ttt ved kongelig resoluqjon 26. januar 1

Transkript

1 ttt ved kongelig resoluqjon 26. januar 1

2 ØKONOMIREGLEMENT FOR STATEN Fastsatt ved kongelig resolusjon 26. januar 1996 FUNKSJONELLE KRAV TIL ØKONOMIFORVALTNINGEN I STATEN Fastsatt av Finansdepartementet 24. oktober 1996 Finans- oa tolldepartementet oktober 1996

3 Forord Reglement for økonomiforvaltning i staten ble fastsatt ved kongelig resolusjon 26. januar Funksjonelle krav til økonomiforvaltningen i staten er fastsatt av Finansdepartementet den 24. oktober Dette regelverk utgis her i ett hefte, med felles innholdsfortegnelse og stikkordregister. Tidspunktet for ikrafttreden av dette regelverk vil bli fastsatt seinere i 1996, og meddelt særskilt. Samtidig vil det bli fastsatt overgangsbestemmelser.

4 Innholdsfortegnelse: Side ØKONOMIREGLEMENT FOR STATEN I Innledende bestemmelser Virkeområde Fastsettelse av nærmere regler og adgang til å gjøre unntak Hovedregel for økonomistyring...12 II Budsjettforslag Utarbeidelse av budsjettforslag...12 III Iverksettelse av Stortingets budsjettvedtak Departementenes plikt til å gjennomføre stortingsvedtak Instruksjon av underliggende statlige virksomheter - tildelingsbrev Bevilgninger som et departement selv skal foreta utbetalinger fra Intern instruksjon og delegering i en virksomhet Bestillings- og tilsagnsfullmakt Garantifullmakt...14 IV Generelt om regnskap og rapportering Generelt om regnskapsføring og rapportering Rapport til Stortinget og Riksrevisjonen Kontantprinsippet og kontoplan Regnskapsførere m.m Regnskapssystem...16 V Ut- og innbetaling og regnskapsføring Attestasjon og anvisning Ut- og innbetalinger Internregnskap, hjelpesystem m.m VI Statskassens kontantbeholdning Statskassens kontantbeholdning...19 VII Kontrolltiltak Departementenes kontrollansvar Intern økonomikontroll og avstemminger Departementenes ansvar for oppfølging av aksjeselskap med statlig eierinteresse, statsforetak m.m Behandling av verdipost og verdipapirer Oppbevaring og vedlikehold av materiell og utstyr...21 VIII Andre bestemmelser Forsikring av statens risiko Ikrafttreden...21 KOMMENTARER TIL ØKONOMIREGLEMENTET I Innledning...22 II Oversikt over reglementets innhold og struktur...22 III Kommentar til reglementets 1 og IV Kommentar til reglementets hovedregel i V Kommentarer til de øvrige bestemmelser...27 Til 4, om utarbeidelse av budsjettforslag:...27 Til 5, om plikt til å gjennomføre Stortingets vedtak...27 Til 6 og 7, om tildelingsbrev og internt disponeringsbrev i et departement:...28 Til 8, om intern instruksjon og delegering:...29 Til 10, om garantifullmakt:...30 Til 11, om regnskapsføring og rapportering:...31 Til 12, om rapport til Stortinget og Riksrevisjonen:

5 Til 13, om kontantprinsippet og kontoplan:...32 Til 14, om regnskapsførere:...32 Til 15, om regnskapssystem:...33 Til 16, om attestasjon og anvisning:...33 Til 17, om ut- og innbetalinger:...33 Til 18, om internregnskap, hjelpesystem m.m...34 Til 19, om statskassens kontantbeholdning:...35 Til 20, om departementenes kontrollansvar:...35 Til 21, om virksomhetens interne økonomikontroll...35 Til 22, om departementenes oppfølging av aksjeselskap med statlig eierinteresse, statsforetak m.m Til 23, om behandling av verdipost og verdipapirer:...37 Til 24, om oppbevaring og vedlikehold av materiell og utstyr:...37 Til 25, om forsikring av statens risiko:...38 Til 26, om ikrafttreden:...38 FUNKSJONELLE KRAV TIL ØKONOMIFORVALTNINGEN I STATEN Innledning...39 Del I Økonomi- og resultatstyring i statsforvaltningen Kapittel 1 Departementets styring av virksomheter Myndighet og ansvar Styringsdokumenter Stortingsdokumenter Tildelingsbrev Periode- og årsrapporter Styringsdialog Generelt Informasjonsplikt/møtekalender Analyse, evaluering og rapportering Analyser og evalueringer Årsrapportering til departementet Periodiske rapporter Rapport til det sentrale statsregnskapet Departementets kontrollansvar...46 Kapittel 2 Intern styring i virksomheten Myndighet og ansvar Styringsdokumenter Tildelingsbrev og disponeringsskriv Virksomhetsplaner Styringsdialog Regnskap og rapporter Attestasjon og anvisning Felles regler Attestasjon Anvisning Resultatoppfølging Intern økonomikontroll i virksomheten Forvaltning av eiendeler

6 Kapittel 3 Sammendrag av kapittel Krav til systemer og rutiner Generelt Krav til funksjonalitet i økonomisystemet Rapportering til det sentrale statsregnskapet Internregnskapet Bruk av regnskapssentraler Internbudsjett Betalingsformidling Avstemminger og dokumentasjon Inntekter Lønnsutgifter Kjøp av varer og tjenester Kapitalposter Tilskudd og stønader Garantiordninger...60 Del II Økonomistyring Innledning...61 Kapittel 4 Krav til system og rutiner Innledning Økonomisystemet Innledning Hjelpesystemer og forsystemer Integrasjon i økonomisystemet Nærmere om krav til økonomisystemet Generelt Konto-/kodeplaner Innhold, dokumentasjon og arkivering av data i økonomisystemet Overføringer av data mellom hjelpesystem og regnskapssystem Registrering i reskontro og hovedbok Tidspunkt for regnskapsføring Regnskapsføring av eiendeler som rapporteres i statens kapitalregnskap Utskrift fra økonomisystemet Avstemming mellom hjelpesystemer, reskontro og hovedbok Behandling av feilføringer Dokumentasjon av økonomisystemet Sikkerhet i økonomisystemet Krav til rapportering til det sentrale statsregnskapet Innledning Rutiner ved rapportering til det sentrale statsregnskapet Oppfølging av rapportering til det sentrale statsregnskapet Dokumentasjon av rapporter til det sentrale statsregnskapet Nærmere om internregnskapet Regnskapssentral Internbudsjett...76 Kapittel 5 Betalingsformidling Innledning Innbetalinger Hovedprinsipp

7 5-1.2 Nærmere om ulike innbetalingsformer Krav til informasjonsinnhold Oppdatering av kunde-/kravreskontro Kontante innbetalinger Utbetalinger Betalingsoppdrag Dokumentasjon av utbetalingsoppdraget Overføring av betalingsoppdrag til kontofører Kontroll av betalingsoppdrag hos kontofører Venteregister Overføring av mottaksretur til virksomheten Kontroll av mottaksretur hos virksomheten, oppdatering av reskontro Autorisasjon av betalingsoppdrag Generering av stoppetransaksjoner/stoppeoppdrag Avregningsretur til virksomheten Behandling av overføringer til gyldig men opphørt konto Utbetalingsform Overføringer til konto Utbetalinger til mottakere uten oppgitt konto Utbetalinger til utlandet Avstemmingsrutiner Sikkerhet Forsegling av datafiler og bruk av hemmelig nøkkel Krav til sikkerhet i kontoførers bedriftsterminalsystem Pålogging til bedriftsterminal Elektronisk autorisasjon...90 Kapittel 6 Avstemming, dokumentasjon, oppbevaring m.m Avstemming Innledning Bankkonti Interimskonti Beholdningskonti m.m Oppbevaring av avstemminger/rapporter/spesifikasjoner Dokumentasjon av regnskapstransaksjoner Regnskapsmateriell Oppbevaring av regnskapsmateriell...93 Kapittel 7 Inntekter Innledning Rutiner for krav Kravgrunnlag Bruk av reskontro Innfordring og avskrivning av krav Innfordringssystemer Registrering av innbetalinger Tilfeldige innbetalinger Kontant innbetaling Kontantomsetning Mottak av verdipost Oppfølging av informasjon om innbetalinger Kontroll

8 Kapittel 8 Lønn og personalkostnader Innledning Rutiner ved lønnsutbetaling Funksjoner i økonomisystemet Rutiner ved registrering av lønnsdata Lønnsberegning Produksjon av betalingsoppdrag Lønnsutbetaling, bruk av reskontro Registrering i regnskapssystemet Avstemminger mellom hovedbok og innberetningsoppgaver Oppfølging av informasjon om lønnsutbetalinger m.m Kontroll Kapittel 9 Innkjøp av varer og tjenester Innledning Rutiner for innkjøp Bestilling Formelle krav ved bestilling Oppfølging av bestillingsforpliktelser Varemottak/tjenesteleveranse Reskontro og behandling av inngående faktura Attestasjon og anvisning av innkjøp Klargjøring av fakturaer Bruk av innkjøpsenhet Bokføring av betalingen Prosjektregnskap for store anskaffelser Listeføring av driftsmidler med varig verdi Bruk av hjelpesystemer ved innkjøp Oppfølging av informasjon om kjøp av varer og tjenester Kontroll Kapittel 10 Eiendeler og forpliktelser i statens kapitalregnskap Innledning Rutiner Inngåelse av låneavtale, etablering av selskap m.m Likvid-transaksjoner og rapportering til det sentrale statsregnskapet Oversikt over eiendeler og forpliktelser i statens kapitalregnskap Mottak og oppbevaring av verdipapirer Mottak av verdipapirer Oppbevaring og forsendelse av verdipapirer Kontroll Del III Tilskudd og stønad Innledning, felles for kap. 11, 12 og Regler om saksbehandling Kapittel 11 Tilskudd til private institusjoner, organisasjoner, næringsdrivende m.m Hovedelementer i tilskuddsforvaltningen Forskjellige typer tilskuddsordninger Tilskudd uten avregning/tilbakebetaling Tilskudd med avregning/tilbakebetaling

9 11-3 Rutiner ved forvaltning av tilskuddsordninger Innledning Administrative oppgaver Regler Kunngjøring og søknadsbehandling Tilsagnsbrev Registrering av tilsagn Reskontroføring, attestasjon og anvisning Utbetaling i terminer Betalingsformidling Rapportering fra mottaker Resultatinformasjon Økonomisk informasjon Oppfølging, kontroll og evaluering Kontroll hos tilskuddsforvalter Oppfølging og kontroll med tilskuddsmottakers bruk av midlene Evaluering av tilskuddsordninger Kapittel 12 Tilskudd til kommuner og fylkeskommuner Innledning Hovedelementer i tilskuddsforvaltningen Forskjellige typer tilskuddsordninger Rutiner ved forvaltning av tilskudd til kommuner/ fylkeskommuner Innledning Administrative oppgaver Regler Kunngjøring og søknadsbehandling Tilsagnsbrev Registrering av tilsagn Reskontroføring, attestasjon og anvisning Utbetaling i terminer Betalingsformidling Rapportering fra kommuner og fylkeskommuner Generell resultat- og regnskapsinformasjon Øremerkede ordninger, resultatinformasjon Øremerkede ordninger, økonomisk informasjon Andelsmessig dekning av utgifter Rundsumtilskudd og tilskudd med enhetspris Oppfølging, kontroll og evaluering Kontroll hos tilskuddsforvalter Oppfølging og kontroll med tilskuddsmottakers bruk av midlene Evaluering av tilskuddsordninger Kapittel 13 Stønad til privatpersoner Hovedelementer i stønadsforvaltningen Forskjellige typer stønadsordninger Stønad til livsopphold uten spesifisert søknad: Stønad til livsopphold etter søknad Stønad med krav til aktivitet Rutiner ved forvaltning av stønad Administrative oppgaver Regler

10 Kunngjøring og søknadsbehandling Tilsagnsbrev Attestasjon og anvisning Reskontroføring Betalingsformidling Innberetningspliktige utbetalinger Rapportering fra mottaker Kontroll og evaluering Kontroll hos stønadsforvalter Kontroll av grunnlaget for stønad som utbetales uten søknad Kontroll av dokumentasjon fra stønadsmottaker Evaluering av stønadsordninger Del IV Garantiordninger Kapittel 14 Garantiordninger Innledning Hovedelementer ved forvaltning av garantiordninger Forankring i bevilgningsreglementet og økonomireglementet Hovedvilkår for statsgaranti Om eventuelt unntak fra normalvilkåret om selvfinansiering Rutiner ved forvaltning av garantiordninger Administrative oppgaver Utarbeidelse av forslag om garantifullmakt Regler Fastsetting av spesifiserte garantivilkår Kunngjøring og saksbehandling Garantierklæring/ inngåelse av kontrakt Registrering av tilsagn/garantiansvar Postering av inntekter Rapportering fra kontraktspartene Oppfølging, kontroll og evaluering Oppfølging og kontroll Evaluering Innfrielse av garanti, regress STIKKORDREGISTER

11 10

12 ØKONOMIREGLEMENT FOR STATEN Fastsatt ved kongelig resolusjon 26. januar (Reglementet trer i kraft fra et tidspunkt som seinere fastsettes ved kgl. res., jf 26). I Innledende bestemmelser 1 Virkeområde 1.1 Økonomireglementet omfatter følgende funksjoner: - styring med at bruk av statlige midler skjer innenfor rammer og forutsetninger fastsatt av Stortinget, - resultatoppfølging med utgangspunkt i Stortingets utgifts- og inntektsvedtak - gjennomføring av tiltak for å sikre statens materielle verdier. 1.2 Reglementet gjelder for departementene/statsministerens kontor og for underliggende statlige virksomheter som får sine bevilgninger fastsatt på statsbudsjettet medregnet folketrygden, herunder statens forretningsdrift. 1.3 Reglementet gjelder i det vesentlige også forvaltningsorganer med særskilt fullmakt bl.a. til bruttoføring av inntekter og utgifter utenfor statsbudsjettet. Nødvendige unntak fastsettes i medhold av pkt. 2.2 og Reglementet har i 22 bestemmelser om departementenes ansvar for oppfølging av aksjeselskap med statlig eierinteresse, statsforetak m.m. 2 Fastsettelse av nærmere regler og adgang til å gjøre unntak 2.1 Finansdepartementet gis myndighet til å fastsette funksjonelle krav og andre utdypende bestemmelser til utfylling og gjennomføring av dette reglement. 2.2 Det enkelte departement skal påse at dette reglementet og Finansdepartementets regler blir fulgt, og at det utarbeides og foreligger nødvendige skriftlige instrukser innenfor rammen av dette reglement - for departementet og dets underliggende virksomheter. Instruksene forutsettes tilpasset virksomhetenes størrelse og kompleksitet, slik at de krav som stilles ikke medfører unødig kompliserte eller kostnadskrevende tiltak. Instruksene fastsettes av fagdepartementet og forelegges Riksrevisjonen. For rutiner og ansvarsområder som dekkes av Finansdepartementets funksjonelle krav kan departementets instruks bestå i et supplement til de funksjonelle krav, med presisering/utdypning av de aktuelle bestemmelser overfor vedkommende virksomhet eller grupper av virksomheter. 2.3 Finansdepartementet kan samtykke i at det i slike instrukser gjøres unntak fra enkelte bestemmelser i dette reglement, dersom avgjørende grunner taler for det. 11

13 3 Hovedregel for økonomistyring 3.1 Hvert departement skal innenfor sine ansvarsområder fastsette mål og resultatkrav som skal realiseres innenfor rammen av de vedtatte bevilgninger uten uhjemlede overskridelser, samt å rapportere på en hensiktsmessig måte om oppnådde resultater, jf. bevilgningsreglementets 2 og 13. For å gjennomføre en formålstjenlig rapportering, skal departementet påse at det for hver underliggende virksomhet blir utarbeidet metoder og resultatindikatorer/kriterier som skal brukes som ledd i vurderingen av om virksomheten ved rapportperiodens utløp viser resultater i samsvar med det som er fastsatt. 3.2 For tilskuddsbevilgninger har departementet spesiell plikt til å formulere målsetting i tilknytning til bevilgningsforslag, til å påse at det blir utarbeidet oppfølgingskriterier som svarer til Stortingets intensjon med bevilgningen, og innhente rapport om resultatene i henhold til disse kriterier. Videre må tildelingsinstansen foreta oppfølging og kontroll tilpasset den enkelte tilskuddsordning, jf. bevilgningsreglementets Departementet må med mellomrom gjennomføre evalueringer for å få informasjon om hvorvidt man oppnår de fastsatte målsettinger med en virksomhet eller en tilskuddsordning, med særlig vekt på de forutsatte samfunnsmessige virkninger. 3.4 Hver virksomhet skal for sine ansvarsområder utarbeide plan (årsplan/virksomhetsplan) for å oppnå de mål og gjennomføre de oppdrag som er fastsatt i tildelingsbrevet, jf. 6, uten å overskride tildelt bevilgning. Videre må det avgis rapport i henhold til fastsatte mål, i samsvar med fastsatt framgangsmåte for resultatrapportering. Ledelsen i virksomheten har ansvar for at dette blir gjort. I store virksomheter må det gjennomføres slik planlegging og rapportering internt på ulike nivåer i virksomheten. II Budsjettforslag 4 Utarbeidelse av budsjettforslag 4.1 Arbeidet med budsjettforslaget skal legges slik opp i departementet og dets underliggende virksomheter at det bl.a. gir grunnlag for prioritering mellom departementets ansvarsområder i samsvar med gjeldende politiske mål, sikrer nødvendig samordning på hvert nivå, og bidrar til at målene blir oppnådd på en effektiv og økonomisk måte. 4.2 Utarbeidelsen av budsjettproposisjonen skal bygge på hovedprinsippene fastsatt i bevilgningsreglementets 4-10 og 14, og utføres i samsvar med retningslinjer gitt av Finansdepartementet i budsjettskriv, jf. også bevilgningsreglementets 2 og Utarbeidelse av eventuelle proposisjoner om tillegg til/endring av vedtatt bevilgning skal bygge på de samme prinsipper og på særskilte retningslinjer gitt av Finansdepartementet. 12

14 III Iverksettelse av Stortingets budsjettvedtak 5 Departementenes plikt til å gjennomføre stortingsvedtak 5.1 Etter at statsbudsjettet er vedtatt av Stortinget, skal hvert departement treffe de nødvendige tiltak for å gjennomføre vedtakene, både bevilgningsvedtak og andre vedtak som er gjort i sammenheng med budsjettet. Det samme gjelder vedtak som Stortinget treffer i løpet av året om endringer i/tilføyelser til det opprinnelig vedtatte budsjett. 5.2 Dersom det inntrer endringer i forhold til forutsetningene for et stortingsvedtak, og endringene medfører at det i departementet oppstår betydelig tvil om vedtaket kan eller bør gjennomføres, må spørsmålet om å endre vedtaket eller fravike forutsetningene forelegges Stortinget. 6 Instruksjon av underliggende statlige virksomheter - tildelingsbrev 6.1 Bevilgninger som skal disponeres av underordnede virksomheter stilles til disposisjon ved tildelingsbrev. Departementet kan holde tilbake beløp som reserve for seinere disponering. 6.2 Tildelingsbrev skal bl.a. inneholde beløp som tildeles under hver utgiftspost, og beløp som forutsettes inntjent under hver inntektspost, samt mål, resultatkrav og rapporteringsrutiner, jf. 3. Det angis også hvilken myndighet virksomheten har fått delegert i henhold til bevilgningsreglementet. For tilskuddsbevilgninger skal det presiseres målsetting og oppfølgingskriterier som nevnt i 3.2, og hvilke plikter virksomheten har bl.a. vedrørende tildeling, utbetaling, oppfølging og kontroll. Dette angis i tildelingsbrev eller i særskilte regler som det henvises til. 6.3 Et departement kan ved tildelingsbrev stille bevilgning til disposisjon for en virksomhet som administrativt hører under et annet departement, etter avtale med vedkommende overordnede departement. 6.4 Gjenpart av tildelingsbrev og fullmaktsbrev sendes Riksrevisjonen. 7 Bevilgninger som et departement selv skal foreta utbetalinger fra 7.1 For bevilgninger som et departement/statsministerens kontor selv skal foreta utbetalinger fra skal det gjøres interne disponeringsvedtak som har tilsvarende funksjon som et tildelingsbrev, tilpasset den konkrete situasjon. Der fastlegges det hvilken myndighet den enkelte administrative enhet har til å gjøre avtaler og på andre måter disponere midler, og hvilket ansvar den har for å oppnå resultater og å rapportere om disse. 13

15 7.2 For departementsenheter som disponerer tilskuddsbevilgninger skal det fastlegges klare forpliktelser vedrørende bl.a. tildeling, utbetaling, oppfølging, kontroll og evaluering, jf. 3.2 og Intern instruksjon og delegering i en virksomhet 8.1 Ledelsen i den enkelte virksomhet bestemmer selv i hvilken grad den vil delegere budsjettdisponeringsmyndighet til ledere på lavere nivåer (driftsenheter) i virksomheten, og i hvilken grad slik myndighet skal følges av anvisningsmyndighet, jf. 16. Slik delegering må kombineres med motsvarende krav til planlegging og rapportering, jf. 3.4 og Budsjettdisponeringsmyndighet omfatter myndighet til å inngå avtaler og gi tilsagn som medfører økonomisk binding for staten. En tjenestemann med budsjettdisponeringsmyndighet kan delegere videre myndighet til å forplikte staten på avgrensede områder innenfor fastsatte rammer. 9 Bestillings- og tilsagnsfullmakt Hvert departement skal gi instruks om korrekt framgangsmåte til de departementsenheter/ virksomheter som skal foreta bestillinger eller gi tilsagn om statstilskudd i medhold av de bestillings- og tilsagnsfullmakter som Stortinget har gitt, jf. bevilgningsreglementets 8, første, annet og tredje ledd. Det skal etableres rapportordninger som viser at gitte bestillinger/tilsagn holdes innenfor fullmaktens ramme, og at de er gitt i samsvar med forutsetningen for bruk av fullmakten. 10 Garantifullmakt 10.1 I tilknytning til forslag om garantifullmakt, jf. bevilgningsreglementets 8, 4. ledd, må det formuleres målsetting og oppfølgingskriterier etter samme mønster som for tilskuddsbevilgninger, jf Det må også gjennomføres evaluering for å få informasjon om hvorvidt man oppnår den fastsatte målsetting, jf Det må påses at gitte garantier holdes innenfor fullmaktens ramme. Departementet skal til enhver tid ha fullstendig oversikt over statens garantiansvar. Departementet må utarbeide regler om hvilke garantivilkår og andre forutsetninger som skal stilles for tilsagn, og om den framgangsmåte som skal følges ved behandling av garantisøknader. Gitte garantier må følges opp bl.a. med kontroll av at kontraktspartene opptrer i samsvar med forutsetningene. IV Generelt om regnskap og rapportering 11 Generelt om regnskapsføring og rapportering 11.1 Den løpende regnskapsføringen skal gi oversikt over og sikre kontroll med innbetaling til og utbetaling fra statskassen, og disponeringen av gitte bevilgninger. Den skal, sammen 14

16 med eventuelle hjelpesystem, gi grunnlag for nødvendige analyser av virksomhetens aktivitet til bruk bl.a. i resultatrapportering og planlegging På alle nivåer i statsforvaltningen skal det ved årsavslutning avgis rapport til overordnet myndighet om regnskapsførte utgifter og inntekter i forhold til bevilgning. I tillegg skal det med utgangspunkt i fastsatte mål og resultatkrav rapporteres om faktisk utvikling, der det særlig belyses hva aktiviteten har ført til m.o.t. resultater, og til hvilke kostnader det har skjedd, jf. 3.3 og Resultatutviklingen i forhold til foregående år må belyses. Rapporteringen skal belyse de viktigste og mest ressurskrevende aktiviteter og slik at det også kan gjøres en samlet vurdering av virksomhetens innsats. Virksomheter som har ansvar for forvaltning av tilskuddsordninger må også gi rapport om resultater i forhold til de oppfølgingskriterier som er fastsatt, jf Det enkelte departement fastsetter om en virksomhet også skal avgi slike rapporter i løpet av året, og hvordan det skal gjøres. 12 Rapport til Stortinget og Riksrevisjonen 12.1 Rapporter til Stortinget om statsregnskapet og andre oppgaver skal avgis i samsvar med bevilgningsreglementets 13, med et bevilgningsregnskap, kapitalregnskap og oppgave over statens garanti-, bestillings- og tilsagnsfullmakter og opplysning om omfanget av de forpliktelser som følger av bruken av disse fullmakter. Finansdepartementet har ansvaret for føring av disse regnskaper og oversikter, og for å utarbeide utkast til stortingsmelding så snart årets regnskap er avsluttet Rapporter til Stortinget om resultater av aktiviteten under de ulike virksomheter og av tilskuddsbevilgninger gis i vedkommende departements budsjettproposisjon, jf. bevilgningsreglementets 13, 4. ledd Hvert departement avgir forklaringer i tilknytning til bevilgningsregnskapet "om ikke uvesentlige avvik mellom bevilgnings- og regnskapstall", jf. bevilgningsreglementets 13, 5. ledd. Forklaringene sendes Riksrevisjonen og Finansdepartementet. Finansdepartementet gir nærmere regler om tidsfrist og om oppsett av forklaringene Oppgave over overføring av ubrukte bevilgninger til neste år utarbeides av departementene overensstemmende med regler gitt av Finansdepartementet, og sendes til Finansdepartementet og Riksrevisjonen Finansdepartementet gir nærmere retningslinjer for utarbeiding av forklaring til kapitalregnskapet, jf. bevilgningsreglementets 13,7. ledd. Forklaringene sendes Riksrevisjonen og Finansdepartementet. 13 Kontantprinsippet og kontoplan 13.1 Bevilgningsregnskapet føres etter kontantprinsippet, jf. bevilgningsreglementets

17 13.2 Bevilgningsregnskapets kontoplan følger den inndeling som Stortinget har fastsatt i det vedtatte budsjett Oppdeling av bevilgningsregnskapets poster for driftsutgifter i standardiserte underposter fastsettes av Finansdepartementet. Ytterligere oppdeling av kontoplanen i artsrettede spesifikasjoner og i konti for kostnadssteder/kostnadsbærere fastsettes av vedkommende virksomhet, eventuelt av det enkelte departement for en gruppe likeartede virksomheter. Den detaljerte kontoplanen skal innrettes slik at regnskapstallene bl.a. kan nyttes til å utarbeide analyser om kostnader ved ulike aktiviteter eller om inntektsforhold som inngår i resultatrapportering og planlegging, jf. 11 og Regnskapsførere m.m Ledelsen i den enkelte statlige virksomhet har et selvstendig ansvar for regnskapsføring, herunder ut- og innbetalinger og innrapportering til statsregnskapet. Den enkelte virksomhetsledelse avgjør hvordan organiseringen av regnskapsarbeidet legges opp, herunder eventuell bruk av eksterne statlige tjenesteytere for utføring av deler av oppgavene Regnskapsførerne avlegger periodiske rapporter til det sentrale statsregnskap, og må i den forbindelse godkjennes av Finansdepartementet som berettiget til å rapportere direkte til departementet Det enkelte departement fastsetter om en virksomhet skal avgi mer detaljerte regnskapsrapporter til departementet i løpet av året, i tilknytning til resultatrapporter, jf Regnskapssystem 15.1 Det enkelte departement er for sitt ansvarsområde ansvarlig for at de til enhver tid gjeldende krav til regnskapssystemer er ivaretatt. Virksomhetens leder har et selvstendig ansvar for at virksomhetens regnskapssystem er tilfredsstillende Riksrevisjonen skal holdes orientert dersom det planlegges tatt i bruk nye regnskapssystemer eller vesentlige endringer i eksisterende systemer. Dette gjelder både hovedsystemet og hjelpesystemer som direkte eller indirekte leverer regnskapstall til hovedsystemet, jf Finansdepartementet kan bestemme at innkjøp av regnskapssystemer og tilhørende konsulenttjenester skal skje i henhold til sentrale innkjøpsavtaler eller gjennom bestemte statsorganer, eller i henhold til bestemte normer. 16

18 V Ut- og innbetaling og regnskapsføring 16 Attestasjon og anvisning 16.1 Før fakturaer og andre utbetalingsdokumenter anvises til utbetaling skal de være kontrollert og etterregnet, samt attestert av en tjenestemann som har nødvendig grunnlag for å kontrollere at ordren er i samsvar med de underliggende forhold og følger fastsatte regler om avlønning, innkjøp og tilskuddsforvaltning m.m. Den som attesterer må påse at det er påført opplysninger som er nødvendige for riktig betaling, postering og kontroll Det enkelte utbetalingsoppdrag skal være anvist før betaling finner sted Den som anviser skal påse at det er hjemmel for disposisjonen i stortingsvedtak, tildelingsbrev eller andre vedtak, at det er budsjettmessig dekning for utbetalingen og at disposisjonen er økonomisk forsvarlig I et departement kan departementssjefen i nødvendig utstrekning delegere anvisningsmyndighet til departementsråden og andre embets-/tjenestemenn I en underliggende virksomhet har virksomhetens øverste administrative leder anvisningsmyndighet, hvis ikke noe annet er uttrykkelig fastsatt av overordnet departement. Den anvisningsberettigede kan delegere anvisningsmyndighet til underordnet personale når det anses nødvendig og forsvarlig. Anvisningsmyndighet bør fortrinnsvis gis tjenestemenn som har samlet budsjettdisponeringsmyndighet for en driftsenhet, jf. 8. Det skal føres kontroll med hvordan anvisningsmyndigheten utøves Delegert anvisningsmyndighet kan delegeres videre til ledere av underordnede driftsenheter, når det inngår i en systematisk delegering av samlet budsjettdisponeringsmyndighet med tilhørende resultatansvar. Ellers må hver delegering foretas av øverste administrative leder. Delegering av anvisningsmyndighet skal skje skriftlig, medundertegnet av en annen tjenestemann. Gjenpart sendes Riksrevisjonen og overordnet myndighet. Et delegeringsvedtak faller bort når den som har fått delegert myndighet fratrer den aktuelle stilling. Stående delegeringer må for øvrig gjennomgås med visse mellomrom Den anvisningsberettigede kan ikke anvise godtgjørelser eller andre utbetalinger til seg selv. Departementet kan gjøre unntak for leder av virksomhet/driftsenhet, dersom en annen ordning er meget vanskelig å praktisere. I slike tilfelle må det etableres nødvendige kontrollordninger Finansdepartementet fastsetter nærmere regler om innhold i og formkrav til attestasjon og anvisning. 17

19 17 Ut- og innbetalinger 17.1 Statlige virksomheters betalingsformidling skal gjennom konsernkontoordningen være knyttet til statens foliokonto i Norges Bank. Ut- og innbetaling utføres av betalingsformidlere knyttet til ordningen i henhold til avtale med Finansdepartementet, og på oppdrag av godkjente regnskapsførere, jf Finansdepartementet kan unnta forvaltningsbedrifter fra konsernkontoordningen Konsernkontoordningen innebærer at all statlig likviditet skal være plassert på statens foliokonto i Norges Bank. Alle inn- og utbetalinger skal skje til/fra virksomhetens konti hos betalingsformidlerne som sender avregningstransaksjoner til Norges Bank. Virksomheter skal ikke ha lokale beholdningskonti av statlige midler hos betalingsformidlere Virksomhetens konti hos betalingsformidler skal bare kunne disponeres av virksomhetens tilsatte. Kontienes fullmaktskort skal inneholde opplysninger om at to tjenestemenn sammen kan forplikte utbetalinger fra virksomheten og navngi hvem som har slik fullmakt For virksomheter som mottar innbetalinger fra publikum i form av kontanter, sjekker, betalingskort o.l. fastsettes nærmere regler i de funksjonelle krav Håndkasse kan brukes unntaksvis etter regler gitt av Finansdepartementet Ut- og innbetaling fra en statlig virksomhet til en annen kan erstattes av overføring av statsmidler ved posterings- eller belastningsfullmakt Det fastsettes særskilte regler om ut- og innbetalinger vedrørende Statens direkte økonomiske engasjement i petroleumsvirksomheten Utbetaling av statstilskudd til ikke statlige institusjoner eller statsinstitusjoner utenfor statsbudsjettet skal foretas etter hvert som mottakeren har behov for det for å dekke de utgifter tilskuddet skal tilgodese, i samsvar med retningslinjer fastsatt av Stortinget. 18 Internregnskap, hjelpesystem m.m Alle virksomheter skal føre et internregnskap. Det skal primært være virksomhetsledelsens verktøy for å fremskaffe effektive og hensiktsmessige styringsdata for å kunne foreta korrekte disposisjoner. For å sikre kvaliteten på de data som benyttes i internregnskapet, må grunnlaget være bygd på de samme registrerte transaksjoner som rapporteres til det sentrale bevilgningsregnskap I det detaljerte internregnskapet kan kontantposteringer suppleres med posteringer ført etter andre prinsipper, der dette anses nødvendig for å belyse om virksomheten drives effektivt i forhold til formål og kostnader. 18

20 18.3 Internregnskapet kan også omfatte endringer i kundefordringer, leverandørgjeld, varebeholdning og varige driftsmidler m.m. i de virksomheter der dette har betydning for å fastslå reelle kostnader og belyse oppnådde resultater Hvert departement kan nærmere bestemme framgangsmåten ved registrering/ regnskapsføring og eventuell ajourført verdsettelse av eiendeler/forpliktelser som medtas i internregnskapet i tillegg til de kontantregistrerte transaksjoner. VI Statskassens kontantbeholdning 19 Statskassens kontantbeholdning 19.1 Myndigheten til å forføye over statskassens kontantbeholdning i henhold til bevilgningsreglementets 16 delegeres til Finansdepartementet Finansdepartementets konti i Norges Bank og i Postbanken disponeres av finansministeren, som i nødvendig utstrekning kan gi myndighet til å gi utbetalingsordre til finansråden og andre embets-/tjenestemenn. Slik utbetalingsordre skal være medundertegnet av en annen tjenestemann. VII Kontrolltiltak 20 Departementenes kontrollansvar 20.1 Hvert departement skal på sine områder etablere ordninger som gir kontroll med at underliggende virksomheter utfører sine oppgaver i overensstemmelse med de mål og retningslinjer som er angitt i tildelingsbrevet og i gjeldende lover og regler, og at de har organisert og utfører sin økonomiforvaltning på en betryggende måte, jf. 11 og 21. Departementet fastsetter instruks for de virksomhetsinterne rutiner som er angitt i 21. Slik instruks forelegges Riksrevisjonen Departementet skal som hovedregel selv foreta kontroll med virksomhetens regnskapsførsel og rapportering. For denne kontroll må det utarbeides særskilt instruks om når og hvordan kontrollen skal foregå, og hva som skal kontrolleres. Instruksen skal omfatte kontroll av eventuelle likvider, fordringer, m.m., gjennomgang av interne rutiner, regnskapsføring og vurdering av virksomhetens disponering av bevilgninger i henhold til tildelingsbrev. Departementets kontroll skal utføres som en del av den normale oppfølgingen av underliggende virksomheter. Omfang og hyppighet på kontroller vurderes i forhold til virksomhetens omfang og kompleksitet, kvaliteten på den normale rapporteringen og hvilken risiko som er knyttet til de oppgaver som virksomheten har ansvar for For store virksomheter der slik kontroll vil være uforholdsmessig omfattende å foreta for departementet selv, kan det delegere kontrolloppgaven til virksomhetens styre når dette er forenlig med styrets ansvarsområde for øvrig, og det ellers er ubetenkelig. 19

21 20.4 Departementets egen økonomifunksjon skal være underlagt tilsvarende krav til kontroll som underliggende virksomheter. Dette er særlig viktig når det gjelder forvaltning av tilskuddsordninger. 21 Intern økonomikontroll og avstemminger 21.1 Virksomhetens leder har innenfor sitt område et selvstendig ansvar for å etablere intern økonomikontroll som tilfredstiller kravene nedenfor og å påse at den til enhver tid fungerer Det må sikres løpende kontroll med at forbruket er i samsvar med tildelt bevilgning. Kontrollordninger må derfor vanligvis kombineres med prognoser for forbruket i den gjenstående del av terminen, for å hindre at bevilgninger blir overskredet For virksomhetens utgifter må det gjennomføres rutiner som sikrer at f.eks. lønnsfastsetting, bestilling av varer og tjenester, tildeling av tilskudd, betaling og utgiftsføring skjer på en betryggende måte For virksomhetens inntekter må det gjennomføres rutiner som sikrer utstedelse av krav, innfordring og inntektsføring av innbetalte beløp. I store virksomheter må fastsettelse av krav og innkreving/regnskapsføring så langt det er praktisk mulig ikke utføres av samme avdeling/administrative enhet Regnskapet skal holdes ajour på daglig basis og alle bankkonti og beholdningskonti skal avstemmes løpende Virksomheten må også ha rutiner som sikrer kontroll med at resultatene som oppnås står i et tilfredsstillende forhold til de oppsatte mål og ressursinnsatsen. 22 Departementenes ansvar for oppfølging av aksjeselskap med statlig eierinteresse, statsforetak m.m Denne bestemmelse gjelder statlige virksomheter som er organisert som statsaksjeselskap, statsforetak, statsbanker som ikke har brutto driftsbevilgning på statsbudsjettet, samt aksjeselskap der staten eier alle eller en del av aksjene, m.m Hvert departement, eventuelt den underliggende virksomhet som forvalter aksjeinteresser, skal ha skriftlige retningslinjer som fastslår hvordan styrings- og kontrollmyndigheten skal utøves overfor hver enkelt virksomhet utenfor statsbudsjettet. Retningslinjene skal definere statens eierrolle og hvordan den skal utøves i den normale oppfølging av virksomheten Virksomhetene skal følges opp spesielt med vektlegging på oppnådd årsresultat, eventuelt avkastningskrav og utbyttepolitikk Departementet skal utarbeide instruks for innhenting av informasjon og hvilke kontroller/ vurderinger som skal foretas i den forbindelse. 20

22 23 Behandling av verdipost og verdipapirer Finansdepartementet gir regler om mottak, åpning, registrering og oppbevaring av verdibrev og andre postsendinger med betalingsmidler, samt eventuelle beholdninger av verdipapirer. 24 Oppbevaring og vedlikehold av materiell og utstyr 24.1 Et departement/en underliggende virksomhet skal sørge for betryggende registrering og oppbevaring av materiell og utstyr. For materiell som anskaffes til løpende forbruk eller til lager, skal det gjennom materiellregnskap eller på annen måte sikres forsvarlig oversikt over beholdningene og kontroll med at beholdningene blir holdt på et rimelig nivå, og at uttak skjer på en økonomisk og korrekt måte Det skal føres tilsyn med at materiell og utstyr blir forsvarlig vedlikeholdt. VIII Andre bestemmelser 25 Forsikring av statens risiko Staten står som selvassurandør med mindre annet er bestemt av Finansdepartementet. 26 Ikrafttreden Dette reglement trer i kraft fra det tidspunkt Kongen bestemmer. Samtidig fastsettes nødvendige overgangsregler. 21

23 KOMMENTARER TIL ØKONOMIREGLEMENTET Kommentarene er hentet fra foredraget til den kongelige resolusjon, med noen få justeringer etter at de funksjonelle krav er fastsatt. I Innledning Reglementet er basert på et nytt fullstendig konsept for bedre økonomistyring. Siktemålet er en mer effektiv styring og utnyttelse av statlige midler og en bedre mål- og resultatoppnåelse. Det prinsipielle krav om målformulering, og rapportering om oppnådde resultater, ble fastlagt ved Stortingets behandling av St.prp. nr. 52 og Innst.S. nr. 135 ( ) om reformer i statens budsjettsystem og endringer i bevilgningsreglementet. Stortinget vedtok 20. mars 1985 tilføyelser om dette i bevilgningsreglementets 2 og 13. Arbeidet med å utvikle mål, resultatkrav og resultatindikatorer i budsjettproposisjoner og tildelingsbrev for å oppnå en forbedret mål- og resultatstyring har pågått over noen år. Stortinget sluttet seg på nytt til prinsippet ved behandling av St.meld. nr. 35 ( ) om statens forvaltnings- og personalpolitikk og Innst. S. nr. 63 ( ). Siden er dette satt inn i en sammenheng med reform også av andre sider av økonomifunksjonen, særlig en modernisering og effektivisering av betalings- og regnskapsrutiner ved den såkalte konsernkontoordning, omtalt i de årlige budsjettproposisjoner. Det nye reglementet presiserer at det også for tilskuddsordninger må legges vekt på målformulering, kontroll og evaluering, jf. reglementets 3.2. Bestemmelsene på dette felt er bl.a. formulert på bakgrunn av Stortingets behandling av Riksrevisjonens antegnelse vedrørende departementenes tilskuddsforvaltning (Dokument nr. 3:1 ( )), jf. Innst. S. nr. 80 ( ) fra Stortingets kontroll- og konstitusjonskomite. Innstillingen ble behandlet i Stortinget 24. februar Reglementet fastslår også at det for garantiordninger må formuleres målsetting og oppfølgingskriterier og gjennomføres kontroll og evaluering etter samme mønster som for tilskuddsbevilgninger. Det har hittil ikke i reglements form foreligget noen generelle administrative bestemmelser om forvaltning av garantiordninger. II Oversikt over reglementets innhold og struktur Reglementet, som er gitt betegnelsen "Økonomireglement for staten", vil være det øverste administrative styringsdokument i det samlede styringskonsept. Reglementet vil, når det trer i kraft, erstatte "Reglement for økonomiforvaltningen i departementene" fastsatt ved kongelig resolusjon Bestemmelsene i det nye reglement er avgrenset til det som synes å stemme best med kravet om at "Sager af Vigtighed" skal fastsettes i statsråd, mens utdypende bestemmelser fastsettes av Finansdepartementet i medhold av

