Rapport fra arbeidsgruppe september Tilskudd til integrering og opplæring i norsk og samfunnskunnskap

Transkript

1 Rapport fra arbeidsgruppe september 2007 Tilskudd til integrering og opplæring i norsk og samfunnskunnskap

2 1. INNLEDNING BAKGRUNN Innretning av integreringstilskuddet Innretning av tilskudd til opplæring i norsk og samfunnskunnskap av voksne innvandrere Mål og mandat for arbeidsgruppen... 6 Avgrensing av mandatet SAMMENDRAG OG ARBEIDSGRUPPENS ANBEFALINGER NÆRMERE OM TELEMARKSFORSKNINGS FORSLAG TIL ENDRET INNRETNING AV INTEGRERINGSTILSKUDDET ELLER DELER AV INTEGRERINGSTILSKUDDET Hovedkonklusjon... 9 Arbeidsgruppens vurdering Differensiering av tilskuddet i forhold til flyktningenes bakgrunn Arbeidsgruppens vurdering Arbeidsgruppens konklusjon Oppstartstilskudd/beredskapstilskudd Arbeidsgruppens vurdering Arbeidsgruppens konklusjon Insentiver knyttet til integreringstilskuddet Arbeidsgruppens vurdering Premiering til kommuner som lykkes i overgangen mellom integreringsarbeid og sysselsetting av flyktninger Belønne kommuner med prosentvis høy sysselsetting innen den aktuelle gruppen eller belønning per flyktning i arbeid Arbeidsgruppens vurdering Arbeidsgruppens konklusjon Belønning knyttet til introduksjonsordningen Arbeidsgruppens vurdering Arbeidsgruppens konklusjon Vurdere endringer i innretningen på integreringstilskuddet for å stimulere til aktive integreringstiltak i kommunen Alternative forslag for å stimulere til aktive integreringstiltak i kommunene Arbeidsgruppens vurdering Arbeidsgruppens konklusjon TILSKUDD TIL OPPLÆRING I NORSK OG SAMFUNNSKUNNSKAP FOR VOKSNE INNVANDRERE Bakgrunn Fremgangsmåte Beskrivelse av gammel tilskuddsordning, ny tilskuddordning og overgangsordningen Den nye ordningen Beskrivelse av gammel ordning Overgangsordningen

3 5.4 Sammenligning av per capitaordning, overgangsordningen og gammel ordning ANDRE MOMENTER SOM PÅVIRKER UTGIFTENE Kvalitet i opplæringen Interkommunalt samarbeid Utviklingen av deltakertallet i norskopplæringen UTGIFTSDEKNING ETTER GAMMEL OG NY ORDNING Utgiftsdekning basert på Beregningsutvalgets kartlegging av utgiftene i Rambøll Management AS kartlegging Tilbakemelding fra kommunene Vurdering og konklusjon Arbeidsgruppas vurdering...34 Arbeidsgruppens konklusjon Skjønnstilskuddet Arbeidsgruppens vurdering Arbeidsgruppens konklusjon Resultattilskudd Arbeidsgruppens vurdering Arbeidsgruppas konklusjon Periodisering av utbetaling av tilskuddet Utbetalingsprofil generelt Vertskommuner for asylmottak og utbetalingsprofil i per capita-tilskuddet Arbeidsgruppens vurdering Arbeidsgruppas konklusjon ANALYSE OG DRØFTING AV MULIGE TILSKUDDSORDNINGER Gjeninnføre den gamle tilskuddsordningen? Arbeidsgruppens vurdering Arbeidsgruppas konklusjon Øke satsene i per capitaordningen slik at det dekker utgiftene for de små- og mellomstore kommunene Arbeidsgruppens vurdering Grunntilskudd Arbeidsgruppens konklusjon Tilskudd per person kombinert med et grunntilskudd per kommune Økte satser og et grunntilskudd på kroner (modell 1) Økte satser og et grunntilskudd på kroner (modell 2) Satser som i 2007 og et grunntilskudd på kroner (modell 3) Arbeidsgruppens vurdering Foreløpig konklusjon /oppsummering ØKONOMISKE OG ADMINISTRATIVE KONSEKVENSER Gjeninnføring av den tidligere tilskuddsordningen i norskopplæringen Totale kostnader Administrative konsekvenser: Opprettholde per capitaordningen, samtidig som det legges inn et fasttilskudd på per kommune som har personer i personkretsen for rett og plikt, samt rett Administrative konsekvenser: Kvartalsvis avregning av per capitatilskuddet

4 9.4 Utbetaling av tilskuddet over tre år i stedet for fem år FOR VIDERE OPPFØLGING Tabeller Tabell 7.1 Kommunenes deltakere per time i gjennomsnitt, gjennomsnittsutgift per time og gjennomsnittstilskudd per time i Beregningsutvalgets kartlegging Tabell 7.2 Gjennomsnittlig utgift og tilskudd per deltaker per time i 2005 basert på Beregningsutvalgets kartlegging Tabell 7.3 Beregnede utgifter per time for små kommuner Tabell 7.4 Totale utgifter og totale inntekter per deltaker Tabell 7.5 Utgiftsdekning i pst etter gammel ordning Tabell 7.6 Utgiftsdekning etter ny tilskuddsordning Tabell 7.8 Gap-beregning for de åtte kommunene på overgangsordning (OG) og ny tilskuddsordning (NO) 2006, kommunene enkeltvis Tabell 7.9 Fordeling av per capitatilskuddet etter flyttedato Tabell 8.1 Økt per capitasats ( / kr) og grunntilskudd på kr Tabell 8.2 Økt per capitasats ( / kr) og grunntilskudd på kr Tabell 8.3 Per capitasats som i 2007 og grunntilskudd på kr Tabell 9.1 Gjeninnføring av gammel ordning forutsetninger og utregning (70 pst deltar).. 52 Tabell 9.2 Gjeninnføring av gammel ordning forutsetninger og utregning (100 pst deltar) 52 4

5 1. Innledning Arbeids- og inkluderingsdepartementet etablerte våren 2007 en arbeidsgruppe som skulle gjennomgå de to mest sentrale tilskuddsordningene innen integreringsfeltet, Integreringstilskuddet, kapittel 651, post 60 og Tilskudd til opplæring i norsk og samfunnskunnskap, kapittel 651, post 61. Arbeidsgruppen har bestått av representanter for KS, IMDi, Finansdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Statistisk sentralbyrå, voksenopplæringen i Gol og Førde kommuner. Formålet for arbeidsgruppens arbeid var å gjennomgå de to tilskuddsordningene, og vurdere muligheter for alternative innretninger i forhold til dagens innretning. 2. Bakgrunn 2.1 Innretning av integreringstilskuddet I Soria Moria erklæringen er det nedfelt at regjeringen vil vurdere endringer i innretningen av integreringstilskuddet for å stimulere til aktive integreringstiltak i kommunene. I 2006 gjennomførte Telemarksforskning (TF), på oppdrag av Arbeids- og inkluderingsdepartementet en evaluering av integreringstilskuddet. Formålet med evalueringen var, jf kravspesifikasjon for oppdraget: å gi et grunnlag for hvordan integreringstilskuddet fungerer i kommunene, og videre gi et grunnlag for en videreutvikling av tilskuddsordningen med hensyn til endringer som kan stimulere til mer aktive integreringstiltak i kommunene. Telemarksforskning leverte sin rapport til Arbeids- og inkluderingsdepartementet i januar Hovedkonklusjonen til Telemarksforskning er at de er generelt skeptiske til for hurtige omlegginger av integreringstilskuddet, fordi det innenfor integreringsfeltet har blitt gjennomført flere omlegginger de seneste årene. Telemarksforskning kommer likevel med flere forslag, hvorav noen går på innretning av integreringstilskuddet, mens andre er knyttet til andre ordninger som også er viktig for et vellykket integreringsarbeid. Arbeidsgruppen har konsentrert seg om å vurdere de forslag som er knyttet til endret innretning av integreringstilskuddet. 2.2 Innretning av tilskudd til opplæring i norsk og samfunnskunnskap av voksne innvandrere Fra 1. september 2005 ble tilskuddet til opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere lagt om fra en timebasert og aktivitetsbasert tilskuddordning til en rammebasert ordning basert på tilskudd per person (per 5

6 capitatilskudd). Det nye tilskuddet består i tillegg av et resultattilskudd og et skjønnstilskudd. Skjønnstilskuddet er rettet mot kommuner med store enhetskostnader som ikke har mulighet til å tilpasse seg omfordelingsvirkningene av den nye ordningen, bl.a. gjennom interkommunalt samarbeid. Den nye ordningen omfatter personer som får oppholds- eller arbeidstillatelse etter 1. september Personer som fikk oppholds- eller arbeidstillatelse før 1. september 2005 kan i en overgangsperiode på fem år regnet fra 1. september 2005 få gratis norskopplæring gjennom en overgangsordning som er lik den gamle tilskuddsordningen. Da ordningen ble lagt om var det forutsatt at skjønnstilskuddet skulle økes med 10 millioner kroner per år til 50 millioner kroner. Det er avsatt 20 millioner kroner til skjønnstilskudd i Mange kommuner melder at de etter omleggingen får vesentlig mindre tilskudd gjennom den nye ordningen og at de må redusere aktiviteten så dramatisk at de ikke vil kunne gjennomføre en opplæring med en forsvarlig kvalitet og et tilstrekkelig omfang. Ved omleggingen var det forutsatt at kommunene skulle redusere eller fjerne smådriftsulemper gjennom økt bruk av interkommunalt samarbeid. Tilbakemeldinger fra kommuner går ut på at interkommunalt samarbeid mange steder ikke er mulig uten at deltakerne får urimelig lang reise. I tillegg må kommunene dekke reiseutgifter 1, noe som påfører kommunene ytterligere kostnader. I andre tilfeller vil interkommunalt samarbeid ikke kunne avhjelpe smådriftsulempene fordi enhetene fremdeles blir små. Dette er med på å begrense kommunenes mulighet for å tilpasse seg omfordelingsvirkningene. 2.3 Mål og mandat for arbeidsgruppen Med utgangspunkt i rapporten fra Telemarksforskning skal arbeidsgruppen vurdere de forslag som fremmes i rapporten, både når det gjelder hovedkonklusjonen (ingen endringer), vurderingen av muligheten for å få til mer aktive integreringstiltak i kommunene (gjøre tilskuddet mer insentivbasert) og andre forslag til endringer av innretningen av integreringstilskuddet Arbeidsgruppen skal innhente informasjon om hvordan dagens per capitatilskudd til opplæring i norsk og samfunnskunnskap fungerer, og eventuelt komme med forslag til endringer både i integreringstilskudd og tilskudd til norskopplæring. 1 Introduksjonsloven pålegger ikke kommunene å dekke reiseutgifter for deltakerne i norskopplæringen, men mange kommuner velger å gjøre dette dersom deltakerne blir pålagt lang reise for å delta i norskopplæringen, 6

