppfølging av midlane, ut over dei dokumentasjonskrava som er etablert for ordninga. Kulturavdelinga har elles opplyst at dei får meir sporadisk og uformell informasjon gjennom den kontakten dei har med kommunar og andre nettverk, og på den måten får eit inntrykk av bruken av midlane. 8

13 Vi har sett eksempel på eit tiltak som mottok prosjekttilskot eit år, og som har resultert i at det blei etablert ein eigen organisasjon for ei gruppe innvandrarar. Denne organisasjonen mottek no driftstilskot. Det er innført ein forenkla rapporteringsrutine for bruken av midlane. Ein gjennomgang av utvalde prosjekt som har fått tilskot, viser at det varierar kva rapportane inneheld av informasjon. Nokre er til dels omfattande, medan andre er meir kortfatta. Dette blir også stadfesta av kulturavdelinga. I fleire tilfeller må kulturavdelinga be om utfyllande informasjon fordi dei opplever at dei ikkje får all informasjon dei skal ha. I ei evaluering 3 av ordninga blei det vist til at det i mindre grad blei gjennomført tiltak som var retta mot tverrkulturelle målgrupper. I oversikta frå kulturavdelinga finn vi at om lag halvparten av tiltaka er retta mot tverrkulturelle målgrupper. Av tiltaka som er gjennomført kan vi vidare sjå at halvparten av dei har vore retta mot barn/unge og kvinner. Det er vanskeleg å talfeste nøyaktig kor mange som har deltatt i tiltaka, då rapporteringa inn til kulturavdelinga kan vere mangelfull. Kulturavdelinga opplyser i si rapportering for 2007 at om lag 1100 personar har deltatt, eller har vore i målgruppa, til dei tiltaka som er gjennomført. Vår vurdering Det blir gitt tilskot til ein rekkje prosjekt, og etter vårt syn innafor retningslinjene frå staten, i tillegg til sentrale mål i fylkets eigne planar. Særleg gjeld dette tiltak retta mot barn unge og kvinner. I tillegg er det god geografisk fordeling innan fylket. Det er innarbeidd ein rapporteringsrutine for bruk av midlane. Her og er det varierande kvalitet på det som blir sendt inn, slik det er for dei meir generelle midlane som vi har nemnt over. Det totale søknadsbeløpet til drift overstig kulturavdelingas tilgjenglege pott. Dette beløpet aleine tilsvarar dei tilgjengelege midlane frå IMDI. Vidare har vi sett at søknadsbeløpet til prosjekt er nesten dobbelt så høgt som det som blir tildelt. Det er tydeleg behov for midlane, og ein etterspurt ordning Nærare om saksbehandlinga Det har tidlegare ikkje vore praksis for at vedtak om tilskot er enkeltvedtak i forvaltningslovas forstand. Dette må no endrast på etter at arbeids- og inkluderingsdepartementet har fått vurdert ordninga av justisdepartementet, med den konklusjon at vedtak om tilskot er enkeltvedtak etter forvaltningslova. Det har vore presisert i tidlegare retningslinjer i frå staten at vedtak ikkje har vore enkeltvedtak i forvaltningslovas forstand, og med det ikkje ein klagerett. Endringa inneber m.a. at det blir innført klagerett i samband med vedtak. Med verknad frå 2008 må kulturavdelinga derfor endre på rutinane for saksbehandlinga. For det første må dei m.a. informere om retten til å klage og innsynsretten i vedtaka som blir gjort. Vidare vil dei måtte ta i mot klager og vurdere om det er grunn til endring av vedtaket som er påklaga. Om dei ikkje endrar på vedtak skal klagane oversendast IMDI. Ei anna følgje av at ein ser på dette som enkeltvedtak er at det vil bli stilt krav om førebelse svar til søkjarane om det viser seg at det vil ta over ein månad å behandle ein søknad. I utvalet av saker om prosjekttilskot som har vore behandla tidlegare, har vi sett at det varierer kor lang saksbehandlingstid dei enkelte sakene har. Ei sak hadde behandlingstid på 3 Organisasjoner for identitet og integrering, rapport IRIS 2007/64 9