24 Det er gjennomført bruk av begrepet "virksomhet" i samsvar med språkbruken i tjenestemannsloven og hovedavtalen, i stedet for "institusjon" eller "etat". Som angitt i hovedavtalens 40 omfattes også et departement av virksomhetsbegrepet, når det ikke opptrer som overordnet organ. Innholdet i reglementet kan sies å omfatte 3 hovedtemaer: - statsbudsjettet og gjennomføringen av det (kap. II og III) - regnskap og annen rapportering (kap. IV og V) - kontrollfunksjoner (kap. VII) Videre er det et kap. VI om statens kontantbeholdning og kap. VIII om andre bestemmelser. Omtalen av budsjettet er delt på to kapitler, for å markere den prinsipielle forskjell mellom budsjettforslag og gjennomføring av det budsjett Stortinget har vedtatt. Regnskap og annen rapportering er også delt på to kapitler, for å gjøre stoffet mer oversiktlig. Kap. IV omhandler generelle prinsipper o.l., mens kap. V tar for seg anvisninger, utbetalinger og regnskapstekniske spørsmål. På de sistnevnte punkter er reglementet tilpasset de nye kravene som følger av konsernkontoordningen og et nytt system for det sentrale statsregnskap. For perioden fram til disse nyordninger er gjennomført fullt ut, vil nødvendige overgangsregler bli fastsatt samtidig med at reglementet settes i kraft, jf. 26. Økonomireglementet inneholder ikke bestemmelser om reaksjonsformer overfor statstjenestemenn som eventuelt overtrer de plikter de har i henhold til reglementet med tilhørende regler og instrukser, og dermed påfører staten erstatningsansvar eller skade. Dette saksfelt hører nå under Administrasjonsdepartementet, som har sendt ut rundskriv i form av PM nr. 16/95 og 17/95 som supplement til Personalhåndbokens pkt , 1-5 og nytt 1-6. Der er omtalt regler om påtale etter straffeloven og administrative reaksjoner i henhold til tjenestemannsloven m.v. Videre er omtalt ileggelse av personlig erstatningsansvar etter ulovfestede erstatningsregler og etter lov om skadeserstatning og lov om statens oppkrevere og regnskapsførere. I økonomireglementet er heller ikke tatt inn bestemmelser om innkjøp og salg av materiell og andre varer og tjenester. Slike bestemmelser sto i det forrige reglementet, men dette saksområde er det nå Nærings- og energidepartementet som har ansvar for. Det vises til kommentarene til 24. Reglementet av 1970 hadde bestemmelser om forbud mot å motta gaver o.l. som er egnet til, eller av mottakeren er ment å skulle påvirke tjenestemann som arbeider med henholdsvis kjøp eller salg. Dette forbud er nå lovfestet for alle tjenesteforhold, i tjenestemannslovens 20. Det synes da lovteknisk uhensiktsmessig med spesialbestemmelse i det nye økonomireglementet. Det har vært vurdert å fastsette generelle regler om hvilken adgang statlige virksomheter har til å motta gaver. Både arten av gaver, som grenser opp mot sponsing og private oppdrag, og situasjonen for ulike virksomheter varierer så sterkt at det ikke anses hensiktsmessig nå å 23

25 lage felles regler på disse områder. Foreløpig henvises til Veiledning i statlig budsjettarbeid, punkt III Kommentar til reglementets 1 og 2 Reglementets virkeområde er fastslått i 1. Reglementet gjelder alle virksomheter som får sine bevilgninger fastsatt brutto på statsbudsjettet, samt statens forretningsdrift som får bevilgninger på postnivå som netto overskudd/underskudd med bruttobeløp på underposter. Dette omfatter alle virksomheter med driftsbevilgninger på postkategori Reglementet i sin alminnelighet gjelder ikke for virksomheter organisert som aksjeselskap, statsforetak m.m., men det er en spesialbestemmelse i 22 om departementenes styring og kontroll overfor disse. Noen statlige forvaltningsorganer som ikke er organisert som forvaltningsbedrift har fått særskilte fullmakter bl.a. til å bruttoføre inntekter og utgifter utenfor statsregnskapet. Dette er en fåtallig og svært uensartet gruppe som bl.a. består av Norges forskningsråd og Forsvarets forskningsinstitutt. Bortsett fra at de har fått utvidede fullmakter på spesielle områder, forutsettes de underlagt de bestemmelser i økonomireglementet som det ikke gjøres uttrykkelig unntak for. Statlige fond er en meget uensartet gruppe. Det er meget stor forskjell i fondenes formelle grunnlag, aktivitet og størrelse. Noen fond figurerer ikke i det hele tatt i statsregnskapet. Noen ganger består fondets inntekter av tilskudd over statsbudsjettet mens fondets utgifter ikke kommer til uttrykk der. Andre ganger går inntektene direkte inn på fondet i form av avgifter, gebyr o.l., mens utgiftene bevilges på statsbudsjettet med refusjon fra fondet. For å fastslå hvilke regler som skal gjelde er det nødvendig å foreta en særskilt vurdering av hvert enkelt fond. Finansdepartementet vil ta initiativ overfor de ansvarlige departementer for å få foretatt en nærmere vurdering av de ulike fond etter at reglementet er fastsatt. Reglementet gjelder bruk av statlige midler. I noen utstrekning disponerer statlige virksomheter midler som ikke er statlige, i form av ikke-statlige fond, legater, gaver, og midler tilhørende innsatte, bestjålne, pasienter, klienter o.s.v. Finansdepartementet ser det slik at forvaltningen av slike midler vil variere med de forskjellige etaters egenart, og at det ikke er praktisk å fastsette sentrale regler på disse områder. Der forvaltningen ikke allerede følger av eget lovverk, må det enkelte fagdepartement fastsette regler på sitt ansvarsområde, med løsninger som prinsipielt stemmer best mulig overens med de regler som gjelder for statlige midler. Men private midler forutsettes selvsagt ikke innarbeidet i statens konsernkontosystem. Midler til idrett av 1/3 av overskuddet av Norsk Tipping a/s i henhold til lov om pengespill m.v. av , bevilges ikke av Stortinget, i motsetning til midler til kulturformål og vitenskapelige formål. De regnes derfor ikke som statlige midler som automatisk faller inn under reglementet. Kulturdepartementet forventes å utarbeide nærmere regler for oppfølging av disse midler. I 2 er det gitt hjemmel for Finansdepartementet til å fastsette nærmere regler, betegnet som "funksjonelle krav" og andre utdypende bestemmelser til utfylling og gjennomføring av reglementet. Siden dette er en generalfullmakt for Finansdepartementet er den tatt med 24

26 innledningsvis. I tillegg er det likevel ut fra sammenhengen under enkelte paragrafer minnet om at nærmere regler fastsettes av Finansdepartementet. I samme paragraf er det fastslått at overfor den enkelte virksomhet skal det overordnede departement fastsette instrukser, tilpasset vedkommende virksomhet eller grupper av virksomheter. Siden Finansdepartementets funksjonelle krav er ganske omfattende, kan det være upraktisk at fagdepartementale instrukser utformes som fullstendige regelverk som inkluderer Finansdepartementets pålegg. Reglementet åpner derfor for den praktiske løsning at fagdepartementet kan utforme sine vedtak som supplement til Finansdepartementets funksjonelle krav, på områder der det trengs presisering eller utdypning for å gi nødvendige holdepunkter for den enkelte virksomhet eller gruppe av virksomheter. Et departement må være oppmerksom på at instruksene trenger å revideres når virksomhetens omfang og aktivitetsformer blir markert endret. Under utarbeidelse av slike instrukser kan det vise seg at enkelte paragrafer i økonomireglementet ikke tillater å tilgodese spesielle behov. I et slikt tilfelle har Finansdepartementet hjemmel i pkt. 2.3 til å gjøre unntak fra enkelte bestemmelser dersom avgjørende grunner taler for det. En slik myndighet til å gjøre unntak står også i det nåværende reglement. Statens aktiviteter er så mangfoldige at det ville være upraktisk eventuelt å måtte foreta tilføyelser i reglementet ved kongelig resolusjon dersom det registreres slike behov. Fagdepartementenes instrukser må på vanlig måte forelegges Riksrevisjonen. Dersom Finansdepartementet vil gjøre bruk av sin myndighet til å gjøre unntak, kan det være naturlig at Finansdepartementet legger dette spørsmål fram for Riksrevisjonen. For øvrig er det fagdepartementets sak å forelegge den samlede instruks for Riksrevisjonen. IV Kommentar til reglementets hovedregel i 3 Det er som 3 satt inn hovedregel for økonomistyring. Den fastslår at det på alle nivåer skal fastsettes mål og rapporteres om resultater, samt at dette skal foregå uten uhjemlet overskridelse av vedtatte bevilgninger. Dette er hovedprinsipper som gjennomsyrer de presise regler på dette felt under de øvrige kapitler. Begrepet "resultat" står meget sentralt i regelverket. Det er imidlertid ikke mulig å lage en enkel og presis definisjon av begrepet "resultat" som passer for alle statens virksomheter. Det er stor spennvidde fra ren vareproduksjon til tjenester i form av f.eks. registrering og informasjon, og videre til ytelser fra helsevesen og fra forsknings- og utdanningsinstitusjoner. Noen virksomheter har stort innslag av myndighetsutøvelse i sin aktivitet. Resultatbegrepet vil for det første inneholde kvantifisering av virksomhetens ytelser, belyst ved plantall. Det omfatter også en vurdering av den nyttevirkning - den effekt - disse ytelser har for brukerne og for samfunnet. Det må inngå en vurdering av forholdet mellom ytelsene og ressursforbruk, og dette i forhold til formålet med ordningen. Dessuten kan det være nødvendig å belyse eventuelle endringer i ytelsenes kvalitetsnivå. Virksomheter som delvis finansieres av gebyr/ brukerbetaling må også redegjøre for forholdet mellom utgifts- og inntektsnivå. 25

27 Det er viktig at vurderinger av årlig resultat og produktivitet innen den enkelte virksomhet utdypes med et langsiktig perspektiv som dessuten går ut over grensene for vedkommende sektor. Statlige virksomheter har et samfunnsansvar som strekker seg ut over den målbeskrivelse som kan knyttes til den årlige bevilgningstildeling. Spesielt ved evaluering av virksomhetens effekter bør det også tas hensyn til et bredt spekter av virkninger i et flerårig perspektiv. Hvordan de enkelte elementer skal vektlegges ved utforming av tildelingsbrevets resultatkrav og i virksomhetens resultatrapport, må fastlegges i drøftelser mellom departement og virksomhet. De resultatindikatorer som utarbeides må være tilpasset de ulike virksomheters funksjon og egenart. For tilskuddsordninger vil resultatbegrepet variere med ordningenes formål og karakter. Tilskuddsmottakere kan ikke instrueres på samme måte som statlige virksomheter. Når målsettingen for den enkelte ordning formuleres, må det også fastsettes oppfølgingskriterier som gjør det mulig å etterprøve i hvilken grad man har oppnådd det som er tilsiktet. I de funksjonelle krav vil dette bli utdypet nærmere. Kravene om å oppnå bestemte resultater må imidlertid ikke medføre tvil om at bevilgningsrammen (med eventuell tillatt overskridelse på grunn av merinntekter) er overordnet. Dette ble fastslått allerede da kravet om resultatformuleringer ble innarbeidet i bevilgningsreglementet i I Innst. S. nr. 135 ( ) heter det således: "Selv om det tas inn en bestemmelse om resultatsiden i bevilgningsreglementet er det en forutsetning at tilsiktede resultater skal søkes oppnådd innenfor gitte bevilgninger. Bevilgningsvedtakene gir en økonomisk ramme for virksomhetens aktivitet og er bindende. Den eksisterende "rangordning" mellom bevilgning og virksomhetsplan forutsettes opprettholdt. Dersom det viser seg at planlagt aktivitet ikke lar seg gjennomføre innenfor bevilget beløp, må man innenfor de rammer som konstitusjonelle regler setter, tilpasse virksomheten slik at bevilgningsrammen ikke overskrides". Et fagdepartement må nøye vurdere sammenhengen mellom tildelt bevilgning og de oppgaver som pålegges den enkelte virksomhet. Dersom det stilles resultatkrav som det ikke er praktisk mulig å oppnå med de beløp som tildeles, vil det kunne oppfattes som at departementet om nødvendig har påtatt seg å skaffe ekstra midler. Dette tema er nærmere omtalt i Veiledning i statlig budsjettarbeid pkt og 7.2. Arbeidet med rapportering og kontroll må ha et rimelig omfang i forhold til den nytte det gir. For å markere dette er det i 3.1, første ledd brukt uttrykket "på en hensiktsmessig måte" om de årlige rapporter, og i annet ledd uttrykket "formålstjenlig", for å påpeke at kontrolltiltak vil kreve ressurser og at kontrollvirksomheten må dimensjoneres ut fra kostnads-/ nyttevurderinger. Spesielt i forbindelse med 3.2 om kontroll med tilskuddsordninger henvises til den uttalelse som ble gitt i Dokument nr. 7 ( ) "Utredning fra Utvalget til å utrede spørsmål vedrørende Stortingets kontroll med forvaltningen m.v.", om den praktiske utforming av kontrollen i tilknytningen til den nye 17 i bevilgningsreglementet. 26

28 Uttalelsen er sitert i Dokument nr. 3:1 ( ) om departementenes tilskuddsforvaltning, side 1, og lyder slik: "Spørsmålet om i hvilken utstrekning kontrolladgangen bør brukes, må overveies nærmere av forvaltningen. Kontrolltiltakene vil kreve ressurser, og det er nødvendig med en viss prioritering. I en del tilfeller vil det være hensiktsmessig å iverksette revisjon eller andre former for direkte kontroll, eventuelt ved stikkprøver. Det kan også være en god løsning å kreve rapport eller innberetning om bruken av midlene. Det bør i så fall overveies å kreve opplysning ikke bare om bruken av statsmidlene, men om det totale ressurs-forbruk ved gjennomføringen av formålet og om de resultater som er oppnådd,..." Generelt kan det sies kontrolltiltakene må avpasses etter behovet for kontroll, kontrollmulighetene og kostnadene ved kontrollen. Departementene forutsettes å redegjøre for målsettingen med en tilskuddsbevilgning i budsjettproposjonen. Der bør også omtales oppfølgingskriterier og kontrollmetoder som anses egnet for vedkommende tilskudd, noe som ofte vil være avhengig av de kriterier som vil bli brukt for å beregne tilskudd til den enkelte mottaker. Det vil da være opp til vedkommende stortingskomité å si fra dersom den ikke finner departementets forslag tilfredsstillende. For ordens skyld presiseres at formuleringene i 3 ikke gjelder Statsministerens kontor, som ikke har underordnede etater eller tilskuddsbevilgninger. V Kommentarer til de øvrige bestemmelser Til 4, om utarbeidelse av budsjettforslag: I det tidligere reglement er det en paragraf ( 2) om utarbeidelse av budsjettforslag. Siden reglementet etter sin karakter omhandler gjennomføring av Stortingets vedtak, faller denne paragraf noe utenfor reglementets ramme. Men Stortingets budsjettvedtak bygger i stor utstrekning på premissene i St.prp. nr. 1, og arbeidet med budsjettforslaget er et viktig element i helheten. Derfor er paragrafen beholdt med visse endringer. Til 5, om plikt til å gjennomføre Stortingets vedtak En utgiftsbevilgning er ikke bare en fullmakt til å bruke bevilget beløp til det angitte formål. Vedtaket innebærer også et pålegg til forvaltningen om å gjennomføre det tiltak som det er gitt bevilgning til. F.eks. har Riksrevisjonen i en antegnelse i Dokument nr. 1 ( ) (s. 153) uttalt: "Riksrevisjonen vil understreke at et bevilgningsvedtak innebærer en forpliktelse til planmessig utnyttelse i samsvar med de forutsetninger som er lagt til grunn". Inntektsbevilgninger er i utgangspunktet å oppfatte som et like bindende pålegg fra Stortinget som en utgiftsbevilgning. For skatter og avgifter, og enkelte gebyrer, gjør 27

29 imidlertid Stortinget også vedtak om satsene. Da består ansvaret for å gjennomføre Stortingets vedtak i å få innfordret skatt/ avgift/ gebyr i samsvar med skatte-/avgifts-/ gebyrvedtaket, uansett hvilket beløp som er oppført som bevilgning. En bevilgning under et inntektskapittel som er koblet direkte til et utgiftskapittel er i utgangspunktet å oppfatte som et pålegg overfor vedkommende virksomhet om å inntjene det bevilgede beløp. Men tiltak for å tjene inn bevilget inntekt må selvsagt ligge innenfor rammen av det som er økonomisk forsvarlig og praktisk mulig. Noen inntekter vil ha større grad av anslag enn andre. Kravet om realistisk budsjettering gjelder imidlertid også for inntekter. Dersom det framgår av premissene for utgifts- og inntektsbevilgninger som er koblet sammen, at en utgiftsbevilgning bare skal kunne brukes i den grad virksomheten oppnår den bevilgede inntekt, må dette presiseres i tildelingsbrevet. Da vil en eventuell mindreinntekt medføre at tilsvarende beløp av utgiftsbevilgningen må holdes ubenyttet. Disponering av eventuelle merinntekter kan bare skje i henhold til særskilt stortingsvedtak, eller regler fastsatt av Finansdepartementet i medhold av bevilgn.reglementets 11, 3. ledd. Både for utgifter og inntekter har departementene plikt til å forelegge saken for Stortinget, dersom forutsetningene i budsjettet viser seg ikke å slå til i løpende termin. Dette har Riksrevisjonen uttalt i en rekke antegnelser, og det er nå uttrykkelig påpekt i 5.2. Til 6 og 7, om tildelingsbrev og internt disponeringsbrev i et departement: Tildelingsbrevet vil være det viktigste styringsdokument i forholdet mellom et departement og en underliggende virksomhet. Det er her premissene legges for hvilke oppgaver virksomheten skal utføre, hvilke resultatkrav som skal oppfylles og hvordan rapportering skal foregå. Tildeling av tilleggsbevilgning eller tidligere tilbakeholdte midler må gis ved tillegg til tildelingsbrevet. Tildelingsbrev kan utformes som et felles brev til en gruppe av likeartede virksomheter, men må inneholde nødvendige presiseringer for hver virksomhet. Tildelingsbrev bør angi beløp under hver av postene 01 og 11, med delegering av myndighet til å treffe eventuelt vedtak om omdisponering mellom disse postene. For tilskuddsbevilgninger har Finansdepartementet i de funksjonelle krav fastsatt at det i nødvendig utstrekning må foreligge regler som fastlegger klare forpliktelser for forvaltningen. Påleggene i det årlige tildelingsbrevet kan eventuelt utformes som supplement til slike regler, som det for øvrig kan henvises til. I hvert års tildelingsbrev bør det gis en kort påminnelse om hvilken myndighet vedkommende virksomhet har fått delegert i henhold til bevilgningsreglementet. Utførlige delegeringsvedtak kan utformes i et særskilt brev. I et departement er det nødvendig med et dokument med tilsvarende funksjon som et tildelingsbrev, for bevilgninger som departementet selv skal disponere. Et slikt internt disponeringsbrev kan gjøres enklere og mindre detaljert. Den mest aktuelle ordning vil være at 28

30 interne disponeringsbrev utformes av departementets avdeling for felles økonomiforvaltning og undertegnes av departementsråden. Også her kan de årlige direktivene om tilskuddsbevilgninger utformes med henvisning til regler som ellers er fastsatt for tilskuddsforvaltningen. Når 6 omtaler et alternativ med tildelingsbrev fra flere departementer, er det myntet på virksomheter som fylkesmannsembetene, Statens nærings- og distriktsutviklings-fond (SND), Oljedirektoratet og Statsbygg, men kan være aktuelt ellers også. Tildelingsbrev brukes når bevilgningstildelingen følges av resultatkrav og rapporteringsrutiner. Bruk av belastnings- eller posteringsfullmakt ved kjøp av tjenester faller inn under Kopi av tildelingsbrev og delegeringsbrev må som fast rutine sendes Riksrevisjonen. Finansdepartementet vil i de årlige direktiver om budsjettarbeid og arbeid med statsregnskapet si fra om hvilken informasjon Finansdepartementet skal ha. Til 8, om intern instruksjon og delegering: Departementets tildelingbrev vil være rettet til virksomheten som helhet. I virksomheter med et styre vil det framgå av den fastsatte organisasjonsstruktur, og instruksene for styret og den administrative ledelse, i hvilken grad styret skal delta i beslutninger om intern delegering. Dette må bl.a. ses i sammenheng med de kontrolloppgaver departementet kan delegere til styret i medhold av Reglene om intern delegering av myndighet til å disponere budsjettet må ses i sammenheng med reglene om anvisning og attestasjon i 16. Her gis en samlet kommentar til disse regler: Det brukes følgende begreper: - Budsjettdisponeringsmyndighet, som gir myndighet til å bestemme hva budsjettmidler skal brukes til. - Anvisningsmyndighet, som gir myndighet til å bestemme at utbetaling kan skje. Hva myndigheten innebærer er fastslått i Myndighet til å inngå avtaler om bestilling av varer og tjenester (bestillingsrett), eller til å gi tilsagn om statstilskudd innenfor en fastsatt beløpsramme. - Attestasjon, som er den oppgave å attestere at de faktiske og juridiske forhold ved transaksjonen er i orden, jf Sammenhengen vil være følgende: Myndigheten til å disponere budsjettet og til å anvise utgifter tilligger i utgangspunktet virksomhetens leder. Budsjettdisponeringsmyndighet og anvisningsmyndighet delegeres i første omgang til ledere for underliggende driftsenheter, som har overordnet samlet budsjettdisponeringsmyndighet for vedkommende enhet. Begrepet "driftsenhet" må forstås i vid betydning. I Hovedavtalen er "driftsenhet" definert som "geografisk spredte og/eller administrativt selvstendige enheter/ distriktskontorer, fylkesvise administrasjoner m.m. innen virksomheten". 29

31 Delegering kan skje fra ett nivå til neste underliggende nivå, når dette inngår i en systematisk delegering som følger en fast organisasjonsplan. Hvor mange nivåer det kan delegeres til avhenger av virksomhetens omfang og kompleksitet. I store etater med mange beslutningsnivåer, eventuelt med driftsenheter over hele landet, er det selvsagt umulig at øverste leder selv foretar den individuelle delegering. Hvis delegeringen ikke kan følge noen klar organisatorisk tjenestevei, må delegering også til lavere nivåer av budsjettdisponeringsmyndighet og eventuelt anvisningsmyndighet foretas av øverste leder. Samlet budsjettdisponeringsmyndighet og anvisningsmyndighet bør bare tildeles et begrenset antall tjenestemenn. Det er ikke nødvendig at samlet budsjettdisponeringsmyndighet og anvisningsmyndighet alltid følges ad. Hvis det fastsettes ulik grad av delegering, må anvisningsmyndighet delegeres i mindre grad enn samlet budsjettdisponeringsmyndighet. Den som har samlet budsjettdisponeringsmyndighet for et område kan selv delegere videre myndighet til å foreta bestillinger og gjøre andre avtaler på begrensede områder, og til å gi tilsagn om statstilskudd innenfor et angitt beløp. All delegering av myndighet må være skriftlig, men kan eventuelt fastsettes i instruks for vedkommende stilling. Attestasjonsoppgaven for vare- og tjenestekjøp vil hensiktsmessig kunne legges til den person som har bestillingsrett, men kan også legges til andre. Det trengs ikke skriftlig vedtak, men vedkommende må få instruks om hva det ligger i denne oppgaven, jf I delegering av myndighet ligger ikke noen fraskrivning av ansvar for hvordan myndigheten utøves eller for resultatansvaret overfor departementet. Til 10, om garantifullmakt: I Nasjonalbudsjettet 1983 (St.meld. nr. 1 ( )) la Finansdepartementet bl.a. fram retningslinjer for nye garantier. Disse gjaldt dels behandlingsmåten og dels materielle bestemmelser om garantiers innhold. Stortingets finanskomite sluttet seg i prinsippet til det mønster som ble trukket opp, jf. Budsjett-innst. S. I. ( ). I St. prp. nr. 1 ( ) ble det lagt fram ytterligere forslag om behandlingsmåten for garantisaker, som Stortinget sluttet seg til. Bl.a. ble det den vedtatt en tilføyelse om garantisaker i bevilgningsreglementets 8. Det er i 10 fastsatt overordnede regler om garantiordninger, mens mer presise krav til saksbehandling og oppfølging tas inn i de funksjonelle krav. Kravet om at det må formuleres målsetting og oppfølgingskriterier og foretas kontroll og evalueringer, følger det samme mønster som for tilskuddsbevilgninger. For garantitilsagn og garantiansvar stilles det strengere krav til oppdatert fullstendig oversikt i departementet enn for bestillings- og tilsagnsfullmakt. Garantiforvalter må oppdatere oversikten over gitte tilsagn hver gang det gis nytt tilsagn. Oversikten må også inneholde stadig ajourførte opplysninger om hvordan garantirammen er utnyttet. 30

32 Reglene gjelder det som kan betegnes som "reelle" garantiordninger. De kan defineres som forhold der staten garanterer for at juridisk person A (låntaker) oppfyller sitt kontraktsforhold overfor juridisk person B (långiver). (Slik garantiordning er ikke aktuell dersom en av de juridiske personer er et ordinært statlig forvaltningsorgan). Ordninger av annen karakter som hittil også er betegnet som "garantifullmakt" vil for framtiden bli gitt en annen betegnelse. Dette gjelder: a. Forsikringslignende ordninger. Stortinget gir garantier som erstatter vanlige forsikringsordninger i forbindelse med kunstutstillinger, fordi eierne ikke vil sende og stille ut kunstverk uten at de får dekket eventuelt tap dersom det inntrer skader eller skjer et tyveri. En garanti av liknende forsikringskarakter vedtas hvert år for det ansvar Institutt for Energiteknikk kan komme opp i overfor tredje person, ved uhell ved instituttets atomreaktor. Dette kan betegnes som tilsagn om dekning av forsikringstilfelle. b. Ordninger der staten gir tilsagn om å dekke visse utgifter dersom bestemte faktiske forhold inntrer Slike ordninger har man der Stortinget gir fullmakt til å gi tilsagn om dekning av utgifter til behandling av konkursbo, i tilfelle av at boet ikke har midler til å dekke bobehandlingen, men staten likevel har interesse av at bobehandlingen blir fortsatt. Noe liknende gjelder fullmakt til å gi tilsagn om dekning av utgifter ved pleiehjem o.l. dersom det foreligger omstendigheter som gjør det nødvendig med statstilskudd. Disse ordninger bør for framtiden karakteriseres som betinget tilsagn om tilskudd. Til 11, om regnskapsføring og rapportering: Hjelpesystemer er elektroniske systemer som registrerer/regner ut data som benyttes som dokumentasjon til regnskapsføringen i statsregnskapet. Dette er omtalt i de funksjonelle krav. Her gis også nærmere retningslinjer for hvordan rapporteringen skal utformes i praksis. Det vises også til kommentarene foran til reglementets 3.1 og 3.2. Til 12, om rapport til Stortinget og Riksrevisjonen: Det er Finansdepartementet som har ansvaret for sammenstilling av det sentrale statsregnskap, og for at dette og de øvrige oppgaver som er omtalt i bevilgningsreglementets 13 blir lagt fram for Stortinget. Dette innebærer imidlertid ikke at Finansdepartementet overtar konstitusjonelt eller politisk ansvar for de realdisponeringer og den regnskapsføring som ligger bak de beløp som innrapporteres fra andre departementer eller deres underliggende virksomheter. Også de øvrige oppgaver som innarbeides i stortingsmeldinger om statsregnskapet m.m. er det rapportørene som har ansvaret for. Det forhold at Finansdepartementet foretar en viss formalkontroll fritar ikke fagdepartementene/ rapporterende virksomheter for ansvaret for at de innsendte data er korrekte. Dette gjelder 31

33 f.eks. også oppgaver over udisponerte bevilgninger som overføres fra en budsjettermin til neste. Det enkelte departement er ansvarlig for utforming av rapporter i fagproposisjonen. Her må det legges vekt på gi informasjon av overordnet karakter for å belyse resultater av virksomhetenes aktiviteter og av tilskuddsordninger, jf. omtale av resultatbegrepet i kommentarene til 3. Bestemmelsene i bevilgningsreglementets 2 og 13 må ses i sammenheng. Det medfører at rapportene i en fagproposisjon må belyse i hvilken grad man har oppnådd de mål som to år tidligere ble angitt som premiss for forslaget til bevilgning. Hvis det er store avvik trengs kommentarer om hva årsaken kan være. Til 13, om kontantprinsippet og kontoplan: Bevilgningsreglementets 14 fastslår at regnskapsføring av utgifter og inntekter skal foretas når det blir kontant betalt. P.g.a. sammenhengen mellom regnskap og budsjett medfører kontantprinsippet at man i budsjettet skal føre opp de utgifts- og inntektsbeløp som antas å bli ut- og innbetalt i terminen (realistisk budsjettering). For resultatrapportering og interne analyser kan kontantposteringene suppleres med posteringer foretatt etter andre prinsipper, jf Statsbudsjettet inndeling i kapitler og poster (og underposter for så vidt gjelder forvaltningsbedriftenes driftsbudsjett) er basert på en artsrettet standard postnummerering som er forelagt Stortinget som premiss for regjeringens budsjettforslag på ulike tidspunkter. Kapittel- og postinndelingen i hvert års budsjett blir imidlertid fastlagt ved Stortingets endelige bevilgningsvedtak (Budsjett-innst. S. III). Inndelingen svarer vanligvis til det som er foreslått av regjeringen i Gul bok. Men det er Stortinget som formelt fastsetter inndelingen, som er den overordnede kontoplan for alt som inngår i bevilgningsregnskapet. Finansdepartementet har i forbindelse med forslag om endringer i postspesifikasjonen utarbeidet kommentarer som angir hvilke typer utgifter som skal føres under de enkelte postnummer. De någjeldende kommentarer er gitt i Finansdepartementets rundskriv R-19/93, kap. 10, gjengitt i Veiledning i statlig budsjettarbeid. Der er det også fastsatt spesifikasjon av postene 01, 11 og 21 i standardiserte underposter, som er Finansdepartementets ansvar. Rundskrivet inneholder også veiledende under-underposter. Til 14, om regnskapsførere: Finansdepartementet skal ikke godkjenne den administrative regnskapsførerordningen i virksomhetene, men må godkjenne den enkelte regnskapsfører for at vedkommende skal kunne rapportere til det sentrale statsregnskap. Det er ikke forutsetningen at landsomfattende virksomheter må utføre alt regnskapsarbeid i én sentral regnskapsførerenhet for hele landet. Virksomhetens ledelse har anledning til i nødvendig utstrekning å opprette regnskapsførerenheter ved regionale driftsenheter, som etter godkjenning rapporterer direkte til Finansdepartementet. Med de nye krav til regnskapsføring og betalingsformidling vil det kunne være rasjonelt for enkelte statlige virksomheter å nytte særskilte statlige regnskapssentraler til - på virksomhe- 32

34 tens ansvar - å utføre deler av regnskaps- og betalingsformidlingsarbeidet. Det gis derfor åpning for at dette kan utføres av eksterne statlige tjenesteytere. Til 15, om regnskapssystem: Nærmere regler om hvordan valg av regnskapssystem skal forelegges for Riksrevisjonen er i dag fastsatt av Finansdepartementet etter drøfting med Riksrevisjonen i rundskriv "Samling av retningslinjer og regler for den tekniske innretning av regnskapsarbeidet i statlige institusjoner", med endring i rundskriv R-18/93. Økonomireglementet fastslår at Riksrevisjonen skal være orientert når man starter planleggingen av vesentlige endringer eller bruk av et nytt system. Nærmere regler i de funksjonelle krav på dette felt er fastsatt etter drøfting med Riksrevisjonen, jf. lov om statens revisionsvæsen av 8.februar Til 16, om attestasjon og anvisning: Paragrafen gir utførlige bestemmelser om hva som ligger i henholdsvis attestasjon og anvisning. Den bygger i stor utstrekning på 5 i det tidligere reglement. Bl.a. inneholder 16.3 om anvisningsmyndigheten de samme krav som tidligere 5.1. De krav som i 5.4 var knyttet til anvisningen er imidlertid nå lagt til attestasjonsoppgaven. Både attestasjon og anvisning må undertegnes. Dette er så selvsagt at det er tatt ut. Det er ikke nødvendig med parafering av anvisninger når konsernkontoordningen er gjennomført. Da skal selve betalingsoppdraget godkjennes ved en særskilt autorisasjon (dette begrep er forklart i direktivene vedrørende konsernkontoordningnen), undertegnet av to tjenestemenn. Så lenge man har den tidligere ordning med at anvisning også innebærer et betalingsoppdrag, må anvisninger paraferes. Alle typer utbetalingsdokumenter må være attestert, f.eks. både fakturarer, lønn og utbetalingsforslag vedrørende statstilskudd. Nærmere regler, bl.a. om hva som ligger i "underliggende forhold" gis i de funksjonelle krav for henholdsvis statlige utgifter og overføringer. Forholdet mellom budsjettdisponering, anvisning, bestilling og attestasjon er beskrevet i kommentarene til 8, likeså regler om adgang til delegering. Til 17, om ut- og innbetalinger: Innføring av konsernkontoordningen er basert på stortingsvedtak etter forslag fra Finansdepartementet. Reglementsbestemmelsene er basert på at alle statlige virksomheter skal være tilknyttet denne ordning. Reglementet har åpning for at forvaltningsbedrifter kan unntas fra konsernkontoordningen. Unntaket vil eventuelt gjelde plikten til å la inn- og utbetalinger foregå over oppgjørskonti i Norges Bank. På dette område må det fastsettes særskilte regler i en overgangsperiode etter at reglementet er satt i kraft, for dem som fortsatt følger andre rutiner for inn- og utbetaling. 33

35 Nærmere regler for mottak og oppbevaring av innbetalinger fra publikum er fastsatt av Finansdepartementet i de funksjonelle krav. Nærmere regler om betaling ved belastnings- eller posteringsfullmakt har Finansdepartementet fastsatt i rundskriv R-19/1993 kap. 8, gjengitt i Veiledning i statlig budsjettarbeid. Disse gjelder også når et departement kjøper tjenester av en virksomhet under et annet departement, jf. kommentar til 6. Statens direkte økonomiske engasjement i petroleumsvirksomheten (SDØE) har slike dimensjoner at det nevnes uttrykkelig i reglementet. Dette er en statlig aktivitet med bruttoføring innenfor statsbudsjettet, og faller derfor innenfor virkeområdet for dette reglement. Det er imidlertid mest praktisk at de mer presise regler fastsettes for seg. Någjeldende regler om terminvis utbetaling av tilskudd er vedtatt av Stortinget De blir referert i de funksjonelle krav, jf. også Veiledning i statlig budsjettarbeid pkt Til 18, om internregnskap, hjelpesystem m.m. For mange statlige virksomheter vil informasjon basert på kontantprinsippet gi tilstrekkelig grunnlag for en tilfredsstillende vurdering av produktivitet og formålseffektivitet. Det vil i en slik sammenheng vanligvis spille liten rolle at kontantprinsippet kan innebære visse forskyvninger i periodisering av inntekter og utgifter i forhold til regnskapsprinsippet. For disse statlige institusjoner vil hovedboken i internregnskapet være identisk med bevilgningsregnskapet, bare mer detaljert. I virksomheter med omfattende aktivitet vil det, for å kunne analysere forbruk og effektivitet, være behov for rapportering og oppfølging av registrerte transaksjoner utover faktiske inn- og utbetalinger. Den enkelte virksomhets ledelse må definere metode og innhold i slik rapportering, med grunnlag i behovet for styring og vidererapportering. Det vil bl.a. være aktuelt med justering av registrerte inntekter og utgifter når det er vesentlig avvik mellom betalingstidspunktet og det reelle tidspunkt for inntjening og kostnad. Videre vil en kunne fange opp kostnader ved bruk av varige driftsmidler. Overordnet departement vil, ved å stille konkrete krav til rapportering av resultatindikatorer, gi føringer for den informasjon som må registreres i internregnskapet. I de funksjonelle krav har Finansdepartementet beskrevet prinsipper og krav til systemer for regnskapsføring i internregnskapet. For oppfølging av rapportering fra likeartede virksomheter bør departementet gi klare retningslinjer for hvilke prinsipper som skal benyttes ved registreringer i internregnskapet, f.eks. tidspunkt for inntekts- og utgiftsføring, verdsettelse av eiendeler m.m. Dette omtales nærmere i de funksjonelle krav. Økonomireglementet eller de funksjonelle krav er ikke stedet for å fastsette regler for formelt å avskrive eller ettergi statlige krav. Hjemmel for slike vedtak må søkes i den lov eller det stortingsvedtak som er grunnlaget for statens krav, eventuelt ved innhenting av særskilt stortingsvedtak. På områder hvor det ikke foreligger fullmakt til å avskrive i lov eller 34

36 stortings-vedtak har Finansdepartementet, etter samråd med Riksrevisjonen, fastsatt regler om avskrivning av krav hvor debitor er insolvent, konkurs eller kravet er tapt av andre grunner. De någjeldende regler er meddelt ved rundskriv R-12/92 av Til 19, om statskassens kontantbeholdning: Delegering av Kongens myndighet etter bevilgningsreglementets 16 er av praktiske grunner foretatt ved denne bestemmelse i økonomireglementet, som i det nåværende reglement. Denne myndighet for Finansdepartementet går ut over formuleringen i 2.1 og er derfor blitt nevnt særskilt. Til 20, om departementenes kontrollansvar: Departementet pålegges i 20.1 et overordnet kontrollansvar, som særlig gir seg uttrykk i at det må sørge for et tilfredsstillende system for kontroll med virksomhetene. I 20.2 pålegges departementet å foreta kontroller selv. Plikten til å sende inn resultatrapporter er fastslått i 11. Når departementet skal fastsette instruks vil det vanligvis skje etter forslag fra vedkommende virksomhet. Begrepet "godkjenner" er likevel ikke brukt, fordi dette begrep kunne reise tvil om hvem som har det formelle ansvaret for instruksen. Virksomhetens leder har under alle omstendigheter et selvstendig ansvar for å utvikle og kontrollere sine systemer og rutiner, jfr. 21. Departementets kontrollansvar følger av departementets overordnede plikter på sine områder. Hvordan kontrollen skal utføres og hvilket omfang kontrollhandlingene skal ha, avgjøres av hvert enkelt departement ut fra virksomhetenes egenart. Departementet må da bygge på sin generelle kunnskap om virksomheten og en vurdering av løpende rapporter fra virksomheten, med spesiell oppmerksomhet på risikoaspektet ved ulike deler av virksomhetens aktiviteter. Dette vil være viktige vurderingskriterier for å avgjøre mengden av detaljer som bør kontrolleres og hyppigheten av kontrollene. Med økt vektlegging på fremskaffelse av styringsinformasjon og regelmessig rapportering, vil kontroll langt på vei kunne baseres på oppnådde resultater. Delegering som angitt i 20.3 vil særlig være aktuell i forvaltningsbedrifter av slik størrelse at det ikke er praktisk gjennomførbart for departementet å forestå kontrollen selv. I slike tilfelle må departementet i henhold til 20.1 fastsette en instruks med hovedregler, mens fastsettelse av mer detaljerte regler overlates til styret. Til 21, om virksomhetens interne økonomikontroll I 21.1 presiseres virksomhetslederens ansvar for virksomhetens interne økonomikontroll og for at internkontrolltiltakene fungerer som forutsatt. I nevnes hovedområder som skal kontrolleres løpende. Virksomhetslederen er ansvarlig for at virksomheten har effektive og hensiktsmessige systemer og rutiner som også har innebygget tilfredsstillende intern økonomikontroll. Lederen skal også følge opp at de etablerte systemer og rutiner fungerer til enhver tid, 35

37 herunder at det er prosesser som sikrer evaluering av eksisterende rutiner og utvikling av nye rutiner ved behov. Intern økonomikontroll utøves av virksomhetsledelsen indirekte ved en kombinasjon av formell og uformell rapportering. Grunnlaget vil f.eks. være løpende rapportering av økonomisk informasjon, god kommunikasjon med tilsatte i sentrale posisjoner og deltakelse i viktige beslutningsprosesser. For spesielt viktige rutiner må virksomhetsledelsen vurdere om det er behov for tilleggsrapportering/ analyser og/eller annen spesialoppfølging. I store og komplekse virksomheter kan det være aktuelt for virksomhetslederen å etablere et særskilt organ, en internrevisjonsenhet, som vil være forankret i lederens ansvar for å sørge for en intern økonomikontroll. En slik enhet skal bidra til å sikre tilfredsstillende kvalitet i virksomhetens kontrollrutiner. Enheten må være uavhengig av linjeorganisasjonen og rapportere direkte til virksomhetslederen. Virksomhetslederen må fastsette instruks om internrevisjonsenhetens organisering, arbeidsområder og rapportering. Revisjonsarbeidet skal baseres på bruk av en allment akseptert metodikk. Enheten skal minst en gang i året avgi revisjonsrapport som oppsummerer og trekker konklusjon av utført arbeid. Ferdige revisjonsrapporter tilstilles Riksrevisjonen uoppfordret, når ledelsen har forholdt seg til den. Det forutsettes at ledelsen gjør dette uten unødig opphold. Det anses ikke aktuelt å opprette internrevisjonsenhet i et departement. I 21.5 er det fastsatt at regnskapet skal holdes ajour på daglig basis. Det betyr at det skal foretas posteringer i regnskapet hver dag det foreligger ut-/innbetalinger. Bestemmelsen om at bankkonti og beholdningskonti skal avstemmes løpende innebærer at det må foretas avstemming minst ved hver månedsavslutning. I virksomheter med omfattende betalingsstrømmer må det foretas hyppigere avstemming, ofte daglig. Til 22, om departementenes oppfølging av aksjeselskap med statlig eierinteresse, statsforetak m.m. De fire hovedgrupper som denne bestemmelse er aktuell for er nevnt i I tilføyelsen "m.m." ligger at det også kan foreligge andre liknende tilfelle av statlig engasjement i en institusjon utenfor statsbudsjettet. Siden staten har mer eller mindre ansvar for en rekke institusjoner utenfor statsbudsjettet er det vanskelig å ha fullstendig oversikt over hvilke institusjoner dette kan gjelde. Et avgjørende kriterium er utøvelse av "statens eierrolle", d.v.s. som eier av et kapitalinnskudd som forutsetningsvis skal gi utbytte/forrentes. En statlig stiftelse i henhold til lov om stiftelser av 23. mai 1980 vil av den grunn ikke omfattes av bestemmelsen dersom den ikke får tilskudd. Stiftelseslovens 4 slår fast at etter opprettelsen har den som oppretter stiftelsen "ikke eierrådighet over stiftelsen og dens formuesverdier". For stiftelser som er opprettet av offentlige organer, og som Kongen har bestemt ikke skal gå inn under loven (jf. lovens 3) må det avgjøres etter en konkret vurdering om begrepet "statens eierrolle" gir noen mening. Generelt bør staten ikke nytte 36