7 Avgrensing av mandatet Utgangspunktet for arbeidsgruppen er å vurdere forslagene i Telemarksforsknings rapport med tanke på å foreslå eventuelle endringer av integreringstilskuddet. Videre vil det, i første omgang, være nødvendig å avgrense omfanget av antall forslag arbeidsgruppen eventuelt skal gå videre med. Forslagene fra TF er både forslag som går direkte på integreringstilskuddet, og forslag som er knyttet til andre ordninger som også er sentrale for å få til et vellykket integreringsarbeid f. eks boligtilskudd, Arbeidsog velferdsforvaltningens (NAV) rolle etc. Arbeidsgruppen vil konsentrere seg om de forslagene Telemarksforskning anbefaler at vi går videre på, og som direkte er knyttet til innretning av integreringstilskuddet og/eller innretning av tilskudd til opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere;. Differensiering av tilskudd i forhold til flyktningenes bakgrunn Oppstartstilskudd/beredskapstilskudd Vurdere insentiver knyttet til integreringstilskuddet Kompensasjon for smådriftsulemper knyttet til tilskudd til opplæring i norsk og samfunnskunnskap av voksne innvandrere 3 Sammendrag og arbeidsgruppens anbefalinger Arbeidsgruppen slutter seg til hovedkonklusjonen fra Telemarksforsknings rapport og anbefaler at det ikke foretas omlegginger av integreringstilskuddet i Begrunnelse: Det har vært store omlegginger både på integreringsfeltet, og på områder som er av stor betydning for integreringsarbeidet gjennom de siste årene, for eksempel opprettelsen av arbeids- og velferdsforvaltningen, innføring av introduksjonsordningen og omlegging av norsktilskuddet. Det bør ikke foretas nye endringer før tidligere omlegginger fullt ut er implementert og vi har sett effekten av disse. Det er videre vanskelig å finne frem til treffsikre metoder for å innrette integreringstilskuddet slik at det bidrar til mer aktive integreringstiltak jf Soria Moria erklæringen. Et godt integreringsarbeid består av en kombinasjon av mange ulike tiltak, og det er svært vanskelig å peke på et enkelt tiltak som er spesielt viktig. Arbeidsgruppen foreslår imidlertid en videreutvikling av Beregningsutvalget til også å bli et nettverk for kommunene for erfaringsoverføring og eventuelt utvikle ulike former for Bench marking for derigjennom få til en utvikling av gode integreringstiltak. Dette er et tiltak som vil gi svært lave merkostnader. 7

8 Når det gjelder tilskudd til opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere, er arbeidsgruppen av den oppfatning, at kommunene etter omleggingen av tilskuddsordningen i 2005, har fått en vesentlig reduksjon av sin utgiftsdekning. Dette rammer i særlig grad små- og mellomstore kommuner. Arbeidsgruppen er omforent om at det er nødvendig å endre innretningen av tilskuddet. KS og arbeidsgruppens representanter fra kommunene ønsker primært at tilskuddsordningen legges om og utformes i tråd med slik tilskuddet var innrettet før Sekundært støtter disse representantene flertallet i arbeidsgruppen som foreslår å opprettholde per capitaordningen, men at det legges inn et grunntilskudd til kommuner med mellom 4 og 150 personer i gruppen rett og plikt til opplæring. Fasttilskuddet foreslås satt til kr per år. I tillegg foreslås det en økning av satsene. Videre foreslår arbeidsgruppen at utbetalingsprofilen for tilskuddet legges om slik at totalebeløpet utbetales over tre år, i stedet for fem år slik det er i dag. Det forslås også kvartalsvis avregning og oppgjør mellom kommunene. Arbeidsgruppen anbefaler at omfanget av analfabetisme blant nyankomne innvandrere utredes med tanke på et mulig ekstratilskudd for gruppen. 4 Nærmere om Telemarksforsknings forslag til endret innretning av integreringstilskuddet eller deler av integreringstilskuddet Arbeidsgruppen har gått gjennom Telemarksforsknings rapport og vurdert de forslag som ligger i rapporten. Arbeidsgruppens oppfatning er at Telemarksforskning har gitt en god beskrivelse og evaluering av ordningen med integreringstilskudd. Nedenfor følger TFs anbefalinger og arbeidsgruppens vurderinger, samt videre utredninger av disse. Integreringstiltak er i Beregningsutvalgets arbeid gitt en vid definisjon: Integreringstilskuddet skal dekke utgifter til integreringstiltak og innføring og administrasjon av disse i kommunene i bosettingsåret og de fire påfølgende år. Som integreringstiltak regnes sosialkontor- /sosialtjenester, introduksjonsprogram, barne- og ungdomsvernstjenester, innvandrer- /flyktningkontortjenester, tolketjenester, omsorg for personer med rusproblemer, støttekontakt, bolig- /boligadministrasjonstjenester, sysselsettingstiltak, yrkeskvalifisering og arbeidstrening, integreringstiltak i grunnskolen, kultur- og ungdomstiltak, barnehager og utgifter til den kommunale helsetjenesten samt felleskostnader knyttet til disse områdene. 8

9 I arbeidsgruppens arbeid har vi i særlig grad hatt fokus på kvalifiseringssiden av integreringsarbeidet, med dette menes kommunenes arbeid med å kvalifisere flyktningene slik at de kan komme i arbeid eller videre utdanning og etter hvert klare seg selv. 4.1 Hovedkonklusjon Hovedkonklusjonen i rapporten er at Telemarksforskning advarer mot større endringer i stort tempo fordi integreringsområdet har gjennomgått store endringer de seneste årene. Spesielt nevnes NAV- reformen og innføring av introduksjonsordningen. Selve integreringstilskuddet har gjennomgått en del endringer i løpet av perioden fra 1991 og fram til nå, men vi må likevel kunne si at hovedtrekkene ved denne tilskuddsordningen har vært relativt stabil. De viktigste endringene på feltet har derfor vært innenfor tilskuddsordninger og andre virkemidler som ikke direkte har med selve integreringstilskuddet å gjøre. De siste årene har spesielt endringen i norskopplæringstilskuddet, endret håndtering av bosettingsordningen herunder mindre småskala bosetting i småkommuner og generelt færre bosettingskommuner, innføringen av obligatorisk introduksjonsprogram, samt NAV-reformen, vært betydelige reformer. Spesielt introduksjonsordningen må karakteriseres som en omfattende reform. Den har også vart i relativt kort tid. Videre vil vi på generelt grunnlag advare mot å innføre større endringer i så raskt tempo at tidligere endringer ennå ikke er fullt ut implementert og eventuelt fått ønsket effekt i kommunene. Arbeidsgruppens vurdering Arbeidsgruppen gir sin tilslutning til Telemarksforsknings vurdering når det gjelder synet på store omlegginger innenfor integreringsfeltet. Det har vært store endringer innenfor feltet og det er viktig å se virkningen av disse før det innføres flere endringer. For eksempel bør resultatene av evalueringen av introduksjonsordningen kunne gi viktig informasjon. FAFOs evaluering av introduksjonsordningen vil etter planen foreligge Integreringstilskuddet skal medvirke til rask og god bosetting, slik at flyktningene skal kunne bosette seg i løpet av seks måneder etter at det er gitt oppholds- og arbeidstillatelse, og at overføringsflyktninger blir bosatt innen seks måneder etter at det er gitt innreisetillatelse. For kommunene er bosetting av flyktninger frivillig, og det er derfor viktig at integreringstilskuddet er utformet på en måte som gjør at kommunene ser seg i stand til å bosette. Det er også viktig at tilskuddet er utformet fleksibelt, slik at kommunene har mulighet til å tilpasse integreringsarbeidet til lokale forhold. Det er betydelige forskjeller både når det gjelder den enkelte flyktnings behov og når det gjelder måten 9