14 eit halvt år. Kulturavdelinga kunne forklare at dette hadde samanheng med manglande informasjon rundt prosjektet. Fleire andre saker hadde rundt tre månader saksbehandlingstid, medan andre blei avgjort på to til tre veker. Av saksbehandlingssystemet (Ephorte) går det ikkje fram at det har vore noko kontakt med søkjarane med opplysningar om saksbehandlingstid eller liknande. Vi har teke opp dette med kulturavdelinga, og dei er klare på at dei må bli betre på å dokumentere kva dei gjer undervegs i saksbehandlingsprosessen. Praksisen med å dokumentere kva saksbehandlarar gjer i høve saksbehandlinga er noko kulturavdelinga trekk fram. Det er mange moglegheiter i saksbehandlingssystemet, og dei ser at dei kan bli betre til å utnytte dei moglegheitene. Kulturavdelinga har motteke noko informasjon og formuleringar frå IMDI, og som kan nyttast i saksbehandlinga. Dei venter framleis på meir utfyllande informasjon. Kulturavdelinga er usikre på om det er andre område av tilskotsforvaltninga der vedtak og vil vere enkeltvedtak etter forvaltningslovas forstand. Samtidig er dei skeptiske til å innføre ei slik ordning då det i mange tilfelle er snakk om små summar som blir forvalta. Justisdepartementet viser i sitt brev til ein føreståande revisjon av forvaltningslova og at dei vil vurdere retten til å påklage denne typen avgjerder. Denne revisjonen vil, etter det vi har fått opplyst, ligge ein del år fram i tid då den ikkje er starta opp enno. Vi har og sett eksempel på at søknader i samanheng med ymsepotten som har kome inn tidlegare enn andre blir behandla seinare, og då med ei grunngjeving om at det ikkje er dekning på budsjetta. Våre vurderingar Det er no slått fast at vedtak om tilskot til lokale innvandrarorganisasjonar og frivillig verksemd er enkeltvedtak og at det er klagerett. IMDI vil vere klageinstans, men kulturavdelinga vil måtte ta i mot klager og vurdere dei på nytt. Eit direkte resultat av at det no blir høve til å klage er at vedlegga til tilsegnsbrev må endrast, då det i dag blir opplyst at det ikkje er høve til å klage. Med dei krav som følgjer av forvaltningslova, vil det bli viktigare for kulturavdelinga å dokumentere det som blir gjort undervegs i saksbehandlingsprosessen, både av det som gjeld internt på avdelinga, men også det som gjeld kontakt med søkjarane. Slik vi ser det, vil fleire av fylkets eigne ordningar og vere enkeltvedtak. 4 Sidan dette er fylkets eigne ordningar, vil klagenemnda 5 vere klageinstans. Det vil vere nødvendig med ein gjennomgang av dei ulike tilskotsordningane for å avklare om avgjerder vil vere enkeltvedtak. 4 For den statlege ordninga med spelemidlar er det allereie etablert ein ordning med klagerett då vedtaka er å sjå som enkeltvedtak. Her har kulturavdelinga allereie ein rutine for behandling av klager. 5 Fylkesutvalet er oppnemnt som klagenemnd i fylket. 10

15 3. Høyringsprosess Rapporten vart sendt på høyring den 29. april, med svarfrist 15. mai. Høyringsutkastet vart sendt fylkesdirektøren og kulturavdelinga for uttale. I høyringsfasen for rapportutkastet er det halde eit høyringsmøte med kulturavdelinga. I høyringsmøtet er rapportutkastet blitt drøfta, og det er gjort mindre justeringar av faktaopplysningar i rapporten. Det kom elles ikkje opplysningar som gav grunnlag for endring av konklusjonane i rapporten Samandrag høyringa Ved utgangen av høyringsfristen hadde vi motteke høyringssvar frå kulturdirektøren 6. I korte trekk kan vi oppsummere høyringssvaret slik: Kulturdirektøren skriv at rapporten gir nyttig informasjon som kan brukast i arbeidet med tilskotsforvaltninga ved avdelinga. I samband med at revisjonen har peikt på at oppfølgingsrutinane for kulturfondet ikkje har same kvalitet som for dei andre tilskotsordningane, skriv kulturdirektøren at ordninga er gjennomsiktig og at det er tale om få utbetalingar og tett fagleg/administrativ dialog med tilskotsmottakarane. Dei vil likevel leggje om til meir faste rutinar på lik line med andre tilskotsordningar. Til slut viser kulturdirektøren til at dei, saman med juridisk avdeling, har konkludert med at tildeling av midlar frå eigen ramme ikkje er myndighetsutøvelse etter forvaltningslova sin definisjon, og derfor ikkje er å sjå som enkeltvedtak. Dei vil likevel foreta ein ny gjennomgang med juridisk avdeling slik fylkesrevisjonen har gjort framlegg om Høyringas verknad for utforming av endeleg rapport Utanom dei endringane som blei teke opp i høyringsmøtet, har det ikkje kome fram opplysningar som gir grunnlag for endringar av innhaldet eller konklusjonane i rapporten. 6 Sjå vedlegg 2. 11