38 stiftelsesformen når "staten har styringsinteresser av innholdsmessig karakter i virksomheten, eller er innstilt på å ta et langsiktig økonomisk ansvar for virksomheten", jf. St.meld. nr. 35 ( ) om statens forvaltnings- og personalpolitikk. Overfor en stiftelse som får statstilskudd må det imidlertid settes vilkår og innhentes rapporter i samsvar med de generelle regler om tilskuddsforvaltning. I utgangspunktet har 22 omtrent samme rekkevidde som den instruks Stortinget har vedtatt 27. mai 1977 for Riksrevisjonens kontroll med forvaltningen av statens interesser i statsbedrifter, aksjeselskaper, og enkelte organer m.v. organisert ved særskilt lov, samt tilsvarende instruks 10. mars 1992 om statsforetak. Disse instrukser fastsetter at vedkommende departement skal avgi beretning til Riksrevisjonen om sin myndighetsutøvelse overfor den enkelte virksomhet. (Det kan vises til Riksrevisjonens rapport i henhold til disse instrukser, senest i Dokument nr. 3:4 ( )). Unntatt er studentsamskipnadene, som staten ikke har noen eierrolle overfor. For aksjeselskaper er Riksrevisjonens instruks uttrykkelig begrenset til selskaper der staten eier så mange aksjer at de representerer 50 prosent eller mer av stemmene eller hvor staten ellers har en dominerende innflytelse. Rekkevidden av 22 vil i prinsippet strekke seg lenger, men når staten har minoritetsinteresser må aksjeforvalter vurdere konkret i hvilken utstrekning kravene i 22 skal oppfylles. Statsbankene er stort sett opprettet ved særlov. Noen får fastsatt brutto driftsbevilgning på statsbudsjettet og omfattes da av reglementet som helhet. De øvrige faller inn under 22. Reglementet gjelder ikke Norges Bank. Reglementets bestemmelser om kontroll med slike virksomheter er kortfattet, siden de mer presise regler står i lov om aksjeselskaper, lov om statsforetak og i eventuelle særlover. Departementets styrings- og kontrollmyndighet utøves formelt i selskapets generalforsamling/foretaksmøte og liknende organ. Reglementet fastslår at vedkommende departement skal ha en gjennomarbeidet holdning til hvordan det skal utøve sin eierrolle i disse organer. I den utstrekning slike selskaper får tilskudd til generell drift eller til forvaltningsoppgaver må det settes vilkår og innhentes rapporter i samsvar med de generelle regler om tilskuddsforvaltning. Det vil utvide rammen for departementets totale vurdering av selskapets resultat. Til 23, om behandling av verdipost og verdipapirer: Det anses ikke nødvendig å fastsette spesifiserte regler i selve reglementet. For oppbevaring av verdipapirer vil det fortsatt være mest aktuelt at oppbevaring foretas i Norges Bank. Aksjer i selskaper som faller innenfor virkeområdet til Verdipapirsentralen (VPS) vil være registrert i denne institusjon. Til 24, om oppbevaring og vedlikehold av materiell og utstyr: Reglene i det tidligere reglements 13 om innkjøp og 16 om salg er tatt ut i det nye økonomireglement. Det er nå ved kongelig resolusjon fastsatt eget regelverk for statens anskaffelsesvirksomhet som omhandler innkjøp, kontrahering, utrangering, kassasjon og avhending. Dette saksområde administreres i dag av Nærings- og energidepartementet, som også har myndighet til å gi nærmere bestemmelser. 37

39 For salg av fast eiendom henvises det til instruks om avhending av fast eiendom som tilhører staten, som administreres av Administrasjonsdepartementet. I økonomireglementet er det fortsatt tatt med regler om plikt til forsvarlig oppbevaring, registrering og vedlikehold av materiell og utstyr. Den tidligere 12 om organisering av arbeidet med innkjøp, lagring og salg er det ikke funnet hensiktsmessig å formulere som særskilt bestemmelse i økonomireglementet. Den praktiske gjennomføring av innkjøp og salg vil bli omtalt i de funksjonelle krav. På grunnlag av disse bestemmelser må den enkelte virksomhet konkret fastlegge hvem som har myndighet på de ulike områder. Dersom et departement finner det nødvendig å fastsette overordnede supplerende regler for gjennomføring av anskaffelser, salg eller oppbevaring kan det tas med i instruks som fastsettes i henhold til reglementets 2.2. Til 25, om forsikring av statens risiko: Prinsippet om at staten er selvassurandør er fastslått i stortingsvedtak Se ellers Veiledning i statlig budsjettarbeid pkt Til 26, om ikrafttreden: Økonomireglementet fastslår en rekke hovedprinsipper som ikke er like fremtredende i det någjeldende reglement. Det inneholder også en rekke pålegg som kan gjennomføres i praksis først når de aktuelle funksjonelle krav er fastsatt. På denne bakgrunn er reglementet fastsatt i god tid før det trer i kraft, slik at alle statlige organer vet hva de har å holde seg til under utarbeidelsen av sine instrukser og regler. Når det blir vedtatt å sette reglementet i kraft vil det samtidig bli fastsatt nødvendige overgangsbestemmelser for den første periode etter at reglementet er trådt i kraft, spesielt fordi det vil ta noen tid før alle virksomheter har gått over til konsernkontoordningen. Krav under konsernkontosystemet er behandlet flere steder i reglementet. Før reglementet trer i kraft vil en vurdere nærmere enkelte sider vedrørende fullmaktsforhold for autorisasjon av utbetalinger for små virksomheter. 38

40 FUNKSJONELLE KRAV TIL ØKONOMIFORVALTNINGEN I STATEN Fastsatt av Finansdepartementet 23. oktober 1996 i medhold av 2.1 i økonomireglement for staten. (De funksjonelle krav trer i kraft fra samme tidspunkt som økonomireglementet). Innledning Økonomireglement for staten er fastsatt ved kongelig resolusjon I medhold av reglementets 2 har Finansdepartementet i dette dokument fastsatt utdypende bestemmelser, betegnet "Funksjonelle krav til økonomiforvaltningen i staten". Økonomireglement for staten omfatter forvaltning både av bevilgninger til statlig drift/ investeringer og overføringer til andre i form av tilskudd og stønader, samt garantiordninger. De funksjonelle krav har totalt samme virkeområde, men er redigert etter en noe annen systematikk. Dette dokumentet er delt inn i fire hoveddeler etter følgende struktur: Del I Økonomi- og resultatstyring i statsforvaltningen, inneholder regler om ansvaret for administrativ styring og kontroll på alle forvaltningsområder, både fra overordnet departement og internt i virksomhetene. I denne delen presenteres også et sammendrag av hovedkravene til systemer og rutiner innenfor statlig økonomiforvaltning. Del II Krav til system og rutiner, inneholder krav til økonomisystemer, regnskapsføring, betalingsformidling, dokumentasjon og rutiner vedrørende disse forhold, herunder for lønn, kjøp av varer og tjenester og innbetalinger. Kravene gjelder alle forvaltningsområder. Del III omhandler særregler for tilskudd og stønader. Del IV omhandler særregler for garantiordninger. Denne inndeling av de funksjonelle krav innebærer at alle hoveddeler har forankring i en rekke bestemmelser i økonomireglementet. Det er gjort uttrykkelig henvisning til den relevante bestemmelse i økonomireglementet der hvor det er en entydig sammenheng. For ordens skyld er det i innledningen under hver hoveddel en samlet oppstilling av de reglementsbestemmelser som har størst relevans. På samme måte som i økonomireglementet er det gjennomført bruk av begrepet "virksomhet" i samsvar med språkbruken i tjenestemannsloven og hovedavtalen, i stedet for "institusjon" eller "etat". Som angitt i hovedavtalens 40, omfattes også et departement av virksomhetsbegrepet, når det ikke opptrer som overordnet organ. Det vises til kommentarene til økonomireglementets 8 og 14 om at "driftsenhet" benyttes som betegnelse på enheter som av virksomhetslederen får delegert selvstendig myndighet innen økonomiforvaltningen. Slike enheter kan med Finansdepartementets samtykke gjøres til regnskapsførerenheter med rapportering direkte til Finansdepartementet. 39

41 Bestemmelsene om statlige virksomheter gjelder også forvaltningsorganer med særskilt fullmakt til bruttoføring av inntekter og utgifter utenfor statsbudsjettet, jf. økonomireglementets 1.3. Noen virksomheter har et styre. Det varierer i hvilken grad styret er den øverste ledelsen med overordnet ansvar for alle sider av virksomhetens løpende drift. Som det framgår av kommentarene til økonomireglementets 8 må forholdet mellom et styre og den administrative leder fastlegges i instruksene for hver enkelt virksomhet. Finansdepartementet har i de funksjonelle krav av praktiske grunner brukt betegnelsen "virksomhetslederen" som øverste instans, da vi ikke har funnet formuleringer som kan dekke alle alternativer med styre. De funksjonelle krav må leses slik at det som er presisert som virksomhetslederens ansvar kan være styrets ansvar i de tilfelle hvor dette framgår av den konkrete instruks. Det gjøres oppmerksom på at begrepet "økonomiforvaltning" ikke må oppfattes i snever forstand, som bare gjeldende utgifter/inntekter og rapportering og kontroll av dette. Både økonomireglementet og de funksjonelle krav omfatter både statlige myndigheters styring med bruken av statlige midler og oppfølging av resultater. Oppfyllelse av kravene til systemer og rutiner i del II vil være en viktig forutsetning for å kunne oppnå tilfredsstillende styring og kontroll. 40

42 Del I Økonomi- og resultatstyring i statsforvaltningen De funksjonelle krav har forankring i en rekke bestemmelser i økonomireglementet. De bestemmelser som har størst relevans for del I er: og 2 der hovedregelen fastslår at hvert departement skal fastsette mål og resultatkrav og innhente rapporter om oppnådde resultater og effekter fastsetter at et departement med mellomrom skal gjennomføre evalueringer for å vurdere om man oppnår de forutsatte målsettinger inneholder pålegg om utarbeidelse av årsplan/virksomhetsplan. - 6 omhandler tildelingsbrev fra et departement til underliggende virksomheter. - 7 omhandler melding om tilsvarende vedtak i et departement. - 8 gir regler for disponeringsskriv internt i en underliggende virksomhet gir pålegg om å føre regnskap som skal gi oversikt og kontroll med bruk av midler og analyse av aktivitet til bruk i resultatrapportering og planlegging og om årsrapport til overordnet forvaltningsmyndighet med oppgave over utgifter og inntekter i forhold til bevilgningen og sammenligning mellom resultatkrav og oppnådde resultater omhandler rapport fra departementene til Stortinget inneholder beskrivelse av kontantprinsippet og kontoplan definerer regnskapsførerrollen fastsetter regler om departementenes kontrollansvar fastsetter regler om virksomhetslederens kontrollansvar. Kapittel 1 Departementets styring av virksomheter 1-0 Myndighet og ansvar All aktivitet og ressursforbruk innen departementets ansvarsområde må foregå overensstemmende med Stortingets vedtak og forutsetninger. Departementet har det overordnede ansvar for at underliggende virksomheter følger lover, regler og instrukser og at det er etablert forsvarlige interne kontrollrutiner i underliggende virksomhet. For å kunne utøve denne rollen, må departementet etablere rutiner og systemer som sikrer at det har tilstrekkelig innsikt og kompetanse til å følge opp både egen aktivitet og underliggende virksomheter. 41

43 1-1 Styringsdokumenter Stortingsdokumenter Stortinget fastlegger vanligvis målsettingen for statlige virksomheter og tilskuddsordninger ved behandlingen av bevilgningsforslag, stortingsmeldinger, ved lovvedtak eller andre særskilte vedtak. Det er viktig at departementene i proposisjoner og meldinger til Stortinget i størst mulig grad konkretiserer de formål som virksomheten eller tilskuddsordningen skal dekke, og at det i de årlige budsjettproposisjoner presiseres de resultatmål som knyttes til foreslåtte bevilgninger. De årlige styringsdokumentene skal utformes slik at innholdet i fagproposisjon, tildelingsbrev, virksomhetsplan/årsplan og årsrapport henger sammen på en helhetlig måte og kan nyttes som underlag i styringsdialogen og til å underbygge den interne styringen Tildelingsbrev Tildelingsbrev til underliggende virksomheter skal inneholde følgende hovedpunkter: a) Beløp som tildeles under hver utgiftspost og beløp som forutsettes inntjent under hver inntektspost, samt eventuelle endringer i stillingsrammer. b) Presisering av overordnede mål og konkretisering av disse i form av hensiktsmessige resultatkrav, påpeking av strategiske utfordringer med prioritering og angivelse av eventuelle satsingsområder. c) Angivelse av hvilke indikatorer som skal brukes for å vurdere oppnådde resultater og sikre nødvendig oppfølging og kontroll av virksomheten og eventuelle tilskuddsordninger, (jf. kommentarer til økonomireglementets 3 om resultatbegrepet). d) Krav om hensiktsmessig rapportering av årlige resultater, herunder eventuell tilleggsinformasjon til bruk ved senere evaluering. e) Melding om igangsetting kommende år av eventuell evaluering. f) Meddelelse/påminnelse om administrative og budsjettmessige fullmakter. Tilsvarende temaer bør være med i departementsledelsens skriv om interne disponeringsvedtak i departementet, men det kan utformes på en enklere måte, jf. økonomireglementets 7. Spesielt når et slikt skriv omfatter forvaltning av tilskuddsbevilgninger, må det i nødvendig utstrekning presiseres de mål som skal oppnås og kriterier for oppfølging, samt krav til kontroll, rapportering og utarbeidelse av periodiske analyser. Departementet bør etter at budsjettproposisjonen er offentliggjort, sende foreløpig tildelingsbrev til underliggende virksomheter, slik at virksomheten i sitt arbeide med virksomhetsplanen kan ta hensyn til de føringer som gis der. Endelig tildelingsbrev sendes så snart Stortinget har fattet sitt endelige bevilgningsvedtak (Budsjett-innst. S. III). Eventuelle ekstra tildelinger i løpende termin utformes som supplerende tildelingsbrev. Når flere departementer stiller krav som berører virksomhetens bruk av tildelte bevilgninger, skal departementene samordne utformingen av tildelingsbrev. Det departement som har det 42

44 overordnede administrative ansvar for virksomheten som helhet, har ansvar for at samordning skjer Periode- og årsrapporter Periode- og årsrapporter er også styringsdokumenter. Informasjonen i rapportene vil sammen med annen informasjon fra f.eks. periodiske evalueringer danne grunnlag for departementenes vurdering av oppnådde resultater i underliggende virksomheter og effekter av overføringsordninger og garantiordninger. 1-2 Styringsdialog Generelt Et departement er overordnet myndighet. Det er imidlertid viktig at virksomhetene får anledning til å gi til kjenne sitt syn på utforming av målbeskrivelser og valg av resultatindikatorer/-kriterier. Dette bør komme til uttrykk i en styringsdialog mellom departementet og underliggende virksomheter. Dialogen mellom et departement og underliggende virksomheter bør ta hensyn til virksomhetens egenart og legges opp med fokus på behovet for endring og tilpasning for best mulig å realisere virksomhetens formål (formålseffektivitet). Videre må en følge opp den løpende aktiviteten med fokus på sikring av produktivitet, kvalitet og service innenfor tildelt budsjettramme for vedkommende år. De momenter som skal vektlegges bør nedfelles skriftlig. Videre må man klargjøre hvordan styring og oppfølging skal skje og hvordan virksomheten skal dokumentere sine resultater og utvikle hensiktsmessige styrings- og rapporteringssystemer Informasjonsplikt/møtekalender Styringsdialogen mellom et departement og underliggende virksomhet skal formaliseres i en møtekalender. Det bør avholdes minst to møter hvert år mellom departementet og underliggende virksomheter, med følgende temaer: Første møte, som bør fases inn i forhold til regjeringens første budsjettkonferanse i februar/mars: - Gjennomgang av virksomhetens rapportering for foregående år. Hva har man oppnådd? Hvilke lærdommer skal trekkes av dette, også i et langtidsperspektiv (justering av eventuell strategisk plan), eventuelle konsekvenser for departementets arbeid med neste års budsjett m.m. - Gjennomgang av nye satsingsområder og eventuelle endringer i rapportering av resultatindikatorer for neste år. 43

45 Annet møte, som bør gjennomføres i august/september før fagproposisjonen er ferdig: - Gjennomgang av virksomhetens resultater/avviksrapportering for perioden januar - juni, med utgangspunkt i eventuell halvårsrapportering. Hvordan ligger man an i forhold til tildelingsbrevet? Hvilke korrigerende tiltak må eventuelt iverksettes? - Hovedlinjer i tildelingsbrevet for neste år. Utenom den avtalte møtekalenderen har virksomheten plikt til å informere overordnet departement snarest mulig om vesentlige avvik i forhold til vedtatte planer/tildelingsbrevet. 1-3 Analyse, evaluering og rapportering Analyser og evalueringer Departementet skal påse at det med mellomrom gjennomføres analyser av virksomhetenes oppgaveløsning og virkemiddelbruk for å få informasjon om man oppnår de fastsatte målsettinger med virksomhetens aktivitet. Evalueringene kan omfatte hele eller deler av en eller flere virksomheters aktiviteter. Ved utvelgelse av aktiviteter er det naturlig å legge vekt på bl.a. politisk viktighet, økonomiske størrelser, resultatutvikling samt antatt effektiviseringspotensial. Ved vurdering av omfang, hyppighet og metode må kostnadene ved gjennomføringen vurderes mot nytteverdien. Valg av tema, organisering og innretning av evalueringene bør jevnlig vurderes og drøftes mellom departement og underliggende virksomheter som en del av etatstyringen. Også for tilskudds- og garantiordninger skal det gjennomføres periodiske analyser og evalueringer. Krav til disse er nærmere omtalt i del III og del IV. Periodiske evalueringer skal gjennomføres slik at resultatet senest foreligger i januar. De evalueringer som er foretatt skal være tilgjengelige for Riksrevisjonen Årsrapportering til departementet Virksomheten skal, innen den frist som overordnet departement bestemmer, legge fram en årsrapport for foregående år, jf økonomireglementets 11. Årsrapporten til departementet utarbeides overensstemmende med de krav som stilles i tildelingsbrevet og skal blant annet inneholde: - Regnskapstall i samsvar med godkjent rapportering til det sentrale statsregnskapet, jf. pkt Forklaring til avvik i regnskapstallene i forhold til tildelingsbrev (bevilgning). Dette skal departementene kunne benytte i sine forklaringer overfor Riksrevisjonen. - Rapportering om resultater i henhold til krav fastsatt i tildelingsbrevet. 44

46 - Redegjørelse for måloppnåelse og for utvikling på strategiske utfordringer som er omtalt i tildelingsbrevet. Departementet må ikke stille mer omfattende krav til rapporteringen overfor den enkelte virksomhet enn det som er hensiktsmessig, ut fra det informasjonsbehov departementet har som grunnlag for overordnet styring og for forberedelse av budsjettforslag med tilhørende rapportering om hovedtrekkene overfor Stortinget i fagproposisjonen. Det vises til kommentar til økonomireglementets 3, 11 og 12. Årsrapporten skal departementet sende til Riksrevisjonen innen den frist som fastsettes i årlig rundskriv fra Finansdepartementet. Det er viktig at virksomhetene får tilbakemelding fra overordnet departement på rapporten, både om det som er positivt og eventuelt negativt. Drøfting av rapporten skal inngå som en fast del av styringsdialogen mellom departement og virksomhet Periodiske rapporter Departementet må fastsette hvor ofte virksomheten skal levere rapporter til departementet i løpet av året. På mange områder vil det være aktuelt at det leveres halvårsrapport, f.eks. avviksrapporter som drøftes på møtet i august/september. Innholdet i perioderapporter bør være mindre omfattende enn årsrapporten, men omfatte de vesentligste områdene som er omtalt i tildelingsbrevet, jf. pkt Rapport til det sentrale statsregnskapet Virksomheten er regnskapsfører. En virksomhet, eventuelt en driftsenhet som er godkjent av Finansdepartementet for rapportering direkte til departementet, (jf. kommentarene til økonomireglementets 14), skal avgi månedlig rapport som inneholder bokførte inntekter og utgifter etter kontantprinsippet til det sentrale statsregnskapet. Rapporten skal også inneholde en oppstilling som viser periodens bruk av midler, samt periodens endringer på interimskonti. Den løpende rapportering til det sentrale statsregnskapet er nærmere omtalt i pkt Ved årsavslutningen av det sentrale statsregnskapet skal departementene også rapportere inn data som inngår i kapitalregnskapet med underliggende spesifikasjoner (garantier, aksjer, fordringer og gjeld m.m.) i St.meld. nr. 3., Departementet må innhente nødvendig informasjon for sin rapportering til Finansdepartementet fra underliggende virksomheter som har ansvar for kapitalposter som rapporteres i statens kapitalregnskap. Kravene til oppfølging og rapportering av kapitalposter er nærmere omtalt under pkt. 4-3 og Ved rapportering i forbindelse med årsavslutningen skal departementet og eventuelt virksomheten foreta kontroller som finnes hensiktsmessige for å sikre at innrapporterte tall fra hver enkelt underliggende regnskapsførerenhet har tilfredsstillende kvalitet. Herunder må kontrolleres at avstemming av virksomhetens/regnskapsførerenhetens konto/konti i Norges Bank er korrekt utført og ikke inneholder åpne poster. 45

47 Det er Finansdepartementet som har ansvaret for sammenstillingen av det sentrale statsregnskapet. Det innebærer imidlertid ikke at Finansdepartementet overtar konstitusjonelt eller politisk ansvar for de realdisponeringer og den regnskapsføring som ligger bak de beløp som innrapporteres fra andre departementer eller deres underliggende virksomheter og driftsenheter. Departementene har ansvaret for at de innsendte data er korrekte. Dette gjelder f.eks. også oppgaver over udisponerte bevilgninger som kan overføres fra en budsjettermin til neste m.m. Departementene skal ved årsslutt gi forklaringer til Riksrevisjonen og Finansdepartementet i henhold til krav i rundskriv fra Finansdepartementet. 1-4 Departementets kontrollansvar Departementet skal etablere ordninger som gir kontroll med at underliggende virksomheter utfører sine oppgaver overensstemmende med vedtatte mål og retningslinjer og at økonomiforvaltningen foretas på en betryggende måte, jf. økonomireglementets 20. Det vises spesielt til økonomireglementets 20.2 om at utførelse av kontrolloppgaven må fastsettes i en instruks for departementet. Fastsettelse av instruks for underliggende virksomhet i henhold til økonomireglementets 2.2 er også viktig i denne sammenheng. For å gjennomføre en slik kontroll, må departementet forsikre seg om at: - det er etablert rutiner og systemer for alle sider ved økonomiforvaltningen - rutinene og systemene er hensiktsmessige - rutinene og systemene fungerer som forutsatt Departementets kontroll av underliggende virksomheter skal inngå i den normale oppfølgingen av virksomheten. Hvilke kontroller som skal utføres, og hvilket omfang og hyppighet de skal ha, må vurderes ut fra departementets generelle kunnskap om virksomheten og dens egenart, herunder aktivitetens omfang, kompleksitet, risiko og samfunnsmessig interesse, og på grunnlag av rapporter som departementet mottar løpende (jf. pkt. 1-3) eller spesialrapporter. Kontroll skal i første rekke utføres ved gjennomgang og vurdering av rapporter og analyser fra virksomhetene. I virksomheter som har omfattende forvaltning av likvider, fordringer, verdipapirer, materiell m.m., skal det alltid vurderes behov for å gjennomføre beholdningskontroller. Kopi av departementets rapport om beholdningskontroller skal sendes Riksrevisjonen. Et departement kan under visse vilkår delegere kontrolloppgaven til virksomhetens styre, jf. økonomireglementets

48 Kapittel 2Intern styring i virksomheten 2-0 Myndighet og ansvar Virksomhetslederen 1) har, innenfor de rammer som stilles i tildelingsbrev, lover og regler, myndighet til å iverksette nødvendige tiltak innenfor sine ansvarsområder. Virksomhetslederen har ansvaret for at økonomiforvaltningen innenfor sitt ansvarsområde skjer overensstemmende med lover, regler og instrukser som gjelder. I dette ligger også oppfølging av de mål og resultatkrav som omtales i tildelingsbrev. Virksomhetslederen har også ansvaret for å etablere tilfredsstillende intern økonomikontroll og å påse at den fungerer, jf. økonomireglementets 21. 1) Om definisjonen av dette begrep, at det i visse tilfelle også omfatter virksomhetens styre, se omtale under den felles innledning. 2-1 Styringsdokumenter Tildelingsbrev og disponeringsskriv Den årlige styringen i virksomheten skal baseres på de krav som stilles i tildelingsbrev fra departementet, med eventuell henvisning til andre dokumenter. I virksomheter der budsjettdisponeringsmyndighet delegeres til underliggende driftsenheter skal virksomhetslederen utstede disponeringsskriv med tilsvarende temaer som i et tildelingsbrev, tilpasset virksomhetens egenart Virksomhetsplaner Med utgangspunkt i tildelingsbrevet (disponeringsskriv internt i et departement), og de budsjettrammer som er fastsatt der, skal det utarbeides en årsplan/virksomhetsplan. Den skal utdype og konkretisere hvordan virksomheten skal realisere de krav som er stilt. I store virksomheter der budsjettdisponeringsmyndighet delegeres til underliggende driftsenheter, skal det lages virksomhetsplan på flere nivåer. Virksomhetsplanen for underliggende virksomheter skal ikke fremlegges for departementet til formell godkjenning. 47

49 Virksomhetsplanen bør inneholde følgende elementer: 1. Langsiktig plan a) strategi for oppnåelse av formål på lengre sikt b) vurdering av behov for strukturelle endringer. 2. Årets plan a) mål og resultatkrav, som i.h.t. prioriteringer i tildelingsbrevet/disponeringsskrivet og eventuelle andre styringssignaler skal nås i løpet av året. b) virkemidler som skal nyttes c) konkretisering av resultatansvar på avdelinger/relevante enheter, med angivelse av aktuelle resultatindikatorer d) angivelse av hvordan ressursbruk og resultater på en hensiktsmessig måte skal følges opp, rapporteres og kontrolleres, jf. også kravet om utarbeidelse av et internbudsjett (pkt. 4-6). 2-2 Styringsdialog Ledelsen i en virksomhet må utvikle nødvendige interne prosedyrer for å sikre dialog om mål og resultater, og påse at avdelinger/relevante enheter slutter opp om de avtalte rammer og forutsetninger. I virksomheter med store driftsenheter bør styringsdialogen formaliseres ved bruk av møtekalender, jf. pkt Regnskap og rapporter Det skal utarbeides eksternregnskap (for rapportering til Finansdepartementet, jf. pkt. 4-3), internregnskap og andre hensiktsmessige rapporter til bruk i den interne styringen. Internregnskapet og andre rapporter skal være ledelsens verktøy for å utøve effektiv og målrettet styring. Innhold og tidspunkt for rapportering vil avhenge av virksomhetens kompleksitet og målformulering, men bør gi informasjon som gjør det mulig å følge opp tildelte bevilgninger og vedtatte mål og resultatkrav, jf. pkt Rapporter til overordnet departement er omtalt under pkt og En virksomhet som har utstedt posterings- og belastningsfullmakter er ansvarlig for oppfølging av mål og resultatkrav for de aktuelle bevilgninger. Denne virksomheten må stille nødvendige krav til rapportering overfor den som har mottatt slik fullmakt, og innarbeide informasjonen i rapporteringen internt og til departementet. 2-4 Attestasjon og anvisning Felles regler Enhver statsutgift skal, før utbetaling finner sted, være attestert og anvist i henhold til de regler som er fastsatt i økonomireglementets 16. Det skal ikke benyttes stående anvisning. 48

50 Anvisningsmyndigheten tilligger i utgangspunktet departementssjefen i et departement og den øverste administrative leder i en underliggende virksomhet. Myndigheten kan delegeres i samsvar med økonomireglementets 16. Delegering av anvisningsmyndighet skal skje skriftlig med gjenpart til Riksrevisjonen. I instruksen for den enkelte virksomhet skal det fastsettes hvilken administrativ enhet (eventuelt enhet i vedkommende driftsenhet) som skal føre kartotek over hvilke tjenestemenn som til enhver tid har anvisningsmyndighet, og oppbevare signaturprøve for hver av dem. Informasjonen i dette kartoteket skal oppbevares over samme periode som regnskapsbilag. Virksomhetens øverste administrative leder skal dessuten levere signaturprøve til overordnet departement og til Riksrevisjonen. Den som har gjort vedtak om delegering plikter å føre kontroll med at underordnede leverer signaturprøve og utøver anvisningsmyndigheten på en forsvarlig måte. Attestasjon og anvisning skal være datert og underskrevet. På utbetalingsgrunnlaget brukes et stempel som inneholder rubrikker for: - underskrift av den som attesterer, med tilhørende dato - kontering i eksternregnskapet (kapittel, post og underpost) - kontering i internregnskapet - beløp som anvises - underskrift av den som anviser, med tilhørende dato. Hvis det er nødvendig å foreta endringer, settes det en enkel strek over det som er skrevet galt. Hvis beløpet skal rettes i ettertid, men før utbetalingen finner sted, skal det nye beløpet og rettelsen attesteres og anvises på nytt, om mulig av de samme tjenestemenn som attesterte og anviste første gang. En tjenestemann som har foretatt attestasjon, eller som har anvisningsmyndighet, bør ikke kunne foreta selve posteringen i virksomhetens regnskap Attestasjon I økonomireglementets omtales de grunnleggende krav til attestasjon. Den som attesterer skal således: - påse at regnskapsbilaget er et originalbilag som viser hva posteringen gjelder, eventuelt med referanse til hvor slik dokumentasjon finnes, og er påført opplysninger som er nødvendige for riktig betaling, postering og kontroll - kontrollere betalingsdokumentasjonen, eventuelt kontrakt eller rammeavtale, med henblikk på pris og betalingsforpliktelse - kontrollere dokumentasjon for varemottak/tjenesteleveranse mot fakturaen - kontrollere regler om avlønning, dvs. at det er benyttet riktige tariffer eller regulativbestemte satser m.m. - kontrollere at tilskuddsbeløp som skal utbetales er i samsvar med meddelelse i tilsagnsbrev, og eventuell senere dokumentasjon - angi konteringsinformasjon, eventuelt kontrollere at forhåndspåført konteringsinformasjon er korrekt. 49

51 Dersom det må benyttes kopi av bilag, skal det attesteres for at originalbilaget ikke kan fremskaffes Anvisning Den som anviser skal påse at det er hjemmel for disposisjonen i stortingsvedtak, tildelingsbrev eller andre vedtak, at det er budsjettmessig dekning for utbetalingen og at disposisjonen er økonomisk forsvarlig, jf. økonomireglementets Den som anviser skal videre kontrollere at utbetalingsgrunnlaget er attestert på korrekt måte, jf. de krav som er oppført under attestasjon, herunder at det er påført korrekt kontering. 2-5 Resultatoppfølging I virksomhetsplanen beskrives hvorledes virksomheten/driftsenheten skal følge opp rapportering på resultatindikatorer, jf. pkt Se også definisjon av resultatbegrepet i kommentarene til økonomireglementets 3. Resultatoppfølging med bruk av resultatindikatorer skal være et aktivt verktøy for å styre prioriteringer/handlingsmønster i virksomheten/driftsenheten og for rapportering til overordnet departement. Det er meget viktig at de rette indikatorene velges slik at man i ettertid kan vurdere om målene er oppfylt. Dersom målene endres, må det foretas en vurdering av de resultatindikatorene som benyttes. Resultatindikatorer skal benyttes for å fremskaffe styringsinformasjon på en enkel og hensiktsmessig måte og å belyse utviklingen på vesentlige forhold og områder. Det må inngå en vurdering av forholdet mellom ytelsene og ressursforbruk, og dette i forhold til formålet med bevilgningen. Virksomheter som delvis finansieres av gebyrer/brukerbetaling må også redegjøre for forholdet mellom utgifts- og inntektsnivå. For tilskuddsordninger vil resultatbegrepet variere med ordningens formål og karakter. Tilskuddsmottakere kan ikke instrueres på samme måte som statlige virksomheter. I del III er dette utdypet nærmere. Den enkelte virksomhet/driftsenhet vil, avhengig av kravene i tildelingsbrevet eller disponeringsskrivet, kunne bli pålagt å rapportere i forhold til ulike resultatindikatorer. For mange statlige virksomheter vil informasjon som er nødvendige for å belyse resultatindikatorene finnes i saksbehandlingssystemer eller tilsvarende. Økonomiavdelingen/-enheten i virksomheten vil være virksomhetslederens støttefunksjon for oppfølging av økonomiske forhold/regnskaper. Det vil i mange tilfeller også være naturlig å pålegge økonomifunksjonen ansvaret for å sammenstille og å rapportere videre resultatinformasjon mottatt fra forskjellige deler av virksomheten. 50

52 2-6 Intern økonomikontroll i virksomheten Virksomhetslederen er ansvarlig for at virksomheten har effektive og hensiktsmessige styringssystemer og rutiner som også har innebygget tilfredsstillende intern økonomikontroll, jf. økonomireglementets 21. Virksomheten skal ha tilgang til systemer og rutiner for registrering, postering, oppfølging og rapportering av økonomidata, med funksjonalitet som gjennom avstemminger og andre kontroller oppdager og rapporterer feil og mangler og sikrer: - effektiv registrering og rapportering av økonomiske data - kvalitet og fullstendighet i registrering av virksomhetens økonomiske data - at det er referanser, slik at det er mulig gjennom elektroniske og eventuelle manuelle systemer å gå fra kildegrunnlaget (der data oppstod) til endelig rapport og fra endelig rapport til kildegrunnlaget. Ved etablering av kontrolltiltak må virksomhetslederen (og departementet) alltid vurdere hvilke kostnader dette medfører målt mot den kostnaden som kan påløpe hvis feil og mangler oppstår. Virksomhetslederen skal også sørge for at det følges opp at de etablerte systemer og rutiner fungerer til enhver tid, og at det er prosesser som sikrer evaluering av eksisterende rutiner og utvikling av nye rutiner ved behov. Oppfølging av intern økonomikontroll utøves av virksomhetslederen indirekte ved en kombinasjon av formell og uformell rapportering. Grunnlaget vil f.eks. være løpende rapportering av økonomisk informasjon, god kommunikasjon med tilsatte i sentrale posisjoner og deltakelse i viktige beslutningsprosesser. For spesielt viktige rutiner må virksomhetslederen vurdere om det er behov for tilleggsrapportering og spesielle analyser el.l. I store og komplekse virksomheter kan det være aktuelt for virksomhetslederen å etablere et særskilt organ, en internrevisjonsenhet, som vil være forankret i lederens ansvar for å sørge for en intern økonomikontroll. En slik enhet skal bidra til å sikre tilfredsstillende kvalitet i virksomhetens kontrollrutiner. Enheten må være uavhengig av linjeorganisasjonen og rapportere direkte til virksomhetslederen. Målet med internrevisjon skal være å avgi en objektiv bekreftelse på at et definert område er kontrollert. Internrevisjonen skal evaluere tilstrekkeligheten, hensiktsmessigheten og effektiviteten av virksomhetens interne kontrollsystem. Revisjonsarbeidet skal baseres på bruk av en allment akseptert metodikk, med utarbeidelse av revisjonsplaner og dokumentasjon av utført arbeid. Det er naturlig at årsplaner gjøres kjent for Riksrevisjonen. Det er linjelederne som har det daglige ansvaret for etablering, gjennomføring og oppfølging av økonomiforvaltningen. Internrevisjonens oppgave er å se etter om den etablerte styring og kontroll er tilstrekkelig og fungerer etter sin hensikt. Virksomhetslederen må fastsette instruks om internrevisjonsenhetens organisering, arbeidsoppgaver og rapportering. Når arbeidsoppgavene fastsettes, skal det tas hensyn til internrevisjonsenhetens integritet ved at den ikke pålegges å utføre kontrolloppgaver som 51

53 ligger i et linjeansvar. Tilsvarende bør ikke internrevisjonsenheten aktivt delta i beslutningsprosesser som de senere skal kontrollere. Enheten skal minst en gang i året avgi revisjonsrapport som oppsummerer og trekker konklusjon av utført arbeid. Ferdig årsrevisjonsrapport og eventuelle andre, ferdige revisjonsrapporter i løpet av året, tilstilles Riksrevisjonen uoppfordret når ledelsen har forholdt seg til den/disse. Det forutsettes at ledelsen gjør dette uten unødig opphold. Det anses ikke aktuelt å opprette internrevisjonsenhet i et departement. 2-7 Forvaltning av eiendeler Virksomhetslederen er ansvarlig for at det er etablert tilfredsstillende rutiner og systemer for forvaltning av virksomhetens eiendeler. For nærmere beskrivelse henvises det blant annet til pkt. 7-3 (Mottak av verdipost), pkt. 9-4 (Listeføring av driftsmidler med varig verdi) og pkt (Mottak og oppbevaring av verdipapirer). 52

54 Kapittel 3Sammendrag av kapittel Krav til systemer og rutiner Generelt Oppgaver og ansvar vedrørende økonomiforvaltningen, herunder regnskapsføring og rapportering, er lagt til den enkelte virksomhet. Alle virksomheter skal ha tilgang til et økonomisystem. Virksomhetslederen må etablere tilfredsstillende intern kontroll, jf. økonomireglementets 21. Økonomisystemet skal alltid inneholde regnskapssystem, som består av hovedbok og reskontro, og lønnssystem. Økonomisystemet kan omfatte andre hjelpesystemer enn lønnssystemet. Med andre hjelpesystemer menes system: - som benyttes for å produsere regnskapsposteringer som ikke kan etterprøves uten ved bruk av systemet - som er nødvendige for å finne referanse til kildegrunnlag som dokumenterer en regnskapspost - der det i en del av systemet følges opp detaljinformasjon om krav, fakturaer, inn- og utbetalinger (fungerer som en reskontro) eller lagres annen nødvendig underdokumentasjon av en regnskapspost/konto i hovedboken. I økonomisystemet må det ivaretas minimumskrav til sporbarhet, kontroll, systemdokumentasjon og sikkerhet. Systemene (modulene) som inngår i virksomhetens økonomisystem bør være integrert på en slik måte at: - manuell registrering av den enkelte transaksjon kun skjer i ett system og at det deretter eventuelt foretas elektronisk overføring av data til andre systemer - det er referanser mellom de forskjellige systemene til kildebilag - det er mulig å trekke ut informasjon for sammenstilling i rapporter og analyser, uavhengig av hvilke systemer informasjonen er registrert i - det mellom systemene er automatiske avstemmingsrutiner som sikrer at data overføres og behandles korrekt. Virksomhetslederen er ansvarlig for at systemer og rutiner er organisert på en slik måte at styringsinformasjon bygger på transaksjoner som er kontrollert og kan dokumenteres. Data som benyttes av økonomisystemet må være registrert/postert i de enkelte modulene med referanser på en slik måte at det alltid er mulig å gå fra grunnlagsdokumentasjonen til hovedboken og fra hovedboken til grunnlagsdokumentasjonen for alle inntekter/utgifter, og eventuelt posteringer på balansekonti. Det betyr at en postering i hovedboken skal inneholde referanse som direkte eller via andre moduler (sumposteringer), viser til kildegrunnlaget (kravgrunnlag, varekjøpsfaktura, overtidslister, m.m.). Systemet skal ha kontroller som 53

55 sikrer at alle transaksjoner som registreres første gang, til slutt blir postert i hovedboken, eventuelt tilbakeført med et korreksjonsbilag på et tidligere tidspunkt (i andre moduler). I hovedboken skal det minst være referanse fra: - krav til kravgrunnlaget (egendeklarasjon, vedtak, m.m.) - lønnsberegning til attestert og anvist lønnsgrunnlag (overtidslister, m.m.) - varekjøp til en leverandørfaktura som er attestert og anvist - tilskudd til et utbetalingsgrunnlag som er attestert og anvist. Postering i hovedbok skal være underlagt kontrollrutiner som sikrer mot at det oppstår feil eller mangler fra grunnlaget. Slike kontroller kan være: - attestasjon og anvisning av enkelttransaksjoner eller lister - maskinelle og manuelle fullstendighetskontroller som sikrer at alle transaksjoner medtas og overføres korrekt mellom moduler - avstemminger mellom modulene og mot annen ekstern bekreftelse (f.eks. kontoutskrift fra bank) - analyser/rapporter som underbygger riktigheten av data. I økonomisystemet skal det kunne utarbeides rapporter, analyser og foretas kontroller og avstemminger (feilsøking) på ønsket detaljnivå. Det vil si med utgangspunkt i posteringer i hovedboken eller ved å benytte data som inneholder informasjon fra grunnlagsregistreringen Krav til funksjonalitet i økonomisystemet Det skal fra økonomisystemet kunne utarbeides minst to regnskapsrapporter: - Eksternregnskap, som inneholder virksomhetens inntekter, utgifter og balansekonti i overensstemmelse med kontantprinsippet, i henhold til kontoplanen i det vedtatte statsbudsjettet og de krav som stilles for rapportering til det sentrale statsregnskapet i Finansdepartementet. - Internregnskap, som inneholder mer detaljert informasjon om inntekter og utgifter og eventuelt er supplert med posteringer etter andre prinsipper enn kontantprinsippet. Internregnskapet skal være en del av virksomhetens verktøy for å kunne drive effektiv styring. I tillegg skal det kunne utarbeides spesialrapporter for rapportering til overordnet departement overensstemmende med krav i tildelingsbrevet. Alle virksomheter skal benytte reskontro for registrering og oppfølging av inn- og utbetalinger. Reskontroen skal være integrert med hovedboken på en slik måte at all bevegelse på reskontroen skal fremgå i hovedboken på beholdningskonti og motkonti. Virksomhetens reskontro skal gi et korrekt bilde av ubetalte fordringer og forpliktelser. Alle fordringer og forpliktelser med tilhørende inn- og utbetalinger skal vises som egne registreringer i reskon- 54

56 troen for den enkelte motpart. Inn- og utbetalinger skal så langt det er praktisk mulig registreres i reskontro og i hovedboken på basis av elektroniske data fra kontofører. Departementene og virksomhetene skal holde oversikt over eiendeler som rapporteres i statens kapitalregnskap (90-poster). Eiendelene skal i tillegg til postering på 90-post, også posteres i hovedboken på en beholdningskonto med tilhørende motkonto. Virksomheten skal ha dokumentasjon som viser økonomisystemets oppbygging og virkemåte, slik at regnskapskyndige kan sette seg inn i systemene. Produksjonsprogrammer og lagrede data skal beskyttes med tilgangskontroller. Virksomheten skal ha rutiner for å logge endringer i applikasjoner eller når det foretas endringer i register m.m. utenom normale rutiner Rapportering til det sentrale statsregnskapet Det skal leveres rapporter til statsregnskapet i Finansdepartementet om regnskapsførte utgifter og inntekter i forhold til bevilgning. Virksomhetslederen har ansvar for at systemer og rutiner er tilrettelagt på en slik måte at innrapporterte data til det sentrale statsregnskapet omfatter alle inn- og utbetalinger, har tilfredsstillende kvalitet og innrapporteres innenfor fastsatte tidsfrister. Innrapporteringen skal foretas elektronisk hver måned i det format og inneholde de opplysningene som er fastsatt i rundskriv fra Finansdepartementet. Virksomhetene skal for hver periode avstemme sitt innrapporterte eksternregnskap mot det oppdaterte sentrale statsregnskapet i Finansdepartementet. Avstemmingen skal dokumenteres. Den enkelte virksomhet har ansvar for å dokumentere og oppbevare sine innrapporterte data på en hensiktsmessig og betryggende måte Internregnskapet Internregnskapet skal gi: - grunnlag for rapportering til overordnet departement - grunnlag for styring av virksomheten. Internregnskapet må inneholde informasjon som på en hensiktsmessig måte er tilpasset målene og resultatindikatorene i virksomhetsplanen, og vise den økonomiske utviklingen. Internregnskapet skal bygge på de samme transaksjonene som i eksternregnskapet. For mange statlige virksomheter vil informasjon i henhold til kontantprinsippet gi tilstrekkelig grunnlag for en tilfredsstillende oppfølging av ressursforbruk m.v. I virksomheter med omfattende aktivitet kan kontantposteringene suppleres med posteringer etter andre prinsipper, der dette anses nødvendig for å belyse om virksomheten drives effektivt i forhold til formål og kostnader. Slike supplerende, ikke-likvide transaksjoner skal 55