10 flyktningrelatert arbeid blir organisert og gjennomført på kommunene i mellom. Store og små kommuner vil ha behov for ulik organisering. Ut fra disse hensynene fungerer integreringstilskuddet godt. Det er videre en insentivvirkning i form av å gjøre et godt kvalifiseringsarbeid i dagens tilskuddsordning. Integreringstilskuddet utbetales over en femårsperiode. Etter den tid er det forutsatt at innvandrerne skal kunne klare seg selv. Dersom kommunen ikke oppnår dette gjennom det integreringsarbeidet de har gjennomført, vil kommunen i årene etter at integreringstilskuddet ikke lenger utbetales, bli belastet med store utgifter på sine sosialbudsjetter. Telemarksforskning påpeker også at for en del kommuner vil introduksjonsprogrammet i de to første årene være en utgift for kommunen. Det vil dermed være behov for at deltakeren er selvforsørget en tid før femårsperioden er over for at kommunen sitt integreringsarbeid ikke skal gå med underskudd. Integreringstilskuddet følger personen, og hvis deltakeren flytter kort tid etter introduksjonsprogrammet er gjennomført vil fraflyttingskommunen også gå med underskudd. Dette fører til at kommunen vil ha et sterkt insentiv om at deltakerne skal gå over i arbeid lokalt. I dette ligger det etter arbeidsgruppens oppfatning sterke insentiver til at kommunen skal gjøre et godt integreringsarbeid. Videre er det ikke knyttet krav om rapporteringer til integreringstilskuddet. De kommuner som driver effektivt, det vil si at de raskt gjør innvandrerne i stand til å klare seg selv, vil kunne få et overskudd av integreringstilskuddet, som da kan brukes til andre tiltak i kommunen. 4.2 Differensiering av tilskuddet i forhold til flyktningenes bakgrunn Den største mangelen ved integreringstilskuddet per i dag, er i følge Telemarksforskning, at forventet utgiftsnivå og varigheten på utgiftene varierer sterkt fra flyktning til flyktning, mens tilskuddet er det samme for alle. Når tilskuddet er likt, mens forventede utgifter per flyktning varierer sterkt, kan det antas at kommunene blir systematisk mer villige til å bosette flyktninggrupper der det gjennomsnittlige kvalifikasjonsnivået er relativt godt og motsatt Telemarskforskning mener at integreringstilskuddet ideelt sett burde vært differensiert f. eks ved å kartlegge kvalifikasjonsnivået ved ankomst til landet. Dette vil imidlertid være et komplisert system å administrere. Som et nest-beste alternativ dersom en direkte kartlegging av kvalifikasjonsnivå ikke anses som mulig vil det finnes en viss systematisk sammenheng mellom landbakgrunn og gjennomsnittlig kvalifikasjonsnivå. En 10

11 differensiering av tilskuddet basert på to-tre landbakgrunnsgrupper kan derfor være en delvis, men langt fra fullgod, erstatning for differensiering etter kvalifikasjonsnivå. Et ofte uttrykt standpunkt er at dette vil virke stigmatiserende, noe flere kommuner også har påpekt i forbindelse med case- og spørreundersøkelsene. Vår oppfatning er imidlertid at det er bedre å stigmatisere ved å gi høyere tilskudd til grupper med høyere forventet utgiftsnivå for å oppnå raskere bosetting og bedre ressursinnsats i integreringsarbeidet for de vanskeligst integrerbare. Dette snarere enn den mer indirekte stigmatisering som i praksis skjer ved å gi det samme tilskuddet til alle slik at noen flyktninggrupper blir møtt med en generell uvilje til bosetting og får systematisk høyere ventetid enn andre. Arbeidsgruppens vurdering Integreringstilskuddet slik det er innrettet i dag, bygger på en forutsetning om at kommunene skal få dekket gjennomsnittsutgiftene knyttet til bosettings- og integreringsarbeidet. Ved ulike former for differensiering vil dette prinsippet bli fraveket, noe som kan gi et tilskudd som er vanskeligere og mer ressurskrevende å administrere. Noe differensiering er likevel innført i integreringstilskuddet, slik som ekstra tilskudd knyttet opp til bosetting av eldre og funksjonshemmede (jf eldretilskudd og tilskudd til bosetting av funksjonshemmede). Denne differensieringen er forholdsvis ukomplisert, fordi det dreier seg om et lavt antall personer, samtidig som utgiftene knyttet til gruppen er høye. Arbeidsgruppen er enig i TF synspunkt om at vi i dag har en form for indirekte stigmatisering, fordi det er grupper som er vanskelige å bosette som følge av at det er forventet høyere kostnader knyttet til dem enn det gjennomsnittsberegningene kan dekke. Arbeidsgruppen er derimot mer skeptiske til påstanden om at det er en viss systematisk sammenheng mellom landbakgrunn og gjennomsnittlig kvalifikasjonsnivå. Det er vanskelig å finne noen systematisk sammenheng mellom landbakgrunn og kompetansenivå. Noen nasjonalitetsgrupper har lavere gjennomsnittlig utdanningsnivå enn andre, men dette vil igjen variere innenfor den enkelte nasjonalitetsgruppe. En differensiering etter landbakgrunn vil ikke nødvendigvis føre til at det opprettes et særlig tilbud til gruppen eller stimulere direkte til nye aktive integreringstiltak i kommunene. Dette vil være personer som vil fordele seg og delta i det ordinære tilbudet kommunen gir. Tilskuddet vil dermed i første rekke påvirke bosettingen av de med landbakgrunn som gir ekstratilskudd. En differensiering etter tilretteleggingsbehov vil i større grad kunne målrettes gjennom spesialisering og utvikling av særskilte tilbud. Et alternativ til Telemarksforsknings forslag om differensiering etter landbakgrunn er å skille ut de personer som er analfabeter. Denne gruppen vil 11

12 kreve mer både som deltakere i norskopplæringen og introduksjonsordningen. En som kommer til Norge som analfabet kan ha behov for spesiell tilrettelegging i introduksjonsordningen og vil måtte ha mer norskopplæring enn andre. Det understrekes at det er mange typer analfabeter med ulik progresjon i norskopplæringen. Opplæringen må derfor tilrettelegges individuelt. En differensiering av integreringstilskuddet vil kunne øke kommunenes muligheter til å motta flyktninger som krever en ressursinnsats over det gjennomsnittet integreringstilskuddet gir, fordi det kan bidra til å øke kommunenes muligheter til å skreddersy introduksjonsprogram etc, noe som kan være avgjørende for hvor vellykket kvalifiseringsarbeidet blir. En slik differensiering vil kunne gjøre bosetting lettere, fordi kommunene vet at det er mulig å få ekstra tilskudd til personer som det er særskilt vanskelig å kvalifisere, samtidig som det kan gjøre det mulig å gjøre selve kvalifiseringsarbeidet mer tilpasset. Definisjonen av analfabet har endret seg i løpet av de siste årene, fra å ikke kunne lese og skrive på noe språk, til å ha gjennomført fem år på skole. Nå er tanken at for å fullt ut fungere i et komplekst samfunn, er seks til åtte år på skolebenken et nødvendig minimum. (Unesco) Per i dag har vi ikke en entydig definisjon og heller ikke systematisk kartlegging knyttet til analfabetisme, slik at vi kan angi hvor stor gruppen av personer som eventuelt skulle få et ekstratilskudd er. Kartlegging foretas i dag på det enkelte voksenopplæringssenter, men det er nok noe ulike oppfatninger av hva som blir definert som analfabetisme. Dersom man ønsker å gå videre på en slik innretning av deler av integreringstilskuddet, er det derfor nødvendig at det etableres en entydig definisjon av begrepet analfabet, og at det foretas en systematisk kartlegging. Kartleggingen av analfabeter vil sannsynligvis ikke bli så presis at tilskuddet kan utbetales etter en gitt prosentandel, og det vil da være behov for å legge opp til en søknad om ekstratilskudd for analfabeter på samme måte som for funksjonshemmedetilskuddet. En annen mulig modell er å gi kommunene et ekstratilskudd til et tredje år på introduksjonsordningen for analfabeter. Det er i dag en åpning for at deltakere på introduksjonsprogram kan fortsette programmet utover programmets lengstetid på to år. Forlengelsen beror på en individuell og konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle. Denne ordningen kan vurderes å omfatte analfabeter i særlig grad. En forutsetning er at man har en god kartlegging av gruppen. 12

13 Arbeidsgruppens konklusjon Arbeidsgruppen anbefaler ikke at det innføres et ekstratilskudd knyttet til personer som er analfabeter nå, fordi denne gruppen ikke i tilstrekkelig grad er kartlagt. Arbeidsgruppen foreslår at det settes i gang et arbeid for å etablerer en entydig definisjon av analfabetisme, og at det omfanget kartlegges. 4.3 Oppstartstilskudd/beredskapstilskudd TF oppfatter dagens bosettingsbehov som relativt veltilpasset til det antallet flyktninger som har ankommet de siste 2-3- årene, men er skeptiske til fleksibiliteten i bosettings- og integreringskapasiteten er stor nok dersom det skulle vise seg at bosettingsbehovet skulle øke. Et målrettet virkemiddel for å gjøre bosetting lettere for en kommune som per i dag ikke bosetter flyktninger eller som ikke har gjort det på en stund er å innføre et nytt oppstartstilskudd eller beredskapstilskudd. Dette tilskuddet gis kun det første året kommunen starter med bosetting. Det vil være naturlig å stille visse krav til en kommune for å kvalifisere til dette tilskuddet, eksempelvis at kommunen minst må motta flyktinger per år i en femårsperiode framover. Det er en tung prosess å starte opp med bosetting og integreringsarbeid, bygge opp et velfungerende mottaksapparat og introduksjonsprogram m.v. dersom en har null som utgangspunkt. Et nytt oppstartstilskudd vil kunne hjelpe betydelig på motivasjonen til å påta seg dette, og vil samtidig være en billig strategi for staten. I perioder der bosettingsbehovet er stabilt, vil det trolig være få nye bosettingskommuner per år. Tilskuddet har derfor karakter av i stor grad å være sovende inntil bosettingsbehovet skulle vise seg å stige, men vil da bidra positivt til å løse et potensielt stort problem med for få villige bosettingskommuner. Arbeidsgruppens vurdering Beredskapstilskudd må ses i forhold til bosettingsbehov og behov for nye bosettingskommuner. Et beredskapstilskudd vil derfor kun være aktuelt ved en særskilt økning i ankomster og innvilgelser som medfører en stor økning i bosettingsbehovet (som for eksempel ved behov for en Nasjonal Dugnad ). Det er ikke foretatt en konkret vurdering av innslagspunktet for et eventuelt beredskapstilskudd. Dette bør utarbeides sammen med en beredskapsplan for håndtering av en stor økning i bosettingsbehovet. Innføring av et beredskapstilskudd kan kanskje fremme bosettingen i perioder hvor det er vanskelig å finne bosettingskommunene, men vil neppe fremme 13