16 4. Konklusjonar og anbefalingar Vi har i dette prosjektet sett på forvaltninga av ulike tilskotsordningar ved kulturavdelinga i fylket. Vi har gjort ein generell gjennomgang av korleis dette er organisert og har i tillegg sett nærare på to av ordningane. Kulturavdelinga har bygd opp eit system for rapportering som ser ut til å dekkje det vesentlege dei treng av informasjon. Ei utfordring ligg etter vårt syn i det å få alle tilskotsmottakarar til å gjere ein god nok jobb med rapporteringa, då vi har sett at kvaliteten i rapporteringa er varierande. Det er veldig ulike målgrupper som mottek tilskot, og då vil det nødvendigvis vere forskjellar i korleis dei rapporterar. For kulturavdelinga betyr dette at dei bør følgje opp dei som rapporterar for dårleg, og at dei i dialog med tilskotsmottakarane kan oppnå ei betre rapportering. Kulturavdelinga brukar og ein del ressursar på å etterspørje dokumentasjon og purre på tilskotsmottakarar. I samanheng med søknadsbehandlinga er dette ein ekstraservice. Vi ser også at kulturavdelinga strekk seg langt i å vere fleksibel overfor tilskotsmottakarar som ikkje leverer inn nødvendig dokumentasjon i tide. Vi har ikkje nokon forklaring på kvifor tilskotsmottakarar ikkje sender inn dokumentasjon i tide. På bakgrunn av manglande dokumentasjon har tilskotsmottakarar fått inndratt tilsegn om løyvingar. Kulturavdelinga sender årleg ut brev med melding om at tilsegn vil bli inndratt, eller at midlar vil bli haldne tilbake, om ikkje nødvendig dokumentasjon blir sendt inn. Slik sett følgjer dei opp dei tilsegnene som er gitt. I samband med midlar som er tildelt i frå kulturfondet har vi i liten grad funne sluttrapportar. For ein del av prosjekta har kulturavdelinga vore med undervegs, og har såleis fått stadfesta gjennomføring og resultat. For andre prosjekt er ikkje ei slik oppfølging tilfelle og då bør ein sørgje for at nødvendig dokumentasjon blir sendt inn. Vi har og sett ein praksis med å betale ut tilskot før prosjekt er gjennomført, utan at kulturavdelinga har ein rutine for å gjere risikovurderingar knytt til desse utbetalingane. Slik vi ser det, er prosjekta som har fått tilskot innafor dei målsettingane som ligg til grunn for bruken av midlane. Vi kan ikkje sjå at kulturavdelinga har ein rutine for systematisk evaluering av dei tiltaka som får tilskot, utover dei rapportane som mottakarane sender inn i etterkant av prosjekta. Som vi har sett, varierer kvaliteten på denne rapporteringa, og det kan derfor vere vanskeleg i ein del tilfelle å vurdere nytten av tiltaka. Som nemnt over vil dette vere noko kulturavdelinga bør følgje opp kontinuerleg, og i dialog med tilskotsmottakarane. For den statlege ordninga med tilskot til lokale innvandrarorganisasjonar og frivillig verksemd i lokalsamfunn har justisdepartementet slått fast at dette er enkeltvedtak etter forvaltningslova. Her vil Integrerings- og mangfaldsdirektoratet (IMDI) vere den sentrale aktøren i å sikre at nødvendige rutinar og malar blir utarbeidd. Grunngjevinga som er gitt i frå justisdepartementet er klar, og vi meiner at fleire av fylkets eigne ordningar og er å sjå som enkeltvedtak. Dette inneber at saksbehandlingsrutinar må tilpassast krava i forvaltningslova. Dagens praksis oppfyller ikkje krava i forvaltningslova med omsyn til klagerett, innsynsrett, saksbehandlingsprosess og tid. Kulturavdelinga bør, etter vårt syn, starte ein prosess med å gå gjennom sine tilskotsordningar saman med juridisk avdeling for å slå fast kva for ordningar som er omfatta av forvaltningslova. 12

17 Vedlegg 1: Bestilling frå kontrollutvalet 13

18 Vedlegg 2: Høyringssvar frå kulturdirektøren 14

19