57 registreres på internregnskapets egne konti og ikke på kapittel, post og underpost. Videre skal det utarbeides en avstemming som viser de transaksjonene som utgjør differansen mellom ekstern- og internregnskapet. Avstemmingen skal automatisk foretas av regnskapssystemet i forbindelse med periode- og årsavslutning. Denne avstemmingen skal være attestert, og inngå som en del av virksomhetens regnskapsmateriell Bruk av regnskapssentraler Virksomheten kan bruke regnskapssentraler for å utføre deler av regnskapsoppgavene. Selv om det benyttes regnskapssentraler, er det alltid virksomhetslederen som er ansvarlig for at oppgavene utføres overensstemmende med de krav og regler som gjelder. Dersom virksomheten bruker regnskapssentraler til å utføre regnskapsoppgaver, skal utførelsen av oppgavene reguleres i en avtale. Arbeidsdelingen mellom regnskapssentralen og virksomheten skal være lagt opp på en slik måte at dobbeltregistrering av fakturaer m.m. unngås. Virksomheten er selv ansvarlig for å definere kontoplaner, konteringsstreng, krav til oppsett på rapporter, tidspunkt for rapportering og hvilke kontroller og avstemminger som skal utføres. Følgende oppgaver skal alltid utføres av tilsatte i virksomheten - attestasjon av utgifter - anvisning av utgifter - autorisasjon av utbetalinger - godkjennelse av rapportering til Finansdepartementet og overordnet departement. Ved oppgavedelingen må det tas hensyn til at virksomheten skal ha tilstrekkelig grunnlag og dokumentasjon for å utføre oppgaver som ikke kan delegeres, og kontrollhensyn. Virksomhetslederen må på en hensiktsmessig måte etablere interne rutiner som sikrer at arbeid utført av regnskapssentralen har tilfredsstillende kvalitet Internbudsjett Virksomheten skal følge opp faktiske inntekter/utgifter mot bevilgning meddelt i tildelingsbrev eller disponeringsskriv. Dersom budsjettansvar delegeres internt i virksomheten, må internbudsjettet ha en tilsvarende fordeling. Internbudsjettet må bl.a. ha en fordeling på tidsperioder innenfor budsjettåret. Det skal være etablert rutiner som sikrer at totalrammer ikke overskrides. 3-2 Betalingsformidling All likviditet som tilhører staten skal gjennom konsernkontoordningen samles daglig i Norges Bank. Ut- og innbetaling foretas av betalingsformidler (kontofører) knyttet til ordningen i henhold til avtale med Finansdepartementet. Finansdepartementet inngår rammeavtale med en eller flere anbydere for å sikre standardisering av løsninger. Ramme- 56

58 avtalen vil foruten funksjonelle krav til bankenes løsninger regulere bl.a. økonomiske og ansvarsmessige forhold mellom partene. Den enkelte virksomhet skal inngå egen kjøpsavtale (avrop under rammeavtale). Det vil ikke bli anledning til å fravike rammeavtalenes bestemmelser i disse kjøpsavtalene. Hver dag overføres belastet/innbetalt beløp på arbeidskonti hos kontoførerne automatisk fra eller til virksomhetens/driftsenhetens oppgjørskonti i Norges Bank. Før utbetaling kan foretas, skal to tilsatte i virksomheten, hvorav en med anvisningsfullmakt, autorisere utbetalingen. Autorisasjonen skal foretas med grunnlag i dokumentasjon (regnskapsbilag og lister) som er produsert fra virksomhetens økonomisystem. Bruk av håndkasse bør minimaliseres. Nærmere regler om bruk av håndkasse vil bli gitt i rundskriv fra Finansdepartementet. 3-3 Avstemminger og dokumentasjon For hver periode (måned/halvår) og ved årsslutt skal virksomheten foreta avstemminger/ spesifisering av regnskapsførte tall som benyttes ved rapportering til det sentrale statsregnskapet, til intern styring og til rapportering til overordnet departement. Regnskapsmateriell skal lagres i 10 år. Hovedregnskapsbøker skal sendes til arkivverket etter 10 år. 3-4 Inntekter Virksomhetslederen er ansvarlig for at det er etablert rutiner og systemer som sikrer at alle inntektskrav blir korrekt utstedt, innfordret og inntektsført. Utstedt krav skal registreres i virksomhetens reskontro og i hovedboken på utstedelsestidspunktet. Registreringen bør være foretatt slik at kapittel, post og eventuell underpost automatisk kan oppdateres i hovedboken når innbetalingsinformasjon mottas. Når det mottas en innbetaling skal den registreres i en reskontro, også om det ikke er utstedt et krav på forhånd. Virksomheter som har omfattende innbetalingsordninger bør utstede kravgrunnlag med kundeidentifikasjon (KID). KID skal entydig identifisere kunde og krav slik at innbetalingen automatisk kan knyttes til riktig kravpost i reskontroen. Betalingsformidler/kontofører plikter å oversende innbetalingsinformasjon elektronisk til virksomheten. Virksomheter med stort omfang av krav til innfordring, bør benytte elektroniske innfordringssystemer. Slike systemer må være integrert med reskontroen på en effektiv og hensiktsmessig måte. Det må etableres rutiner for kontante innbetalinger, eventuell kontantomsetning og behandling av kontante betalingsmidler. 57

59 3-5 Lønnsutgifter Virksomhetslederen er ansvarlig for at det er etablert rutiner og systemer som sikrer at lønnsberegninger og utbetalinger utføres korrekt, og at de blir rett bokført og innberettet i overensstemmelse med gjeldende regler. Det gjelder også om det benyttes andre enn virksomhetens tilsatte til å utføre deler av lønnsrutinene. Virksomheten kan velge mellom lokal og sentral lønnsberegning. Lønnsutbetalinger skal følges opp som for andre utbetalinger. Det innebærer at: - virksomheten skal ha tilgang til et elektronisk lønnssystem og derigjennom til sine lønnsdata for å kunne lage rapporter og analyser vedrørende lønnsutgifter på personnivå, avdeling m.m. - grunnlag for lønnsutbetalinger skal registreres i en reskontro og utbetalingen foretas fra egen bankkonto. Virksomheten må selv foreta anvisning og autorisasjon av utbetalinger. Det skal ikke benyttes stående anvisning. Lønnssystemet skal være integrert med regnskapssystemet på en slik måte at det er mulig å foreta analyser og lage rapporter som inneholder informasjon fra begge systemene. Det skal ved årsslutt foretas en avstemming som viser sammenhengen mellom innberettet beløp fra lønnssystemet til andre offentlige myndigheter og posteringer i virksomhetens hovedbok. 3-6 Kjøp av varer og tjenester Virksomhetslederen er ansvarlig for at det er etablert rutiner og systemer som sikrer at bestilling av varer og tjenester foretas av tjenestemenn med bestillingsrett, at mottatte varer og tjenester blir kontrollert, at fakturaer bli riktig bokført og korrekt betalt. Myndighet til å foreta bestilling (bestillingsrett, herunder myndighet til å underskrive avtaler på vegne av virksomheten) er en del av budsjettdisponeringsmyndigheten. Bestillingsrett kan delegeres skriftlig og innenfor rammer. Det skal være kontroll som sikrer at mottatt vare er i overensstemmelse med bestilling. Fakturaer fra leverandøren skal ankomstregistreres før den sendes rette vedkommende til attestasjon og anvisning. Bestillings- eller varemottaksdokumentasjon skal refereres til eller stiftes sammen med fakturaen. Når fakturaen er attestert og anvist, skal den ferdigregistreres i virksomhetens reskontro og i hovedboken. Registreringen skal alltid inneholde informasjon om belastning på kapittel, post og underpost. Betaling skal foretas med grunnlag i anviste fakturaer som er registrert i reskontroen. Utbetalinger skal kontrolleres før de autoriseres. 58

60 3-7 Kapitalposter Virksomhetslederen er ansvarlig for at det er etablerts rutiner og systemer som sikrer korrekt registrering, inn- og utbetaling, rapportering, oppfølging og forvaltning av kapitalposter. Det er departementet som er ansvarlig for rapportering av kapitalposter til Finansdepartementet. 3-8 Tilskudd og stønader Økonomireglementet omfatter også forvaltning av bevilgninger til tilskudd, herunder stønader. I økonomireglementets 3.2 er det påpekt at de departementer som har slike bevilgninger, har spesiell plikt til å formulere målsetting i tilknytning til bevilgningsforslag, til å påse at det blir utarbeidet oppfølgingskriterier som svarer til Stortingets intensjon med bevilgningen, og til å innhente rapport om resultatene i henhold til disse kriterier. Det må foretas oppfølging og kontroll tilpasset den enkelte tilskuddsordning, og med mellomrom gjennomføres evalueringer for å få informasjon om hvorvidt man oppnår de fastsatte mål. Også for tilskuddsordninger er resultatbegrepet sentralt, jf. kommentarene til 3 i økonomireglementet. De mer detaljerte funksjonelle krav til tilskudds- og stønadsforvaltningen er utformet i tre kapitler, kapittel 11, 12 og 13, ut fra følgende hovedgruppering av mottakere av tilskudd og stønad: 1 Tilskudd til private institusjoner, organisasjoner, næringsdrivende m.m. 2 Tilskudd til kommuner og fylkeskommuner 3 Stønad til privatpersoner. I de funksjonelle krav er det påpekt viktigheten av at alle elementer i en tilskuddsordning er vurdert i nøye sammenheng før det fremmes forslag om en ny tilskuddsordning. For eksisterende tilskuddsbevilgninger må slike forhold gjennomgås med jevne mellomrom. F.eks. må kriterier for måloppnåelse ha en slik grad av presisjon at det kan foretas oppfølging og evaluering. Man må unngå å utforme beregningsregler og oppfølgingskriterier som det etterpå viser seg ikke er praktisk mulig å kontrollere uten uforholdsmessig store kostnader. Kontrollen må ha et rimelig omfang i forhold til den nytte den gir. Det er viktig at det for hver tilskudds-/stønadsordning blir utformet skriftlige regler for forvaltningen. Foruten referat av formålet med tilskuddet må det der settes krav bl.a. til saksbehandling, registrering av tilsagn, rutiner for utbetaling, regnskapsføring og rapportering. Et departement kan delegere myndighet til underordnet statlig virksomhet til å behandle søknader og til å foreta tildeling, utbetaling, oppfølging og kontroll. Da må det gis tildelingsbrev med presise instrukser på alle områder. 59

61 3-9 Garantiordninger Økonomireglementet har en særskilt bestemmelse om forvaltning av garantiordninger. I de funksjonelle krav er mer detaljerte regler fastsatt i kapittel 14. Reglene har stor likhet med de bestemmelser som er fastsatt for forvaltning av tilskuddsordninger. Det må formuleres målsetting og oppfølgingskriterier, fastsettes regler om garantivilkår og føres kontroll med at kontraktspartene opptrer i samsvar med forutsetningene. Garantidokumentet bør utformes som en kontrakt som undertegnes av garantiforvalter, låntaker og långiver. Hva som anses som normalvilkår for statlige garantier er fastsatt i kapittel

62 Del II Økonomistyring Innledning I denne delen av regelverket omtales de funksjoner/den funksjonalitet som kreves i systemer og rutiner for å tilfredsstille kravene i økonomireglementet til økonomi- og regnskapsoppfølging. Statlige virksomheter varierer fra virksomheter som kun driver saksbehandling, til komplekse virksomheter med store innbetalinger av skatter og avgifter, tilskuddsutbetalinger, utbyggings- og driftsutgifter m.m. Det er vanskelig å lage detaljerte krav i et regelverk til hvorledes rutiner og systemer skal fungere for å dekke de praktiske behov ved så forskjellige virksomheter. Regelverket i del II er lagt opp slik at det beskriver de systemer og rutiner som skal være tilgjengelige for å oppfylle krav til økonomisk styring og rapportering. Regelverket regulerer ikke hvordan virksomhetene skal organiseres, eller totalomfanget av systemer som den enkelte virksomhet skal benytte for å oppfylle kravene til funksjonalitet i sine rutiner og systemer. Del II av de funksjonelle krav har forankring i en rekke bestemmelser i økonomireglementet. Det er gitt uttrykkelig henvisning til den relevante reglementsbestemmelse der hvor det er en entydig sammenheng. Her gis en samlet oppstilling over de bestemmelser som er mest aktuelle for del II: - 11 med generelle regler om regnskapsføring og rapportering - 13 om kontantprinsippet og kontoplan - 14 om regnskapsføring og regnskapsførere - 15 om regnskapssystemer - 16 om attestasjon og anvisning - 17 om ut- og innbetalinger - 18 om internregnskap og hjelpesystem - 19 om disponering av statskassens kontantbeholdning - 20 om departementenes kontrollansvar - 21 om virksomhetens interne økonomikontroll og avstemminger - 23 om behandling av verdipost og verdipapirer - 24 om oppbevaring og vedlikehold av materiell og utstyr. Kapittel 4 Krav til system og rutiner 4-0 Innledning Oppgaver og ansvar vedrørende økonomiforvaltningen, herunder regnskapsføring og rapportering, er lagt til den enkelte virksomhet, jf. økonomireglementets 14 og 15. Virksomhetslederen må etablere tilfredsstillende intern kontroll, jf. økonomireglementets 21 og pkt. 2-6, for å sikre en forsvarlig økonomiforvaltning. 61

63 Organiseringen av økonomiforvaltningen må være tilpasset de oppgaver som skal løses. Det innebærer at myndighet og ansvar er sammenfallende, at det er klare og utvetydige rapporteringslinjer, at tilsatte har tilstrekkelig kompetanse til å utføre det arbeidet de er pålagt og at det er en forsvarlig arbeidsdeling. Virksomheten må ha metoder og tiltak i sine systemer og rutiner som bidrar til: - effektiv registrering og rapportering av økonomiske data - kvalitet og fullstendighet i registrering av virksomhetens økonomiske data - at det er referanser, slik at det er mulig gjennom elektroniske og eventuelle manuelle systemer å gå fra kildegrunnlaget (der data oppstod) til endelig rapport, og fra endelig rapport til kildegrunnlaget. Det skal være etablert intern kontroll innenfor alle systemer og rutiner som virksomheten benytter i sin økonomiforvaltning. Det gjelder også for hjelpesystemer som inngår i et økonomisystem. Intern kontroll er nærmere beskrevet i pkt. 2-6, og i kap for hvert av hovedområdene innenfor statlig økonomiforvaltning. 4-1 Økonomisystemet Innledning Økonomisystemet for statlige virksomheter skal gi grunnlag for å: - levere rapporter til overordnet myndighet om regnskapsførte utgifter og inntekter i forhold til bevilgning, som grunnlag for departementets overordnede ansvar for budsjettkontroll - samle økonomisk informasjon slik at den enkelte virksomhet kan foreta budsjettkontroll mot tildelingsbrev/disponeringsskriv, og bidra med nødvendig styringsinformasjon til virksomhetslederen og overordnet myndighet - rapportere de tall som skal inngå i det sentrale statsregnskapet i Finansdepartementet og rapportere informasjon til fagdepartementet om kapitalposter som skal spesifiseres i kapitalregnskapet. (Det er fagdepartementene som skal rapportere til Finansdepartementet om kapitalposter, jf. pkt ). Økonomisystemet omfatter virksomhetens regnskapssystem og hjelpesystemer. Regnskapssystemet omfatter hovedbok og reskontro med remitteringsfunksjon, se nærmere under pkt I økonomisystemet må krav til sporbarhet, kontroll, systemdokumentasjon og sikkerhet som omtales i dette kapitlet, ivaretas. Dersom det benyttes manuelle systemer som hjelpesystemer, må tilsvarende krav ivaretas på en hensiktsmessig måte. Økonomisystemet må kunne tilfredsstille aktuelle krav i andre lovverk som er relevante for den aktiviteten som utøves i virksomheten. 62

64 4-1.2 Hjelpesystemer og forsystemer Som hjelpesystem defineres et system: - som benyttes for å produsere regnskapsposteringer som ikke kan etterprøves uten ved bruk av systemet,f.eks. ved at det er informasjon i faste registre som brukes ved utregninger eller på annen måte medtas uten at det fremkommer på utskrifter eller lignende. En kontroll av riktigheten av regnskapsposteringen krever tilgang til den informasjonen som er lagret i hjelpesystemet. - som er nødvendig for å finne referanse til kildegrunnlag som dokumenterer en regnskapspost, f.eks. ved akkumulering av enkeltposter i sum posteringer. - der det i en del av systemet følges opp detaljinformasjon om krav, fakturaer, inn- og utbetalinger (fungerer som en reskontro) eller lagres annen nødvendig underdokumentasjon av en regnskapspost/konto i hovedboken. Detaljinformasjonen overføres ikke til f.eks. regnskapssystemet. Et lønnssystem vil alltid defineres som hjelpesystem. Ytterligere krav til innhold og funksjonalitet i et lønnssystem er nærmere omtalt i kap. 8. Når virksomheten velger å benytte ett eller flere system som defineres som hjelpesystem, skal det stilles de samme krav til disse systemene som til regnskapssystemet og lønnssystemet. Eksempler på hjelpesystemer som kan inngå i et økonomisystem er: - materielloversiktssystemer, jf. pkt faktureringssystemer, jf. pkt innkjøpssystemer, jf. pkt varelagersystemer, jf. pkt forsystemer for produksjon av data som benyttes ved inn- eller utbetalinger. Enkelte av systemene er nærmere beskrevet under de respektive områder (kap. 7, 8, og 9). For forsystemer som ikke inngår i økonomisystemet, men der det på utskrifter eller liknende framkommer informasjon som dokumenterer innhold og beregninger tilknyttet regnskapsposten, skal virksomheten ha rutiner som sikrer (kontrollerer) fullstendigheten og kvaliteten av regnskapsposten uavhengig av de systemer som benyttes. Det må sikres at utført kontroll er dokumentert ved attestasjon og/eller anvisning av det grunnlaget som benyttes for videre rapportering i økonomisystemet. Innhold og dokumentasjon av transaksjonene omfattes av de krav som stilles til regnskapsbilaget som registreres i økonomisystemet, jf. pkt Systemer og rutiner som virksomheten benytter seg av, men som ikke er nødvendige for å kunne kontrollere regnskapsposteringer eller rapportering av økonomisk informasjon, reguleres ikke av regelverket. Eventuelle krav til slike systemer vil følge av egen lovgivning og/eller virksomhetslederens ønske om å sikre kvalitet på data som benyttes til styring, f.eks. plantall, statistikk og saksbehandling. 63

65 4-1.3 Integrasjon i økonomisystemet Systemene som inngår i virksomhetens økonomisystem bør være integrert på en slik måte at: - manuell registrering av den enkelte transaksjon kun skjer en gang - det er referanser mellom de forskjellige systemene til kildebilag - det er mulig å trekke ut informasjon for sammenstilling i rapporter og analyser, uavhengig av hvilket system informasjonen er registrert i - det mellom systemene er automatiske avstemmingsrutiner som sikrer at data overføres og behandles korrekt. 4-2 Nærmere om krav til økonomisystemet Generelt Manuell registrering av transaksjoner skal som nevnt under pkt gjøres bare en gang i økonomisystemet, og deretter kunne brukes ved utarbeidelse av virksomhetens internregnskap, eksternregnskap og rapportering til overordnet departement. Krav som stilles til systemer og rutiner i forbindelse med registrering, oppfølging og avstemming av regnskapsinformasjon, vil gjelde for alle transaksjoner, uavhengig av om de benyttes i virksomhetens internregnskap, ved rapportering til Finansdepartementet eller til overordnet departement. De registrerte transaksjoner skal benyttes til blant annet å produsere utskrift av obligatoriske rapporter. Som obligatoriske rapporter regnes: Fra regnskapssystemet: - bilagsjournal - hovedbok - utdrag av konti/kontoinformasjon fra reskontro. Fra hjelpesystemer (når systemene inngår i økonomisystemet): - lønnsjournal - lønnskonteringsliste - diverse lister som dokumenterer lønnsinnberetning - materialoversikt - fakturajournal. Det skal alltid produseres obligatoriske rapporter fra hjelpesystemer hvis det er nødvendig for å dokumentere overføring til andre deler i økonomisystemet eller dokumentere rapporterte beholdninger. Innholdet i obligatoriske rapporter er nærmere beskrevet i pkt Økonomisystemet skal ha funksjonalitet som sikrer at det er en entydig bilagshenvisning til dokumentasjon av enkelttransaksjoner. Ved produksjon av obligatoriske rapporter, internregnskapet og rapporter til overordnet departement, skal det alltid være mulig å finne tilbake 64

66 til enkelttransaksjonene som inngår i rapportene, med bilagshenvisning. Dersom enkelttransaksjoner akkumuleres, skal det på en enkel måte være mulig å se hvilke enkelttransaksjoner som utgjør akkumulert sum. Fra regnskapssystemet skal utarbeides: - Eksternregnskap, som inneholder virksomhetens inntekter, utgifter og balansekonti i overensstemmelse med kontantprinsippet, i henhold til kontoplanen i det vedtatte statsbudsjettet og de krav som stilles for rapportering til det sentrale statsregnskapet i Finansdepartementet. - Internregnskap, som inneholder detaljert informasjon om inntekter og utgifter og eventuelt er supplert med posteringer etter andre prinsipper enn kontantprinsippet, jf. pkt Internregnskapet skal være en del av virksomhetens verktøy for å kunne drive effektiv styring. Det kan i tillegg være aktuelt å utarbeide spesialrapporter for rapportering til overordnet departement overensstemmende med krav i tildelingsbrevet. Dersom virksomheten supplerer internregnskapet med ikke-likvide transaksjoner, skal det utarbeides en avstemming som viser de transaksjonene som utgjør differansen mellom ekstern- og internregnskapet. Avstemmingen skal automatisk foretas av regnskapssystemet i forbindelse med periode- og årsavslutning. Denne avstemmingen skal være attestert, og inngå som en del av virksomhetens regnskapsmateriell Konto-/kodeplaner Konto-/kodeplanen skal gi grunnlag for rapportering av et korrekt regnskap i henhold til kontantprinsippet, fordelt på kapittel/post/underpost, jf. økonomireglementets 13. I tillegg bør virksomhetens konto-/kodeplaner for internregnskapet utvides/innrettes på en slik måte at det kan lages rapporter tilpasset virksomhetslederens behov for å utøve effektiv styring og oppfylle de krav til rapportering som stilles i tildelingsbrev eller disponeringsskriv. Detaljeringsgraden på den informasjonen som ønskes i resultatrapporteringen er viktig for utformingen av konto-/kodeplaner. Det kan være fordeling på avdelinger, budsjettansvarlige m.m. (kostnadssted). For komplekse virksomheter vil det i tillegg kunne være behov for å benytte konto/koder for postering av enkelte typer kostnad på formål, produkt m.m. (kostnadsbærer) som kan benyttes ved rapportering av resultat internt og for rapportering til overordnet departement. Virksomheten bør også vurdere om det er behov for registrering av ikke-økonomiske data, f.eks. produksjonsdata og plantall i økonomisystemet. De systemer som benyttes skal ha funksjoner som gjør at registrering av konto/kode på en transaksjon gjøres én gang, og at det senere kun blir registrert statusendringer. Ved overføring av data elektronisk fra hjelpesystemer til regnskapssystemet, må det i hjelpesystemet være funksjonalitet som kontrollerer gyldig konteringsinformasjon. 65

67 Alle transaksjoner som vil medføre utbetaling (krav, faktura, lønnsavregning m.m.) skal ved første gangs registrering inneholde informasjon om postering på kapittel, post og underpost. Dersom transaksjonen også skal inngå i rapporter som benytter andre regnskapsprinsipper, skal slik konteringsinformasjon også registreres på hver enkelt transaksjon. Når systemet oppdateres med avregningsretur fra kontofører, skal transaksjonen automatisk påføres tidligere registrert konteringsinformasjon (kapittel, post og underpost) og automatisk posteres i hovedboken. Transaksjoner som kun skal registreres i internregnskap ført etter andre prinsipper enn kontantprinsippet, skal posteres på dette internregnskapets egne konti og ikke på kapittel, post og underpost. Økonomisystemet som benyttes, må ha fleksibilitet til å legge til og sperre konteringskoder etter hvert som behovene endrer seg. Ved endring av konteringskoder må det være kobling mellom kodene som ivaretar eventuelle behov for utarbeidelse av analyser over flere år Innhold, dokumentasjon og arkivering av data i økonomisystemet Registrering/endring av grunndata i regnskapssystemet eller i hjelpesystemer som inneholder informasjon om: - hvor betalingen skal sendes - hvorledes posteringer fordeles mellom flere konti - regler for generering av egne transaksjoner, skal foretas slik at det er mulig i ettertid å etterprøve hvilke grunndata som er benyttet. Grunnlag som er papirbasert skal arkiveres på en oversiktlig måte. Registreringer i hjelpesystemer og regnskapssystemet skal være dokumentert med originalbilag (regnskapsbilag), jf. pkt Originalbilag (f.eks. liste ved overføring fra andre systemer) skal være attestert og eventuelt anvist (jf. pkt. 2-4) med navn. Hvis det av regnskapsbilaget ikke fremgår hva posteringen omfatter, skal nødvendig dokumentasjon vedlegges regnskapsbilaget eller det skal være referanse til arkiv eller system hvor dokumentasjonen finnes. Slik dokumentasjon skal være tilgjengelig over samme periode som regnskapsbilagene. Det skal også være mulig å dokumentere hvordan kravet eller forpliktelsen oppsto. Slik dokumentasjon skal arkiveres i tilsvarende periode. Alle regnskapsbilag skal være nummerert og det skal fremgå hvordan de er registrert i hjelpesystemet og regnskapssystemet. Regnskapsbilagene skal være arkivert i nummerorden på en oversiktlig måte. Nummerorden skal være fullstendig (tett serie) og eventuelle manglende nummer må kunne forklares. Det bør benyttes forskjellige bilagsserier for forskjellige typer regnskapsbilag, avhengig av virksomhetens omfang og kompleksitet. Det skal benyttes egne bilagsserier for regnskapsbilag som kun påvirker internregnskap ført etter andre prinsipper enn kontantprinsippet og for korreksjonsposter som medfører utbetaling, jf. pkt Regnskapstransaksjoner skal ikke kunne slettes eller endres når de er registrert i regnskapssystemet eller hjelpesystemer. Korrigeringer må foretas ved at det lages et nytt regnskapsbi- 66

68 lag (korreksjonspost). Korreksjonsposter skal attesteres (og eventuelt anvises) på samme måte som ved første gangs registrering (jf. pkt ). Hjelpesystemer og regnskapssystemet skal kunne behandle korreksjonsposter på en korrekt måte i forhold til kontantprinsippet og andre prinsipper Overføringer av data mellom hjelpesystem og regnskapssystem Overføringer av data vil vanligvis foregå elektronisk mellom hjelpesystemene og regnskapssystemet. Systemene og rutinene skal sikre at alle data blir korrekt overført. Ved overføring til hovedboken/reskontroen av enkelttransaksjoner, skal disse være påført de samme referanser som i hjelpesystemet. Ved overføring av enkelttransaksjoner som er akkumulert til et totalbeløp i regnskapssystemet, skal det være mulig å følge en enkelttransaksjon i hjelpesystemet til det akkumulerte beløpet i regnskapssystemet og fra regnskapssystemet finne tilbake til hvilke enkelttransaksjoner som utgjør det akkumulerte beløpet. Denne referansen skal være dokumentert og er regnskapsmateriell, jf. pkt Dokumentasjonen vil være i form av lister som fakturajournaler, bruttolønnslister m.m Registrering i reskontro og hovedbok Reskontroen skal gi et korrekt bilde av virksomhetens totale fordringer og forpliktelser. Den skal også vise fordringer og forpliktelser og deres tilhørende inn- og utbetalinger som egne registreringer for den enkelte motpart. Reskontroen kan være en del av et hjelpesystem. Som hovedregel skal reskontroen være integrert med hovedboken slik at postering i hovedboken på beholdningskonto og motkonto foretas automatisk. Hvis reskontro og hovedbok ikke er integrert, må denne posteringen gjøres manuelt på grunnlag av bokførte endringer (sum oppdatert) i reskontroen. Ved bokføring/postering i et internregnskap etter "regnskapsprinsippet" vil motkontoen være posteringer på interne inntekts- og utgiftskonti. Når krav og forpliktelser posteres på inntekts- og utgiftskonti i hovedboken etter kontantprinsippet, bør motkontoen til beholdningskontoen være fordelt på flere konti på en måte som muliggjør oppfølging av samlede utstedte krav og forpliktelser og avstemming av hjelpesystemer, jf. pkt Summen av fordelte motkonti skal alltid være lik beholdningskontoen. I hovedboken skal beholdningskontiene alltid vise samlet ubetalte krav og forpliktelser og stemme med sum av alle saldi i tilhørende reskontro, uansett hvilket prinsipp inntekts- og utgiftsføringen foretas etter. Posteringen i hovedboken vil normalt være i et samlet beløp. Ved oppgjør i form av inn- eller utbetaling, eventuelt hel eller delvis avskrivning, posteres bevegelsen på hver enkelt konto i reskontroen og i hovedboken på beholdningskonto (og motkonto ved kontantprinsippet) med samme beløp (sum oppdatert). Alle registreringer som påvirker saldo i en reskontro (og i hovedboken) skal være dokumentert med regnskapsbilag. Reskontroen skal ha tilfredsstillende funksjonalitet for operativt arbeid med inn- og utbetaling. Det omfatter blant annet at reskontroen kan håndtere delbetalinger, forskudd, refusjo- 67

69 ner og kreditnotaer. Fra reskontroen må det være mulighet for produksjon av hensiktsmessige rapporter som blant annet kan brukes som grunnlag for analyser. Krav til funksjonalitet i reskontroen er nærmere utdypet i senere kapitler som omhandler inn- og utbetalinger. Fra reskontroen skal det kunne produseres utbetalingsoppdrag med grunnlag i attesterte og anviste transaksjoner. I reskontroen skal det være mulig å registrere betalingstransaksjonens status (oversendt kontofører, avvist med kode for avvisningen, stoppet, godkjent av kontofører og utbetalt) og kontoførers referansenummer, på basis av elektronisk returinformasjon fra kontofører. Det skal kunne foretas kontroll av innholdet i transaksjoner i mottaksreturen mot opprinnelig oversendte transaksjoner ifølge reskontroen. Elektronisk avregningsretur fra kontofører skal oppdatere reskontroen, jf. kap. 5. Virksomheter med store innbetalingsoppgaver skal kunne identifisere innbetalinger ved bruk av kundeidentifikasjon (KID) som følger med innbetalingsinformasjonen, og som mottas elektronisk fra kontofører. Reskontroen skal ha funksjoner som medfører at innbetalingsinformasjon med gyldig KID automatisk posteres og avstemmes. De systemer og rutiner som virksomheten skal benytte for oppfølging og gjennomføring av inn- og utbetalinger er beskrevet i kap Tidspunkt for regnskapsføring Når det er foretatt lønnsberegning i lønnssystemet, skal transaksjonene oppdateres i reskontroen senest ved oversendelse av utbetalingsoppdrag til kontofører. Inngående fakturaer skal registreres ved mottak (ankomstregistrering) og oppdateres i reskontroen når de er attestert og anvist. Tilskudd registreres i reskontroen når resultatet av saksbehandlingen er attestert og anvist. Faktiske gjennomførte utbetalinger skal så langt det er praktisk mulig oppdateres i reskontroen (eller hjelpesystem med reskontro) og i hovedboken som betalt på basis av avregningsretur fra kontofører, jf. kap. 5. Utstedte krav skal registreres i reskontroen senest når de oversendes kravmottaker. Egendeklarasjoner skal registreres i reskontroen snarest mulig etter mottak. Faktiske mottatte innbetalinger skal så langt det er praktisk mulig registreres i reskontroen (eller hjelpesystem med reskontro) og i hovedboken som betalt på basis av elektronisk fil (med gyldige KID) fra kontofører, jf. kap. 5. (Innbetalingstransaksjoner som ikke kommer elektronisk eller med ugyldig KID skal registreres manuelt i reskontroen.) Regnskapsføring av eiendeler som rapporteres i statens kapitalregnskap Departementene og virksomhetene skal holde oversikt over eiendeler som rapporteres i statens kapitalregnskap (90-poster). Eiendelene skal, i tillegg til postering på 90-post, også posteres i hovedboken på en beholdningskonto med tilhørende motkonto. Posteringen i hovedbok skal alltid foretas på grunnlag av regnskapsbilag, og saldo skal være overensstemmende med verdien som rapporteres i statens kapitalregnskap, jf. pkt

70 4-2.7 Utskrift fra økonomisystemet Det skal være mulig ved behov å skrive ut relevante data fra økonomisystemet. Følgende rapporter er obligatoriske: - bilagsjournal - hovedbok - reskontro. Bilagsjournal Regnskapsførte transaksjoner skal fremgå enkeltvis og summert på en systematisk og kontrollerbar måte for den enkelte regnskapsperiode. For hver enkelt post skal det vises nødvendig bilagshenvisning, dato, og koder for å kunne kontrollere regnskapsbehandlingen. Bilagsjournalen skal nummereres fortløpende og skrives ut på papir eller annet hensiktsmessig medium 1). Hovedbok Ved årsavslutning skal hovedboken skrives ut på papir eller annet hensiktsmessig medium 1). Utskriften av hovedboken skal inneholde samtlige hovedbokskonti (utgifts-, inntekts- og balansekonti) presentert på en oversiktlig måte, og hver konto skal vise kontonummer, kontoens navn, alle poster i ordnet rekkefølge med dato og annen legitimasjonshenvisning, beløp, koder som påvirker regnskapsbehandlingen, samt inngående og utgående saldo for perioden. Det skal ikke være mulig å postere i hovedboken etter foretatt årsavslutning. Ved perioderapportering skal perioden avsluttes og det skal produseres utskrift på papir eller annet hensiktsmessig medium 1), som viser saldo på alle hovedbokskonti (saldoliste) som stemmer med rapporterte regnskapstall. Det skal ikke være mulig å postere i hovedboken på en periode som er avsluttet. Reskontro Hver konto som gjelder mellomværende med fordringshavere og skyldnere, skal kunne presenteres oversiktlig og minst vise reskontronummer, organisasjonsnummer (når aktuelt), navn, alle poster i ordnet rekkefølge med bilagshenvisning, dato, beløp samt inngående og utgående saldo for perioden. Det skal produseres periodeutskrifter, med samme innhold som utskriften ved årsslutt. Periodeutskriftene skal ha samme periodisering som i hovedboken. Periodeutskriftene må ikke oppbevares som regnskapsbilag dersom utskriften ved årsslutt inneholder periodesummer. Utskriftene skal skrives ut på papir eller annet hensiktsmessig medium 1). Fra lønnssystemet er det aktuelt med rapporter i form av lønnsjournal som pr. tilsatt viser informasjon som tilsvarer det som fremkommer på lønnsslippen, og lønnskonteringsliste som på en enkel måte viser hvilken poster som er akkumulert og postert inn i hovedboken. Det kreves også lister som muliggjør avstemming av lønnsinnberetningen, jf. pkt Ved periodeslutt og årsslutt skal listene skrives ut på papir eller annet hensiktsmessig medium 1). Lønn er gitt en nærmere omtale i kap. 8. Dersom virksomheten velger å benytte materialoversiktssystem (som defineres som hjelpesystem) skal det produseres rapporter som inneholder beskrivelse, antall, kostverdi og refe- 69

71 ranse til bilagsnummer. Ved bruk av fakturasystem skal rapporten (faktura-journal) vise kundenummer, kravnummer, navn, beløp, utstedelsesdato og forfallsdato. Ved årsslutt skal listene skrives ut på papir eller annet hensiktsmessig medium 1). 1) Som annet hensiktsmessig medium enn papir angis mikrofilm, WORM-disk eller CD-ROM, jf. pkt Obligatoriske rapporter er regnskapsmateriell og skal være tilgjengelig i 10 år, jf. pkt Avstemming mellom hjelpesystemer, reskontro og hovedbok Samlet saldo ifølge reskontro skal alltid være identisk med saldo ifølge beholdningskonto (og motkonto) i hovedboken, jf. pkt For å sikre at det ikke oppstår avvik, skal det foretas jevnlig avstemming av saldo ifølge hovedboken mot saldo ifølge reskontroen. Det skal også foretas avstemminger som sikrer korrekt behandling av data når hjelpesystemer produserer elektronisk grunnlag som posteres i reskontroen eller direkte i hovedboken. Avstemming mellom delsystemene skal foretas før regnskapstall rapporteres til Finansdepartementet, overordnet departement eller virksomhetslederen. I regnskapssystemet, der inntekter føres etter kontantprinsippet, bør motkontoen til beholdningskontoen i hovedboken fordeles på utstedte krav, krediteringer og andre korrigeringer, innbetalinger og eventuelt avskriving av krav. Motkontiene vil da blant annet kunne vise totalt utstedte krav, som kan avstemmes mot reskontro/hjelpesystem og totalt mottatte innbetalinger, som kan avstemmes mot eksternregnskapet Behandling av feilføringer Hvis det oppstår feilføringer, skal det lages en korreksjonspost som føres i det systemet der feilen oppstod. Det skal aldri foretas korrigeringer direkte i regnskapssystemet hvis feilen oppstod i et hjelpesystem. Dersom korreksjonsposten medfører en utbetaling, skal det på korreksjonsbilaget henvises til opprinnelig regnskapsbilag. På det opprinnelige regnskapsbilaget skal det påføres henvisning til korreksjonsposten. Det skal benyttes egne nummerserier for denne type korreksjonsposter. Disse korreksjonspostene skal alltid anvises. Dersom korreksjonsposten ikke medfører en betalingstransaksjon, skal dette klart fremgå. Det bør benyttes egne bilagsserier også for denne typen korrigeringer. (Omposteringer, korrigering av feilposteringer m.m.). Korreksjonspostene bør attesteres. For korrigeringer som kun vedrører regnskapstransaksjoner som føres etter andre prinsipper enn kontantprinsippet, skal det benyttes egen nummerserie. Korreksjonspostene bør attesteres. 70

72 Dokumentasjon av økonomisystemet Økonomisystemets oppbygging og virkemåte skal fremgå slik at regnskapskyndige kan sette seg inn i systemene. Systemdokumentasjon, oppsettparametre, oppsettregler, maskinelle kontroller og tilgangsrettigheter som er nødvendige for etterprøving, skal fremgå på en oversiktlig måte. Med systemdokumentasjon menes: Standardsystemer Dokumentasjon som viser hvorledes systemet er bygd opp og hvorledes kravene funksjonalitet i regelverket er ivaretatt. til Egenutviklede systemer I henhold til god IT-skikk for dokumentasjon av edb-systemer Med oppsettparametre og -regler menes bruk av konteringsstreng, beskrivelse av felter som inngår i obligatoriske rapporter og eventuelle definerte regneregler. Med maskinelle kontroller menes det beskrivelse av f.eks. hvilke felter som skal oppsummeres og kontrolleres, logiske kontroller som antall gyldige siffer, m.m. Med tilgangsrettigheter menes oversikt over hvilke brukere som har tilgang til hvilke systemer og funksjoner. Ved oppgradering av systemet til ny versjon, eller oppdatering av gjeldende versjon, skal systemdokumentasjonen ajourføres. I tillegg skal tidspunktet for endringen loggføres/ dokumenteres. Tilsvarende gjelder ved endringer av oppsettparametre, -regler og tilgangsrettigheter. Produksjonsprogrammer og lagrede data skal beskyttes med tilgangskontroller. Dersom et produksjonsprogram og/eller lagrede data endres uten ved bruk av applikasjonenes normale funksjoner, skal det logges. Dette gjelder bl.a. brukere med utvidede rettigheter. Loggen skal ha entydig identifikasjon, produksjonsdato og periodeangivelse. Det skal være mulig å kontrollere at ingen logger mangler eller er mangelfulle. Nevnte merking av logger skal utføres av edb-systemet. Dokumentasjonen skal oppbevares som regnskapsbilag Sikkerhet i økonomisystemet Virksomhetslederen har ansvaret for at det økonomisystemet som virksomheten benytter også har et tilfredsstillende sikkerhetsnivå. Vurdering av sikkerhetskrav må blant annet ta utgangspunkt i sårbarhetsanalyser. 71

73 Kravene til sikkerhet (sikkerhetspolicy) skal blant annet omfatte at: - det skal være autorisasjon og tilgangskontroller til programmer og moduler i økonomisystemet basert på personlig identifikasjon ved passord eller lignende - passord må endres i henhold til definerte tidsintervaller, og det må være regler om gjenbruk av passord - brukere må kunne tildeles tilgangsrettigheter etter oppgaver - tilgangen må kunne reguleres med hensyn til hva den enkelte brukeren har lov til å gjøre med et datafelt (lese, opprette, endre) - menyer må kunne defineres til å inneholde bare de funksjoner som brukeren har tilgang til - én tilsatt skal ha ansvar for tildeling, endring, sletting og kontroll med autorisasjonene. Det skal være etablert rutiner som sikrer fullstendig, rettidig og riktig oppdatering og utkjøring av rapporter fra økonomisystemet. Dersom det oppstår driftsfeil, behov for rekonstruksjon av data m.m., skal det være etablert rutiner for hvordan dette skal håndteres. Gjennom vedlikeholds- og bistandsavtale skal det være avklart med system- og utstyrsleverandøren hvordan ikke planlagte driftsavbrudd skal håndteres. Virksomheter med egenutviklede systemer må utarbeide planer som detaljert beskriver hvordan driftssikkerheten skal ivaretas. Avhengig av hvilken mengde data som registreres i økonomisystemet og en sårbarhetsvurdering, må det etableres rutine for hvor ofte det skal produseres back-up av virksomhetens data og programmer. Back-up data må oppbevares på en forsvarlig måte, og det må være etablert rutiner for tilbakelegging av back-up ved rekonstruksjon av data. Virksomhetslederen må påse at anskaffelse av nytt økonomisystem (eller enkeltmoduler) eller vesentlige endringer i økonomisystemet gjøres på en forsvarlig måte. Det må etableres rutiner som sikrer tilfredsstillende kvalitet og fremdrift gjennom hele prosessen. Først når virksomhetslederen har godkjent systemene/endringene skal de settes i drift. Som grunnlag for godkjennelsen skal følgende dokumenteres: - Det er gjennomført tester som sikrer at systemene fungerer som forventet. Slike tester bør foretas i realistiske driftssituasjoner. - Det forefinnes tilfredsstillende systemdokumentasjon m.m. jf. pkt Det er utarbeidet driftsrutiner og brukerhåndbøker som sikrer at de tilsatte bruker systemene på rett måte og at tilhørende rutiner fungerer. Ved oppstart av nye programmer og/eller ved vesentlige endringer, må tester og driftsrutiner også omfatte grensesnitt mot andre moduler i økonomisystemet, jf. pkt Krav til rapportering til det sentrale statsregnskapet Innledning Det er virksomhetslederen som har ansvaret for at systemer og rutiner er tilrettelagt på en slik måte at innrapporterte data til det sentrale statsregnskapet (i Finansdepartementet) 72