14 aktive integreringstiltak utover det. Det vil kunne være et tidsavgrenset tilskudd i en ekstraordinær situasjon. Arbeidsgruppens konklusjon Arbeidsgruppen anbefaler ikke bruk av beredskapstilskudd. 4.4 Insentiver knyttet til integreringstilskuddet Telemarksforsknings konklusjon er at de er generelt skeptiske til å innføre øremerkings- eller bonusordninger. Vår generelle konklusjon på disse spørsmålene er relativt negativ. Vi ser en rekke potensielt uheldige sider ved å innføre øremerkings- eller bonusordninger. Dette skyldes dels at hele integreringsområdet er svært sammensatt og mangfoldig, slik at det er vanskelig å argumentere for at det bør stimuleres særskilt til helt bestemte aktiviteter. Videre er det en vesentlig innvending mot premiering av oppnådde resultater at graden av oppnådd suksess typisk vil være preget av en rekke forhold utenfor den utførende kommunes kontroll. Premieringen vil dermed i stor grad kunne bli en premie for flaks eller gunstig sammensetning av flyktningene og i mindre grad bli en premie for særskilt godt utført integreringsarbeid. Det kan også tilføyes at et klart flertall av kommunene som har uttalt seg gjennom spørreskjemaundersøkelsen og casestudiene er negative til økt bruk av øremerkede tilskudd. Arbeidsgruppens vurdering Arbeidsgruppens er enig i TFs vurderinger når det gjelder øremerking og bonusordninger. Integreringsfeltet er sammensatt, og det er flere tiltak sammen som er avgjørende for et vellykket integreringsarbeid. Integreringstilskuddet må ses på som et nødvendig, men langt fra tilstrekkelig virkemiddel for å oppnå målsettingene innenfor integreringsarbeidet. Arbeidsgruppen mener imidlertid at Telemarksforskning ikke har drøftet denne problemstilling så grundig som det hadde vært ønskelig. I det følgende drøftes derfor de innvendinger TF har til innføring av bonusordninger. TF har innvendinger mot innføring av bonusordninger eller premiering. En innvending er at det er ulike karakteristika ved flyktningene, en annen innvending er at det er ulike karakteristika ved kommunene. Ulike karakteristika ved flyktningene kan føre til at kommunene blir mer selektive i sine valg av hvem de skal bosette, gitt at resultatet av integreringsarbeidet skal belønnes. (en viss grad av seleksjon er allerede påpekt under punkt 4.2). Ulike karakteristika ved kommunen kan i følge TF gjøre at bonusordninger lett blir premiering av flaks, da det kan være heldige omstendigheter utenom kommunens kontroll som blir belønnet, for eksempel er gunstig arbeidsmarked. Det er store forskjeller mellom de enkelte flyktningene, noe som påviker resultatet av kommunenes kvalifiseringsarbeid. Dersom det skal innføres 14

15 belønningskriterier knyttet til vellykket integreringsarbeid, bør ulike forutsetninger i utgangspunktet i størst mulig grad utjevnes. Dette fører oss tilbake til betraktningene om differensiering av tilskuddsatsene. Som påpekt under punkt 4.2. vil det være mulig, selv om arbeidsgruppen ikke anbefaler det, å ha en svak differensiering av integreringstilskuddet knyttet til ulike karakteristika ved flyktningene jf ekstratilskudd til analfabeter. Ved å justere for forskjeller i utgangspunktet, vil det være mer meningsfylt å gjøre deler av integreringstilskuddet resultatbasert. Telemarksforsknings vurdering er at man ved innføring av bonusordninger lett kan komme i skade for å belønne flaks og ikke resultatet av godt integreringsarbeid. Som eksempel trekker de frem at dersom man belønner kommuner som har gode sysselsettingsresultater, så kan det i realiteten være et godt arbeidsmarked som premieres. Det kan settes et spørsmålstegn ved TFs innvending knyttet til ulike karakteristika ved kommunene. Det er naturligvis store variasjoner i mulighetene for sysselsetting mellom kommuner. Men, ved omleggingen til ny bosettingsordning, var noe av hensikten med omleggingen nettopp at bosetting skulle vurderes i forhold til muligheter for å kunne sysselsette flyktningene. Dette svekker innvendingen om ulike forutsetninger for sysselsetninger. Intensjonen i den nye bosettingsmodellen var å sikre raskere, bedre og mer stabil bosetting ut fra flyktningenes ønsker, arbeidsmuligheter og nettverk i kommunene. FAFOs evaluering av den nye bosettingsmodellen foretatt på oppdrag fra KS i 2007 antyder at: Flere flyktninger får sine ønsker hørt og stadig flere blir bosatt sentralt Fra 2001 har antall bosettingskommuner blitt kraftig redusert fra 380 til 246 i I 2007 har IMDi anmodet 216 kommuner om bosetting Færre bosettingskommuner og økt bosetting i kommuner med bl.a. arbeidsmuligheter tilsier at innvendingen om at kommunene har ulike utgangspunkt heller ikke er like aktuell som før, selv om det selvsagt fortsatt vil være ulikheter i sysselsettingsmuligheter mellom kommunene. 4.5 Premiering til kommuner som lykkes i overgangen mellom integreringsarbeid og sysselsetting av flyktninger Gitt at vi til en viss grad også kan se bort fra ulikheter mellom kommuner, vil spørsmålet være hva eller hvilke aktiviteter som skal eller kan premieres? Målet for integreringsarbeidet er at flyktningene skal komme i arbeid, og kunne klare seg selv. Det er derfor nærliggende å tenke seg at det beste 15

16 belønningskriteriet vil være å belønne kommuner som har klart å få flyktningene over i arbeid eller utdanning. Nedenfor følger et resonnement hvor vi har sett på muligheten for å belønne kommuner som gjennom sitt integreringsarbeid lykkes i å få innvandrerne over i lønnet arbeid eller utdanning. 4.6 Belønne kommuner med prosentvis høy sysselsetting innen den aktuelle gruppen eller belønning per flyktning i arbeid Arbeidsgruppens vurdering Det er knyttet utfordringer til muligheten for å måle sysselsettingen. Om målingen av flyktningenes sysselsetting knyttes opp mot SSBs ordinære registerbaserte statistikk over sysselsetting blant innvandrere vil man ha en god datakilde tilgjengelig, men det tidsmessige etterslepet vil være betydelig. Statistikken, som gir tall for 4. kvartal, publiseres på sommeren året etter. Dertil kommer den tiden det tar å tilrettelegge data for dette spesifikke formålet. Videre vil som nevnt kommunenes forutsetning for sysselsetting av flyktninger variere ut fra næringssammensetning og lokale konjunkturer. Selv om denne variasjonen er betydelig redusert gjennom det etter hvert reduserte antallet av kommuner som bosetter. Gruppen vi ønsker å følge vil i mange kommuner også være såpass liten at tilfeldige variasjoner vil kunne gi relativt store utslag. En belønning etter sysselsettingsresultater er derfor ikke å anbefale. En form for belønning til kommuner med gode sysselsettingsresultater vil heller ikke være et treffsikkert virkemiddel i forhold til hvilke kommuner som faktisk har vært ansvarlig for kvalifiseringsarbeidet. Tall fra SSB over innvandrernes flyttemønster viser at de har et svært sentralisert flyttemønster jf Befolkningsstatistikk. Innenlandske flyttinger 2006 ( Innvandrere og deres etterkommere (barn av innvandrerpar) sto for en betydelig del av de innenlandske flyttingene i Norge i Denne gruppen sto for en tredjedel av nettoflyttingen fra resten av landet til de mest sentrale kommunene og en fjerdedel av nettoutflyttingen fra de minst sentrale kommunene, til tross for at innvandrere og etterkommere utgjør kun åtte prosent av befolkningen. Innvandrerbefolkningens flyttinger er altså langt mer sentraliserende enn flyttingene til resten av befolkningen. Arbeidsgruppens konklusjon Arbeidsgruppen anbefaler ikke at det legges inn belønning knyttet til sysselsettingstall i den enkelte kommune. Som det fremgår av det som er skrevet over vil ikke dette være en treffsikker form for belønning både fordi kommunene har ulike forutsetninger for sysselsetting av flyktninger og fordi den ofte tilfaller andre kommuner enn kvalifiseringskommunene. Sysselsettingen kan også være en konsekvens av den enkelte innvandrers dyktighet og initiativ. 16

17 Et mer treffsikkert virkemiddel for å belønne kommuner i forhold til aktive integreringstiltak kan være å knytte belønningen til introduksjonsordningen. 4.7 Belønning knyttet til introduksjonsordningen Når det gjelder aktive integreringstiltak, er introduksjonsordningen det viktigste elementet for å oppnå den kvalifisering som skal til for at innvandrerne skal komme over i arbeid eller utdanning, og kunne klare seg selv i det norske samfunnet. Et godt og veltilpasset introduksjonsprogram skal føre til at deltakerne etter gjennomført program kommer i arbeid som står i et fornuftig forhold til deres kvalifikasjoner, eller går over i utdanning. For å oppnå denne målsettingen er det nødvendig at kommunene har et godt individuelt tilpasset program. Tall fra NIR (Nasjonalt introduksjonsregister) gir oss per i dag tall for gjennomføringsgrad. Arbeids- og inkluderingsdepartementet legger nå opp til at det skal registreres sluttårsak for dem som avslutter i introduksjonsprogrammet. På den måten vil man få løpende oversikt over resultatene av introduksjonsordningen. NIR vil kunne produsere tall på hvor mange som kommer i arbeid eller utdanning etter endt program, og det vil dermed gjøre registeret til et bedre evalueringsverktøy i forhold til målsettingen med introduksjonsordningen. Ved en slik utvikling av NIR vil det være mulig å belønne kommuner som har gode resultater i forhold til sitt arbeid med introduksjonsordningen. Departementet tar sikte på at denne funksjonaliteten skal være på plass innen 1. september I FAFO rapport Kvalifisering for alle Utfordringer ved obligatorisk introduksjonsordning for nyankomne flyktninger blir det fremhevet at innholdet i kvalifiseringen spiller en betydelig rolle for den videre integreringen. Det å ha praksisplass enten alene eller i kombinasjon med norsk, eller et arbeidsmarkedstiltak, styrker sannsynligheten for å få jobb. Sannsynligheten for å få venner synes å være størst for de deltakerne som har hatt praksisplass og flyktningeguide. Det er dessuten størst andel deltakere med god norskprogresjon blant deltakere som har hatt flyktningeguide, fadder på praksisplass og som har norsk og praksis parallelt. I rapporten påpekes at sammensetningen av elementene i et heldagsprogram derfor er av vesentlig betydning for den videre integreringen. FAFOs gjennomgang viser at organiseringen og den individuelle tilretteleggingen av 2 FAFO har evaluert 26 prøveprosjekter med obligatorisk introduksjonsordning for nyankomne flyktninger 17