74 omfatter alle inn- og utbetalinger, har tilfredsstillende kvalitet og innrapporteres innenfor fastsatte tidsfrister, jf. økonomireglementets 14 og 21. Finansdepartementet godkjenner de regnskapsførere som kan rapportere direkte til det sentrale statsregnskapet, jf. økonomireglementets 14.2 og kommentarene til den paragrafen Rutiner ved rapportering til det sentrale statsregnskapet Rapporten fra eksternregnskapet (se pkt ) til det sentrale statsregnskapet skal blant annet inneholde: - hovedbokskonti med saldo av siste periodes transaksjoner etter kontantprinsippet på kapittel, post og underpostnivå - avstemmingsdel, som skal vise periodens bokførte bevegelse på konti i Norges Bank og endringer i interimskonti, og periodens faktiske bevegelser ifølge Norges Bank - spesielle fullmakter (posterings- og belastningsfullmakter, tildelinger på fremmed kapittel). Interimskonti skal inneholde transaksjoner som er: - inn- og utbetalt ifølge bank, men ikke postert på kapittel og post, f.eks. uidentifiserte innbetalinger, reiseforskudd, lønnslån m.m. - postert på kapittel og post, men ikke i bank, f.eks. skattetrekk som betales i senere perioder. Innrapporteringen skal foretas elektronisk hver måned i det format og inneholde de opplysninger som er fastsatt i rundskriv fra Finansdepartementet. Virksomhetene skal for hver periode avstemme sitt innrapporterte eksternregnskap mot det oppdaterte sentrale statsregnskapet i Finansdepartementet. Dette skal gjøres ved at virksomheten innhenter sine regnskapstall fra det sentrale statsregnskapet og avstemmer disse mot egen hovedbok. Avstemmingen skal dokumenteres Oppfølging av rapportering til det sentrale statsregnskapet Korrigering av innrapporterte tall til det sentrale statsregnskapet skal gjennomføres enten ved innsendelse av ny rapport i perioden eller ved at feilen korrigeres i påfølgende periodes rapportering. Innsendelse av ny rapport kan kun gjøres før det sentrale statsregnskapet stenger for rapportering i angjeldende periode. Når det ikke er mulig å foreta korrigering på perioden, må også regnskapsførerenheten i eget økonomisystem foreta korrigering på neste periode. Innrapportering av korrigeringen til det sentrale statsregnskapet vil da inkluderes i neste periodes tall. Dersom virksomheten oppdager vesentlige feil på innrapporterte data som kan påvirke økonomistyringen, skal Finansdepartementet kontaktes. Finansdepartementet vil instruere om behandlingen av dette. Dersom det konstateres avvik mellom virksomhetens tall og tall i det sentrale statsregnskapet etter periodeavslutning, må nødvendige korrigeringer foretas i virksomhetens regnskap/det sentrale statsregnskapet. Finansdepartementet skal instruere om hvorledes 73

75 korrigeringer skal utføres hvis avviket medfører retting av rapporterte tall til det sentrale statsregnskapet. Det vil være behov for å koordinere rettingen mellom virksomheten og det sentrale statsregnskapet, slik at den samme feilen ikke forplanter seg til senere perioder. Ved årsslutt skal virksomheten (enten den har én eller flere regnskapsførere som rapporterer til Finansdepartementet) motta fra det sentrale statsregnskapet papirbasert regnskapsrapport som viser akkumulerte regnskapstall som er innrapportert (pr. regnskapsfører). Rapporten(e) skal avstemmes mot rapporterende regnskapssystem og returneres det sentrale statsregnskapet med virksomhetslederens signatur. I forbindelse med årsavslutningen skal departementene rapportere inn informasjon som brukes til å lage spesifikasjoner til statsregnskapet (St.meld. nr. 3), f.eks. oppgaver over aksjer, eierandeler, fordringer, overføring av bevilgning til neste budsjettermin, oversikter over bestillinger, gitte tilsagn, garantiansvar m.m. Finansdepartementet gir i årlige rundskriv nærmere bestemmelser om hvilken informasjon som skal innrapporteres, når informasjonen skal foreligge i Finansdepartementet og på hvilken måte overføringen av informasjonen skal skje, jf. også pkt Dersom Finansdepartementet ved sine kontroller oppdager at det mangler rapportering eller foreligger differanser i avstemminger, skal regnskapsfører iverksette nødvendige tiltak for å rette opp feilene eller manglene. Finnes det feil ved rapporteringen, vil Finansdepartementet varsle overordnet myndighet, som er ansvarlig for at nødvendige tiltak iverksettes Dokumentasjon av rapporter til det sentrale statsregnskapet Det er den enkelte virksomhet som har ansvar for å dokumentere sine innrapporterte data. I ettertid skal virksomheten kunne dokumentere hva som er registrert i det sentrale statsregnskapet sammenholdt med de transaksjoner som er registrert i virksomhetens regnskapssystem og med avstemming av konti i Norges Bank. Dokumentasjon av rapportering og avstemminger skal oppbevares på en hensiktsmessig og betryggende måte. 4-4 Nærmere om internregnskapet Alle virksomheter skal ha internregnskap, jf. økonomireglementets 18 og pkt foran. Internregnskapet skal bidra til å fremskaffe hensiktsmessige styringsdata for virksomhetslederen. Rapportene bør inneholde informasjon som på en hensiktsmessig måte er tilpasset målene og resultatindikatorene i virksomhetsplanen, og vise den økonomiske utviklingen. Med utgangspunkt blant annet i rapportene, må virksomhetslederen foreta nødvendige styringsmessige korrigeringer og eventuelle omprioriteringer for å nå fastsatte mål. For mange statlige virksomheter vil informasjon fra et internregnskap basert på kontantprinsippet gi tilstrekkelig grunnlag for en tilfredsstillende oppfølging av ressursforbruk m.m. Det vil i en slik sammenheng vanligvis spille liten rolle at kontantprinsippet kan innebære visse forskyvninger i periodisering av inntekter og utgifter i forhold til regnskapsprinsippet, eller at man utgiftsfører utstyrsanskaffelser i sin helhet det året de betales. 74

76 I virksomheter med omfattende aktivitet kan kontantposteringene suppleres med posteringer etter andre prinsipper i internregnskapet, der dette anses nødvendig for å belyse om virksomheten drives effektivt i forhold til formål og kostnader. Den enkelte virksomhetsleder må definere metode for regnskapsføring og innhold i rapportene, med grunnlag i behov for styringsinformasjon og vidererapportering. Aktuelle prinsipper omfatter blant annet: - oppfølging og fordeling av investeringskostnader ved aktivering og avskrivning av driftsmidler/eiendeler. Kostnader ved avskrivningene fordeles over eiendelens økonomiske levetid. - beholdningsføring av varelager m.m. (kostnadsføring i takt med forbruk/salg) - andre tidspunkt for inntekts- og utgiftsføring, som f.eks. inntekts- og utgiftsføring i takt med opptjening og forbruk, herunder tidsavgrensinger (inntekten/kostnaden fordeles over flere rapporteringsperioder, f.eks. abonnementsinntekter, leieutgifter, teleutgifter, vedlikeholdsavtaler, elektrisitet) - utgiftsføring med grunnlag i kalkulatoriske kostnader, f.eks. kostnad pr. arbeidstime, maskintime, produsert enhet m.m. - internfordeling mellom driftsenheter/avdelinger, ved belastning mellom enhetene, f.eks. i forhold til uttak, andel av felleskostnader m.m. Når virksomheten supplerer internregnskapet med ikke-likvide transaksjoner, skal slike transaksjoner registreres på internregnskapets egne konti og ikke på kapittel, post og underpost. Konteringsinformasjonen skal registreres for hver enkelt transaksjon. Det skal utarbeides en avstemming som viser de transaksjonene som utgjør differansen mellom ekstern- og internregnskapet. Avstemmingen skal automatisk foretas av regnskapssystemet i forbindelse med periode- og årsavslutning. Denne avstemmingen skal være attestert, og inngå som en del av virksomhetens regnskapsmateriell. Ved vurdering av prinsipper for internregnskap i virksomhetene, bør det om mulig benyttes samme prinsipper i likeartede statlige virksomheter. Det vil gjøre det mulig for et departement å sammenligne virksomheter/regnskapsførende enheter på tvers, jf. økonomireglementets Regnskapssentral Dersom virksomheten vil bruke en regnskapssentral til å utføre deler av regnskapsoppgavene og/eller lønnsavregning, skal utførelsen av oppgavene reguleres i en avtale. Avtalen skal blant annet inneholde en beskrivelse av arbeidsoppgavene som regnskapssentralen skal utføre, samt en påpekning av det ansvar regnskapssentralen har overfor virksomheten for feil som regnskapssentralen gjør. Bruk av regnskapssentral endrer imidlertid ikke virksomhetslederens ansvar for at oppgavene utføres overensstemmende med de krav og regler som gjelder, jf. økonomireglementets Når det benyttes regnskapssentral skal virksomheten rent teknisk være definert som eget "firma" i regnskapssentralens system. Det skal være tilgangskontroller for hvert slikt firma som sikrer mot uautoriserte brukere. Arbeidsdelingen skal være lagt opp på en slik måte at dobbeltarbeid unngås. Virksomheten skal selv definere kontoplaner, konteringsstreng, krav 75

77 til oppsett på rapporter, tidspunkt for rapportering og hvilke kontroller og avstemminger som skal utføres. Følgende oppgaver skal alltid utføres av tilsatte i virksomheten: - attestasjon av utgifter - anvisning av utgifter - autorisasjon av utbetalinger - godkjennelse av rapportering til Finansdepartementet og overordnet departement. Virksomheten skal ha tilgang til egne data og de systemer og rutiner som benyttes. Dette er nødvendig for at virksomheten skal kunne utføre de oppgavene som ikke kan delegeres, og av kontrollhensyn. Det er virksomheten som er ansvarlig for forsvarlig arkivering og oppbevaring av originalbilag og annet regnskapsmateriell, jf. pkt Oppgavefordelingen mellom virksomheten og regnskapssentralen må være slik at virksomheten har mulighet til å utøve en reell kontroll av egne transaksjoner. Virksomheten må ved autorisasjon av utbetalingsoppdrag ha kontroll med at kun regnskapsbilag som er attestert og anvist av virksomheten, er med i utbetalingsoppdraget. 4-6 Internbudsjett Virksomheten skal følge opp faktiske inntekter og utgifter mot bevilgning tildelt i tildelingsbrev eller disponeringsskriv. Det skal være etablert rutiner som sikrer at totalrammer ikke overskrides, jf. økonomireglementets 21. Når budsjettdisponeringsmyndigheten er delegert, må det etableres rutiner som sikrer jevnlig rapportering til den sentrale økonomienheten om regnskapsførte betalinger, samt påløpte forpliktelser som bestillinger av varer og tjenester eller tilsagn om statstilskudd, jf. økonomireglementets 8. Rapportene må sammenholdes med tildelt bevilgning, slik at det om nødvendig kan foretas korrigeringer. I den grad det er nødvendig for styringsformål, bør tildelt bevilgning settes opp i et internbudsjett med fordeling på underposter, eventuelt underunderposter, og konti for administrative enheter, tiltak, prosjekter og andre konti som brukes i internregnskapet, jf. pkt Når budsjettallene legges inn i økonomisystemet må summen av registreringene stemme med tildelt bevilgning. Eventuelle tilleggsbevilgninger og andre justeringer i løpet av året må innarbeides. Budsjettet skal fordeles på tidsperioder innenfor budsjettåret på en hensiktsmessig måte, avhengig av erfaringsmessig inntekts- og forbruksmønster. Det bør ved hver rapportering være mulig å utarbeide estimater for resten av året, slik at man har løpende kontroll med at bevilgningen ikke overskrides og at det heller ikke gjenstår store ubrukte beløp ved terminens utløp. 76

78 Kapittel 5 Betalingsformidling 5-0 Innledning I dette kapitlet behandles i hovedsak krav til systemer og rutiner i tilknytning til betalingsformidlingen. For å vise totaliteten ved betalingsformidlingen, er også enkelte viktige krav som stilles til systemer og rutiner hos kontofører (betalingsformidler) omtalt. Inn- og utbetalinger er nært knyttet til de krav som stilles til systemer og rutiner om bruk av reskontro og posteringer i hovedboken. Kapitlet må ses i sammenheng med kravene som er omtalt i kapittel 4. Kravene til dokumentasjon og avstemming av bankkonti er omtalt i kap Innbetalinger Hovedprinsipp Systemer og rutiner forut for mottak av innbetalinger og postering i hovedbok er behandlet i kap. 7. Kontofører (betalingsformidler) skal levere informasjon til virksomheten i henhold til følgende hovedprinsipper: - Kontofører skal på daglig basis stille konteringsdata (informasjon om enkeltinnbetalinger)og kontoutskrift på elektronisk format og på avtalt medium til disposisjon for virksomheten. Dataene skal overføres på et standardisert format som muliggjør elektronisk oppdatering av reskontro og automatisk avstemming av konti. I tillegg skal kontofører produsere kontoutskrift på papir som virksomheten skal motta i posten. - Kontofører skal sørge for at konteringsdata inneholder all tilgjengelig informasjon som kan være til hjelp for virksomheten ved identifisering av innbetalingene. - Kontofører skal kontrollere innholdet i eventuell krav- og kundeidentifikasjon (KID) og supplere/korrigere innlest KID dersom denne er mangelfull og kontofører har tilgang til korrekt KID. Eventuelt skal kontofører supplere dataene med opplysninger om betalers identitet. - Konteringsdata skal være sortert slik at det er enkelt for virksomheten å identifisere hvilke innbetalinger som inngår i de enkelte poster i kontoutskriften. Virksomheter som forvalter omfattende innbetalingsordninger, bør utstede krav med betalingsdokument som inneholder en KID. KID skal entydig identifisere kunde og krav slik at innbetalingen automatisk kan knyttes til riktig kravpost i reskontroen. Den mest vanlige måten er at det nyttes kundenummer og kravnummer med et kontrollsiffer som unik identifisering. 77

79 Ved elektroniske innbetalinger til staten, er det viktig at kontofører/betalingsformidler etablerer ordninger som sikrer at KID følger innbetalingen. Kontofører/betalingsformidler skal ved mottak kontrollere innholdet i elektroniske betalingsoppdrag fra sine kunder. Denne kontrollen bør bl.a. omfatte kontroll av hver enkelt transaksjon om den skal krediteres en OCR-konto 1 og om den inneholder en gyldig KID. Transaksjoner som ved slik kontroll har ugyldig KID bør avvises som ugyldig av kontofører/betalingsformidler. Kontofører/betalingsformidler skal arbeide for å etablere slike ordninger. Filen som inneholder konteringsdata, skal forsegles av kontofører ved bruk av SIGILL før oversendelse til virksomheten, jf. pkt Virksomheten må kontrollere forseglingen før konteringstransaksjonene leses inn i økonomisystemet Nærmere om ulike innbetalingsformer For samtlige blankettbaserte og elektroniske transaksjoner (både med og uten gyldig KID), skal data overføres elektronisk til virksomheten på datafil med nærmere avtalt standardformat. For transaksjoner med gyldig KID vil denne brukes for maskinell oppdatering av reskontro, jf. pkt Transaksjoner uten gyldig KID vil ved forsøk på oppdatering av reskontro bli postert mot interimskonto (feilkonto). Endelig postering av slike transaksjoner vil først kunne skje etter at virksomheten har foretatt en særskilt oppfølging av transaksjonen. For elektroniske transaksjoner uten gyldig KID men med melding, skal melding oversendes til virksomheten. Etter avtale skal posteringsoversikt med tilgjengelig tilleggsinformasjon kunne oversendes virksomheten. Ved bruk av innbetalingsblanketter uten KID, eller når gyldig KID ikke kan leses, skal kopi av blanketten leveres. Kontofører skal levere posteringsoversikt/ugyldig KID-liste som elektronisk returinformasjon eller som papirliste etter virksomhetens valg. For transaksjoner fra utlandet skal kontofører bidra til at det i størst mulig grad benyttes betalingsformer som sikrer at nødvendig informasjon for identifikasjon av betaler/krav følger transaksjonen. Konteringsdata til virksomhetene skal kunne overføres elektronisk på standard format, til bruk for oppdatering av virksomhetens reskontro/regnskap Krav til informasjonsinnhold Elektronisk returinformasjon vedrørende innbetalinger skal for samtlige aktuelle innbetalingsformer i det minste inneholde følgende opplysninger: - Kundeidentifikasjon (KID), for de transaksjoner som har fullstendig/gyldig KID skal denne returneres og brukes som primær identifikasjon av krav/betaler. - Kreditkontonummer - Beløp 1 Særskilte konti for utstedelse av betalingsvarsel/krav med kunde- og kravidentifikasjon (KID. 78

80 - Behandlingsdato - Entydige, gjennomgående referanser; blankettreferanse og/eller arkivreferanse for sporing av poster. Kontofører må videre kunne gi følgende tilleggsinformasjon elektronisk når krav- og kundeidentifikasjon (KID) mangler: - Ugyldig/mangelfull KID skal rapporteres tilbake til virksomheten. - For innbetalingstransaksjoner med melding skal denne kunne legges ut som en del av returinformasjonen. - I den grad gyldig KID mangler, vil annen identifikasjon av betaler være nyttig i sporingen av riktig kravpost. Det kan være betalers navn og adresse, betalers kontonummer (debetkonto) eller enhetsnummer/organisasjonsnummer (juridiske personer) Oppdatering av kunde-/kravreskontro Ved innlesing av elektronisk fil med konteringsdata fra kontofører skal det foretas kontroll av forseglingen, jf. pkt Innbetalingsfiler som inneholder transaksjoner med gyldig KID, skal maskinelt oppdatere (avkrysse) tilsvarende poster i reskontro. Transaksjoner der mottatt KID ikke gjenfinnes i virksomhetens reskontro, skal systemet automatisk postere på en feilkonto. Det må utarbeides rutiner for oppfølging av feilkontoen. Fil som inneholder transaksjoner uten gyldig KID, kan benyttes til maskinell oppfølging og oppdatering i reskontroen dersom tilstrekkelig informasjon forefinnes. For transaksjoner som ikke inneholder tilstrekkelig informasjon til å foreta en maskinell reskontrooppdatering, må det foretas en manuell oppsporing og oppdatering av riktig reskontropost. Det skal være mulig å liste ut fra reskontro automatisk bokførte innbetalinger på en slik måte at det i ettertid kan foretas sammenligning av de enkelttransaksjonene som er registrert i reskontroen, mot tilsvarende informasjon innhentet fra kontofører. Virksomhetens originalbilag for posterte innbetalinger, er returinformasjon på transaksjonsnivå. Slik informasjon skal fremgå på en av følgende måter: - Liste fra kontofører - Liste skrevet ut av virksomheten. Utskrift må skje automatisk og umiddelbart ved mottak. - Liste mottatt og lagret på WORM-disk eller CD-ROM. Ved lagring av data på WORM-disk eller CD-ROM må det være mulig å foreta spørring som gir oversikt over transaksjoner pr. regnskapsbilag. Lister må signeres og dateres av autorisert person. 79

81 Virksomhetens papirbaserte kontoutskrifter fra kontofører er også regnskapsmateriale og skal arkiveres samlet og systematisk Kontante innbetalinger Ved kontant innbetaling skal virksomheten utstede en kvittering in triplo. Kvitteringsblokken skal ha fortløpende nummerering. Den ene gjenparten skal benyttes som bokføringsbilag og registreres inn i virksomhetens reskontro. Den andre gjenparten skal sitte igjen på kvitteringsstammen. Ved eventuell makulering skal kvitteringen påføres "makulert" og sitte igjen i kvitteringsblokken med begge gjenparter. Brukte kvitteringsblokker skal arkiveres som regnskapsbilag. Kontanter, herunder sjekker, skal daglig settes inn på virksomhetens arbeidskonto hos kontofører. Om oppgjør av kasse, se pkt Utbetalinger Hovedbetalingsformen skal være elektronisk remittering til konto uten bruk av melding, jf. pkt Betalingsoppdrag Rutiner for registrering av betalingsforpliktelser i reskontroen og postering i hovedboken er behandlet i kapitlene 8-10 og i del III og IV. Utbetalingsoppdrag skal produseres i remitteringsdelen av virksomhetens økonomisystem eller annet administrativt system/fagsystem hos virksomheten (ev. hos underleverandør av slike tjenester). Filen skal inneholde den informasjon som kreves av kontofører for at det kan foretas avtalte kontroller, jf. pkt Innholdet i datafilene skal beskyttes mot endringer ved hjelp av forsegling. Dette gjelder uavhengig av på hvilken måte datafilen utveksles (linje, diskett, magnetbånd, kassett). Ved forsegling eller kontroll av forseglingen, skal algoritmen/metoden SIGILL nyttes. Et utbetalingsoppdrag (batch) skal enten forsegles fortløpende etter hvert som rekordene i oppdraget genereres, eller ved at genereringen av oppdraget avsluttes ved at systemet automatisk og umiddelbart starter forseglingsprosessen. I all hovedsak vil én fil være lik ett betalingsoppdrag (batch). I de tilfeller en fil inneholder flere betalingsoppdrag, skal hvert oppdrag forsegles fortløpende eller umiddelbart etter at det er generert. Metoden for forsegling av filer skal baseres på bruk av en hemmelige nøkkel som skal være unik for den enkelte virksomhet og kontofører, jf. omtale i pkt Dokumentasjon av utbetalingsoppdraget 80

82 Hver enkelt betaling i betalingsoppdraget (batchen) skal listes ut på papir (Oppdragsliste) med totalsum for antall transaksjoner og beløp. Utlisting av enkelttransaksjoner kan unnlates for virksomheter med et stort antall betalinger som genereres av egne systemer, f.eks. barnetrygd, alderspensjoner m.m. For slike virksomheter må kontroll-tiltakene ligge i de systemene og rutinene som genererer betalingstransaksjonen. Oppdragslisten vil være en del av dokumentasjonen for senere kontroll og godkjenning av belastning av virksomhetens konto hos kontofører, jf. pkt Overføring av betalingsoppdrag til kontofører Overføringen av betalingsoppdrag fra virksomheten til kontofører skal være filbasert og skje pr. linje. Én fil bør i denne sammenheng bestå av ett betalingsoppdrag (batch). Bare unntaksvis, ved svært store volumer eller dersom andre særskilte forhold tilsier det, skal datautvekslingen kunne skje ved bruk av magnetbånd, diskett, kassett, m.m. Oversendelse av utenlandstransaksjoner skjer i eget oppdrag (batch). Kontofører skal holde tilnærmet kontinuerlig tilgjengelighet for overføring/mottak av betalingsoppdrag Kontroll av betalingsoppdrag hos kontofører Kontofører skal kontrollere mottatte betalingsoppdrag blant annet ved kontroll av forseglingen, og kontroll av at betalingsoppdrag ikke utilsiktet blir mottatt og viderebehandlet mer enn én gang. Kontofører skal logge innholdet i de betalingsoppdrag som er mottatt, på en slik måte at nødvendige data kan hentes fram ved eventuelle uoverensstemmelser mellom virksomheten og kontofører. Dersom systempersonell med vidtgående brukeradgang ("superbrukere") av produksjonsmessige årsaker er nødt til å foreta oppretting direkte i kontoførers produksjonssystem, og i den sammenheng eventuelt nytte spesielle verktøy, skal det logges før- og etterverdier av de data som prosesseres på statens vegne. Dersom det oppdages feil i forseglingen ved kontrollen hos kontofører, skal betalingsoppdraget (batchen) avvises som ugyldig, og virksomheten skal umiddelbart underrettes om avvisningen elektronisk. Nøkkelen som ble benyttet ved forseglingen av betalingsoppdraget, skal i slike tilfeller byttes, jf. pkt Kontofører skal i tillegg ved mottak av betalingsoppdrag i det minste kontrollere følgende opplysninger: a) Ved innenlandske transaksjoner: - gyldig debet kontonummer (mot avtale) - sekvensnummer - kredit kontonummer i egen bank (at konto er gyldig og åpen) - kredit kontonummer i annen bank ved CDV-kontroll (rett kontrollsiffer) 81

83 - gyldig bankplassnummer (4 første siffer i kreditkontonummeret) - gyldig transaksjonskode - gyldig postnummer (eventuelt) - gyldig dato i betalingsoppdraget (at oppgitt dag og måned eksisterer). b) Ved utenlandstransaksjoner: - gyldig debet kontonummer (mot avtale) - sekvensnummer - gyldig transaksjonskode - gyldig dato i betalingsoppdraget (at oppgitt dag og måned eksisterer). En eventuell avvisning fra kontofører ved mottakskontrollen kan enten gjelde hele utbetalingsfilen/oppdraget eller enkelttransaksjoner. Avvisning av hele filen/oppdraget skal skje i bl.a. følgende feilsituasjoner (gjelder både ved innenlandske transaksjoner og utenlandstransaksjoner): - ikke gyldig segl - feil sekvensnummer - formelle feil (formater). Kontofører skal ikke endre/rette innholdet i transaksjoner som er overført fra virksomheten Venteregister Kontofører skal tilby en venteregisterfunksjonalitet for godkjente transaksjoner. Virksomheten skal utnytte venteregisterfunksjonaliteten hos kontofører for oppfølging av betalingsoppdrag og for å sikre korrekte utbetalinger. Dette skjer bl.a. ved kontroll av mottaksretur og ved godkjenning/autorisasjon av betalingsoppdrag, samt mulighet for stopping av betalingstransaksjoner. Remitteringsrutinene bør være organisert slik at virksomheten normalt overfører transaksjoner til kontofører tidsnok til at funksjonaliteten i kontoførers systemer med hensyn til korrekt utbetaling kan utnyttes, dvs. normalt om lag 1 uke før første forfallsdato på transaksjonene i oppdraget. Forfallsdato, fakturadato eller betalingsdato (for lønn) skal være angitt for hver enkelt transaksjon. Kontofører skal etter avtale liste ut og sende virksomheten alle poster som ligger på venteregisteret for kontroll mot økonomisystemet. Utlistingen fra kontofører må bl.a. omfatte betalers egenreferanse til transaksjonene samt transaksjonsbeløp, som grunnlag for kontroll mot virksomhetens egen reskontro Overføring av mottaksretur til virksomheten Virksomheten skal motta følgende returinformasjon (mottaksretur) elektronisk for hvert oversendt betalingsoppdrag: - melding om eventuell avvisning av hele oppdraget, med angivelse av årsak til avvisning - godkjente transaksjoner med kontoførers referansenummer på transaksjonsnivå - alle avviste transaksjoner med angivelse av årsak til avvisning (feilkode). 82

84 Mottaksreturen gis i elektronisk form. Virksomheten skal på grunnlag av mottaksreturen skrive ut en liste (mottaksliste) som viser totalsum og antall godkjente transaksjoner og enkeltvis alle avviste transaksjoner med detaljinformasjon og sum totalt avviste med antall og beløp Kontroll av mottaksretur hos virksomheten, oppdatering av reskontro For godkjente transaksjoner kontrollerer virksomheten den elektroniske mottaksreturen ved å foreta en maskinell avkryssing mot tilsvarende sendte transaksjoner. Kontrollen bør i det minste omfatte beløp og kreditkontonummer på mottakeren. Virksomhetens reskontro oppdateres med kontoførers entydige referanse på transaksjonsnivå. Referansen nyttes eventuelt på senere tidspunkt som sporingsinformasjon inn mot kontoførers systemer og ved generering av stoppetransaksjoner, jf. pkt Kontrollen av den elektroniske mottaksreturen skal dokumenteres ved at virksomhetens system produserer en liste på papir (Avviksliste). Systemet skal alltid produsere avviksliste etter kontrollen av mottaksreturen, også dersom det ikke er noe å rapportere (null-liste). Dersom kontrollen avdekker avvik mellom hva som ble sendt og hva kontofører returnerer som godkjent transaksjon, må årsaken til avviket og hvilken effekt det har på utbetalingen, avklares før autorisasjon av betalingsoppdraget. Vil avviket føre til feilutbetaling, må hele utbetalingsoppdraget eller eventuelt transaksjon med feil stoppes. På listen skal det klart fremgå hvorledes dette påvirker autorisasjonen av betalingsoppdraget, f.eks. ved henvisning til oversendte stoppetransaksjoner eller at autorisasjon ikke skal foretas. En avvist transaksjon som kommer fra kontofører i forbindelse med mottaksreturen, må følges opp av virksomheten. Før nødvendige endringer er foretatt, skal ikke transaksjonen kunne medtas i et nytt betalingsoppdrag. Dersom hele utbetalingsfilen avvises, skal status i det systemet som produserte filen (økonomisystem/annet administrativt system) stilles tilbake til status før filen ble produsert. Årsak til avvisningen vurderes og feilen rettes opp. Dersom årsaken er feil i segl, skal det foretas bytte av nøkkel, jf. pkt Filen genereres deretter på nytt og sendes over til kontofører Autorisasjon av betalingsoppdrag Før et betalingsoppdrag kan formidles av kontofører, skal det være autorisert/godkjent av to personer med slik fullmakt i virksomheten. Minst én av de personene som skal autorisere, skal ha anvisningsmyndighet. Betalingsoppdrag som ikke er autorisert i henhold til reglene omtalt nedenfor, skal ikke utføres av kontofører. Autorisasjon av betalingsoppdrag skal skje on-line ved bruk av bedriftsterminal. Ved autorisasjon skal fullmaktshaverne logge seg på kontoførers bedriftsterminalsystem, jf. pkt Bedriftsterminalsystemet skal gi nødvendig informasjon for å kunne kontrollere at det oppdraget som ble sendt, er det samme som ligger hos kontofører (jf. omtale nedenfor). 83

85 Hver fullmaktshaver kontrollerer betalingsoppdraget uavhengig av de andre fullmaktshaverne. Grunnlaget for kontrollen er papirlistene oppdragsliste (pkt.5-2.2), mottaksliste (pkt ) og avviksliste (pkt ) som inneholder informasjon om sendt betalingsoppdrag, avviste transaksjoner mottatt fra kontofører og transaksjoner godkjent av kontofører men der det er avvik mot virksomhetens reskontro. Den informasjon om betalingsoppdraget som hentes fram via bedriftsterminalen, skal sammenholdes med papirlistene (oppdrag, mottak og avvik). Fra bedriftsterminalen kan fullmaktshaverne kontrollere enkelttransaksjonene i betalingsoppdraget ved behov. Listene skal påføres dato og underskrift av de to som autoriserer og arkiveres i virksomheten som dokumentasjon på utført autorisasjon. Ved autorisasjonen skal betalingsoppdraget identifiseres med minimum - oppdragsidentifikasjon, - sum for antall transaksjoner og beløp i betalingsoppdraget, - sum for antall transaksjoner og beløp for avviste transaksjoner. Når betalingsoppdraget er autorisert for utbetaling med to "elektroniske signaturer" (jf. pkt ), skal både oppdraget og hver enkelt transaksjon i oppdraget (som ikke er avvist) omfattes av autorisasjonen. Ett og samme betalingsoppdrag kan inneholde utbetalingstransaksjoner med ulike betalingsdatoer, og derfor må autorisasjonen gjelde på transaksjonsnivå. Med slik autorisasjon skal virksomheten også kunne stoppe enkelttransaksjoner i et oppdrag, uten at det endrer statusen autorisert for de øvrige transaksjonene i oppdraget (jf. pkt ). Kontofører skal i sitt system ha en sikkerhetsløsning hvor brukerne i virksomheten kan defineres med ulike rettigheter i bedriftsterminalsystemet. Det skal foreligge en skriftlig avtale mellom virksomheten og kontofører. Avtalen skal regulere hvilke personer i virksomheten som skal ha hvilke brukerrettigheter i systemet. Det må bl.a. gå klart fram av avtalen hvilke personer som i fellesskap skal kunne autorisere/godkjenne et betalingsoppdrag. Kontroll mot dette fullmaktsregisteret skal skje automatisk. Kontofører har ansvaret for at den enkelte brukers rettigheter blir korrekt registrert i sikkerhetsmodulen til bedriftsterminalsystemet. Bedriftsterminalen skal i hovedsak benyttes til autorisasjon av utbetalingsoppdrag. Det er ikke tillatt å benytte bedriftsterminalen til on-line remittering. Autoriserte betalingstransaksjoner skal ligge i venteregisteret hos kontofører og først formidles på angitt forfallsdato. Når transaksjonene ligger i venteregisteret, skal utbetaling kunne stoppes av virksomheten for å unngå feilutbetaling Generering av stoppetransaksjoner/stoppeoppdrag Virksomheten skal kunne stoppe transaksjoner innen et betalingsoppdrag ved å sende inn et stoppeoppdrag. Stoppeoppdrag skal kunne sendes fram til et nærmere avtalefestet tidspunkt før kontoførers behandlingsdato. Et stoppeoppdrag kan inneholde én eller flere stoppetransaksjoner (også hele oppdraget). Hensikten med en stoppetransaksjon er å oppheve en ikke forfalt betalingstransaksjon. Både opprinnelig transaksjon og stoppetransaksjon skal logges av kontofører. 84

86 Virksomheten skal generere filen som inneholder stoppeoppdraget i remitteringsdelen av virksomhetens økonomisystem eller annet administrativt system/fagsystem hos virksomheten (ev. hos underleverandør av slike tjenester). Stoppeoppdraget skal forsegles og overføres elektronisk til kontofører, i tråd med rutinene omtalt i pkt og Systemet som produserer et stoppeoppdrag, skal også lage en liste (stoppeliste) som grunnlag for autorisasjon (jf. oppdragsliste for ordinære betalingsoppdrag). En stoppetransaksjon skal ha samme innhold som den transaksjonen som ønskes stoppet, med tillegg av kontoførers oppgitte referanse og egen transaksjonskode for stopping. Kontofører skal sende returdata til virksomheten for hvert oversendt stoppeoppdrag etter at dette er kontrollert. Stoppereturen skal inneholde en bekreftelse på at oppdraget er funnet i orden (m.h.t. segl, sekvensnummer, format, m.v.), eller dersom stoppeoppdraget er avvist, årsaken til avvisningen. Stoppeoppdrag skal autoriseres på grunnlag av stoppelisten, jf. for øvrig pkt Kontofører skal sende returdata til virksomheten etter at stopping reelt er gjennomført, som bekrefter at stopping av de aktuelle transaksjonene faktisk har funnet sted (parallelt til avregningsreturen for ordinære betalingsoppdrag). Returdataene skal vise hvilke transaksjoner som er stoppet. I virksomhetens økonomisystem skal et avsendt stoppeoppdrag ikke tas hensyn til før endelig stopperetur er mottatt fra kontofører. Først da vil virksomheten vite om et stoppeoppdrag fikk den ønskede virkning. På grunnlag av informasjonen om gjennomført stopping, skal økonomisystemet i virksomheten produsere en papirrapport som viser den enkelte gjennomførte stoppetransaksjon, og endre status på tilhørende transaksjon i reskontro. Riktig betalingstransaksjon vil måtte oversendes av virksomheten som nytt betalingsoppdrag. Hvis et stoppeoppdrag ikke medfører at utbetalingen stoppes (stoppeoppdraget/ autorisasjonen kommer for sent), vil disse transaksjonene bli utbetalt/avregnet på ordinær måte og inngå i avregningsreturen fra kontofører. Virksomheten må i slike tilfeller ha rutiner som sikrer videre oppfølging av de feilutbetalte transaksjonene. Virksomheten har ikke anledning til å gjøre endringer i data som ligger i venteregisteret på annen måte enn ved stopping/oversendelse av nytt betalingsoppdrag/transaksjon. Det skal ikke foretas noen regnskapsmessig postering når det produseres en utbetalingsfil, stoppeoppdrag eller leses inn data fra mottaksreturen, kun en oppfølging av utbetalingstransaksjonenes status i reskontroen. 85

87 Avregningsretur til virksomheten Kontofører skal for konto til konto-overføringer, utbetalingskort/-anvisninger og heving av kontante betalingsinstrumenter stille returdata 2 om gjennomførte utbetalinger og kontoutskrift til virksomhetens disposisjon på avtalt måte og i et format som gjør at virksomheten kan benytte dataene til maskinell oppdatering av økonomisystemet og avstemming av konti. Kontofører skal stille elektronisk avregningsretur for utbetalinger til virksomhetens rådighet på følgende tidspunkter: - Umiddelbart etter at beløp er overført til betalingsmottakeres konti, eller utbetalingskort/anvisninger er hevet og virksomhetenes arbeidskonto for slike utbetalinger er belastet. Avregningsreturen for utbetalingskort/-anvisninger skal være tilsvarende den for konto til konto-overføringer. - Daglig, ved heving av kontant betalingsinstrument som kan heves uten forutgående behandling av kontofører (sjekk, ekspress utbetalingskort eller tilsvarende). Avregningsreturen gis her i form av kontoutskrift som skal inneholde opplysninger som identifiserer hver enkelt transaksjon. Virksomheten skal kontrollere godkjente transaksjoner i.h.t. avregningsreturen mot avsendte transaksjoner for å påse at informasjonen er uforandret. Postene blir automatisk merket som betalt med angivelse av betalingsdato. Tilhørende poster skal kunne posteres automatisk i reskontro og hovedbok på basis av avregningsreturen. Dersom kontrollen av avregningsreturen mot registreringer i reskontro (beløp, kreditkontonummer) avdekker uoverenstemmelser, må det være etablert rutiner for oppfølging internt i virksomheten og vis á vis kontofører. Det skal være mulig å liste ut automatisk bokførte utbetalinger på en slik måte at det i ettertid kan foretas sammenligning av de enkelttransaksjonene som er registrert i reskontroen, mot tilsvarende informasjon innhentet fra kontofører. Virksomhetens originalbilag for posterte utbetalinger, er, foruten leverandørfakturaer e.l., avregningsretur på transaksjonsnivå. Avregningen skal dokumenteres på en av følgende måter: - liste fra kontofører - liste skrevet ut av virksomheten. Utskrift må skje automatisk og umiddelbart ved mottak. - liste mottatt og lagret på WORM-disk og CD-ROM. Ved lagring av data på WORM-disk og CD-ROM må det være mulig å foreta spørring som gir oversikt over transaksjoner pr. regnskapsbilag. Lister må signeres og dateres av autorisert person. 2 Det vil over tid være en målsetting at avregningsreturen blir elektronisk utvekslet fra kontofører til virksomheten i forseglet stand. 86

88 Virksomhetens papirbaserte kontoutskrifter fra kontofører er også regnskapsmateriale og skal arkiveres samlet og systematisk Behandling av overføringer til gyldig men opphørt konto Dersom det ved konto til konto-overføringer søkes overført midler til en konto med gyldig men opphørt kontonummer, vil beløpet normalt bli postert på en interimskonto (feilkonto) hos vedkommende kontofører (mottakerbank). Dette gjelder med mindre mottaker har inngått avtale om omnummerering. Utbetalinger til gyldig men opphørt konto hos kontofører skal ikke søkes overført oppgitt betalingsmottaker ved at f.eks. beløpet overføres betalingsmottakers ev. nye konto (uten etter avtale om omnummerering) eller ved bruk av utbetalingskort/-anvisning. I slike tilfelle skal beløpet i stedet tilbakeføres virksomhetens konto uavkortet og så raskt som mulig, bl.a. slik at virksomheten kan få rettet opp sine registre med riktig kontonummer Utbetalingsform Overføringer til konto Hovedutbetalingsformen for statlige virksomheter skal være elektroniske remitteringer til betalingsmottakers konto (jf. pkt ) Utbetalinger til mottakere uten oppgitt konto Ved utbetaling til betalingsmottakere uten oppgitt konto, benyttes utbetalingskort/-anvisning med mindre annet avtales. Utbetalingskort/-anvisninger skal sendes ut slik at de i henhold til normal postgang er betalingsmottaker i hende på betalingsdato. Kontofører skal ha rutiner som sikrer mot dobbel utbetaling av et utbetalingskort/-anvisning. Virksomheten skal på forespørsel kunne få oversendt fra kontofører oversikt over uhevede utbetalingskort/-anvisninger. Slik informasjon bør gis elektronisk, alternativt ved oversendelse av papirlister. Utbetalingskortet/-anvisningen skal være gyldig i utstedelsesmåneden og påfølgende måned. Deretter anses det for foreldet (ugyldig), og skal ikke lenger kunne heves. Nytt utbetalingskort/-anvisning må utstedes dersom utbetaling skal kunne foretas etter at gyldighetsfristen for opprinnelig kort/anvisning er utløpt. Virksomheten må i så fall sende transaksjonen på nytt. Foreldet utbetalingskort/-anvisning må være registrert som foreldet hos virksomheten før ev. nytt kort/anvisning kan bli utstedt. Kontofører skal gi virksomheten bekreftelse når utbetalingskort/-anvisninger slettes fra kontoførers oversikt over 87

89 uhevede anvisninger p.g.a. foreldelse. Slik bekreftelse gis elektronisk, alternativt ved oversendelse av papirlister. Duplikat av utsendt utbetalingskort/-anvisning som ikke er hevet men fortsatt gyldig, skal bare kunne utstedes i tilfeller hvor mottaker kan dokumentere at det originale kortet/- anvisningen er tapt/ødelagt slik at det med sikkerhet ikke vil kunne bli forsøkt hevet. Utbetalende virksomhet skal kunne stoppe transaksjoner med kontantutbetaling ved en stoppetransaksjon innen et nærmere avtalefestet tidspunkt før betalingsdato, i tråd med rutinene omtalt i pkt Utbetalinger til utlandet For beløp som virksomheten skal betale til betalingsmottaker i utlandet i NOK eller utenlandsk valuta, er det et mål i størst mulig utstrekning å benytte overføring til konto. Kravene til generering av betalingsoppdrag, forsegling av filer, returinformasjon til virksomheten og autorisasjon gjelder tilsvarende som ved innenlandske utbetalinger konto til konto og konto til kontant, jf. foranstående. Oversendelse skjer i eget oppdrag (batch). 5-3 Avstemmingsrutiner Prinsippene for statlig betalingsformidling og likviditetsforvaltning stiller store krav til oppfølging av avstemmingsarbeidet for de konti som er omfattet. Dette gjelder både for konti i Norges Bank og for konti hos kontofører. Særlig på tidspunktene for innsending av kasserapporter til det sentrale statsregnskapet, er det nødvendig at virksomheten har foretatt avstemminger av samtlige aktuelle konti, og at regnskapets saldo for oppgjørskontoen i Norges Bank stemmer med saldo oppgitt av Norges Bank. Avstemminger er nærmere omhandlet i pkt Sikkerhet I det følgende stilles kravene til sikkerhet på følgende områder: - sikring av datafiler ved overføring til/fra kontofører - sikkerheten i kontoførers bedriftsterminalsystemer Forsegling av datafiler og bruk av hemmelig nøkkel Innholdet i en del av de datafilene som utveksles mellom kontofører og virksomhet, skal beskyttes ved hjelp av forsegling. Dette gjelder uavhengig av på hvilken måte datafilen utveksles (linje, diskett, magnetbånd, kassett). Ved forsegling eller kontroll av forseglingen, skal algoritmen/metoden SIGILL nyttes. Metoden vil avdekke om det er foretatt en endring av informasjonen i filen. Et utbetalingsoppdrag (batch) skal enten forsegles fortløpende etter 88

90 hvert som rekordene i oppdraget genereres, eller ved at genereringen av oppdraget avsluttes ved at systemet automatisk og umiddelbart starter forseglingsprosessen. Ved beregning av seglet skal det nyttes en hemmelig nøkkel (en tallkombinasjon bestående av et antall siffer). Den hemmelige nøkkelen skal lages i par hvor virksomheten skal ha den ene nøkkelen og kontofører den andre. Ved første gangs bruk må den hemmelige nøkkelen legges inn manuelt både hos virksomheten og hos kontofører. I virksomheten skal den hemmelige nøkkelen oppbevares i sikkerhetsdelen av økonomisystemet. Kontofører skal oppbevare sin hemmelige nøkkel minst like sikkert. Det skal forefinnes minimum 2 hemmelige nøkkelpar; ett par som nyttes når det er virksomheten som forsegler og kontofører kontrollerer og ett par når kontofører forsegler og virksomheten kontrollerer. Virksomheten og kontofører vil ha ansvaret for minst ett hemmelig nøkkelpar hver. Dette ansvaret omfatter styring av skifte av nøkkel og administrasjon av reservenøkkel. En hemmelig nøkkel skal bare kunne nyttes til å forsegle en gang og bytte av den hemmelige nøkkelen skal skje automatisk. Den part som nytter en hemmelig nøkkel til å forsegle et oppdrag, skal også automatisk lage et tilfeldig tall (slumptall) som skal sendes med som en del av oppdraget. Dette slumptallet skal både avsender og mottaker av oppdraget (batch) nytte til å lage en ny hemmelig nøkkel. Den nye hemmelige nøkkelen skal erstatte den nøkkelen som nettopp ble brukt, og skal nyttes ved forsegling av det neste oppdraget som krever forsegling. Dersom det ved kontrollen av et forseglet oppdrag blir avdekket feil i forseglingen, skal avsenderen av oppdraget underrettes og oppdraget forkastes. Før det forkastede oppdraget kan forsøkes laget på nytt av avsenderen, må både avsender og mottaker bytte den hemmelige nøkkelen. Både avsender og mottaker skal ha en hemmelig nøkkel i reserve som tas i bruk i slike tilfeller. Den part som nytter en hemmelig nøkkel til å forsegle et oppdrag som så sendes en annen part, har ansvaret for at partene også har utvekslet en hemmelig nøkkel i reserve. Nødvendige reservenøkler kan utveksles og oppbevares av partene i lukket, forseglet konvolutt. Dersom partene utveksler reservenøkler pr. post, må den forseglede konvolutten inneholdende reservenøkkelen legges i et nytt omslag og den bør sendes rekommandert. En slik konvolutt skal bare kunne inneholde 1 - en hemmelig reservenøkkel. Det skal utarbeides egen rutine for en sikker oppbevaring av konvolutter inneholdende reservenøkler, og det skal være etablert en prosedyre for når og hvordan en slik reservenøkkel tas i bruk. Reservenøklene kan også oppbevares elektronisk, dersom de lagres like sikkert som de hemmelige nøklene som er i bruk. Det må etableres sikre rutiner for når og hvordan en elektronisk lagret reservenøkkel, tas i bruk Krav til sikkerhet i kontoførers bedriftsterminalsystem Pålogging til bedriftsterminal 89

91 Ved pålogging til bedriftsterminalsystemet skal det som et minimum nyttes kunde- og/eller brukeridentifikasjon og et passord, som enten er dynamisk eller ordinært. Dynamisk passord: Det bør nyttes passordkort ved pålogging til bedriftsterminalsystemet. Hver fullmaktshaver og/eller bruker i virksomheten, skal da motta et passordkort fra kontofører. Passordkortet skal sendes rekommandert adressert til brukeren eller utleveres direkte til brukeren. For å kunne bruke et passordkort skal det "åpnes" ved hjelp av en personlig kode (PIN-kode). Ordinært passord: Dersom det nyttes ordinært passord, skal systemet som administrerer passordet hos kontofører, minst ha følgende funksjonalitet: - passordet skal bestå av minst 5 karakterer (byte) - brukeren skal måtte bytte passord minst en gang pr. måned - første gangs passord skal tildeles av kontofører og sendes rekommandert i lukket konvolutt adressert til brukeren eller utleveres direkte i lukket konvolutt - kontofører skal oppbevare passord i sine systemer på en like sikker måte som den hemmelige nøkkelen som nyttes ved forsegling - nytt passord skal være vesentlig endret i forhold til det gamle, slik at bare å legge til 1, 2, 3 osv. ikke aksepteres av systemet - det skal være knyttet dato (siste gyldige) til brukte passord, slik at et tidligere benyttet passord ikke kan bli gyldig igjen/kunne brukes på nytt, før etter en viss tid, f.eks. 12 måneder Elektronisk autorisasjon Ved autorisasjon av betalings- og stoppeoppdrag, skal hvert oppdrag autoriseres av 2 personer i virksomheten med slik fullmakt. Autorisasjonen skal skje ved påføring av "elektronisk signatur" ved hjelp av et passordkort. Den "elektroniske signaturen" skal være et unikt begrep forskjellig fra det passordet som nyttes ved påloggingen. Den "elektronisk signaturen" består i at kontofører logger unike verdier for betalingsoppdraget, dato, klokkeslett, hvem som autoriserte og at den som autoriserte ble korrekt identifisert ved et dynamisk passord, generert av vedkommendes passordkort. Virksomheten skal på anmodning kunne få utskrift av loggen for å etterprøve hvem som har utført autorisasjonen. Opplysningene vedr. autorisasjon av betalings- og stoppeoppdrag skal oppbevares av kontofører i 10 år. Pålogging til bedriftsterminalsystemet og autorisasjon av betalings- og stoppeoppdrag, skal skje som to separate sekvenser, slik at pålogging, som er beskrevet i pkt , og autorisasjon skjer ved bruk av hvert sitt unike passord. 90

92 Kapittel 6 m.m. Avstemming, dokumentasjon, oppbevaring 6-1 Avstemming Innledning For hver periode (måned/halvår) og ved årsslutt skal virksomheten foreta avstemminger/ spesifiseringer av regnskapsførte tall som benyttes ved rapportering til sentralt statsregnskapet, intern styring og rapportering til overordnet departement. Avstemmingene/ spesifiseringene skal omfatte alle bank-, interims- og beholdningskonti. Dokumentasjonen arkiveres i egen mappe for "Avstemminger/spesifikasjoner". Den som utfører avstemminger skal signere og datere for utført arbeid på dokumentasjonen som arkiveres. Avhengig av virksomhetens kompleksitet og størrelse, bør det også etableres rutiner med at en annen tilsatt (overordnet) signerer for ettersyn/kvalitetssikring av avstemmingene/spesifiseringene. For store virksomheter med omfattende aktivitet vil det ofte være behov for daglige avstemminger av bankkonti m.m Bankkonti Alle transaksjoner på bankkonti skal være postert. Hvis det ikke er mulig å identifisere føring på kapittel, post og underpost, skal transaksjonen posteres på en interimskonto. Det skal ikke være transaksjoner i hovedboken som medfører avvik mellom saldo ifølge hovedbok og saldo ifølge kontoutskrift bank. Dersom banken foretar feilposteringer, må også den posteres på en interimskonto for videre oppfølging/korrigering. Korrigeringen må foretas samtidig både i banken og i virksomheten. Saldo på arbeidskonti og oppgjørskonti i Norges Bank skal avstemmes og bekreftes med utskrift fra hovedboken og kontoutdrag fra kontofører og Norges Bank. Ved gjennomføring av avstemmingen skal hver post på kontoutdrag fra kontofører krysses mot tilsvarende postering i hovedboken. Utskrifter fra hovedboken og kontoutdrag fra bankene som viser utført avkryssing, skal arkiveres. Ved bruk av elektroniske avstemmingsverktøy, må det være mulig på tilsvarende måte å dokumentere at alle poster er avkrysset. Virksomheten skal ha utført avstemmingen før rapportering til Finansdepartementet Interimskonti Månedlig liste med spesifikasjon av saldo på interimskonti (jf. pkt ) skal i det minste spesifiseres med: - bilagsnummer - transaksjonsdato - tekst 91

93 - beløp - eventuelle kommentarer. Spesifisert liste skal summeres, og summen skal være overensstemmende med saldo i hovedboken for perioden. For interimskonti, der detaljene fremkommer i en reskontro eller lignende (f.eks. lønnslån, reiseforskudd), skal saldoliste utkjørt fra reskontroen avstemmes mot hovedboksaldo. Hvis det er eldre, uidentifiserte posteringer på interimskonti, skal det kommenteres hvorfor postene ikke er rettet/korrigert. Det gjelder også for registreringer som samles opp på en reskontro, f.eks. betalinger som registreres på "diverse kunder". Dokumentasjon av saldi på interimskonti skal arkiveres. Virksomheten skal ha utført avstemmingen før rapportering til Finansdepartementet Beholdningskonti m.m. Beholdningskonti i internregnskapet (jf. pkt ) skal avstemmes mot motkonto/konti i hovedboken og underliggende reskontro/hjelpesystemer (ingen differanse). Med jevne mellomrom skal det foretas gjennomgang av hver enkelt reskontro, og eldre transaksjoner skal kommenteres. Når det overføres data mellom moduler i økonomisystemet, skal det med jevne mellomrom foretas avstemminger som bekrefter at alle dataene er korrekt overført. Dokumentasjon på utførte avstemminger skal arkiveres Oppbevaring av avstemminger/rapporter/spesifikasjoner Dokumentasjon på avstemminger/rapporter/spesifikasjoner som bekrefter perioderapporter skal oppbevares i to år, men i det minste til regnskapet er revidert og godkjent. Dokumentasjon på avstemminger/spesifikasjoner som bekrefter årsavslutningen skal oppbevares som regnskapsbilag, jf. pkt Dette omfatter blant annet dokumentasjon av rapportering til det sentrale statsregnskapet, avstemming av bankkonti, spesifikasjon av interimskonti, avstemming av reskontro mot beholdningskonto i hovedboken m.m. 6-2 Dokumentasjon av regnskapstransaksjoner Posteringer i hovedboken skal være dokumentert med originalbilag (regnskapsbilag). Krav til innhold og arkivering av originalbilagene er nærmere omtalt under områdene beskrevet i kapitlene 7, 8, 9 og 10, for tilskudd i del III og for garantier i del IV. Alle bilag skal inneholde den informasjon som er nødvendig for å kontrollere at bilaget er originalt, reelt, tilhører virksomheten og at det er korrekt. 92

94 Som regnskapsbilag (originalbilag) regnes: - eksterne fakturaer mottatt fra leverandører, offentlige eller private - utstedte krav - ansettelsespapirer - avregningsretur og konteringsdata fra kontofører - kontoutdrag fra bank, med underdokumentasjon som f.eks. giro- og overføringsblanketter og fiche som dokumenterer innbetalinger på inntektssiden - interne bilag som er attestert og /eller anvist, f.eks. lister over utbetalinger, overføringer mellom systemer (enkelttransaksjoner eller akkumulerte beløp), reiseregninger, memorialbilag, o.l. Hvis det må benyttes kopi av bilag, skal det være attestert for at originalbilaget ikke kan fremskaffes. 6-3 Regnskapsmateriell Som regnskapsmateriell regnes: - instrukser - overordnet beskrivelse av økonomisystemet m.m. jf. pkt register av faste data og endringer som påvirker behandlingen av regnskapsdata, jf. pkt regnskapsbilag og annen dokumentasjon av enkelttransaksjoner, jf. pkt eventuell avstemming mellom eksternregnskapet og et internregnskap ført etter regnskapsprinsippet, jf. pkt obligatoriske rapporter fra økonomisystemet (hovedbok, reskontro og hjelpesystemer) jf. pkt logger som er omtalt under pkt Oppbevaring av regnskapsmateriell Oppbevaring av regnskapsmateriell reguleres i "Felles kassasjonsregler for statsforvaltningen", fastsatt av Riksarkivaren Ved årsavslutningen skal arkivmateriale bestående av hovedregnskapsbøker eller tilsvarende alltid bevares. Med hovedregnskapsbøker menes en oppstilling som viser belastning på kapittel, post og underpost (kasserapporten) og saldo på interimskonti, reskontrolister og materiallister. Øvrig regnskapsmateriell skal oppbevares og kunne presenteres i minst 10 år. Originalt regnskapsmateriell kan erstattes ved overføring av regnskapsinformasjon til andre media, som mikrofilm, WORM-disk eller CD-ROM, hvis muligheten for å etterprøve regnskapet i 93

95 hele 10-årsperioden ikke svekkes. Originalt papirbilag skal i så tilfelle oppbevares velordnet og lett tilgjengelig i minst 3 1/2 år etter regnskapsårets utløp. Annen dokumentasjon kan kasseres når den er kontrollert og eventuelt revidert og ikke dokumenterer krav/forpliktelser. Dokumentasjon som er nødvendig for å etterprøve regnskapsposter og internkontrollhandlinger, men som ikke samtidig er regnskapsmateriell, skal oppbevares til regnskapet er revidert og godkjent. Kassasjon av regnskapsmateriell kan ikke foretas hvis ikke revisjonen er avsluttet og regnskapet godkjent, selv om vanlige tidsfrister inntrer. 94

96 Kapittel 7 Inntekter 7-0 Innledning Når det oppstår eller identifiseres et inntektskrav er det i hovedsak følgende oppgaver, avhengig av kravtype, som skal utføres: - fastsettelse av kravet/ utstede faktura/ innbetalingsdokument/ motta egendeklarasjon - registrering av inntektskravet i reskontro - registrering av innbetalinger i reskontro - innkreving, purre poster som ikke er betalt ved forfall - innfordring, igangsette tvangsinndriving - avskriving av krav etter vedtatte regler - inntektsføring i regnskapssystemet. Oppgavene må være organisert på en effektiv og hensiktsmessig måte for å sikre at alle inntektskrav blir registrert og betalt. Det må være utarbeidet rutinebeskrivelser hvor det klart fremgår hvordan arbeidet er organisert og hvem som har myndighet og ansvar i de ulike fasene. Det er spesielt viktig at oppfølging av utestående inntektskrav er effektivt organisert. 7-1 Rutiner for krav Kravgrunnlag Kravgrunnlaget for innbetalinger kan etableres/genereres på ulike måter. Flere innkrevingsordninger er basert på egendeklarasjon, dvs. at den avgiftspliktige selv melder inn grunnlaget for fastsettelse av beløpet som skal innbetales. Innmelding av avgiftspliktig grunnlag kan skje på spesiell oppgave med tilhørende OCR-blankett med KID. Oppgave og giroblankett utstedes og oversendes avgiftspliktige i forkant av avgiftsterminens forfall. Det finnes også innkrevingsordninger basert på egendeklarasjon hvor deklarasjonsoppgaven danner basis for utstedelse av krav (fakturering) fra virksomheten. En del innkrevingsordninger er basert på at avgiftspliktige er registrert i egne registre, og at det ved hjelp av periodiske kjøringer genereres og utstedes krav. Denne type ordninger karakteriseres ved at både betaler og beløp er kjent av virksomheten på innbetalingstidspunktet. En del krav genereres i forbindelse med at visse hendelser inntreffer. Dette kan eksempelvis være bruk/kjøp av gebyrbelagte offentlige tjenester, avgifter ved visse typer kjøp/salg, ileggelse av forelegg som følge av forseelser m.v. Som regel har de ulike tjenester/avgifter en fast pris, og kravet genereres i forbindelse med at hendelsen er inntruffet. Betaling skjer i slike tilfelle som regel i etterhånd på basis av utstedt krav. Kravet genereres som regel i form 95

97 av en innbetalingsblankett. Det utstedes både OCR-blankett m/kid og giroblanketter u/kid, avhengig av innkrevingsordning. Når det utstedes kravdokument, skal det være referanse til kravgrunnlaget på kravdokumentet og omvendt. Når krav utstedes ved hjelp av elektroniske systemer, skal det være mulig å gjennomføre oppfølging og kontroll av korrekt bruk av faste data og korrekt utregning av beløp. I virksomheter som mottar eller fastsetter kravet på grunnlag av egendeklarasjoner, er det spesielt viktig at det er etablert rutiner for oppfølging av registre eller tilsvarende over oppgavepliktige. Utstedte krav skal nummereres og det skal angis en forfallsdato. Virksomheter som forvalter omfattende innbetalingsordninger, bør utstede krav med betalingsdokument eller lignende som inneholder en krav- og kundeidentifikasjon (KID). KID skal entydig identifisere kunde og krav slik at innbetalingen automatisk kan knyttes til riktig kravpost i reskontroen. Den mest vanlige måten er at det nyttes kundenummer og kravnummer med et kontrollsiffer som unik identifisering Bruk av reskontro I reskontroen skal det som faste data i det minste registreres følgende: - kundenummer - organisasjonsnummer, når kravmottaker skal ha et slikt nummer - navn og adresse. Det skal utarbeides rutiner for endring og vedlikehold av faste data. Alle krav skal registreres i reskontroen. Etablering av kravposter i reskontroen avhenger av hvordan kravet er generert: - Ved egendeklarasjon uten utstedelse av krav fra virksomheten kan generering og registrering av kravposter i virksomhetens reskontro først skje når deklarasjonsoppgave er mottatt, godkjent og registrert. - Ved ordninger der krav utstedes periodisk skal registrering av kravposter i virksomhetens reskontro skje i forbindelse med fakturering/utstedelse av krav. - Ved generering av krav i forbindelse med at visse hendelser inntreffer skal registrering av kravposter i virksomhetens reskontro fortrinnsvis skje gjennom maskinell overføring av data fra ordre-/fakturasystem eller saksbehandler-/produksjonssystem. Alternativt må det gjennomføres en manuell registrering av krav mot reskontro på basis av papirbasert grunnlag/bilag. Ved kontant innbetaling i forbindelse med at hendelse inntreffer, gjennomføres hovedbokspostering i etterkant på grunnlag av papirbasert grunnlag/bilag. 96

98 Når krav fra saksbehandlersystemer eller ved egendeklarasjoner registreres i reskontroen, må registreringen gis et kravnummer og inneholde referanse tilbake til relevant dokumentasjon. Alle krav som registreres i virksomhetens reskontro skal kunne dokumenteres med et regnskapsbilag. Det skal ikke være mulig å slette eller endre registreringer som er oppdatert i reskontroen. I virksomheter med omfattende innbetalingsstrømmer må kravet registreres i reskontroen, slik at elektronisk innbetalingsinformasjon med godkjent KID fra kontofører automatisk kan avkrysses mot det kravet som er betalt. Hvis innbetalingsinformasjon med KID mottas før registrering av kravet, må det være rutiner som automatisk foretar avkryssing i ettertid. I reskontroer som benyttes for omfattende innbetalingsstrømmer skal det være mulig å registrere kravets behandlingsstatus: - juridisk bindende krav (fakturert, selvdeklarasjon m.m.) - purringer (tidspunkt og antall) - betalingsavtale inngått (purresperre) - under tvangsinndrivelse, jf. pkt delbetaling - betalt, oppgjort (eventuelt avskrevet). Det skal kunne sendes saldooppgave til skyldnere, eventuelt som stikkprøvekontroll avhengig av f.eks. fordringens størrelse og alder. Det skal kunne produseres lister gruppert etter forfallsdato (aldersfordelte lister) over ubetalte krav. Fra reskontroen bør det være mulig å utstede purringer og foreta renteberegning. Purringer og rentekrav bør inneholde KID som gjør det mulig å automatisk oppdatere reskontroen ved mottak av innbetalingsinformasjon. Virksomheten må ha systemer og rutiner for tilbakebetaling av feil innbetalinger, jf. utbetalingsrutiner i kap. 5. Hvis kravet ikke betales etter purringer, bør videre oppfølging foretas overensstemmende med pkt Innfordring og avskrivning av krav Virksomheten har, hvis det er nødvendig, ansvar for at det forefinnes rutiner for innfordring. Avhengig av kravtype, skal det være fastsatt bestemmelser for rettslig inndrivning og eventuell avskrivning. Det er spesielt viktig å sikre at inntektskrav og eventuelle renter ikke blir foreldet, jf. lov om foreldelse av 18. mai Fordringer kan ikke avskrives uten hjemmel. For skatter og avgifter o.l. kan hjemmel være gitt i lov eller avgiftsvedtak. Avskrivning av alminnelige krav som er uerholdelige reguleres av rundskriv R-12/92 fra Finansdepartementet. Avskrivninger foretatt i medhold av ovenstående rundskriv skal dokumenteres med et "avskrivningsbilag". 97

99 For å kunne følge opp utestående krav i forbindelse med rapportering av styringsinformasjon, bør overordnet fagdepartement utarbeide retningslinjer for hvorledes tap som ikke er realisert skal rapporteres Innfordringssystemer I virksomheter med stort omfang av krav til innfordring, bør det benyttes elektroniske hjelpesystemer. Slike systemer bør kunne produsere nødvendig korrespondanse til debitorer og andre, følge opp status i innfordringsprosessen, sluttresultatet og for øvrig være et hjelpemiddel for saksbehandler. Systemer for innfordring må være integrert med den vanlige reskontroen på en slik måte at det: - unngås dobbeltregistreringer i reskontro og hovedbok som følge av inngåtte avtaler, belastning av renter og omkostninger - er automatisk oppdatering av kapittel, post og underpost i hovedboken av resultatet av innfordringen - til en hver tid er fullstendig oversikt over virksomhetens totale fordringer - er mulig å presentere en fullstendig oversikt over totale fordringer og innbetalinger vedrørende kravmottaker. Systemet skal blant annet ha funksjonalitet som sikrer at det: - er entydig referanse til grunnlaget for kravet - foretas automatisk beregning av renter og omkostninger, herunder dokumentasjon med tilstrekkelig referanse - er mulig å benytte automatisk oppdatering av innbetalinger ved bruk av KID, for både renter, omkostninger og hovedstol - klart fremgår at en fordring er avskrevet som tapt - ved frister for foreldelse varsles om nødvendige handlinger som må utføres. Et innfordringssystem bør også ha følgende funksjonalitet: - krav som belastes kravmottaker produseres og sendes ut automatisk - ved inngåelse av nedbetalingsavtaler, produseres nødvendige papirer (f.eks. avtalebekreftelser og innbetalingsblanketter), - oppfølging av at avtalt nedbetalingsplan overholdes - utferdigelse av dokumenter for tvangsinndrivelse ved utpanting, begjæring om konkurs m.m. - oppfølging av utlegg som foretas og realisering av disse utleggene. Det må i tillegg etableres rutiner og instrukser for hvilke avtaler som kan inngås og av hvem, hvorledes tvangsmidler skal brukes (når skal det tas pant, når skal pantet realiseres m.m.) og hvilken formell dokumentasjon skal underbygge avgjørelsene. Herunder må etableres rutiner for arkivering. 98

100 7-1.5 Registrering av innbetalinger Som hovedregel skal innbetalingsinformasjon mottas fra kontofører elektronisk. Med utgangspunkt i mottatt innbetalingsinformasjon skal det manuelt eller automatisk foretas bokføring i reskontroen, konto for bank, beholdningskonto reskontro i hovedbok og inntektskonti i eksternregnskapet (og i internregnskap som føres etter kontantprinsippet), jf. pkt Virksomhetens systemer og rutiner må sikre at det foretas korrekt registrering i reskontro og postering i hovedboken med identiske beløp og at det er tilfredsstillende referanser i alle systemer for senere etterkontroll. Alle innbetalinger skal registreres i reskontroen selv om virksomheten ikke har utstedt et krav. For mindre, tilfeldige innbetalinger kan det benyttes diverse-konto i reskontroen. Betalers navn må da registreres f.eks. i et tekstfelt. Det skal være mulig å liste ut automatisk bokførte innbetalingsfiler (gyldig KID) på en slik måte at det i ettertid kan foretas sammenligning av de enkelttransaksjonene som er registrert i reskontroen mot tilsvarende informasjon innhentet fra kontofører. Betalingsformidling er nærmere omtalt i kap Tilfeldige innbetalinger Tilfeldige innbetalinger som ikke har grunnlag i egendeklarasjon eller utstedt faktura/krav skal forelegges anvisningsberettiget person for posteringsordre. Virksomheten bør utarbeide detaljert rutine for behandling av slike innbetalinger, jf. pkt Kontant innbetaling Når reskontroførte krav innbetales kontant, skal det utstedes kvittering på spesielle forhåndstrykte og nummererte blanketter in triplo. Den ene gjenparten skal være virksomhetens regnskapsbilag for innbetaling og registreres i reskontroen. Den andre gjenparten skal sitte igjen på kvitteringsblokken i fortløpende nummerorden for blant annet løpenummerkontroll, og arkiveres samlet. Ved eventuell makulering skal alle tre eksemplarene arkiveres samlet. Mottatte kontanter skal daglig innbetales på virksomhetens bankkonto. Virksomheten bør utarbeide detaljert rutine for behandling av slike innbetalinger, jf. pkt Kontantomsetning Når varer og tjenester selges mot kontant betaling, skal innbetalingene registreres på et kasseapparat med elektronisk registrering av enkeltsalg, sladrerull eller tilsvarende. Ved lite omfang kan salget dokumenteres ved at det utstedes kvittering i tre eksemplarer der kopiene beholdes av virksomheten. Når det ikke benyttes kasseapparat, må kontante innbetalinger registreres løpende i en kassebok. Ved dagsslutt skal kassen avsluttes ved at det lages et kasseoppgjør. Kasseoppgjøret skal inneholde sum inntekter, ifølge kasseapparatet eller kassebok, avstemt mot mottatte kontanter, sjekker (som er påført 99

101 endossementstempel for godskrift på virksomhetens konto), innbetaling over betalingsterminal og andre former for betaling. Alle kontanter m.m., unntatt vekslepenger, skal daglig settes inn på virksomhetens bankkonto. Kasseoppgjørene skal signeres og dateres, og sammen med underdokumentasjonen, arkiveres som regnskapsbilag. Virksomheten skal utarbeide en instruks vedrørende kontantsalg, som omhandler ansvar for kontanter m.m. (kassedifferanser), behandlingsregler (herunder transport) og oppsett/innhold i kasseoppgjørene. 7-3 Mottak av verdipost Alle postsendinger med betalingsmidler og andre verdier skal straks leveres og åpnes/behandles i fellesskap av to 2 tjenestemenn som av virksomheten har fullmakt til åpning/behandling av slik post. Betalingsmidlene skal straks påføres endossementstempel for godskrift på virksomhetens konto av de tjenestemenn som åpner posten, hvis det ikke er gjort av avsender. Ingen tjenestemenn skal ha fullmakter som gjør det mulig å heve beløpene kontant. All verdipost skal straks registreres i en verdiprotokoll. Verdiprotokollen kan føres på løsblad. Dersom det benyttes løsblad, skal de være fortløpende nummerert. I verdiprotokollen skal det fylles ut ankomstdato, verdiens art og beløp, avsender og en kort beskrivelse av hva betalingen gjelder og hvem som skal behandle saken videre. Verdiprotokollen skal underskrives av begge tjenestemennene og oppbevares på en betryggende måte. En kopi av verdiprotokollen skal følge betalingsmidlene som hver dag skal settes inn på virksomhetens bankkonto. Kvittering for at betalingsmidlene er innbetalt på virksomhetens konto heftes til kopien av verdiprotokollen, og oversendes samme dag sentral økonomifunksjon for registrering, i påvente av melding fra kontofører/betalingsformidler om mottatt beløp, jf. kap. 5. Sentral økonomifunksjon skal notere innsatt beløp på sin kopi av verdiprotokollen med referanse til bokføringsbilag. Virksomheten må utarbeide instruks som sikrer en forsvarlig transport av alle betalingsmidler. 7-4 Oppfølging av informasjon om innbetalinger Informasjon om innbetalinger skal være registrert på en slik måte at det er mulig å foreta spørring på enkelttransaksjoner m.m. og å utarbeide hensiktsmessige rapporter og analyser. 7-5 Kontroll For å sikre at alle krav blir korrekt utstedt, innfordret og inntektsført, må det være etablert metoder og tiltak, herunder forsvarlige funksjonsdelinger, som har til oppgave å avdekke og korrigere feil og mangler. 100

102 Avhengig av inntektstype, bør det være kontroller som sikrer at: - faste data som benyttes ved utregning av krav er korrekt registrert - det mottas egendeklarering fra de som skal sende inn oppgaver - utregningene av kravene utføres korrekt - kravet stilles til rett debitor med rett forfallsdato - kravet/egendeklareringen blir korrekt registrert i reskontroen - innbetalinger blir korrekt registrert i reskontro og inntektsført - avskrivning av fordringer utføres overensstemmende med lover og regler. 101

103 Kapittel 8 Lønn og personalkostnader 8-0 Innledning Virksomhetene må organisere arbeidet med lønn og personalkostnader på en hensiktsmessig og effektiv måte som sikrer en forsvarlig arbeidsdeling, behandling og registrering av faste og variable lønnsdata, lønnsberegninger, utbetaling, regnskapsføring og rapportering. Virksomhetene skal ha tilgang til et edb-basert system for å kunne følge opp ansvaret for utbetaling av lønn i henhold til gjeldende lover og regler, innberetning til andre offentlige myndigheter og budsjettkontroll. Fra dette systemet skal virksomhetene også kunne hente ut hensiktsmessig styringsinformasjon i form av rapporter og informasjon til analyseformål. Informasjon som benyttes i økonomisystemet, herunder hjelpesystemer for lønn og personalkostnader, bør registreres bare en gang. Faste og variable data som påvirker lønnsberegningen eller netto-lønnsutbetalingen skal følge økonomiregelverkets krav til rutiner, kontroll og dokumentasjon. Det må etableres rutiner på følgende områder ved utbetaling av lønn og andre inn- og utbetalinger som vedrører tilsatte: - registrering av faste data som brukes ved beregning av lønn og andre faste tilleggs- og trekkposter - registrering av variable data som benyttes ved beregning av lønn og andre tilleggs- og trekkposter - beregning av lønn, tillegg, trekk m.m. - utbetaling til tilsatte - regnskapsføring - løpende/årlige overføring av oppgaver til tilsatte, offentlige myndigheter m.m. - avstemminger - rapportering av styringsinformasjon. 8-1 Rutiner ved lønnsutbetaling Funksjoner i økonomisystemet Alle virksomheter skal ha tilgang til elektroniske systemer for beregning, utbetaling, regnskapsføring og rapportering av lønns- og personalutgifter. Systemene skal blant annet ha følgende funksjonalitet: - registrering av faste og variable data som benyttes ved beregning, utbetaling og rapportering av lønnstransaksjoner over en eller flere perioder - beregning av lønn, pensjonsinnskudd, skattetrekk, fagforeningstrekk m.m. 102

104 - registrering og utbetaling av personalutgifter som er innberetningspliktige, trekk av forskudd, lån m.m. - utarbeiding av lønnsslipper - utarbeiding av grunnlag for utbetaling av netto lønn som automatisk registreres i en reskontro - utarbeiding av grunnlag for postering i hovedbok, herunder skattetrekk, pensjonsinnskudd og andre trekk - beregning av arbeidsgiveravgift, avgift til Statens Pensjonskasse m.m. - utarbeiding av løpende og årlig innberetning til tilsatte, skattemyndighetene, offentlige statistikker m.m. - levering av hensiktsmessig styringsinformasjon (statistikker og analyser) Rutiner ved registrering av lønnsdata Senest ved tiltredelse skal all informasjon som er nødvendig for å kunne foreta korrekt lønnsberegning og utbetaling registreres. Informasjonen skal være registrert som faste data. Faste data som ikke er rene lønnsdata, men som kreves innrapportert til Statens sentrale tjenestemannsregister skal også registreres ved tiltredelse. For hver tilsatt skal det for hver utlønningsperiode registreres eventuelle nye/endrede faste data og variable data som gjør det mulig å: - foreta korrekt utregning av lønn og tillegg/trekk - foreta innberetning av lønn, diett, bilgodtgjørelse samt andre oppgavepliktige godtgjørelser - følge opp forskudd, avregning av reiseoppgjør, lån m.m. - følge opp/foreta oppgjør av lønnstrekk. Overtid, reiseregninger, kurs m.m. skal være attestert av vedkommende som har pålagt arbeidet. I den enkelte virksomhet kan rett til å pålegge overtid, godkjenne reiser, kurs m.m. delegeres innenfor forhåndsbestemte rammer og retningslinjer. Delegering skal være skriftlig eller knyttet opp mot stilling. Variable utbetalinger skal i størst mulig grad registreres, beregnes og utbetales månedlig. Virksomheten må også for styrings- og analyseformål foreta registrering av andre personalforhold som sykefravær, ferieavvikling, overtid, fleksitid, velferdspermisjon m.m., jf. pkt Lønnsberegning Ved sentral lønnsberegning: I virksomhetens system skal det registreres endringer i faste data og variable tillegg og trekk m.m. som overføres elektronisk til sentral lønnsberegner og inngår som grunnlag for lønnsberegningen. Når lønnsberegningen er utført, skal detaljinformasjon pr. tilsatt som viser 103

105 bruttolønn, overtid, skattetrekk, nettolønn m.m. (lønnsjournal), overføres elektronisk og registreres (lønnskonteringsliste) i virksomhetens systemer. Produksjon av lønnsslipper, innberetningsoppgaver m.m. kan utføres av sentral lønnsberegner. Finansdepartementet vil gi nærmere regler vedrørende bruk av sentral lønnsberegner. Ved lokal lønnsberegning: I virksomhetens systemer skal det foretas beregning av alle lønnsposter (bruttolønn, overtid, skattetrekk, netto lønn m.m.), og med grunnlag i faste og variable data registrert i perioden utarbeides lønnsslipper, innberetningsoppgaver, statistikker m.m. Beløp som skal utbetales til den tilsatte skal registreres i en reskontro. Resultatet av lønnsberegningen (lønnsjournal og lønnskonteringsliste) skal, enten beregningen skjer sentralt eller lokalt, være attestert og anvist før utbetaling, jf. pkt Det skal ikke benyttes stående anvisning. Attestasjon og anvisning kan utføres samlet for hele virksomheten, uavhengig av budsjettdisponerings-myndighet. Lønnsberegningen skal være kontert og registrert på en slik måte at postering i hovedboken kan foretas automatisk. Attesterte og anviste lønnsberegninger er grunnlag for autorisasjon av utbetalingen (jf. pkt ) og skal oppbevares som regnskapsbilag. Det skal foreligge entydige referanser mellom virksomhetens hovedbok og til underliggende kildebilag Produksjon av betalingsoppdrag Betalingsfilen (betalingsoppdraget), kan produseres av lønnssystemet (gjelder både sentrale og lokale lønnssystem) og oversendes direkte til kontofører. Betalingsoppdraget kan også produseres fra virksomhetens reskontro, når det fra lokalt eller sentralt lønnssystem overføres data om nettolønn pr. tilsatt til virksomhetens ordinære reskontro eller personreskontro. Betalingsoppdraget skal være forseglet, uavhengig av om oppdraget blir generert i lønnssystemet eller i virksomhetens reskontro. Et betalingsoppdrag skal enten forsegles fortløpende etter hvert som rekordene i oppdraget genereres, eller ved at genereringen av oppdraget avsluttes ved at systemet automatisk og umiddelbart starter forseglingsprosessen, jf. pkt Oppfølging av betalingsinformasjon skal alltid foretas lokalt for hver enkelt tilsatt og må foregå i en reskontro. Reskontroen kan være en del av virksomhetens lønnssystem Lønnsutbetaling, bruk av reskontro Registrering av utbetalingsdata i reskontroen skal skje elektronisk (fra sentral lønnsberegner eller eget lønnssystem). Hvis data overføres mellom frittstående systemer, skal det være etablert rutiner og kontroller som sikrer mot feiloverføring. I reskontroen skal det som faste data i det minste registreres følgende: 104

106 - fødselsnummer - navn og adresse - kontonummer. I reskontroen skal det være funksjonalitet som sikrer at elektronisk mottaksretur fra kontofører automatisk kontrolleres mot tilsvarende data i reskontroen. Kontoførers referansenummer skal registreres i reskontroen. Etter at mottaksreturen er kontrollert mot reskontroen, skal utbetalingsoppdraget autoriseres. Autorisasjonen foretas med grunnlag i attestert og anvist lønnsberegning, mottaksliste og avviksliste, jf. pkt Med hensyn til feilberegnet/feilbehandlet lønn, bør siktemålet være å etablere rutiner som oppdager feil, slik at ny lønnsavregning kan foretas før utbetaling finner sted. Ved korrigering skal de samme rutinene følges som ved behandling av ordinær lønn. Utbetaling av lønn skal foretas fra virksomhetens egen bankkonto. Betalingsformidling er omtalt mer utførlig i kap Registrering i regnskapssystemet Systemet skal automatisk kontrollere elektronisk avregningsretur fra kontofører mot registrering i reskontroen. Etter gjennomført kontroll oppdateres reskontroen og det foretas postering i hovedboken. Ved postering av lønn føres også brutto lønnsutbetalinger, inklusive trekkposter (skattetrekk m.m.) på tilhørende kapittel, post og underpost. Ikke betalte poster føres midlertidig på interimskonti. Virksomheten skal avstemme lønns- eller lønnsrelaterte utgiftskonti i hovedboken mot tilsvarende registreringer i lønnssystem/reskontro, jf. pkt Det krever at virksomhetens systemer og rutiner sikrer at det kun foretas posteringer i hovedboken av transaksjoner som kommer fra eller samtidig inngår i lønnssystemet/reskontroen. Krav til originalbilag for posterte utbetalinger er omtalt under pkt Avstemminger mellom hovedbok og innberetningsoppgaver Innrapportering til skatte- og avgiftsmyndighetene av utbetalt lønn, diett, bilgodtgjørelse m.m. og trekk/beregning og innbetaling av skattetrekk, påleggstrekk og arbeidsgiveravgift må foretas i henhold til regler fastsatt av vedkommende myndighet. Virksomheten må innrette sin regnskapsføring på en slik måte at alle innberetningspliktige og avgiftspliktige utbetalinger og annen informasjon som registreres i hovedboken, kan avstemmes mot de oppgaver som skal sendes inn. For skattetrekk, påleggstrekk o.l. bør virksomheten gjennomføre kontroller som sikrer overensstemmelse mellom innberetning, hovedbok og faktisk betaling for hver termin. For virksomheter med mange tilsatte bør det i tillegg foretas jevnlige kontroller for å avdekke og 105

107 korrigere avvik mellom innberetningspliktige registreringer og tilsvarende posteringer på konti i hovedboken. Ved årsslutt skal det, overensstemmende med ligningsloven, folketrygdloven, skattebetalingsloven m.fl., foretas avstemming som viser sammenhengen mellom regnskapsførte utbetalinger og innberettede utbetalinger. Virksomhetslederen er ansvarlig for at lover og regler følges og skal underskrive og sende inn årsoppgavene, også når lønnsberegning og annet praktisk arbeid vedrørende lønn utføres av en regnskapssentral Oppfølging av informasjon om lønnsutbetalinger m.m. Informasjon om lønnsutbetalinger skal være registrert på en slik måte at det i ettertid er tilgang til data (bruttolønn, overtidsutbetaling, skattetrekk m.m.) for hver lønnsperiode og for hver lønnsmottaker. Dataene skal være tilgjengelige for spørring og for utarbeidelse av rapporter og analyser. Det bør også være tilgang til informasjon om andre personalforhold som sykefravær, ferieavvikling, overtid, fleksitid, velferdspermisjon m.m. til bruk ved utarbeidelse av rapporter og analyser. 8-2 Kontroll Det skal være etablert rutiner og kontroller som på en hensiktsmessig måte sikrer at: - faste og variable data som benyttes ved lønnsberegning er korrekt registrert - utregningen utføres korrekt - utbetalingen foretas til rett person - utbetalingene er attestert/anvist - periodens lønnsavregning er korrekt regnskapsført, tilfredsstillende dokumentert og med entydige referanser mellom hovedbok og til underliggende kildebilag - innberetning av utbetalinger vedrørende tilsatte foretas overensstemmende med lover og regler - innberetningsoppgaver og innsendelse av statistikker til offentlige myndigheter m.m. er korrekte og overensstemmende med virksomhetens regnskaper. 106

108 Kapittel 9 Innkjøp av varer og tjenester 9-0 Innledning Det er knyttet formelle krav til kjøpsprosessen, avhengig av beløpsmessig størrelse og andre forhold. Dette reguleres ved "Lov om offentlige anskaffelser m.v., med dertil hørende forskrifter", "Regelverk for Statens anskaffelsesvirksomhet m.v.", "EØS/WTO (GATT) regler" og andre særskilte regler. I regelverket stilles det krav til prosessen fra det tidspunkt varen bestilles og frem til betaling og regnskapsføring. Avhengig av virksomhetens kompleksitet og omfang, vil det være varierende behov for å benytte hjelpesystemer for bestilling, innkjøp, varelager, og produksjonsplanlegging. Følgende oppgaver skal i hovedsak utføres ved kjøp av varer og tjenester: - bestilling - varemottak / mottak av tjenesteleveranser - fakturaregistrering - attestasjon og anvisning av faktura - betaling - regnskapsføring. Oppgavene må organiseres på en hensiktsmessig og effektiv måte. Dette kapittel omfatter alle kjøp, også kjøp av driftsmidler, fast eiendom, leie m.m., men ikke utgifter under 90-poster. 9-1 Rutiner for innkjøp Bestilling Formelle krav ved bestilling Myndighet til å foreta bestilling (bestillingsrett, herunder myndighet til å underskrive avtaler o.l. på vegne av virksomheten) av varer og tjenester er en del av budsjettdisponeringsmyndigheten, jf økonomireglementets 8 med kommentarer. Bestillingsretten kan delegeres hvis det er hensiktsmessig. Slik delegering skal gjøres skriftlig og i form av rammer, som vedkommende er ansvarlig for å holde seg innenfor. Det gjelder også ved bestilling innenfor forhandlede rammeavtaler som ikke er kvantumsregulert. Dokumentasjon av bestillinger skal som hovedregel være skriftlig, men kan unnlates for mindre innkjøp. Bestillinger etter en anbudsprosess dokumenteres med henvisning til anbudsprotokoll e.l. For andre bestillinger må det etableres rutiner for registrering av informasjon som kan benyttes ved oppfølging av varemottak, og attestasjon og anvisning av faktura (kvantum, kvalitet, leveringssted, pris, betalingsbetingelser). 107