18 introduksjonsprogrammene er av betydning for resultatene. Slik sett kan det være både et riktig og et viktig insitament for kommunene å innføre en form for resultattilskudd knyttet opp mot introduksjonsordningen. Arbeidsgruppens vurdering Innvendingene mot denne modellen er at det kan føre til at kommunen blir mer selektive i valg av hvem de skal bosette. Som nevnt innledningsvis i dette kapittelet kan dette delvis løses ved å gi et ekstratilskudd knyttet til grupper av flyktninger. Det kan imidlertid la seg gjøre å innføre en form for belønning knyttet til gode resultater i introduksjonsordningen uten å justere for ulikheter mellom flyktninger. Per i dag gis kommunene et resultattilskudd for flyktninger som har bestått norskprøve 2 og 3, uten at det er stor grad av differanse i per capitasatsene. Så langt har vi liten erfaring i hvordan bruk av resultattilskudd knyttet til beståtte norskprøver påvirker kvaliteten på norskundervisningen. Tilbakemeldingene fra kommunene (jf. KS innhentede tall) er foreløpig at det er forholdsvis mye administrasjon i forhold til økonomisk uttelling knyttet til resultattilskuddet. Arbeidsgruppen er skeptisk til å innføre en belønningsordning knyttet til kommunens lovpålagte oppgaver. Riktignok er dette også tilfelle for resultattilskuddet i norskundervisningen, men utstrakt bruk av belønning knyttet til lovpålagte oppgaver gir etter vårt skjønn gale signaler. Arbeidsgruppen er også skeptisk til å legge opp til en modell som stimulerer til for rask gjennomstrømming i introduksjonsordningen. Innvendingene knytter seg til at enkelte innvandrere rett og slett kommer seg for raskt over i arbeid i forhold til det som er ønskelig gitt den enkeltes behov for kvalifisering. Resultatet er ofte at en person kommer seg ut i arbeid i en kortere periode og at kvalifiseringsprogrammet derfor stopper opp, eller blir avbrutt for en periode. Dette kan være uheldig, fordi den sysselsettingen som tilbys gjerne ikke er av permanent karakter, og sannsynligheten for at flyktningene kommer tilbake til opplæringen etter en kortere eller lengre periode er derfor stor. Avbrudd gir manglende kontinuitet og derfor ikke så god opplæring. Et resultattilskudd knyttet til om innvandrerne raskt kommer over i arbeid kan derfor føre til at insitamentet til å få flyktingene raskt ut i jobb kan bli sterkere enn det som er ønskelig eller intendert. Telemarksforskning omtaler også slike tilfeller i sin rapport, og advarer mot det de kaller målforskyvning i integreringsarbeidet. 18

19 Arbeidsgruppens konklusjon Arbeidsgruppen foreslår ikke bruk av resultattilskudd knyttet til introduksjonsordningen. 4.8 Vurdere endringer i innretningen på integreringstilskuddet for å stimulere til aktive integreringstiltak i kommunen Telemarksforsknings gjennomgang av integreringstilskuddet viser at det fungerer etter hensikten, og at det er et viktig virkemiddel for å få til bosetting og integreringstiltak i kommunene. Arbeidsgruppen som har gjennomgått TFs rapport og har ikke kommet frem til særskilte tiltak som den vil anbefale. 4.9 Alternative forslag for å stimulere til aktive integreringstiltak i kommunene Arbeidsgruppens vurdering Som et selvstendig tema i TFs kartlegging ble beregningsutvalgets arbeid kartlagt. Beregningsutvalgets arbeid blir beskrevet som arbeidskrevende for de kommunene som deltar, samtidig som det fra de deltagende kommuner blir uttrykt at ressursinnsatsen står i forhold til nytten av arbeidet. Beregningsutvalgets arbeid er en viktig læringsarena for kommunene, og fungerer som et nettverk for gjensidig læring og erfaringsutveksling. Samlet sett er det bygget opp mye kunnskap på kommunalt nivå om hva som er gode og effektive integreringstilstak. Kunnskapen er kanskje noe spredt, og ikke systematisert. Det finnes i dag en rekke nettverk gjennom ulike fora og aktører. Utfordringen er å samordne og spre kunnskap på tvers av nettverk og å nå de som ikke deltar i disse nettverkene. En hensiktsmessig vei å gå kan derfor være å jobbe aktivt for å videreutvikle og skape gode nettverk eller kanaler for kunnskapsspredning. IMDi har gjennom sine regionale enheter god kontakt med kommunene og arrangerer opplæringssamlinger og følger opp prosjekter. Innenfor introduksjonsordningen ble det ved innføring av loven gjennomført en større opplæring som ga kommunene mulighet til å utveksle erfaringer og få gode råd om hvordan man best kunne etablere og gjennomføre introduksjonsordningen. (Kvalitetsutvikling innenfor norskopplæringen med noen av de samme virkemidlene er foreslått av IMDi og Vox). En sentral utfordring er å gå fra å utveksle erfaringer til å iverksette gode erfaringer. Dette krever lederforankring og handlingsrom til å evaluere egen praksis og innhente kunnskap om måter man kan forbedre arbeidet på. I Danmark har man opprettet en egen Integrasjonsservice som bistår kommunene 19

20 med implementering av gode eksempler ( Arbeidsgruppens konklusjon Arbeidsgruppen mener at man kan oppnå målsettingen om å stimulere til aktive integreringstiltak på andre måter enn ved bruk av økonomiske virkemidler. Evalueringen fra Telemarkforskning konkluderer med at Beregningsutvalget utgjør et nyttig faglig nettverk for utvalgskommunene. Deltagelsen har i følge kommunene gitt dem bedre innsikt i hvilke tiltak og virkemidler som fungerer, større bevissthet om sammenhengen mellom utgifter og organisering, nyttig, erfaringsutveksling og mulighet til å sammenligne seg med andre kommuner. Arbeidsgruppen foreslår at Beregningsutvalgets videreutvikles som en arena for erfaringsutveksling om sammenhenger mellom økonomiskadministrative forhold, faglig arbeid og resultater. Dette vil kunne være ett bidrag til å stimulere kommunene til mer aktive og effektive integreringstiltak, og med små merkostnader. Konkret kan dette gjøres ved at erfaringer og resultater i større grad også formidles til andre kommuner, gjennom etablerte kanaler og nettverk, informasjon på internett og ved deltagelse på seminarer. Dette må kobles opp mot det omfattende faglige nettverksarbeidet IMDi og KS løpende driver mot kommunene, blant annet innenfor arbeidet med bosetting, introduksjonsprogram, og norskopplæring. Vox, som har et fagansvar for norskopplæringen, bør også trekkes inn. Det kan også vurderes å utvide bergningsutvalget, slik at man kan fange opp flere av de minste kommunene. 5 Tilskudd til opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere 5.1 Bakgrunn Som beskrevet innledningsvis melder flere kommuner om at de har problemer med å gjennomføre opplæring i norsk og samfunnskunnskap på forsvarlig vis etter omleggingen til en per capitabasert ordning. Dette kan skyldes flere forhold, satsene er for lave, tilskuddets innretning tar ikke hensyn til at små og mellomstore opplæringssteder har større kostnader per enhet enn store opplæringssteder, samt tilskuddets utbetalingsprofil. I mandatet for arbeidsgruppa ble det derfor nedfelt at den skulle innhente kunnskap om hvordan dagens per capitaordning fungerer, og eventuelt komme med forslag til omlegging av ordningen som tar hensyn til at enhetskostnadene varierer, det vil si kostnad per deltaker. 20

21 Som en forutsetning for sitt arbeid med forslag til eventuell ny innretning av tilskuddet, legger arbeidsgruppen til grunn at kommunene skal ha samme kompensasjon som de hadde i gammel ordning, dvs. at effekten for kommunesektoren av omleggingen skal være provenynøytral. En justering av den nye per capita ordningen har videre som siktemål å korrigere for utilsiktede effekter av omleggingen. 5.2 Fremgangsmåte For å kunne foreslå endringer var det viktig å få oversikt over hvordan dagens per capitatilskudd fungerer for kommuner med varierende deltakertall og aktivitet. Arbeidsgruppa har bygget på informasjon fra Beregningsutvalgets kartlegging av kommunenes utgifter for 2005 og 2006, innspill fra ca 35 kommuner og kartlegging foretatt av Rambøll Management AS som ledd i en omfattende evaluering av kommunenes implementering av rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap. 5.3 Beskrivelse av gammel tilskuddsordning, ny tilskuddordning og overgangsordningen Den nye ordningen Den nye ordningen består av et per capitatilskudd, et resultattilskudd og et skjønnstilskudd. En viktig intensjon med den nye ordningen var å oppnå best mulig bruk av ressursene som benyttes til opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere. Ordningen er også basert på at det bør være en stor grad av interkommunalt samarbeid. Per capitatilskudd Per capitatilskuddet utbetales per person som omfattes av rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap, det vil si de som får oppholds- og arbeidstillatelse som gir grunnlag for bosettingstillatelse etter 1. september Det er fastsatt en sats for vestlige og ikke-vestlige innvandrere. I 2007 er satsen for ikke-vestlige innvandrere kr og for vestlige innvandrere kr Dette beløpet utbetales over fem år, 20 pst utbetales i år 1, 30 pst i år 2, 30 pst i år 3, 10 pst i år 4 og 10 pst i år 5. For ikke-vestlige innvandere er tilskuddet ment å dekke 1600 timers opplæring, og for vestlige innvandere 600 timer. Dette utgjør et tilskudd per time per elev på 58,7 kroner. Resultattilskudd Resultattilskuddet gis per bestått avsluttende prøve i norsk og gjelder de innvandrere som er omfattet av rett og plikt til opplæring i norsk og 21