109 Utøvelse av bestillingsrett omfatter i hovedsak følgende handlinger: - kontroll med at det er budsjettmidler (ev. hjemmel) for å utføre bestillingen - kontroll med at reglene for kjøp av varer og tjenester i staten er overholdt "Lov om offentlige anskaffelser, med dertil hørende forskrifter" og andre regler, jf. pkt gjennomgang og kontroll av eventuelle avtaleutkast med henblikk på pris, kvalitet, leveringsbetingelser, sanksjoner ved for sen levering, mangelfull levering eller manglende levering. - underskrivning av eventuelt avtaledokument Oppfølging av bestillingsforpliktelser Rapportering av foretatte bestillinger skal organiseres slik at de forskjellige nivåene i virksomheten skal ha oversikt over totalforbruket innenfor sitt ansvarsområde. Metode for utarbeidelse av oversikter vil avhenge av virksomhetens kompleksitet og omfang. I virksomheter med utstrakt og kompleks aktivitet bør det benyttes elektroniske bestillingssystemer (f.eks. bestillingssystem i tilknytning til lagersystem) Varemottak/tjenesteleveranse Organisering, metoder og tiltak i forbindelse med kontroll av varemottaket vil variere, avhengig av kjøpets type, størrelse og kompleksitet. Ved mottak av varer skal det kontrolleres at kvantum, kvalitet og leveringsbetingelser er i henhold til eventuell bestillingsdokumentasjon, kontrakt eller rammeavtale. For store leveranser av varer og tjenester som går over lang tid (prosjekter) eller omfattende spesialproduksjoner med lang tilvirkningstid, skal det være en fortløpende kvalitetssikring av delleveransene eller enkeltelementene, for å sikre at det endelige produktet har tilfredsstillende kvalitet. Kvalitetssikringen må tilpasses risikoen som er forbundet med leveransen eller spesialproduksjonen. Når det gjelder kjøp av tjenester, skal det så langt mulig kontrolleres at tjenesten er utført, og at resultatet er tilfredsstillende. Ved kjøp av konsulentbistand på timebasis skal det minst en gang i måneden innhentes oppsett over medgåtte timer pr. dag eller uke, spesifisert på avtalte oppgaver. Kontroll av varemottak/tjenesteleveranser skal foretas av den som mottar varen/tjenesten og dokumenteres for senere oppfølging mot faktura fra leverandøren Reskontro og behandling av inngående faktura Når inngående faktura mottas, skal den umiddelbart forhåndsregistreres (ankomstregistreres) i virksomhetens reskontro eller i hjelpesystem med funksjonalitet som i 108

110 reskontroen. Det skal registreres fakturadato, beløp og forfallsdato. Det bør registreres forslag til kontering på kapittel-post-underpost og kontering i internregnskap. Det skal være mulig å følge opp ankomstregistrerte fakturaer ved spørring og utarbeidelse av rapporter på blant annet leverandør, registreringsdato, fakturadato, forfallsdato og beløp. Oppfølgingen skal kunne foretas av en sentral økonomifunksjon. Ankomstregistrering bør foretas der fakturaen mottas, og utføres av autoriserte tilsatte som ikke har ansvar for vedlikehold av grunndata i reskontroen eller hjelpesystemer. I reskontroen skal leverandører være registrert med blant annet følgende grunndata: - organisasjonsnummer, eller tilsvarende for utenlandske selskaper o.l. - navn på firmaet - forretningsadresse - bankkontonummer. Vedlikehold av grunndata i reskontroen skal normalt utføres i den sentrale økonomifunksjonen. Det skal være et fåtall tilsatte i sentral økonomifunksjon som har myndighet til å attestere for registrering av nye leverandører og endringer i leverandørregisteret. Kun tilsatte i sentral økonomifunksjon skal ha tilgang til reskontroen for å registrere nye leverandører eller foreta endringer i grunndata på grunnlag av attestert dokumentasjon. Dokumentasjonen som viser registrering av nye leverandører og endringer skal oppbevares på en oversiktlig og ordentlig måte. Oppdatering av faktura i reskontro og aktuelle konti i hovedbok skal ikke foretas før fakturaen er attestert og anvist, jf. pkt Sentral økonomifunksjon skal ha rutiner for å følge opp at fakturaene før forfallsdato blir attestert, anvist og registrert i reskontroen som godkjent for utbetaling Attestasjon og anvisning av innkjøp Attestasjonsoppgaven for vare- og tjenestekjøp vil hensiktsmessig kunne legges til den tilsatte som har bestilt varen eller tjenesten, men kan også legges til andre. Fakturaen kontrolleres mot følgende dokumenter, der det er krav om at de skal foreligge: - bestillingsdokumentasjon, eventuell kontrakt eller rammeavtale med henblikk på pris og betalingsforpliktelser - dokumentasjon for varemottak/tjenesteleveranse, kvantum og kvalitet - angivelse av konteringsinformasjon eller kontrollert korrekt forhåndsregistrert konteringsinformasjon. Følgende dokumentasjon refereres til eller stiftes sammen med faktura: - bestillingsdokumentasjon eller kontrakt - varemottaksdokumentasjon. Varemottakskontroll og attestering av faktura vil i mindre virksomheter normalt utføres av samme person. 109

111 Ved attestasjon av kjøp som kan henføres direkte til en tilsatt (f.eks. flybillett, hotellregning m.m.), registreres hvem utgiften gjelder. Om anvisning, se pkt og Klargjøring av fakturaer Attesterte og anviste fakturaer skal registreres i reskontroen som godkjent til utbetaling. Ved godkjenning skal også konteringen av faktura være registrert. Når fakturaer registreres som godkjent for utbetaling, skal saldo oppdateres i reskontroen og posteres i hovedboken, jf. pkt Sentral økonomifunksjon skal påse at fakturaer som ikke er godkjent for utbetaling, men registrert i reskontroen, blir fulgt opp med jevnlige purringer på vedkommende som skal fremskaffe informasjon/dokumentasjon som kreves før utbetaling (eventuelt mottak av kreditnota). Krav til rutiner og systemer ved betalingsformidling er behandlet i kap Bruk av innkjøpsenhet I store virksomheter vil innkjøpsfunksjonen ofte overlates til en egen innkjøpsenhet som foretar prisforhandlinger, bestillinger og følger opp varemottak og tilhørende fakturaer fra leverandørene. Slike enheter kan ha egen budsjettdisponeringsmyndighet. Hvis ikke innkjøpsenheten har budsjettdisponeringsmyndighet, skal den motta en skriftlig bestillingsordre (delegert bestillingsrett) for hvert enkelt innkjøp. Innkjøpsenheten skal kontrollere fakturaen fra leverandøren, jf. pkt Når bestilling utføres på grunnlag av en bestillingsordre, skal utsteder av bestillingsordre motta melding når varen og faktura er mottatt. Det skal utarbeides retningslinjer for attestasjon av fakturaen. 9-2 Bokføring av betalingen Når kontofører har foretatt utbetaling, oversendes elektronisk avregningsretur til virksomheten. Avregningsreturen skal kontrolleres mot opprinnelig oversendt transaksjon, og det bør automatisk foretas oppdatering av reskontro og hovedbok, jf. pkt Postering av avregningsreturen på bankkonto i hovedboken skal avstemmes mot tilsvarende føringer på kontoutskriften fra kontofører, se nærmere under pkt Prosjektregnskap for store anskaffelser 110

112 Ved leveranser av store anskaffelser som går over lengre tid (prosjekter), skal det utarbeides prosjektregnskap. Prosjektregnskapene skal utarbeides på månedsbasis, og vise påløpte utgifter. Det skal også gis informasjon om prosjektets fremdrift. Med jevne mellomrom (f.eks. pr. kvartal) bør det utarbeides en oppstilling som også viser forventede resterende utgifter til ferdigstillelse, som kan sammenstilles mot budsjett/bevilgning. 9-4 Listeføring av driftsmidler med varig verdi Det skal foretas en listeføring av driftsmidler av varig verdi. Med varig verdi anses driftsmidler som enkeltvis har en anskaffelsesverdi over kr Lett omsettelige eiendeler (personlige datamaskiner, kommunikasjonsutstyr m.m.) skal likevel alltid listeføres. Tilgang og avgang (ved salg) fra listen skal ha referanse til regnskapsbilag. Ved kassasjon skal dette noteres på listen. 9-5 Bruk av hjelpesystemer ved innkjøp Avhengig av virksomhetens kompleksitet og omfang vil det være varierende behov for å ta i bruk hjelpesystemer. Hjelpesystemene må være integrert med regnskapssystemet på en slik måte at det i størst mulig grad unngås dobbeltregistrering av transaksjoner. I store og komplekse virksomheter bør det vurderes å benytte elektroniske hjelpesystemer til følgende oppgaver: - Bestilling/innkjøp. Det bør vurderes å benytte et bestillings-/innkjøpssystem i virksomheter som er avhengig av å motta varer til bestemte tidspunkter eller steder. - Varelager. Virksomheter som har vesentlige innkjøp av varer for videresalg eller eget forbruk, bør ha lagerstyringssystem. Lagerstyringssystemet bør til enhver tid vise tilgjengelig beholdning av alle varer, hvor varen er lokalisert og verdi. Systemet bør inneholde eller være integrert med et bestillings-/innkjøpssystem. - Produksjonsplanlegging. Virksomheter med vesentlige produksjonsoppgaver bør benytte et material- og produksjonsstyringssystem. Det bør være integrert med lager- og bestillings-/innkjøpssystemer for å effektivisere innkjøp av varer (tidspunkt og mengde). Tilsvarende systemer bør brukes ved styring av utnyttelse av transportmidler, anleggsmaskiner og andre mobile driftsmidler. 9-6 Oppfølging av informasjon om kjøp av varer og tjenester Informasjon om kjøp av varer og tjenester skal være registrert på en slik måte at det er mulig å foreta spørring på enkelttransaksjoner m.m. og utarbeide hensiktsmessige rapporter og analyser. 111

113 9-7 Kontroll For å sikre gjennomføringen ved kjøp av varer og tjenester skal det være etablert metoder og tiltak som har til oppgave å avdekke og korrigere feil og mangler. Kontrollene skal sikre: - korrekt registrering av faste data - at bestilte varer blir levert med korrekt mengde og kvalitet til rett tid - at mottatte fakturaer blir kontrollert mot varemottak, pris og betalingsbetingelser og korrekt registrert i reskontro - betaling av varer og tjenester til rett leverandør og til rett tid - korrekt postering i regnskapet - at verdier (lagervarer og driftsmidler) blir korrekt beholdningsført. 112

114 Kapittel Innledning Eiendeler og forpliktelser i statens kapitalregnskap Statlige virksomheter kan bare gi lån, kjøpe aksjer eller gi kapitalinnskudd i statsforetak, stiftelser o.l. i henhold til stortingsvedtak, ordinært i form av bevilgning på en 90-post på statsbudsjettets utgiftsside. Inntekt i form av tilbakebetaling av lån eller innskuddskapital og salg av aksjer inntektsføres brutto på en 90-post på inntektssiden. Når Stortinget har gitt en bevilgning på en 90-post, må vedkommende departement, eller den underliggende virksomheten som har fått tildelt bevilgningen, gjennomføre de nødvendige transaksjoner og dessuten følge opp forvaltningen av disse formuesverdier. Det innebærer bl.a. å: - inngå avtale om utlån, kjøp av eierandeler eller stiftelse av selskaper - gjennomføre utbetalingen - foreta rapportering til det sentrale statsregnskapet av nye plasseringer og endringer - følge opp innbetaling av avkastning, renter og/eller utbytte - holde oversikt over alle kapitalposter, og foreta rapportering av endringer som ikke medfører en likvidtransaksjon. Dersom en statlig forvaltningsbedrift unntaksvis har fått samtykke fra Stortinget til å ta opp lån, må den følge de skisserte krav til rutiner, kontroller, dokumentasjon og rapportering m.m. så langt det passer. Dersom en virksomhet har ansvaret for utestående lån eller aksjer ervervet uten at utgiftene den gang ble ført på en 90-post, må den foreta oppfølging som nevnt nedenfor av disse formuesverdier. Fremtidige endringer må posteres på en 90-post i virksomhetens eksternregnskap Rutiner Inngåelse av låneavtale, etablering av selskap m.m. I forbindelse med utbetaling av lån, kjøp av eierandeler eller stiftelse av selskaper skal det foreligge avtale som blant annet regulerer alle forhold av økonomisk karakter. Spesielt gjelder det krav som stilles med hensyn til nedbetaling av lån eller eventuell tilbakebetaling av innskuddskapital. Om mulig skal statens risiko begrenses ved tinglysing av pant eller lignende. 113

115 Likvid-transaksjoner og rapportering til det sentrale statsregnskapet Ved utbetaling av lån til andre, kjøp av eierandeler eller betaling av innskudds- /aksjekapital skal det foreligge attestert og anvist utbetalingsdokumentasjon. Alle utbetalinger skal foretas elektronisk. Dette krever at grunnlaget for utbetaling er registrert i virksomhetens reskontro. Rutiner for utbetaling under 90-poster vil være sammenfallende med de rutiner som er beskrevet i kap. 5. Når det mottas en innbetaling skal den registreres inn i virksomhetens reskontro. Innbetalingsrutinene vil være sammenfallende med de rutiner som er beskrevet i kap. 5, så langt de passer. Virksomheten skal følge opp at renter og aksjeutbytte blir mottatt overensstemmende med låneavtaler og foretaksmøte-/generalforsamlingsvedtak. Avdrag, tilbakebetaling av innskudd og salg av eierandeler skal følges opp mot dertil hørende avtaler. Dersom innbetaling uteblir eller avtaler om avdrag/innløsing/salg ikke gjennomføres, skal det iverksettes nødvendige tiltak for å rette opp forholdet. Oppfølgingen gjelder også avkastning som mottas fra Verdipapirsentralen (VPS). Bevegelser på 90-poster rapporteres på vanlig måte i de ordinære månedsrapporter til det sentrale statsregnskapet. Utbetalinger og innbetalinger (avdrag, salg av verdipapirer m.m.) under 90-poster skal aktiveres i statens kapitalregnskap. Finansdepartementet er ansvarlig for korrekt oppdatering av 90-poster i kapitalregnskapet, ut fra innrapporterte data, og avstemming av konto for forskyvninger i balansen Oversikt over eiendeler og forpliktelser i statens kapitalregnskap Virksomheten skal i økonomisystemet ha oversikt over de eiendeler og forpliktelser som den har ansvar for innen statens kapitalregnskap, jf. pkt Oversikten skal vise bokført verdi i det sentrale statsregnskapet og ha referanse mot inngåtte avtaledokumenter m.m. For låneavtaler skal oversikten inneholde betalingsforpliktelser med beløp og forfallsdato. Hvis det foreligger pantesikring skal det også fremgå. Ved årsslutt skal oversikten avstemmes mot posteringer i det sentrale statsregnskapet. Hvert departement skal rapportere samlet eiendeler og forpliktelser for alle underliggende virksomheter, jf. pkt Ved rapportering av beholdning av verdipapirer skal departementet avstemme innrapportert beholdning mot beholdning i depotet og beholdning i VPS. Hvis det er skjedd endringer som ikke har medført likvidtransaksjoner men som er av økonomisk art, skal dette rapporteres i samsvar med regler fastsatt av Finansdepartementet. Avskrivning av fordringer aktivert i statens kapitalregnskap skal belastes en overføringspost og tas til inntekt på vedkommende 90-post. Transaksjonen vil være underlagt de normale rutinene for attestasjon og anvisning. Avskrivning av fordringer og andre formuesverdier som har utspring i bevilgning under 90-post, kan kun foretas i medhold av et stortingsvedtak. 114

116 10-2 Mottak og oppbevaring av verdipapirer Mottak av verdipapirer Virksomheten skal registrere mottatte verdipapirer ved poståpning, jf. pkt Ansvarlig i virksomheten skal gjennomgå verdipapirene og kontrollere at disse svarer til de forhold som ligger til grunn for ervervet, og at dokumentene er rettsgyldige. Det skal blant annet påses at: - navnepapirer (aksjer, pantobligasjoner og gjeldsbrev) er utstedt til eller tiltransportert staten ved vedkommende virksomhet av rettmessige hjemmelshavere - aksjeervervet og obligasjoner er notert i selskapet - fordeling av avkastning på aksjer og ihendehaverpapirer er overensstemmende med avtale og tilstrekkelig dokumentert - pantobligasjoner er tinglyst og at pantet er forsvarlig forsikret. Når det erverves aksjer eller obligasjoner registrert i VPS, utstedes det ikke verdipapir. Det må etableres rutiner for kontroll av at oppgaver mottatt fra VPS er i overensstemmelse med de transaksjoner som er utført Oppbevaring og forsendelse av verdipapirer Verdipapirer skal oppbevares i depot i Norges Bank, dersom ikke Finansdepartementet har gitt særskilt samtykke til annen ordning. Hvert departement skal ha sitt eget depot og utarbeide instruks for overføring og uttak. Denne instruksen skal også omfatte beholdning i VPS. Forsendelse av verdipapirer med post skal foretas rekommandert. Ved annen forsendelse skal det foretas på en betryggende måte og mot kvittering fra mottaker. Finansdepartementet vil utarbeide en egen veiledning for behandling av verdipapirer Kontroll For å sikre at alle eiendeler i kapitalregnskapet blir fulgt opp på en forsvarlig måte, skal det være etablert metoder og tiltak som sikrer: - inngåelse av juridisk bindende avtaler m.m. før utbetaling - korrekt utbetaling - korrekt innbetaling av årlig avkastning - korrekt tilbakebetaling av avdrag eller innskuddskapital - korrekt betaling ved eventuelt salg av eierandeler - korrekt rapportering til og behandling i det sentrale statsregnskapet. 115

117 Del III Tilskudd og stønad Innledning, felles for kap. 11, 12 og 13 Økonomireglementet for staten omfatter forvaltning både av bevilgninger til statlig drift/ investeringer og overføringer til andre i form av tilskudd, herunder stønader 1). De fleste bestemmelser har betydning også for denne del av økonomiforvaltningen. Forvaltning av tilskudd og stønader stiller imidlertid en del særegne krav, noe som bl.a. kommer til uttrykk ved at Stortinget har fastsatt en særskilt bestemmelse i bevilgningsreglementet, nemlig 17, om kontroll overfor tilskuddsmottakere. Funksjonelle krav som er spesielle for tilskudd og stønad er derfor samlet i en særskilt del III. De krav som er stilt i del II til regnskapsføring, rapportering, utbetaling og dokumentasjon kommer i tillegg. Del III av de funksjonelle krav har altså forankring i de fleste bestemmelser i økonomireglementet. Det er tatt med en uttrykkelig henvisning til den relevante reglementsbestemmelse der hvor det er en entydig sammenheng. For ordens skyld er det nedenfor vist en samlet oppstilling av de mest aktuelle bestemmelser: - 1 og 2 om reglementets virkeområde og om fastsetting av funksjonelle krav om departementets spesielle plikter vedrørende tilskuddsbevilgninger om evaluering av bl.a. tilskuddsordninger - 6.2, 2. ledd om krav i tildelingsbrev til forvaltning av tilskuddsbevilgninger. Det gjelder også når tildelingsbrev går til virksomheter under et annet departement, i henhold til om departementets interne disponeringsbrev, herunder disponering av tilskuddsbevilgninger - 8 om delegering av budsjettdisponeringsmyndighet, som bl.a. innebærer myndighet til å gi tilsagn - 9 om tilsagnsfullmakt , 2. ledd om rapportering vedrørende tilskuddsbevilgninger om rapport til Stortinget bl.a. om tilskuddsbevilgninger - 16 om attestasjon og anvisning om utbetaling av statstilskudd - 20 og 21 om kontroll Hvilke bevilgninger som er tilskuddsbevilgninger skal være identifisert i det vedtatte statsbudsjettet ved bruk av postnummer (Post 50 er omtalt nedenfor). Departementene må påse at det brukes korrekt postnummer i statsbudsjettforslaget. Dersom det oppstår tvil under budsjettforberedelsen om en bestemt utgift skal kategoriseres som tilskudd eller som kjøp av varer og tjenester, må det legges avgjørende vekt på om den som mottar utbetaling leverer varer eller tjenester til bruk for en statlig virksomhet. Kjøp av varer og tjenester skal rubriseres under postnummer ) Reglene om tilskudd i økonomireglementet gjelder også den undergruppe som i de funksjonelle krav er betegnet stønad. 116

118 Del III er delt i tre kapitler, ut fra følgende hovedgruppering av mottakere av tilskudd og stønad: 1 Tilskudd til private institusjoner, organisasjoner, næringsdrivende m.m. 2 Tilskudd til kommuner og fylkeskommuner 3 Stønad til privatpersoner Særlig for gruppe 1 og 2 vil mange av de krav som må stilles til tilskuddsforvaltningen være nokså like. For at reglene skal være lettere å lese i sammenheng for hver av hovedgruppene, er de likevel av praktiske grunner utformet med ett kapittel for hver av de 3 hovedgruppene. Men hovedavsnitt 11-1 og 11-2 om hovedelementer i forvaltningen av tilskuddsordninger og om beskrivelse av forskjellige typer tilskuddsordninger gjelder også for kommuner og fylkeskommuner. Derfor er det i kapittel 12 bare gjort en henvisning til disse avsnittene i kapittel 11. Utbetalinger til enkeltpersoner kan falle inn under kap. 11 eller kap. 13. Kap. 13 gjelder pensjoner, sykepenger, fødselspenger, barnetrygd, stønad i forbindelse med utdanning, arbeidsledighet, attføring o.l. Reglene i 11 gjelder når enkeltpersoner får tilskudd til næringsvirksomhet eller i annen yrkessammenheng, f.eks. i forbindelse med arbeid av kunstnerisk eller faglig art. Hvis betalingen i sistnevnte tilfelle gjelder et produkt eller en rapport til bruk for en statlig virksomhet, blir det kjøp av tjenester. Dersom det gis tilskudd til frittstående institusjoner som aksjeselskap, statsforetak, stiftelser o.l. følges reglene i kapittel 11. Forvaltningsorganer med særskilt fullmakt til bruttoføring av inntekter og utgifter utenfor statsbudsjettet, jf. økonomireglementets 1.3, faller i det vesentlige inn under økonomireglementet som helhet. Bevilgningen betegnes riktignok som tilskudd (under en 50-post). Men det er egentlig en bevilgning som tildeles en statlig virksomhet, med nettobeløp. Slike virksomheter må følge kravene i del I og II i de funksjonelle krav, bortsett fra de regler som Finansdepartementet har samtykket i at det gjøres unntak for i den instruks som skal fastsettes i medhold av økonomireglementets 2.2. For andre 50- poster må Finansdepartementet ta standpunkt i hvert enkelt tilfelle om hvilke deler av funksjonelle krav som gjelder. I økonomireglementet er det tatt utgangspunkt i de bevilgninger som Stortinget har gitt under tilskuddsposter. I de funksjonelle krav er det funnet mer praktisk å bruke begrepet "tilskuddsordninger", uten at det er tilsiktet noen prinsipiell forskjell. Sistnevnte begrep er ment å gi en påminnelse om at når en bevilgning under en tilskuddspost omfatter flere tilskudd med varierende formål og oppfølgingskriterier, så må fagdepartementet vurdere konkret om det er tilfredsstillende å fastsette felles målbeskrivelse og regelverk for hele gruppen, eller om de må defineres som forskjellige tilskuddsordninger som trenger hvert sitt regelverk. 117

119 Regler om saksbehandling Disse funksjonelle krav kan ikke gi en fullstendig veiledning om alle sider av saksbehandlingen for tilskuddsordninger. Finansdepartementet vil imidlertid i samråd med Lovavdelingen i Justisdepartementet minne om forvaltningsloven. For alle forvaltningsorganer (som ikke er uttrykkelig unntatt i lov) gjelder reglene i forvaltningslovens kap. II og III (om ugildhet, veiledningsplikt, saksbehandlingstid og taushetsplikt m.m.) Vedtak om tildeling av tilskudd og stønader vil som regel måtte sies å være bestemmende for rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer. Er et slikt vedtak truffet under utøvelse av offentlighet, foreligger det et enkeltvedtak, jf. forvaltningslovens 2, første ledd bokstav a og b. Da gjelder i tillegg lovens kap. IV - VI om utrednings- og informasjonsplikt, partsoffentlighet, begrunnelse, underretning, klage og omgjøring. Tildelingen er utvilsomt enkeltvedtak når mottakeren har krav på ytelsen i henhold til en lovbestemmelse eller liknende hjemmel. Men vedtaket kan være enkeltvedtak også når forvaltningen ved vurderingen har såkalt "fritt skjønn" 1). Også vedtak om tildeling av tilskudd til kommuner og fylkeskommuner vil kunne være et enkeltvedtak, dersom det tilskudd som gis også kan gis private, jf. lovens 2, siste ledd. Finansdepartementet vil også minne om det ulovfestede forvaltningsrettslige likhetsprinsippet. Søkere innenfor den krets som Stortinget har ment å tilgodese med den aktuelle budsjettposten kan ikke utsettes for en forskjellsbehandling som mangler saklig grunn eller virker vilkårlig, urimelig eller urettferdig. Kravet om saklig sammenheng gjelder også de vilkår som eventuelt stilles for tildeling av tilskudd. Spørsmål om tilbakebetaling av tilskudd er omtalt i de funksjonelle krav i forbindelse med at det er utbetalt større beløp enn det som uttrykkelig er forutsatt (pkt og ) eller mottaker ikke opptrer i samsvar med uttrykkelige forutsetninger i tilsagnsbrevet (pkt ). Videre er medtatt tidligere fastsatte regler om tilbakebetaling av tilskudd til bygg eller anlegg dersom dette ikke nyttes etter forutsetningen (pkt ). Spørsmål om tilbakebetaling kan oppstå også i andre situasjoner. Dette kan reise vanskelige rettslige spørsmål. Det minnes om at også dokumenter vedrørende saker om tilskudd og stønad vil være omfattet av offentlighetsloven. Dette innebærer at de er offentlige, med mindre de kan unntas i medhold av en av unntaksbestemmelsene i offentlighetsloven. 1) En nærmere vurdering av hvorvidt tilskuddsvedtak er enkeltvedtak eller ikke, og hvilke konsekvenser det har for saksbehandlingen er gitt i kap. 5 i Rapport 1996:4 fra Statskonsult om statlig støttepolitikk og endringer i det frivillige organisasjonslivet. 118

120 Kapittel 11 Tilskudd til private institusjoner, organisasjoner, næringsdrivende m.m Hovedelementer i tilskuddsforvaltningen Økonomireglementets 3.2 og 3.3 fastslår følgende hovedelementer i tilskuddsforvaltningen: - formulering av målsetting for hver tilskuddsordning, eventuelt grupper av tilskuddsordninger som dekkes av felles bevilgning - utarbeidelse av oppfølgingskriterier som svarer til Stortingets intensjon med bevilgningen - utforming av rapportmetoder om resultater i henhold til fastsatte kriterier - oppfølging og kontroll overfor den enkelte mottaker, tilpasset den enkelte tilskuddsordning - evaluering av om man oppnår de fastsatte målsettinger, med særlig vekt på de forutsatte samfunnsmessige virkninger. Omfanget av hver av disse oppgaver vil variere med tilskuddets art og formål. Det er viktig at gjennomføringen bygger på Stortingets intensjon med bevilgningen. I enkelte tilfelle kan det være Stortingets forutsetning at tilskuddet skal innebære en generell styrking av mottakerens samfunnsnyttige arbeid på et bredt felt, uten spesifiserte betingelser og uten kontroll av disponeringen, f.eks. tilskudd til de politiske partier under nåværende kap I kommentarene til økonomireglementets 3 er det gitt en generell definisjon av resultatbegrepet. Der er det også pekt på at tilskuddsmottakere ikke kan instrueres på samme måte som statlige virksomheter. I stedet for "resultatindikatorer/-kriterier", som brukes for statlige virksomheter, er det derfor her innført begrepet "oppfølgingskriterier" om de kriterier som fastsettes for å gjøre det mulig å etterprøve i hvilken grad man har oppnådd det som er tilsiktet med en tilskuddsordning. Det er viktig at de nevnte elementer i en tilskuddsordning er vurdert i nøye sammenheng. Riksrevisjonen påpeker i Dokument nr. 3:1 ( ) om departementenes tilskuddsforvaltning at "i de tilfelle hvor målformulering og kriterier for måloppnåelse er ufullstendig, kan informasjon til tilskuddsmottaker, behandling av søknader, tildeling av tilskudd og evaluering av tilskuddsordningen bli mangelfull". På den ene side må kriterier for måloppnåelse ha en slik grad av presisjon at det kan foretas oppfølging og evaluering. På den annen side må man f.eks. unngå å utforme oppfølgingskriterier som det etterpå viser seg ikke er praktisk mulig å kontrollere uten uforholdsmessig store kostnader. Kontrollen må ha et rimelig omfang i forhold til den nytte den gir. Hensikten med tilskuddsordninger bør være å sette mottakeren i stand til å oppnå ønskede resultater på det aktuelle aktivitets- eller ansvarsområde. Det viktigste elementet i kontrollen vil da bestå i å vurdere rapporter om aktivitet og resultater sett i forhold til de mål som er fastsatt for tilskuddsordningen. Tilskuddsmottaker må i tilsagnsbrev e.l. få klar beskjed om hvilke vilkår som er knyttet til bevilgningen og hvilke kontrolltiltak som kan bli 119

121 iverksatt, jf. bevilgningsreglementets 17. De oppfølgingskriterier som skal legges til grunn for rapportering fra tilskuddsmottaker må utformes så entydige som mulig, avhengig av forutsetningene i tilskuddsordningen. Tilskuddsforvalter skal innhente rapport fra tilskuddsmottaker om aktivitet og om oppnådde resultater hvert år. Noen tilskuddsordninger har imidlertid etter sin art merkbar effekt først etter noen år. Det er derfor påkrevet at det i tillegg gjennomføres periodisk evalueringer for å få informasjon om hvorvidt man oppnår de fastsatte målsettinger. Jo mindre presist det er mulig å beskrive årlige resultater, jo viktigere er det med mer omfattende evaluering. Evalueringen må vedkommende departement ha ansvaret for, som det overordnede politisk ansvarlige organ. Innsamling og sammenstilling av informasjon og foreløpige vurderinger kan overlates til underordnede organer, til forskningsinstitutter o.l. Også for evalueringer må omfanget av det arbeid som legges ned ha et rimelig omfang i forhold til den nytte man vil ha av den informasjon som framkommer. Disse hovedelementer i en tilskuddsordning må være spesielt grundig gjennomtenkt før det fremmes forslag om en ny tilskuddsordning. Det bør da samtidig klarlegges om ordningen er forutsatt å være tidsbegrenset eller langvarig. For eksisterende tilskuddsbevilgninger må disse forhold gjennomgås med jevne mellomrom. Ved hver evaluering bør det vurderes om noen av hovedelementene skal justeres eller om tilskuddsordningen skal oppheves. Departementet forutsettes å redegjøre for sin oppfatning av målsetting, oppfølgingskriterier, kontrollmetoder og eventuelt beregningsregler i budsjettproposisjonen, jf. kommentarene til økonomireglementets 3. Omfanget av denne redegjørelse vil variere med hvor omfattende og viktig tilskuddsordningen er, og hvilken politisk interesse som er knyttet til den. Det vil være opp til vedkommende stortingskomité å si fra dersom den ikke finner departementets forslag tilfredsstillende. En slik redegjørelse er spesielt påkrevet når det foreslås en ny tilskuddsordning. For etablerte ordninger vil det være hensiktsmessig å gjenta en slik redegjørelse f.eks. etter hvert stortingsvalg eller i forbindelse med en evalueringsrapport. Om saksbehandlingen før et forslag om en ny tilskuddsordning eventuelt innarbeides i regjeringens budsjettforslag, henvises til utredningsinstruksen og årlige budsjettskriv Forskjellige typer tilskuddsordninger Sammenhengen mellom målsetting, oppfølgingskriterier, rapport- og kontrollsystem vil variere med utforming av tilskuddsordningen. Dette belyses i følgende beskrivelse av noen standardiserte typer av tilskuddsordninger. Tilskuddsordninger er her presentert i to hovedgrupper. Under pkt er omtalt ordninger der det ikke er forutsetningen at det skal foretas noen nøyaktig avregning. Mottakeren tillates altså å beholde tildelt statstilskudd ubeskåret selv om det etterpå viser seg å utgjøre en større andel av utgiftene ved tiltaket enn det tilskuddsforvalter hadde stilt i utsikt på forhånd. Dette kan medvirke til større kostnadseffektivitet hos mottakeren. En slik forutsetning må i tilfelle være klarlagt på forhånd, så det ikke oppstår tvil om staten kan kreve overskytende tilskudd tilbakebetalt eller ikke. Under pkt er omtalt ordninger der det skal foretas avregning av tilskuddets størrelse mot beregnede eller regnskapsførte utgifter. 120

122 Tilskudd uten avregning/tilbakebetaling - Statens tilskudd kan fastsettes som et rundsumtilskudd til den enkelte mottaker, fastsatt etter en skjønnsmessig vurdering av hva som er et rimelig bidrag fra statens side. Da kan endelig oppgjør utbetales når det foreligger rapport om at tiltaket er tilfredsstillende gjennomført, uten at det er avgjørende hva mottakers utgifter har vært. Dette vil være egnet for tilskudd til investeringstiltak, til tidsbegrensede prosjekter, herunder engangstilskudd fra en disposisjonsbevilgning, stimuleringstilskudd, o.l. Kontrollen vil være begrenset til å påse at oppgaven er utført overensstemmende med betingelsene. Ordningen kan også brukes som løpende tilskudd til en organisasjon, når det gjelder grunntilskudd knyttet til generell aktivitet innenfor et angitt formål. - Statstilskuddet kan bestå av en total rammebevilgning som fordeles mellom tilskuddssøkere etter objektive kriterier, f.eks. det antall personer som omfattes av tilskuddsordningen, uten at beløpet er direkte knyttet opp mot utførelse av enkelttiltak eller målbare utgifter. Kontrollen vil da være knyttet til fordelingskriteriene og til å påse at formålet med tilskuddet er oppnådd og vilkårene er overholdt. - Statstilskudd kan beregnes som produkt av fastsatte enhetspriser (stykkpriser/satser), basert på anslag for gjennomsnittlig utgiftsnivå, multiplisert med objektive kriterier. Det kan f.eks. være antall medlemmer, ansatte, elever, pasienter o.l. Da er det disse faktiske opplysninger som må kontrolleres i tillegg til rapport om oppnådde resultater. For å få aksept for enhetsprisene kan det imidlertid være nødvendig å innhente og vurdere budsjett- eller regnskapsmateriale fra en del mottakere Tilskudd med avregning/tilbakebetaling - Statens tilskudd kan beregnes med en fastsatt prosentsats av budsjetterte/beregnede utgifter. Da må det tas standpunkt til hvilke typer utgifter som skal kunne inngå i utgiftsgrunnlaget ("godkjent budsjett"). Foruten vanlig resultatkontroll må det da etterpå kontrolleres at de faktiske utgifter ikke har vært lavere enn budsjetterte. Tilskuddsmottaker må selv dekke differansen dersom utgiftene blir høyere enn anslått. - Tilskuddsordningen kan fastsettes som en refusjonsordning der statens tilskudd skal utgjøre 100 pst. eller annen angitt prosentsats av regnskapsførte utgifter. Det medfører at mottakeren må dokumentere ved bilag/regnskap de midler som faktisk er brukt. Tilskuddsforvalter må kontrollere mottatt dokumentasjon og at utgiftene kan godkjennes som relevante for formålet, foruten den vanlige resultatkontrollen. Slik regnskapskontroll er ressurskrevende, og denne type tilskuddsordning bør velges bare i spesielle tilfelle. Kontroll som nevnt under dette punkt må gjøres før det foretas sluttavregning. Dersom det gis løpende utbetalinger à konto bør disse være fastsatt slik at man unngår å utbetale for mye, noe som fører til at tilskuddsmottaker må foreta tilbakebetaling, jf. pkt

123 11-3 Rutiner ved forvaltning av tilskuddsordninger Innledning De rutiner som er beskrevet i dette kapittel er fastsatt ut fra de krav som må stilles for vanlige tilskuddsordninger. Finansdepartementet har ikke funnet det praktisk mulig å gi uttømmende forholdsregler for alle mulige alternative ordninger. Det vil derfor forekomme tilfelle der enkelte punkter ikke er aktuelle ut fra tilskuddsbevilgningens karakter. F.eks. er reglene om kunngjøring, søknad og kravene til tilsagnsbrev ikke aktuelle for tilskudd i form av årlig kontingent og andre bidrag til internasjonale organisasjoner. Når en tilskuddsbevilgning er øremerket for en eller flere navngitte mottakere, faller kravet til kunngjøring bort. I slike tilfelle kan en søknad ha form av et budsjettforslag som sendes inn før St.prp. nr. 1 legges fram. For relativt små, tidsbegrensede bidrag fra en tilskuddsbevilgning til departementets disposisjon vil det ikke være nødvendig med en omstendelig saksbehandling eller omfattende tilsagnsbrev. Når det ikke er meningsfylt å følge normalprosedyren fullt ut, må departementet angi hvilke punkter som er uaktuelle i de regler som skal fastsettes for saksbehandlingen for vedkommende tilskuddsordning, jf. pkt I begrunnelsen i fagproposisjonen for bevilgningsforslag bør det i forbindelse med redegjørelse for målsetting, oppfølgingskriterier og kontrollmetoder, jf. pkt. 11-1, også refereres eventuelle viktige avvik fra normalprosedyren Administrative oppgaver Forvaltning av tilskuddsordninger innebærer bl.a. følgende oppgaver, inklusive de hovedelementer som er nevnt under pkt. 11-1: - utforming av premissene for det årlige budsjettforslaget, om bevilgning og om eventuell tilsagnsfullmakt - utarbeidelse av regler for forvaltning av den enkelte tilskuddsordning - behandling av søknader, registrering av tilsagn og utarbeiding av grunnlag for utbetaling, med attestasjon og anvisning - utbetaling og regnskapsføring - innhenting av rapporter fra tilskuddsmottaker - oppfølging, kontroll og evaluering. De to siste strekpunktene er så sentrale at de er omtalt under særskilt pkt og Forvaltningen av tilskuddsordninger må være organisert på en effektiv og hensiktsmessig måte. Hvert departement har innenfor sine områder ansvar for å påse at de nødvendige rutiner og systemer er etablert, jf. økonomireglementets 2.2. Dette gjelder både for tilskudd som tildeles av departementet selv og av underliggende virksomheter Regler Det må i nødvendig utstrekning foreligge regler som fastlegger klare forpliktelser for tilskuddsforvalter, enten dette er departementet selv, jf. økonomireglementets 7.2, eller en underliggende virksomhet, jf. reglementets 6.2, annet ledd. Reglene kan fastsettes for hver 122

124 enkelt tilskuddsordning eller for grupper av ordninger som det er hensiktsmessig å ha felles regler for. Reglene må normalt omhandle: - formål med ordningen - målgruppe (betingelser for å bli tatt i betraktning som søker) - kunngjøring - krav til søknadens innhold og form (f.eks. papirbasert), eventuelt søknadsfrist - krav til søknadsbehandling, med angivelse av støttekriterier/ støtteformer/ tilskuddsstørrelse - regler om klagebehandling, jf. forvaltningsloven - rutiner for registrering av tilsagn om i forhold til bevilgning/tilsagnsfullmakt - rutiner for utbetaling, regnskapsføring og behandling av eventuelt for mye utbetalt tilskudd - krav til rapportering fra stønadsmottaker, oppfølging og kontroll, herunder om revisorbekreftelse, der dette er aktuelt - tidsfrist for bortfall av tilsagn om tilskudd som ikke utbetales umiddelbart - mulige reaksjonsformer dersom mottaker gir uriktige opplysninger eller ikke bruker tilskuddet i samsvar med fastsatte betingelser. Presisering av revisors ansvar. Hvis evaluering kan gjennomføres ved en standard prosedyre, kan det fastsettes regler også om dette. Her vil imidlertid framgangsmåten ofte kunne variere Kunngjøring og søknadsbehandling Kunngjøring må foretas på en slik måte at man når hele den målgruppen som tilskuddsordningen tar sikte på. Den må bl.a. beskrive formålet med ordningen, de krav som gjelder for å bli tatt i betraktning som søker og hvilke opplysninger søkeren må gi i søknaden. Kunngjøringen må også inneholde informasjon om at det, for å realisere formålet med tilskuddsordningen, vil kunne bli stilt vilkår overfor mottaker, og iverksatt tiltak for å kontrollere om tilskuddet er brukt i samsvar med formålet. Søknadsfrist må oppgis dersom ordningen ikke er slik at søker kan melde seg når behovet oppstår. Behandlingen av søknader må følge reglene i eventuell særlov om tilskuddsordningen, i forvaltningsloven (krav til begrunnelse, rett til partsoffentlighet, klagerett m.m.) og god forvaltningsskikk, bl.a. med vekt på å unngå usaklig forskjellsbehandling. Departementet kan delegere myndighet til å behandle søknader og til å foreta tildeling til underordnet statlig virksomhet. Da må det samtidig gis tildelingsbrev for den aktuelle bevilgning. Slik delegering med tilhørende tildelingsbrev kan gis til statlige virksomheter under et annet departement, etter avtale med dette, jf. økonomireglementets 6.3. Dersom et departement unntaksvis vil legge reell avgjørelsesmyndighet vedrørende tildeling av tilskudd til andre instanser, må saken tas opp med Finansdepartementet. Det må da eventuelt også fastsettes hvem som kan undertegne tilsagnsbrev innenfor fastsatte rammer. Mottatte søknader og svar skal arkiveres på en oversiktlig måte. Søknader skal skrives på papir (eventuelt søknadsskjema) og ha original underskrift. 123