22 samfunnskunnskap, det vil si de som får oppholds- og arbeidstillatelse som gir grunnlag for bosettingstillatelse etter 1. september Det er to avsluttende nasjonale prøver i norsk (Norskprøve 2 og 3), hver består av en muntlig og skriftlig del. Det gis kr 5000 i tilskudd per bestått muntlig og skriftlig del. Skjønnstilskuddet Skjønnstilskuddet er rettet mot kommuner som har få deltakere og som ikke kan ivareta brukernes behov på en tilfredsstillende måte gjennom interkommunalt samarbeid og innenfor kommunens totale økonomiske ramme. Det er fastsatt en ramme for skjønnstilskuddet. I prioriteringen av søknader må en legge vekt på om det er vurdert interkommunalt samarbeid og hva som er begrunnelsen for at interkommunalt samarbeid ikke er mulig. En må også vurdere kommunens totale økonomi dersom en må prioritere mellom flere søkere innefor den fastsatte rammen. I 2006 var rammen 10 mill. kr og i mill. kr. Søknader om skjønnstilskudd behandles av Fylkesmannen, som har fått en ramme som tildelingen må holdes innenfor. Beskrivelse av gammel ordning Tilskuddet var aktivitetsbasert og ble beregnet per undervisningstime og per deltaker per time. Tilskuddet per undervisningstime økte dermed proporsjonalt med antall deltakere per time/gruppe. I 2005 var satsene kr 414 per undervisningstime og kr 24 per deltaker per time. Med ti deltakere i gruppa ble tilskuddet per time kr 654 (kr 414 +(kr 24x 10)) og med fem deltakere i gruppa kr 534, det vil si henholdsvis kr. 65,40 og kr 106,90 per person per undervisningstime. Fylkesmannen, som forvaltet dette tilskuddet, måtte vurdere om gruppestørrelsen og det undervisningstimetallet deltakerne ble tilbudt var rimelig. Overgangsordningen De innvandrere som fikk oppholds- og arbeidstillatelse før 1. september 2005, er ikke omfattet av introduksjonslovens bestemmelser om rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap. De kan i en overgangsperiode på fem år regnet fra 1. september 2005 få gratis norskopplæring finansiert gjennom et tilskudd som er lik den gamle tilskuddordningen. Tilskuddsatsene i 2007 er kr 437 per undervisningstime og kr 26 per deltaker per time. 22

23 5.4 Sammenligning av per capitaordning, overgangsordningen og gammel ordning Den gamle ordningen var direkte knyttet opp mot organiseringen av opplæringen og opplæringens omfang. Fylkesmannen skulle foreta en rimelighetsvurdering av kommunenes organisering og dermed det undervisningstimetall staten skulle gi tilskudd til. Grunnlag for Fylkesmannens vurdering var kommunens søknad og den lokalkunnskap Fylkesmannen hadde. Fylkesmennene måtte i prinsippet overprøve kommunenes organisering på et skjønnsmessig grunnlag, noe som kunne innebære vanskelige avveininger. I Dok.1 ( ) bemerket Riksrevisjonen at departementet i liten grad hadde satt konkrete mål og styringsparametre for forvaltningen av dette tilskuddet. I Ot.prp. nr 50 ( ) Om lov om endringer i introduksjonsloven står det: Ettersom dagens tilskudd gis per gjennomført opplærings- og deltakertime, har kommunene ikke noe økonomisk incentiv til å utvikle opplæringsmetoder som sikrer et kvalitativt godt tilbud og som stimulerer til god faglig progresjon. I og med at tilskuddet var knyttet opp mot opplæringens omfang fanget det opp skiftende behov, endringer i elevtallet og varierende behov for tilrettelegging av opplæringen. Opplæringsstedene opplevde tilskuddet som forutsigbart fordi de hadde kunnskap om hvilke vurderinger som Fylkesmannen ville legge til grunn for avgjørelsen. Tilskuddet per undervisningstime sto for hoveddelen av finansieringen. I gammel ordning ble det dermed på sett og vis gitt et fasttilskudd til kommunene, uavhengig av om de hadde mange eller få deltakere i gruppene. Kommunene ble dermed sikret en grunnfinansiering som langt på vei var uavhengig av deltakertallet. Bare hvis deltakertallet endret seg så mye at en måtte opprette eller nedlegge grupper og det dermed ble behov for færre eller flere undervisningstimer ville tilskuddet endre seg vesentlig. Per capitatilskuddet er et rammetilskudd som blir tildelt på objektivt grunnlag, antall personer som omfattes av rett og plikt til opplæring som har kommet i løpet av de siste fem årene. Tilskuddet er knyttet til de personer som er registrert i NIR, og ikke til organiseringen av undervisningen. En innvending mot den gamle ordningen var at den stimulerte i liten grad til gjennomstrømning og utfordret i liten grad til å vurdere organiseringen av opplæringen både med tanke på å finne frem til mer kostnadseffektiv organisering og en organisering og metodevalg som kunne bidra til å bedre kvaliteten på opplæringen, jf. Ot.prp. nr. 50 ( ). Noe av hensikten bak den nye tilskuddsordningen var å stimulere til resultatorientering, endring og nytenkning. I Telemarksforsknings evaluering av integreringstilskuddet ble det også innhentet informasjon om tilskuddet til opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere. Telemarksforsknings oppsummering er at den nye tilskuddsordningen bør revurderes med kritisk blikk. 23

24 Den nye tilskuddsordningen har imidlertid blitt til dels kraftig kritisert av kommunene. Kritikken har blant annet gått ut på at gjennomsnittlig klasse- eller gruppestørrelse må settes relativt høyt for at per capita finansieringen skal gi like god kostnadsdekning som den opprinnelige tilskuddsordningen. Spesielt i de noe mindre kommunene er dette praktisk sett vanskelig, og da spesielt hvis man samtidig skal ivareta intensjonene i introduksjonsordningen med å tilby differensiert og individuelt tilpasset opplæring. I tillegg har flyktningene svært varierende kvalifikasjoner og læringsforutsetninger. Kommuner som bosetter flyktninger med mer enn gjennomsnittlig svake forhåndskvalifikasjoner, vil dermed komme dårligere ut enn med den tidligere tilskuddsordningen. Ut fra den informasjonen vi sitter på, ser det ut til at det nye opplæringstilskuddet blir vurdert sterkt negativt i mange kommuner, og at dette i seg selv bidrar til å svekke kommunenes vilje til frivillig å bosette flyktninger. Videre vil det bidra til å øke kommunenes motivasjon til å shoppe spesielle flyktninger/ flyktninggrupper i dialogen mot mottakene og IMDi i bosettingsprosessen for å unngå at per capita-tilskuddet underfinansierer opplæringskostnadene. Dette vil i så fall være et skritt i feil retning i forhold til en av hovedutfordringene i bosettingsarbeidet, jf. Friberg og Lund (2006). For vår egen del vil vi framheve at en per capita-basert tilskuddsordning forutsetter at opplæringsbehovene og opplæringskostnadene per flyktning er relativt like for alle flyktninger. Dette synes langt fra å være tilfelle. Hvis opplæringsmengden for å nå et tilfredsstillende nivå på norskkunnskapene nås varierer sterkt, og mesteparten av denne variasjonen er utenfor kommunens kontroll (ikke i hovedsak bestemt av kvaliteten på kommunens eget opplæringstilbud), vil en per capita-basert tilskuddsordning gi uforutsigbare økonomiske rammebetingelser for den enkelte kommune. Dette er vesentlige innvendinger mot den nye utformingen av opplæringstilskuddet, hvilket tilsier at denne bør revurderes med et kritisk blikk. Rambøll Management AS gjennomførte i april/mai 2007 en spørreundersøkelse blant Fylkesmennene og åtte kommuner. Fylkesmennene pekte på at tilskuddet er forutsigbart for kommunene og at det stimulerer til økonomisk drift. Fylkesmennene peker på at det er tilskuddets størrelse og at tilskuddet utbetales over fem år som er hovedproblemet. Kommuner med mye fraflytting opplever ikke tilskuddet som forutsigbart, i og med at de da vil måtte utbetale en del av tilskuddet til tilflyttingskommunen. Problemer er særlig stort for kommuner med asylmottak, der kommunen tilbyr norskopplæring i henhold til introduksjonsloven, fra asylsøkerne får oppholdstillatelse til han eller hun blir bosatt i en annen kommune. Kommunene som svarte i Rambølls undersøkelse pekte på at inntektene er synkende og at tilskuddsatsen er for lav. Arbeidsgruppen har også innhentet informasjon fra et mindre utvalg av små- og mellomstore kommuner, og tilbakemeldingene er entydige når det gjelder den 24

25 manglende utgiftdekningen per capitaordningen gir, og videre at den er uforutsigbar i forhold til kommunenes behov for planlegging av opplæringen. En sammenlikning av inntekter gjennom den gamle ordningen og per capitaordningen for en gruppe på 10 viser at utgiftsdekningen med den nye ordningen har gått kraftig ned. Nederst i tabellen vises også hvordan tilskuddene dekker utgiftene i forhold til beregningsutvalgets kartlegging for Der ble utgiftene satt til 832 kroner per time (omregnet i 2007-priser). Per capita 2007 satser Gammel ordning 2007-satser per capita tilskudd antall timer opplæring tilskudd per time 437 tilskudd pr person pr time 58,7 tilskudd per deltaker 26 Gruppestørrelse 10 gruppestørrelse 10 tilskudd per time totalt 587 tilskudd per time totalt 697 Deknigsgrad ifht BU-rapport 70,6 % Dekningsgrad ifht BU-rapport 83,8 % Beregningsutvalget har i sin rapport for 2005 funnet at tilskuddet til opplæring i norsk og samfunnskunnskap dekker 97 pst av utgiftene til kommunene etter statens utgiftsbegrep var det siste året der i all hovedsak norskopplæringen foregikk etter gammel ordning. Per capitaordningen ble innført Tabellene over viser dekningsgraden etter gammel og ny ordning omregnet til 2007 priser, og sammenliknet med kommunenes utgifter til opplæring i Ingen av ordningene gir utgiftsdekning, men per capitaordningen er den som gir dårligst utgiftsdekning. Dekningsgraden for gammel ordning har gått vesentlig ned i forhold til det vi kommer frem til i våre utregninger i kap. 7.1, hvor vi har lagt 2005-tall til grunn. Utgiftene per time har økt fra 2005 til Beregningsutvalget forklarer dette med: - Innføringen av 50 timers samfunnskunnskap i opplæringen. - Samlet undervisningstimetall har gått ned og gruppestørrelsen har økt. Kommunenes administrasjonskostnader har økt som en følge av omlegging av tilskuddsordningen. 6 Andre momenter som påvirker utgiftene 6.1 Kvalitet i opplæringen Finansieringen av opplæringen må stå i et fornuftig forhold til de kvalitetskrav som stilles. Nedenfor følger en vurdering av kvalitet. I delinnstillingen fra Kvalitetsutvalget Førsteklasses fra første klasse (NOU 2002:10) ble det beskrevet tre kvalitetsmål for skolens arbeid: resultat, struktur og prosess. Kvaliteten på resultatet er overordnet andre kvalitetsmål, mente Kvalitetsutvalget. 25

26 Resultatkvalitet er det utbytte deltakerne har av opplæringen. En må derfor rette oppmerksomheten mot i hvilken grad innvandrere tilegner seg så gode ferdigheter i norsk at de kan delta i arbeidslivet, ta videre utdanning og delta i samfunnslivet før øvrig. Deltakernes resultater i norsk måles gjennom avsluttende prøver, det vil si Norskprøve 2 og 3. Hittil har en liten andel av innvandrere avlagt avsluttende prøve i norsk. Av voksne innvandrere som hadde fem års botid i Norge hadde 17, 3 pst gått opp til avsluttende prøve i norsk ved utgangen av 2005, 13,6 pst hadde bestått muntlig prøve og 11,7 pst hadde bestått skriftlig prøve. Antall personer som går opp til avsluttende prøve er økende. I 2004 gikk ca innvandrere opp til avsluttende prøve, i 2007 ligger det an til i underkant av vil gå opp. Innvandreres norskspråklige ferdigheter har i liten grad vært dokumentert, og dermed har en ikke på en systematisk måte kunnet vurdere resultatkvaliteten verken nasjonalt eller lokalt. Prosesskvalitet er knyttet til opplæringsstedets læringsmiljø, for eksempel organisering og ledelse, planlegging og tilrettelegging av undervisningen, arbeidsmåter, valg av læremidler og kvalitetssikringen av opplæringen. Dette dreier seg også om personalets forhold til hverandre, forholdet mellom deltaker og lærer og mellom deltakerne. Kvalitetsutvalget mente at gode læringsprosesser ikke har en verdi i seg selv; de har bare en verdi hvis de fører til gode resultater. Strukturkvalitet er knyttet til opplæringsstedets rammebetingelser som a) krav om organisering som følger av lov, forskrift, læreplaner og avtaler og b) innsatsfaktorer som timeressurser, penger til andre formål, lærerkompetanse, læremidler, skolelokaler og utstyr. I denne rapporten er det de økonomiske rammebetingelser for norskopplæringen som er temaet. De økonomiske rammebetingelsene må være slik at den enkelte deltaker tilbys det antall timer som er nødvendig for at den enkelte skal kunne lære norsk så snart som mulig, og senest innen fem år, etter at hun eller han har kommet til Norge. Kommunene må også ha økonomiske rammevilkår som gjør det mulig å organisere opplæringen i hensiktsmessige grupper. Hvor mye opplæring den enkelte trenger for å lære norsk vil variere fra deltaker til deltaker, og det er en vurdering som opplæringsstedet må gjøre i samråd med deltakeren. For å sikre at den enkelte innvandrer lærer norsk så raskt som mulig, må det årlige undervisningstilbudet ha et omfang som bidrar til god progresjon. Hva som er en hensiktsmessig gruppesammensetning gitt deltakernes utdanningsbakgrunn og behov for tilpasset opplæring, er også en vurdering som må gjøres lokalt. Det er viktig at det enkelte opplæringssted vurderer sine egne resultater og analyserer sammenhengen mellom egne valg og resultatene. Det er et særlig lederansvar å skape møteplasser for den type drøftinger ved det enkelte opplæringssted. Det er også viktig at en på overordnet nivå i kommunene får 26

27 kunnskaper om resultater og retter oppmerksomheten mot hvordan prosess og struktur påvirker resultatene. 6.2 Interkommunalt samarbeid Det har alltid vært noe interkommunalt samarbeid om opplæringen i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere. Kommunene i Østfold, Akershus, Vestfold og Rogaland har et omfattende samarbeid. I Buskerud er det også en del interkommunalt samarbeid. I de øvrige fylkene forekommer interkommunalt samarbeid, men i langt mindre utstrekning og mer sporadisk enn i de fylkene som er nevnt foran. Erfaringer fra forsøk med interkommunalt samarbeid om kvalifisering for nyankomne innvandrere viser 3 : Kommuner som samarbeider om norskopplæringen opplever at den blir bedre. Samarbeid kan bidra til mer differensiert undervisning. Det betyr at innvandrere kan få et bedre og mer tilrettelagt opplæringstilbud. Det utvikles større fagmiljøer. Samarbeidet kan gi bedre forutsetning for faglig utvikling (seminarer, fagdager, studieturer). Samarbeid kan være særlig aktuelt for små og mellomstore kommuner, eventuelt ved at små og mellomstore kommuner samarbeider med en større kommune i regionen. Interkommunalt samarbeid krever nøye planlegging og god politisk og administrativ forankring. 6.3 Utviklingen av deltakertallet i norskopplæringen Fra 1. januar 2003 ble norskopplæring for asylsøkere fjernet og fra 1. januar 2004 ble også muligheten for gratis norskopplæring for arbeidsinnvandrere og personer fra EØS-/EFTA området. Deltakertallet i norskopplæringen har derfor blitt redusert de siste årene. Antall deltakere i norskopplæringen per 1. oktober Kilde: GSI, ramme A 3 Fafo-rapport 414: Kvalifisering for alle (2003) 27

28 Deltakerreduksjonen fra 2002 til 2004 speiler i hovedsak at målgruppen for hvem som kan få gratis norskopplæring er blitt snevret inn. Deltakerreduksjonen fra 2004 til 2006 antar vi i hovedsak må skyldes andre forhold. Til dels kan det skyldes at det kan være feil i kommunenes rapportering, til dels en reduksjon i antall asylsøkere og til dels bedre gjennomstrømning i opplæringen. Under forutsetning av det kommer personer per år som omfattes av rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap, alle begynner i opplæring og at de blir i opplæring i to år, indikerer det en fortsatt reduksjon i deltakertallet. Med disse forutsetningene ligger det an til at antall deltakere i norskopplæringen vil kunne reduseres til deltakere. Dette er et usikkert anslag. Den enkelte kommunes utgifter til norskopplæring vil bare kunne reduseres dersom antall deltakere synker så mye at det blir behov for færre grupper og færre undervisningstimer. En må likevel kunne forutsette at en så betydelig deltakerreduksjon vil få konsekvenser for det totale omfanget av opplæringen, og dermed også en reduksjon i kommunenes utgifter. 7 Utgiftsdekning etter gammel og ny ordning 7.1 Utgiftsdekning basert på Beregningsutvalgets kartlegging av utgiftene i 2005 Beregningsutvalget (BU) har kartlagt 19 kommuners utgifter til norskopplæring i Med utgangspunkt i dette tallmaterialet fra BU kan vi sette opp regnestykker for hva tilskuddsatsene i den nye ordningen skulle ha vært dersom per capitatilskuddet skulle gitt samme utgiftsdekning som den gamle ordningen. Drøftingene som følger, er basert på Beregningsutvalgets kartlegging fra 2005, og ikke tallmateriale fra Dette skyldes at for å sammenligne gammel og ny ordning er vi avhengig av tall for gjennomsnittlig gruppestørrelse, og det er ikke kartlagt for Kommunenes utgifter per undervisningstime varierer. For 2005 varierte kostnadene fra kr 520 til kr 958 når en ikke tar hensyn til utgifter til lokaler, med et gjennomsnitt på 683 for alle kommuner. Når vi tar hensyn til utgifter til lokaler, var variasjonene enda større, og her er det ulike gjennomsnittsutgifter for kommuner over og under 9999 undervisningstimer. 28

29 I det følgende vil vi imidlertid sammenligne tilskudd med utgifter eksklusiv utgifter til lokaler, statens utgiftsbegrep 4. Den tidligere tilskuddsordningen kompenserte heller ikke for utgifter til lokaler, og vi har derfor ikke trukket disse utgiftene inn i beregningene i denne rapporten. Per capitatilskuddet er det samme for alle kommuner, i 2007 kr for personer fra vestlige land og kr for personer fra ikke-vestlige land. Kommunenes utgifter per deltaker eller per time (enhetskostnader) varierer. Beregningsutvalgets kartlegging viser at kommuner med få deltakere vil ha større enhetskostnader enn kommuner med mange i målgruppen og dermed mange deltakere. Under er det satt opp en tabell, tabell 7.1, som viser sammenhengen mellom antall undervisningstimer, deltakere per time, dvs. gruppestørrelse, samt utgifter og tilskudd per time beregnet etter gammel ordning. Antall undervisningstimer har sammenheng med antall deltakere, hvordan opplæringen er organisert i grupper og hvor mange undervisningstimer en tilbyr deltakerne per år. I og med at det er den enkelte kommune som avgjør hvordan opplæringen skal organiseres og hvor mange undervisningstimer deltakerne skal ha, vil det forekomme at kommuner med samme deltakertall har forskjellig undervisningstimetall. Kommuner med få deltakere vil likevel i gjennomsnitt tilby mindre undervisning enn kommuner med mange deltakere. Tabell 7.1 Kommunenes deltakere per time i gjennomsnitt, gjennomsnittsutgift per time og gjennomsnittstilskudd per time i Beregningsutvalgets kartlegging Undervisningstimer Deltakere per undervisningstimer Utgift per time (eksklusiv lokaler) Utgift per time (inklusiv lokaler) , , Hele utvalget 10, (Kilde Sluttrapport fra Bergningsutvalget, juni 2006) 5 Tilskudd per time Tabell 7.1 viser at gjennomsnittlig antall deltakere per undervisningstime (gruppestørrelse) varierer med antall undervisningstimer. I utvalgskommuner 4 Statens utgiftsbegrep, utgiftsbegrep A, omfatter utgifter til lærerlønn (inkl. vikarer og sosiale utgifter), administrasjonsutgifter, utgifter til undervisningsmateriell, samt utgifter til reise og barnepass i forbindelse med undervisningen. Kommunenes utgiftsbegrep, utgiftsbegrep B, inneholder samme komponenter som statens utgiftsbegrep, i tillegg kommer utgifter til undervisningslokaler, energi, renhold, vedlikehold m.m. 5 Kommunenes utgifter til bosetting og integrering av flyktninger og personer på humanitært grunnlag i

30 med 3000 til 9999 undervisningstimer var gjennomsnittlig gruppestørrelse i 2005 på 8,4 mot 10,4 i kommunene med flere enn undervisningstimer. I 2005 var det ikke med utvalgskommuner med mindre enn 3000 undervisningstimer. Beregninger basert på tall fra Grunnskolens informasjonssystem per viste imidlertid at kommuner med under 3000 undervisningstimer, hadde seks deltakere i gjennomsnitt per undervisningstime/gruppe. Gruppestørrelsen er et element i kommunenes kostnader, samtidig som det henger sammen med kvaliteten på opplæringen. Tabell 7.1 viser at også for den tidligere ordningen var det ikke fullt ut utgiftsdekning, og videre at det var lavere utgiftsdekning for kommuner med lavere antall deltakere enn for dem med høyere antall deltakere per gruppe. Med utgangspunkt i tabell 7.1 kan vi også regne ut hva som var gjennomsnittlig utgift og gjennomsnittlig tilskudd per deltaker per time i gammel ordning. Tabell 7.2 Gjennomsnittlig utgift og tilskudd per deltaker per time i 2005 basert på Beregningsutvalgets kartlegging Undervisningstimer Utgift per time (eksklusiv lokaler) Utgift per time (inklusiv lokaler) ,30 92,5 73, ,40 79,2 62,9 Hele utvalget 66,30 80,80 64,10 (Kilde Sluttrapport fra Beregningsutvalget, juni 2006) Tilskudd per time Tabell 7.2 viser utgift per deltaker per time som er fremkommet ved å dele utgifter/tilskudd på deltaker per time. Kommuner med timer har høyere utgifter og inntekter per time og færre deltakere per time enn kommuner med over undervisningstimer. Beregningsutvalget har ikke kartlagt utgift og tilskudd per undervisningstime for kommuner med under 3000 undervisningstimer. Legger vi til grunn at kommuner i denne gruppen har samme utgift og tilskudd per time som kommuner med timer og at det er seks deltakere per gruppe, blir de tilsvarende tallene: Tabell 7.3 Beregnede utgifter per time for små kommuner Undervisningstimer Utgift per time (eksklusiv Utgift per time (inklusiv Tilskudd per time 30

31 lokaler) lokaler) ,8 129,5 93 Dersom vi legger til grunn gjennomsnittlig tilskudd per deltaker, utgifter per deltaker eksklusiv utgifter til lokaler og den utgiftdekningen de tre kommunegruppene fikk etter gammel ordning, kan vi regne oss frem til gapet mellom utgifter og inntekter for den nye ordningen. Beregningene nedenfor bygger på at ikke-vestlige innvandrere i gjennomsnitt får 1600 (høy) undervisningstimer og vestlige innvandrere får 600 timer (lav). I tabellen under er det satt opp de totale utgiftene og de totale inntektene per deltakere i de tre gruppene av kommuner. Tabell 7.4 Totale utgifter og totale inntekter per deltaker Undervisningstimer Utgift per deltaker (eksklusiv lokaler) Tilskudd per deltaker etter gammel ordning Høy Lav Høy Lav (Kilde Sluttrapport fra Beregningsutvalget, juni 2006 og GSI ) Tabell 7.5 Utgiftsdekning i pst etter gammel ordning Undervisningstimer pst pst pst Beregningene baserer seg på hva det ville koste å tilby 1600 undervisningstimer etter gammel ordning, det vil si det timetallet som ligger til grunn for beregning av høy sats i den nye ordningen. Tabellen viser også at med utgangspunkt i utgiftsbegrep A har kommuner med deltakere eller mer 97 prosent utgiftsdekning i gammel ordning, mens kommuner med under 3000 timer hadde lavere utgiftsdekning. Opplæringssteder som gav fra undervisningstimer og oppover fikk i større grad kompensert utgiftene enn de kommunene som gav færre undervisningstimer. Det var altså et insitament i den gamle ordningen til å inngå interkommunalt samarbeid for de mindre kommunene. 31

32 I Beregningsutvalgets kartlegging for 2005, fant utvalget at dekningsgraden for kommuner fra 3000 deltakere og oppover var på 97 pst. Sånn sett opererer BU med en noe høyere gjennomsnittlig dekning enn det arbeidsgruppen har kommet frem til. Tabell 7.6 Utgiftsdekning etter ny tilskuddsordning Undervisningstimer pst pst pst Beregningene baserer seg på høy sats i per capitatilskuddet for 2005 som var kr og at halvparten av målgruppa vil gå opp til prøver i norsk, og at halvparten av disse vil bestå og derved utløse kr i resultattilskudd, det vil si gjennomsnitt kroner per person. Det innebærer at i gjennomsnitt vil det bli utbetalt kroner i tilskudd per person. Dette viser at alle kommuner gjennomgående har fått redusert utgiftsdekning med den nye ordningen, men små og mellomstore kommuner får vesentlig større reduksjon enn større kommuner. I de fleste kommunene er gapet mellom inntekter og utgifter økt betraktelig selv om vi tar hensyn til resultattilskuddet. Likevel vil konsekvensene for den enkelte kommune variere avhengig av aktivitetsnivået i den enkelte kommune. En svakhet ved denne analysen er at vi har anvendt en grov inndeling av grupper med samme gjennomsnittskostnad. Vi vet at mange kommuner med det samme deltakertall har svært forskjellig omfang på opplæringen (undervisningstimer) (Jf tall fra GSI) Analysen viser likevel en klar trend når det gjelder hvordan overgangen fra gammel til ny finansieringsordning slår ut. Kommunene har fått dårligere utgiftsdekning ved overgang til per capitaordningen. 7.2 Rambøll Management AS kartlegging Rambøll Management har kartlagt utgiftene til opplæring i norsk og samfunnskunnskap i åtte kommuner: Harstad; Kristiansund, Stavanger; Stjørdal, Hægebostad, Saltdal, Tynset og Ørskog. Fire av kommunene ble også kartlagt av Beregningsutvalgets i 2006: Harstad, Kristiansund, Stavanger og Stjørdal. For disse fire BU-kommunene baserer Rambøll seg på det samme tallmaterialet som Bergningsutvalget. For de fire små kommunene har Rambøll innhentet regnskapsdata som er kvalitetssikret i telefonsamtaler med kommunene. De totale utgiftene er fordelt forholdsmessig på antall deltakere som får tilskudd etter ny ordning (NO) og overgangsordningen (OG). Rambøll opererer med tre utgiftsbegrep: Utgiftsbegrep A eksklusiv utgifter til lokaler Utgiftsbegrep B inklusiv utgifter til lokaler 32

33 Utgiftsbegrep C inklusiv utgifter til lokaler og indirekte kostnader Det knytter seg stor usikkerhet til utgiftsbegrep C i og med at kommunene finner det vanskelig å anslå de indirekte kostnadene. Tabell 7.8 Gap-beregning for de åtte kommunene på overgangsordning (OG) og ny tilskuddsordning (NO) 2006, kommunene enkeltvis Utgifter i OG og NO er framkommet ved at de totale utgiftene i den enkelte kommune er fordelt i forhold til antall deltakere i ny ordning og overgangsordningen. Dette er altså et beregnet tall. Tilskudd er faktisk tilskudd etter NO og OG i Tabellen viser at i 2006 vil de åtte kommunene få et overskudd etter overgangsordningen på ca 5,5 millioner og et underskudd etter ny ordning på ca 2,4 mill. kr. Dette innebærer at samlet sett vil disse åtte kommunene gå i overskudd i 2006, fordi overskuddet i overgangsordningen mer enn dekker underskuddet i ny ordning. Det er likevel forskjeller mellom kommunene. Stavanger kommune går i overskudd på begge ordningene, og vil totalt sett få et 33