125 Tilsagnsbrev Innvilget søknad skal bekreftes med tilsagnsbrev. Tilsagnsbrev må sendes hver enkelt mottaker, eller til en instans som er legitimert til å formidle opplysninger om tilskudd videre, og må i alle tilfelle inneholde: - mottakers navn, adresse og organisasjonsnummer (hvis søkeren har det) - mottakers bank- eller postgirokontonummer - tilskuddsbeløp. Samtidig må mottakeren få informasjon om de forhold som er nevnt nedenfor. Informasjon kan gis i selve tilsagnsbrevet, som da utformes som et standardbrev til flere mottakere, eller det kan henvises til regler som nevnt under pkt , når de vedlegges i kopi. Det må gis informasjon om: - formål og hva slags tiltak midlene kan benyttes til - eventuelle vilkår som knytter seg til bruken av midlene, herunder krav til dokumentasjon før de kan utbetales - tidsfrist for bortfall av tilsagn om tilskudd som ikke utbetales umiddelbart - utbetalingstidspunkt, utbetalingsrutiner og behandling av eventuelt for mye utbetalt tilskudd - krav til rapportering (oppfølgingskriterier) og eventuell revisorbekreftelse - krav til oppbevaring av regnskapsdata og dokumentasjon av faktiske opplysninger som ligger til grunn for søknaden eller beregningen av tilskuddsbeløp - opplysninger om eventuelle kontrolltiltak som kan bli iverksatt, eller i det minste varsel om at kontrolltiltak kan bli iverksatt for å sikre at bruken av midlene har skjedd i samsvar med forutsetningene - mulige reaksjonsformer dersom mottaker ikke opptrer i samsvar med skriftlige forutsetninger, f.eks. tilbakebetaling. Dersom det stilles annet enn standardvilkår (som framgår av de generelle reglene), bør det bes om skriftlig aksept fra mottaker om at vilkårene er godtatt før tilskuddet utbetales. Det minnes om at alminnelige forvaltningsrettslige regler medfører at det må være saklig sammenheng mellom tilskuddet og de vilkår som stilles. Når det gis tilsagn om statstilskudd til bygg eller anlegg som ikke er kommunale eller fylkeskommunale, skal det til vanlig tas forbehold om at tilskuddet kan kreves tilbakebetalt dersom bygget eller anlegget ikke nyttes etter forutsetningene. Det samme gjelder dersom det ved salg, gave, eller på annen måte overføres til tredjemann. Det må vurderes hvorvidt tilbakebetalingskravet bør sikres ved pant, eller om det bør tas forbehold om motregningsrett i andre investeringer eller driftstilskudd som vedkommende tilskuddsmottaker har krav på. Det kan settes en frist for å gjøre gjeldende krav på tilbakebetaling. Dersom utbetaling er betinget av at det blir sendt inn ytterligere dokumentasjon fra mottakeren, f.eks. i form av rapport om at et tiltak er gjennomført eller som et refusjonskrav basert på nøyaktig regnskap, må dette presiseres. I slike tilfelle må det angis fra hvilket tidspunkt tilsagnet faller bort dersom mottaker ikke anmoder om utbetaling med dokumentasjon om at fastsatte betingelser er oppfylt. 124

126 Dersom tilsagn gis i henhold til tilsagnsfullmakt, må det presiseres når utbetaling tidligst kan skje i påfølgende termin, under forutsetning av at de stilte betingelser er oppfylt/godtatt. Dersom det er aktuelt for å forhindre misforståelser, tas med spesielle presiseringer f.eks. om arbeidsgiveransvar, hva slags utgifter som kan dekkes, m.m. Når det brukes satser som omtalt under pkt , må tilskuddsforvalter på forespørsel kunne dokumentere de satser eller annen faktainformasjon som benyttes. Tilsagnsbrev skal undertegnes, fortrinnsvis av en tjenestemann som har budsjettdisponeringsmyndighet, jf. økonomireglementets 7 og 8. Denne kan delegere myndighet til å undertegne til en underordnet tjenestemann innenfor rammer som fastsettes skriftlig Registrering av tilsagn Gitte tilsagn må registreres på en slik måte at tjenestemenn på alle nivåer, fra den anvisningsberettigede til de tjenestemenn som står for søknadsbehandling, har oversikt over inngåtte forpliktelser. For tilskuddsordninger der Stortinget har gitt tilsagnsfullmakt bør det fortrinnsvis føres ett register for tilsagn i henhold til denne fullmakt, og et annet register for tilsagn som skal dekkes i løpende termin av disponibel bevilgning. Det er mulig å gi tilsagn uten å spesifisere hvilken del av beløpet som kan utbetales i løpende termin og hvilken del først neste år. Da kan man registrere tilsagn i forhold til en totalramme ("tilsagnsramme") bestående av udisponert bevilgning i løpende termin + neste års tilsagnsfullmakt. En slik ordning må det eventuelt redegjøres for overfor Stortinget, og den forutsetter at det overfor tilsagnsmottakere tas forbehold om at utbetaling kan bli forskjøvet til neste termin av bevilgningsmessige grunner. Det er viktig å ha rutiner som medfører at tilsagn som faller bort blir strøket i registeret snarest mulig. Tilskuddsforvalter må gi særskilt rapport til overordnet myndighet om disponering av tilsagnsfullmakt, jf. økonomireglementets 9. Rapporten skal vise at tilsagnene er holdt innenfor fullmaktens ramme og forutsetninger. Det må alltid utarbeides rapport ved årets avslutning. Overordnet departement bestemmer om rapport skal avgis oftere. Det er en fordel om data fra søknadsbehandling og tilsagnsbrev registreres i et elektronisk hjelpesystem som kan knyttes til reskontroen, jf. neste punkt Reskontroføring, attestasjon og anvisning Resultatet av saksbehandlingen skal registreres i reskontro når alle betingelser for utbetaling er oppfylt. Før registreringen skal alle tilskuddsbeløp være attestert og anvist, jf. kravene i del I, pkt

127 Dersom man ikke skal avvente ny dokumentasjon eller aksept fra mottaker, kan tilskuddsbeløpet registreres i reskontroen samtidig med, eller straks tilsagnsbrevet er ekspedert. Attestasjonen består da i en bekreftelse fra saksbehandler om at tilskuddsbeløpet er i overensstemmelse med tilsagnsbrevet. Dersom utbetaling er betinget av at mottaker sender inn nødvendig dokumentasjon eller aksept av vilkår, kan registrering først foretas når informasjonen er mottatt og godkjent. Da må saksbehandler i tillegg attestere at kravet til dokumentasjon er oppfylt. Den som anviser må på vanlig måte kontrollere at attestasjon er foretatt på korrekt måte. I reskontroen må det som et minimum registreres følgende informasjon som faste data: - mottakers navn, adresse og organisasjonsnummer (undernummer hvis flere utbetalingssteder) - mottakers bank-/postgirokontonummer. Når det brukes elektronisk overføring av informasjon fra saksbehandlersystem eller fra andre hjelpesystem til reskontroen, skal det være etablert kontroller som sikrer korrekt overføring og oppdatering av reskontroen. Det vises til pkt og krav i del II foran, spesielt pkt Fra reskontroen må det være mulig å produsere elektroniske og papirbaserte rapporter på ønsket format med informasjon om utførte utbetalinger. Registrering i reskontroen er grunnlaget for utbetaling av tilskudd til hver enkelt mottaker. Det gjelder både tilskudd som kan utbetales med et samlet beløp og tilskudd som utbetales i flere terminer innenfor budsjettåret Utbetaling i terminer Oppdeling i terminer er ofte aktuelt fordi tilskudd i henhold til økonomireglementets 17.8 skal utbetales etter hvert som mottakeren har behov for det for å dekke de aktuelle utgifter, i henhold til retningslinjer vedtatt av Stortinget. Det henvises her til stortingsvedtak 8. november 1984 (omtalt i Veiledning i statlig budsjettarbeid pkt ). Vedtaket innebærer at tilskudd til større anskaffelser og andre investeringstiltak skal utbetales så nær oppgjørstidspunktet som mulig. For investeringstiltak som det tar tid å gjennomføre, kan tilskudd utbetales i flere deler etter hvert som det mottas rapport om framdriften. Tilskudd til løpende driftsutgifter utbetales i terminer (pr. måned, kvartal eller halvår) avpasset etter størrelsen av tilskuddet og de formål som skal tilgodeses. Dette gjelder uansett om de løpende utbetalinger skal følges av en endelig avregning eller ikke. For tilskuddsordninger som innebærer at det skal foretas et endelig oppgjør etter utgangen av hvert budsjettår, vil de løpende utbetalinger være à konto. For slike tilskuddsordninger bør à konto-beløpene fastsettes slik at det ikke blir nødvendig å kreve tilbakebetaling ved den endelige avregningen. For tilskudd som skal utbetales i flere terminer i løpet av budsjettåret registreres alle terminbeløp i reskontroen når tilskuddsbeløp er attestert og anvist og forfallsdatoer er fastsatt. For 126

128 løpende tilskudd bør større beløp fordeles med utbetaling pr. mnd. med unntak av juli og desember (d.v.s. over 10 terminer). Ellers kan det foretas utbetaling pr. kvartal. Eventuell utbetaling i henhold til sluttavregning attesteres, anvises og reskontroføres når beregningen er foretatt. Dersom en sluttavregning medfører at mottakeren skal tilbakebetale for mye utbetalt beløp, må det være etablert innkrevingsrutiner som sikrer at tilbakebetaling gjennomføres. Tilbakebetaling før terminens utløp inntektsføres på vedkommende utgiftspost. Inntektsføring av tilbakebetaling i neste budsjettermin er avhengig av om vedkommende tilskuddsbevilgning er overførbar eller ikke. Dersom den er overførbar kan beløpet inntektsføres på utgiftsposten. Ellers må den inntektsføres under kap Tilfeldige inntekter Betalingsformidling Alle utbetalingsoppdrag skal overføres elektronisk til betalingsformidler med grunnlag i de registrerte transaksjoner i reskontroen. Gjennomføring av utbetalingsfunksjonen vil være svært lik den som er beskrevet for kjøp av varer og tjenester. Det vises derfor til generell omtale av betalingsformidling under kap. 5 og til omtale under kap. 9, pkt Hvis det i tilsagnsbrevet er oppgitt nøyaktig beløp og tidspunkt for utbetaling, er det ikke nødvendig å sende noe nytt brev i tilknytning til utbetalingsordren Rapportering fra mottaker Resultatinformasjon Resultatbegrepet er generelt omtalt i kommentarene til økonomireglementets 3. Foran er det under pkt påpekt at for enhver tilskuddsordning må Stortinget i fagproposisjonen gjøres kjent med hvilke mål og hvilke oppfølgingskriterier som vil bli lagt til grunn for resultatrapporteringen. Når presise krav til resultatrapportering fra tilskuddsmottaker fastsettes i tilsagnsbrevet, jf. pkt , må oppfølgingskriteriene utformes så entydig som mulig, avhengig av forutsetningene i tilskuddsordningen. Videre må det tas hensyn bl.a. til de praktiske muligheter som hver enkelt mottaker har til å fremskaffe informasjon. Om nødvendig differensieres kravene, avhengig av mottakers informasjonssystem og kapasitet. Mange ganger er det vanskelig å fastslå hvilke deler av resultatene som skyldes statstilskuddet og hvilke som skyldes mottakerens øvrige midler. Det må da vurderes om resultatrapportene skal omfatte resultatet av mottakerens samlede innsats på vedkommende felt, d.v.s. også omfatte det som er finansiert på annen måte. Størrelsen av statens andel av de samlede utgifter kan være et selvstendig poeng som Stortinget ønsker å være orientert om. Rapporteringen skal foretas med hensiktsmessige intervaller, minimum en gang i året. Rapportering kan erstattes eller suppleres med informasjon fra offentlige registre hvis det gir tilfredsstillende informasjon. 127

129 Hvis et departement er tilskuddsforvalter kan det instruere underliggende virksomhet, f.eks. regionale organer, om å innhente nødvendige rapporter. Departementet må da kontrollere at disse virksomheter utfører sin oppgave tilfredsstillende, jf. økonomireglementets 20. Videre resultatrapportering fra et departement til Stortinget i fagproposisjonen, jf. økonomireglementets 12.2, må konsentreres om å gi informasjon av overordnet karakter for å belyse resultatet av tilskuddsordningen. Det må foretas en sammenlikning med de mål som to år tidligere ble angitt som premiss for forslaget til bevilgning. Hvis det er store avvik trengs kommentarer om hva årsaken kan være Økonomisk informasjon Hvilken økonomisk informasjon tilskuddsmottaker skal sende inn må vurderes for den enkelte tilskuddsordning. Kravet vil være avhengig av tilskuddstypen og tilskuddets størrelse. Under pkt er ulike standardtyper av tilskudd beskrevet. For rundsumtilskudd kan endelig oppgjør utbetales når det foreligger rapport om at mottakeren har gjennomført det tiltaket eller den generelle aktivitet som har fått statstilskudd, uten at det er avgjørende hva mottakers utgifter har vært. Da vil det sjelden være nødvendig med revisorattestert spesialrapport om de aktuelle utgifter. Fra mottakere som får løpende grunntilskudd er det imidlertid ofte aktuelt å be om revidert årsregnskap med resultatregnskap, balanse og noteopplysninger. Det vil bl.a. belyse statstilskuddets størrelse i forhold til de totale inntekter og utgifter. Innsending av årsregnskap (årsoppgjør for aksjeselskaper) vil ofte være av interesse også i forbindelse med driftstilskudd basert på fordeling av en rammebevilgning eller enhetspriser. Når tilskudd er basert på enhetspris vil utregning av tilskuddet til den enkelte mottaker være basert på oppgaver om faktiske størrelser. Slike oppgaver skal være attestert av mottaker. I den grad de faktiske opplysninger kan kontrolleres av revisor skal de også være attestert av statsautorisert/registrert revisor. Det er behov for at tilskuddsforvalter følger opp at satser som benyttes ved beregning av tilskudd i form av rundsum eller basert på enhetspris er fornuftige og rimelige. Oppfølging av satser med tilbakerapportering av forbruk (spesialrapporter) vil vanligvis kunne gjøres på stikkprøvebasis. For tilskudd som gis i form av hel eller delvis dekning av budsjetterte/beregnede utgifter, må det sendes inn spesialrapporter med særattestasjon fra revisor om at de faktiske utgiftene i det minste svarer til de budsjetterte. For tilskudd som er fastsatt som hel eller delvis dekning av regnskapsførte utgifter, må tilfredsstillende dokumentasjon innsendes før sluttutbetaling foretas i henhold til endelig avregning. Spesialrapporter med regnskapsoppstillinger, eventuelle kopier av regnskapsførte utgiftsbilag og annen informasjon som påvirker beregningen, skal være attestert av mottaker og statsautorisert/ registrert revisor. For mindre utbetalinger (kr ) kan attestasjon av revisor unnlates. 128

130 For revisorbekreftelser skal det utarbeides spesifiserte krav til hvilken informasjon som skal bekreftes. Alle bekreftelser skal foretas med standardtekst utformet av tilskuddsforvalter. I retningslinjene skal det også presiseres revisors ansvar for feilaktige eller mangelfulle oppgaver. Det bør innhentes faglig uttalelse fra revisorer før kravene fastsettes. Attestasjon fra revisor kan erstattes med annen type kontroll fra oppnevnte kontrollører. Da må vedkommende departement utarbeide klare regler for denne kontrollfunksjon og gjøre Stortinget kjent med unntaksordningen. Hvis det er hensiktsmessig, kan informasjon fra offentlige registre også benyttes som kriterier ved utarbeidelse av satser, og dermed redusere behovet for direkte rapportering Oppfølging, kontroll og evaluering Kontroll hos tilskuddsforvalter For å sikre korrekt saksbehandling ved tildeling og utbetaling av tilskudd, må det være etablert metoder og tiltak som har til oppgave å avdekke og korrigere feil og mangler, jf. bl.a. økonomireglementets 21.3 og pkt. 2-6 i de funksjonelle krav, del I. Kontrollene skal sikre: - korrekt registrering av faste data - korrekt søknadsbehandling - korrekt registrering av gitte tilsagn - korrekt betaling av tilskudd til rett mottaker og til rett tid - korrekt registrering i regnskapet - korrekt behandling av dokumentasjon fra tilskuddsmottaker Oppfølging og kontroll med tilskuddsmottakers bruk av midlene Betydningen av oppfølging, kontroll og evaluering er generelt omtalt under pkt. 11-1, hvor det også er minnet om at hjemmel for kontroll er gitt av Stortinget i bevilgningsreglementets 17. Oppfølging og kontroll må tilpasses den enkelte tilskuddsordning og ha et rimelig omfang i forhold til den nytte det gir. Dette må konkretiseres i de regler som skal utarbeides i henhold til pkt Det viktigste elementet i kontrollen vil bestå i å vurdere rapporter som omtalt under pkt fra den enkelte tilskuddsmottaker, både om resultater og om økonomisk informasjon. Det må foretas hensiktsmessige kontroller av kvaliteten på informasjon som påvirker tilskuddsstørrelsen. Kontrolltiltak kan grupperes i følgende hovedalternativer: 1. en generell formalia- og rimelighetskontroll, d.v.s. at rapportene er signert og attestert og at tallmaterialet ikke virker usannsynlig 129

131 2. stikkprøvekontroll for prøving av data som ligger til grunn for utarbeidelsen av innrapportert informasjon 3. gjennomgang og vurdering av innrapportert informasjon. Punkt 3 vil bare være aktuelt for ordninger der tilskuddet gis som en andel av regnskapsførte utgifter, og dokumentasjon sendes inn til tilskuddsforvalter. Hvis et departement er tilskuddsforvalter kan det likevel delegere kontrollmyndighet til underliggende statlig(e) virksomhet(er). Departementet må da føre kontroll med at virksomheten utfører denne oppgaven tilfredsstillende, jf. økonomireglementets 20. Det må fastsettes regler om hvordan virksomheten skal rapportere om eventuelle mangler, og om det er virksomheten eller departementet som skal treffe tiltak overfor tilskuddsmottaker. For tilskudd til stiftelser som går inn under stiftelsesloven av 23. mai 1980, er det grunnlag for å etablere samarbeid med fylkesmannen, som er tillagt tilsyns- og kontrolloppgaver i loven. Hvis det for øvrig overveies å delegere kontrollmyndighet til fylkesmannen, må det bare skje etter samråd med Administrasjonsdepartementet. Det må fastsettes nødvendige regler som nevnt ovenfor Evaluering av tilskuddsordninger Vedkommende departement må med mellomrom foreta evaluering for å få informasjon om hvorvidt man oppnår de fastsatte målsettinger for tilskuddsordningen, med særlig vekt på de samfunnsmessige virkninger (effekter). Evaluering kan foretas samlet for en gruppe av tilskuddsordninger med sammenfallende målsetting, men slik at man også får belyst betydningen av hver enkelt ordning. Hyppigheten av evalueringer vil variere med hvor omfattende og viktig tilskuddsordningen er, hvor stor offentlig interesse den har, om de årlige rapporter gir grunn til å anta at faktiske forhold har forandret seg o.s.v. Jo mindre presist det er mulig å beskrive årlige resultater, jo viktigere er det med mer omfattende evaluering. Som nevnt under pkt må vedkommende departement ha ansvaret for evalueringen. Innsamling og sammenstilling av informasjon og foreløpige vurderinger kan overlates til underordnede organer, til forskningsinstitutter o.l. Også for evalueringer må omfanget av det arbeid som legges ned ha et rimelig omfang i forhold til den nytte man vil ha av den informasjon som framkommer. Departementet skal ved utgangen av hvert år sende Riksrevisjonen en oversikt over hvilke tilskuddsordninger som er blitt evaluert. 130

132 Kapittel 12 Tilskudd til kommuner og fylkeskommuner 12-0 Innledning Statens tilskudd til kommuner og fylkeskommuner faller i to hovedgrupper: a) Rammetilskudd, som fordeles av Kommunal- og arbeidsdepartementet. b) Tilskudd til spesielle formål bevilget på 60-poster under en rekke departementer. En fellesbetegnelse på disse er "øremerkede tilskudd". De funksjonelle kravene vedrører i praksis først og fremst de øremerkede tilskuddene. Noen punkter, f.eks. vedrørende reskontroføring, anvisning, utbetaling og rapportering gjelder også rammetilskudd. Da er det gjort spesielt oppmerksom på det. Forskjellen skyldes at rammetilskuddene er av en karakter som innebærer at de vanlige krav om formulering av spesifiserte oppfølgingskriterier, rapportering i henhold til disse kriterier og kontroll ikke passer for dem. Rammetilskudd skal finansiere oppgaver som faller inn under flere departementers ansvarsområder, uten at det er direkte sammenheng mellom oppgavene og det tilskuddet som ytes. Det er Kommunaldepartementet som har det overordnede ansvaret for justering av rammetilskuddet og eventuell innarbeiding av øremerket tilskudd i rammetilskuddet. Et departement må varsle Kommunaldepartementet om forhold som kan påvirke rammetilskuddsbevilgningen. Dersom et øremerket tilskudd endres til å inngå i rammetilskuddet, må det departement som har faglig/administrativ tilsynsmyndighet tilpasse reglene for rapportering slik at de forankres i vedkommende tilsynslov og tilhørende regelverk, jf. pkt Hovedelementer i tilskuddsforvaltningen I forvaltningen av øremerkede tilskudd til kommuner og fylkeskommuner inngår i henhold til økonomireglementets 3.2 og 3.3 følgende hovedelementer: - formulering av målsetting for hver tilskuddsordning, eventuelt grupper av tilskuddsordninger som dekkes av felles bevilgning - utarbeidelse av oppfølgingskriterier som svarer til Stortingets intensjon med bevilgningen - utforming av rapportmetoder om resultater i henhold til fastsatte kriterier - oppfølging og kontroll overfor den enkelte mottaker, tilpasset den enkelte tilskuddsordning - evaluering av om man oppnår de fastsatte målsettinger, med særlig vekt på de forut satte samfunnsmessige virkninger. Dette er de samme oppgaver som er beskrevet under i kap. 11 under pkt Der er det bl.a. understreket at disse elementer må ses i sammenheng og omtales i budsjettproposisjonen. For nærmere kommentarer henvises til pkt

133 12-2 Forskjellige typer tilskuddsordninger Sammenhengen mellom målsetting, oppfølgingskriterier, rapport- og kontrollsystem varierer med utforming av tilskuddsordningen. Dette er belyst under pkt foran. Det henvises til dette. I forbindelse med eventuell bruk av tilskuddsordning med tilbakebetaling/avregning, der det er nødvendig å ha direkte sammenheng mellom statstilskuddet og kommunens/fylkeskommunens utgifter, er det viktig å konferere med Kommunaldepartementet om i hvilken grad nødvendige budsjett-/regnskapstall kan hentes fra kommunens/fylkeskommunens ordinære budsjett og regnskap. Det er en fordel om de formål som tilskuddet gjelder defineres slik at dette kan forenes med den ordinære administrative/formålsmessige gruppering i den kommunale kontoplan. Det bør unngås at kommuneadministrasjonen må sette sammen separate regnskap eller spesialrapporter. Dette er arbeidskrevende, og kvaliteten på informasjonen kan bli mindre god siden den vil måtte basere seg på skjønnsmessige beregninger. Når fagdepartementet, Kommunaldepartementet og Finansdepartementet drøfter oppretting av en ny øremerket tilskuddsordning, er det forutsetningen at det skal være klarlagt om den er tidsbegrenset eller langvarig, hvis det ikke gjelder et engangstilskudd. Om saksbehandlingen for øvrig før et forslag om ny, øremerket tilskuddsordning eventuelt innarbeides i regjeringens budsjettforslag, henvises til utredningsinstruksen og årlige budsjettskriv Rutiner ved forvaltning av tilskudd til kommuner/ fylkeskommuner Innledning Under pkt er det påpekt at Finansdepartementet ikke har funnet det praktisk mulig å gi uttømmende forholdsregler for alle mulige alternative ordninger for tilskudd til private institusjoner, organisasjoner og næringsdrivende. For øremerkede tilskudd til kommuner og fylkeskommuner foreligger det ikke så stor variasjonsbredde, men også her kan det være ordninger der det ikke blir meningsfylt å følge normalprosedyren fullt ut, f.eks. krav om søknad. Da må departementet i de regler som skal fastsettes for saksbehandlingen, jf. pkt , angi eksakt hvilke punkter som er uaktuelle Administrative oppgaver Dette punktet gjelder i prinsippet også rammetilskudd. Men utformingen av oppgavene må tilpasses rammetilskuddets særlige karakter. Forvaltning av tilskuddsordninger innebærer bl.a. følgende oppgaver, inklusive de hovedelementer som er nevnt under pkt. 12-1: - utarbeidelse av premissene for det årlige budsjettforslaget, om bevilgning og eventuell tilsagnsfullmakt - utarbeidelse av regler for forvaltning av den enkelte tilskuddsordning - behandling av søknader, registrering av tilsagn og utarbeiding av grunnlag for utbetaling, med attestasjon og anvisning 132

134 - utbetaling og regnskapsføring - innhenting av rapporter fra tilskuddsmottaker - oppfølging, kontroll og evaluering. De to siste strekpunkter er så sentrale at de er omtalt under særskilt pkt og Forvaltningen av tilskuddsordninger må være organisert på en effektiv og hensiktsmessig måte. Hvert departement har innenfor sine områder ansvar for å påse at de nødvendige rutiner og systemer er etablert, jf. økonomireglementets 2.2. Dette gjelder både for tilskudd som tildeles av departementet selv og av underliggende virksomheter Regler For et øremerket tilskudd må det i nødvendig utstrekning foreligge regler som fastlegger klare forpliktelser for tilskuddsforvalter, enten dette er departementet selv, jf. økonomireglementets 7.2, eller en underliggende virksomhet, jf. reglementets 6.2, annet ledd. Reglene kan fastsettes for hver enkelt tilskuddsordning eller for grupper av ordninger som det er hensiktsmessig å ha felles regler for. Reglene må normalt omhandle: - formål med ordningen - kunngjøring - krav til søknadens innhold og form, eventuelt søknadsfrist - krav til søknadsbehandling, med angivelse av støttekriterier/ støtteformer/ tilskuddsstørrelse - rutiner for registrering av tilsagn i forhold til bevilgning/tilsagnsfullmakt - rutiner for utbetaling, regnskapsføring og behandling av eventuelt for mye utbetalt tilskudd - krav til rapportering fra stønadsmottaker, oppfølging og kontroll, herunder krav til eventuell revisorattestert spesialrapport og dens innhold - tidsfrist for bortfall av tilsagn om tilskudd som ikke utbetales umiddelbart - mulige reaksjonsformer dersom mottaker gir uriktige opplysninger eller ikke bruker tilskuddet i samsvar med fastsatte betingelser. Hvis evaluering kan gjennomføres ved en standard prosedyre, kan det fastsettes regler også om dette. Her vil imidlertid framgangsmåten ofte kunne variere Kunngjøring og søknadsbehandling Departementet bør alltid konferere med Kommunal- og arbeidsdepartementet om den mest hensiktsmessige form og metode for kunngjøring av øremerkede tilskuddsordninger. Kunngjøringen bør inneholde formålet med ordningen og hvilke opplysninger som må gis i søknaden (dersom søknad er nødvendig), samt eventuelt søknadsfrist. Dersom det ikke kreves at søknaden skal sendes fra kommunens/fylkeskommunens sentrale administrasjon, må det presiseres at avsender må holde den sentrale administrasjonen underrettet. Kunngjøringen må også angi hvordan søknader vil bli behandlet og av hvilken instans. Det må gjøres oppmerksom på fastsatte kontrollordninger. 133

135 Behandlingen av søknader må følge reglene i eventuell særlov om ordningen og god forvaltningsskikk, bl.a. med vekt på å unngå usaklig forskjellsbehandling. Om forvaltningsloven, se omtale under den felles innledningen. Departementet kan delegere myndighet til å behandle søknader og til å foreta tildeling til underordnet statlig virksomhet. Da må det samtidig gis tildelingsbrev for den aktuelle bevilgning. Slik delegering med tilhørende tildelingsbrev kan gis til statlige virksomheter under et annet departement, etter avtale med dette, jf. økonomireglementets 6.3. Dersom et departement unntaksvis vil legge reell avgjørelsesmyndighet vedrørende tildeling av tilskudd til andre instanser må saken tas opp med Finansdepartementet. Det må da eventuelt også fastsettes hvem som kan undertegne tilsagnsbrev innenfor fastsatte rammer. Mottatte søknader og svar skal arkiveres på en oversiktlig måte Tilsagnsbrev Innvilget søknad skal bekreftes med tilsagnsbrev. Tilsagnsbrev må sendes hver enkelt mottaker, eller til en instans som er legitimert til å formidle opplysninger om tilskudd videre, og må i alle tilfelle inneholde: - kommunens/fylkeskommunens navn og adresse, og organisasjonsnummer når det blir gjennomført - mottakers bank- eller postgirokontonummer - tilskuddsbeløp. Samtidig må mottakeren få informasjon om de forhold som er nevnt nedenfor. Informasjon kan gis i selve tilsagnsbrevet, som da utformes som et standardbrev til flere mottakere, eller det kan henvises til regler som nevnt under pkt , når de vedlegges i kopi. Det må gis informasjon om: - formål og hva slags tiltak midlene kan benyttes til - eventuelle vilkår som knytter seg til bruken av midlene, herunder krav til dokumentasjon før de kan utbetales - tidsfrist for bortfall av tilsagn om tilskudd som ikke utbetales umiddelbart - utbetalingstidspunkt, utbetalingsrutiner og behandling av eventuelt for mye utbetalt tilskudd - krav til rapportering (oppfølgingskriterier) og eventuell revisorbekreftelse - krav til oppbevaring av regnskapsdata og dokumentasjon av faktiske opplysninger som ligger til grunn for søknaden eller beregning av tilskuddsbeløpet - opplysninger om eventuelle kontrolltiltak som kan bli iverksatt, eller i det minste varsel om at kontrolltiltak kan bli iverksatt for å sikre at bruken av midlene har skjedd i samsvar med forutsetningene. - mulige reaksjonsformer dersom mottaker ikke opptrer i samsvar med skriftlige forutsetninger, f.eks. tilbakebetaling. 134

136 Det bør angis hvilken funksjon/formål tilskuddet skal inntektsføres på i kommunenes/ fylkeskommunens obligatoriske regnskapsrapporter, etter å ha konferert med Kommunaldepartementet om bruk av kontoplanen, jf. pkt Kommunens/fylkeskommunens sentrale administrasjon bør alltid være adressat. Hvis søknaden kommer fra en underliggende kommunal enhet, må dette refereres til i tilsagnsbrevet. Dersom det unntaksvis stilles annet enn standardvilkår (som framgår av de generelle reglene), bør det bes om skriftlig aksept fra mottaker om at vilkårene er godtatt før tilskuddet utbetales. Det minnes om at alminnelige forvaltningsrettslige regler medfører at det må være saklig sammenheng mellom tilskuddet og de vilkår som stilles. Dersom utbetaling er betinget av at det blir sendt inn ytterligere dokumentasjon fra mottakeren, f.eks. i form av rapport om at et tiltak er gjennomført eller som et refusjonskrav basert på nøyaktig regnskap, må dette presiseres. I slike tilfelle må det angis fra hvilket tidspunkt tilsagnet faller bort dersom mottaker ikke anmoder om utbetaling med dokumentasjon om at fastsatte betingelser er oppfylt. Dersom tilsagn gis i henhold til tilsagnsfullmakt, må det presiseres når utbetaling tidligst kan skje i påfølgende termin, under forutsetning av at de stilte betingelser er oppfylt/godtatt. Dersom det er aktuelt for å forhindre misforståelser, tas med spesielle presiseringer f.eks. om arbeidsgiveransvar, hva slags utgifter som kan dekkes, m.m. Når det brukes satser som omtalt under pkt , må tilskuddsforvalter på forespørsel kunne dokumentere de satser som benyttes. Tilsagnsbrev skal undertegnes, fortrinnsvis av en tjenestemann som har budsjettdisponeringsmyndighet, jf. økonomireglementets 7 og 8. Denne kan delegere myndighet til å undertegne til en underordnet tjenestemann innenfor rammer som fastsettes skriftlig Registrering av tilsagn Gitte tilsagn må registreres på en slik måte at tjenestemenn på alle nivåer, fra den anvisningsberettigede til de tjenestemenn som står for søknadsbehandling, har oversikt over inngåtte forpliktelser. For tilskuddsordninger der Stortinget har gitt tilsagnsfullmakt bør det fortrinnsvis føres ett register for tilsagn i henhold til denne fullmakt, og et annet register for tilsagn som skal dekkes i løpende termin av disponibel bevilgning. Det er mulig å gi tilsagn uten å spesifisere hvilken del av beløpet som kan utbetales i løpende termin og hvilken del først neste år. Da kan man registrere tilsagn i forhold til en totalramme ("tilsagnsramme") bestående av udisponert bevilgning i løpende termin + neste års tilsagnsfullmakt. En slik ordning må det eventuelt redegjøres for overfor Stortinget, og den forutsetter at det overfor tilsagnsmottakere tas forbehold om at utbetaling kan bli forskjøvet til neste termin av bevilgningsmessige grunner. Det er viktig å ha rutiner som medfører at tilsagn som faller bort blir strøket i registeret snarest mulig. 135

137 Tilskuddsforvalter må gi særskilt rapport til overordnet myndighet om disponering av tilsagnsfullmakt, jf. økonomireglementets 9. Rapporten skal vise at tilsagnene er holdt innenfor fullmaktens ramme og forutsetninger. Det må alltid utarbeides rapport ved årets avslutning. Overordnet departement bestemmer om rapport skal avgis oftere. Det er en fordel om data fra søknadsbehandling og tilsagnsbrev registreres i et elektronisk hjelpesystem som kan knyttes til reskontroen, jf. neste punkt Reskontroføring, attestasjon og anvisning Dette punktet gjelder også rammetilskudd. Resultatet av saksbehandlingen skal registreres i reskontro når alle betingelser for utbetaling er oppfylt. Før registreringen skal alle tilskuddsbeløp være attestert og anvist, jf. kravene i del I, pkt Dersom man ikke skal avvente ny dokumentasjon eller aksept fra mottaker, kan tilskuddsbeløpet registreres i reskontroen samtidig med, eller straks tilsagnsbrevet er ekspedert. Attestasjonen består da i en bekreftelse fra saksbehandler om at tilskuddsbeløpet er i overensstemmelse med tilsagnsbrevet. Dersom utbetaling er betinget av at mottaker sender inn nødvendig dokumentasjon eller aksept av vilkår, kan registrering først foretas når informasjonen er mottatt og godkjent. Da må saksbehandler i tillegg attestere at kravet til dokumentasjon er oppfylt. Den som anviser må på vanlig måte kontrollere at attestasjon er foretatt på korrekt måte. I reskontroen må det som et minimum registreres følgende informasjon som faste data: - kommunens/fylkeskommunens navn og adresse, og organisasjonsnummer når det blir gjennomført - kommunens/fylkeskommunens bank-/postgirokontonummer. Når det brukes elektronisk overføring av informasjon fra saksbehandlersystem eller fra andre hjelpesystem til reskontroen, skal det være etablert kontroller som sikrer korrekt overføring og oppdatering av reskontroen, jf. pkt og krav i del II foran, spesielt pkt Fra reskontroen må det være mulig å produsere elektroniske og papirbaserte rapporter på ønsket format med informasjon om utførte utbetalinger. Hvis myndigheten til å utbetale er delegert til underliggende statlige virksomheter, må informasjon om utbetaling til hver enkelt kommune kunne rapporteres tilsvarende. Om ønskelig skal det være mulig elektronisk å utarbeide oversikter over hva som er sendt ut til hver kommune/fylkeskommune av tilskudd fra samtlige øremerkede tilskuddsordninger under alle departementer. 136

138 Registreringer i reskontroen er grunnlaget for utbetaling av tilskudd til hver enkelt mottaker. Det gjelder både tilskudd som kan utbetales med et samlet beløp og tilskudd som utbetales i flere terminer innen for budsjettåret Utbetaling i terminer Oppdeling i terminer er ofte aktuelt fordi tilskudd i henhold til økonomireglementets 17.8 skal utbetales etter hvert som mottakeren har behov for det for å dekke de aktuelle utgifter, i henhold til retningslinjer vedtatt av Stortinget. Det henvises her til stortingsvedtak 8.november 1984 (omtalt i Veiledning i statlig budsjettarbeid pkt ). Vedtaket innebærer at tilskudd til større anskaffelser og andre investeringstiltak skal utbetales så nær oppgjørstidspunktet som mulig. For investeringstiltak som det tar tid å gjennomføre, kan tilskudd utbetales i flere deler etterhvert som det mottas rapport om framdriften. Tilskudd til løpende driftsutgifter utbetales i terminer (pr. måned, kvartal eller halvår) avpasset etter størrelsen av tilskuddet og de formål som skal tilgodeses. Dette gjelder uansett om de løpende utbetalinger skal følges av en endelig avregning eller ikke. For tilskuddsordninger som innebærer at det skal foretas et endelig oppgjør etter utgangen av hvert budsjettår, vil de løpende utbetalinger være à konto. Rammetilskudd registreres i reskontroen så snart de er attestert og anvist, med angivelse av forfallsdato for de enkelte terminbeløp i budsjettåret. For øremerkede tilskudd registreres også alle terminbeløp i budsjettåret når tilskuddsbeløp er attestert og anvist og forfallsdatoer er fastsatt. For øremerkede løpende tilskudd bør større beløp fordeles med utbetaling pr. mnd. med unntak av juli og desember (d.v.s. over 10 terminer). Ellers kan det foretas utbetaling pr. kvartal. Eventuell sluttavregning reskontroføres når den foreligger, med en fastsatt forfallsdato. Under ordninger med tilskudd til løpende driftsutgifter vil det ikke nødvendigvis være aktuelt å be om tilbakebetaling ved et årsskifte av utbetalinger som overstiger endelig beregnet tilskudd. Under forutsetning av at beløpet er av mindre størrelse, kan ubrukt beløp beholdes av mottaker som à konto-utbetaling av tilskudd for neste år for å unngå unødige remitteringer. Terminbeløp som utbetales à konto bør imidlertid helst beregnes slik at det ikke oppstår spørsmål om tilbakebetaling. For tilbakebetalingskrav som ikke skal avregnes mot neste år, må det være etablert rutiner som sikrer at tilbakebetaling gjennomføres Betalingsformidling Alle utbetalingsoppdrag skal overføres elektronisk til betalingsformidler med grunnlag i de registrerte transaksjoner i reskontroen. Gjennomføring av utbetalingsfunksjonen vil være svært lik den som er beskrevet for kjøp av varer og tjenester. Det vises derfor til generell omtale av betalingsformidling under kap. 5 og til omtale under kap. 9, pkt Hvis det i tilsagnsbrevet er oppgitt nøyaktig beløp og tidspunkt for utbetaling, er det ikke nødvendig å sende noe nytt brev i tilknytning til utbetalingsordren. 137

139 12-4 Rapportering fra kommuner og fylkeskommuner Generell resultat- og regnskapsinformasjon Dette punktet gjelder oppgaver finansiert av rammetilskudd eller kommunens/ fylkeskommunens egne midler. Med hjemmel i vedkommende tilsynslov og tilhørende regelverk må det enkelte departement, for sine ansvarsområder, etablere systemer og rutiner for rapportering fra kommunene og fylkeskommunene som viser at de etterlever de lover og regler som gjelder, og ellers belyser situasjonen på vedkommende aktivitetsområder. Alle endringer og nye oppgaver som pålegges kommunene og fylkeskommunene, skal være forelagt Kommunaldepartementet. Departementets oppfølging skal koordineres med Kommunaldepartementet, som samordner datarapportering fra kommunesektoren til staten. Tilleggsinformasjon som det er enighet om skal innhentes fra det enkelte departement, eller fra regionale statlige myndigheter som fylkesmann, statlig utdanningskontor og helsetilsyn, bør søkes tilpasset kommunenes og fylkeskommunenes systemer og rutiner slik at det i minst mulig grad baseres på anslag eller andre skjønnsmessige vurderinger. Det bør vurderes om slik tilleggsinformasjon kan erstattes eller suppleres med data fra offentlige registre. Kravene om rapportering av regnskapsførte utgifter til ansvarlig departement eller regionale statlige myndigheter bør være tilpasset de normale regnskaps- og rapporteringsrutinene til kommunene og fylkeskommunene og i minst mulig grad inneholde faktorer som baseres på anslag over fordeling av utgifter eller andre skjønnsmessige vurderinger. Rapportering av utgiftsinformasjon bør så langt mulig være overensstemmende med kommunenes og fylkeskommunenes offisielle regnskaper, jf. pkt Øremerkede ordninger, resultatinformasjon Resultatbegrepet er generelt omtalt i kommentarene til økonomireglementets 3. Foran er det under pkt påpekt at for enhver tilskuddsordning må Stortinget i fagproposisjonen gjøres kjent med hvilke oppfølgingskriterier som vil bli lagt til grunn for resultatrapporteringen. Når presise krav til resultatrapportering fra kommuner/fylkeskommuner fastsettes i tilsagnsbrevet, jf. pkt , må oppfølgingskriteriene utformes så entydig som mulig, avhengig av forutsetningene i tilskuddsordningen. Ved utarbeidelse av krav til rapportering må det tas hensyn til de praktiske muligheter som hver enkelt kommune og fylkeskommune har til å fremskaffe informasjonen, bl.a. hvilke statistiske opplysninger som normalt utarbeides. Det må vurderes om resultatrapportene skal omfatte resultatet av den samlede innsats på vedkommende felt, d.v.s. også omfatte det som er finansiert ved egenandeler fra kommunene og fylkeskommunene, og det som er finansiert ved gebyrer. Størrelsen av statens andel av de samlede utgifter kan være et selvstendig poeng som Stortinget ønsker å være orientert om. 138

140 Rapporteringen skal foretas med hensiktsmessige intervaller, minimum en gang i året. Rapportering fra kommunene og fylkeskommunene kan erstattes/suppleres med informasjon fra andre offentlige registre hvis det gir tilfredsstillende informasjon. Videre resultatrapportering fra et departement til Stortinget i fagproposisjonen, jf. økonomireglementets 12.2, må konsentreres om å gi informasjon av overordnet karakter for å belyse resultatet av tilskuddsordningen. For øremerkede kommunetilskudd vil det i første rekke være aktuelt med en beskrivelse av sektoren totalt sett. Dersom det er store variasjoner mellom kommunene/fylkeskommunene kan det i tillegg være nødvendig med en belysning av forskjeller. Det må foretas en sammenlikning med de mål som to år tidligere ble angitt som premiss for forslaget til bevilgning. Hvis det er store avvik trengs kommentarer om hva årsaken kan være Øremerkede ordninger, økonomisk informasjon Andelsmessig dekning av utgifter Når det er gitt tilskudd basert på en fastsatt andel av budsjetterte/regnskapsførte utgifter, jf. foran under pkt , skal nøyaktig avregning foretas på grunnlag av rapportering fra mottakeren. For tilskudd basert på budsjett, bør grunnlaget for tilskuddsordningen (budsjettet) være overensstemmende med budsjett- og regnskapsposter som inngår i de normale regnskapsrapporteringer fra kommunene og fylkeskommunene. Endelig avregning foretas når årsregnskapet er godkjent. Regnskapstall brukes for å kontrollere at utgiftene ikke har vært lavere enn budsjettert. For tilskudd som består i hel eller delvis dekning av regnskapsførte utgifter, kan det være nødvendig at det sendes inn mer spesifiserte regnskapsoppstillinger før sluttutbetaling foretas. Ofte vil slike ordninger kreve at det utarbeides en spesialrapport som attesteres av regnskapsansvarlig. Den må i tillegg være attestert av revisor dersom det ikke dreier seg om begrensede beløp, f.eks. mindre beløp enn kr pr. år, avhengig av hvor kompliserte forhold rapportene omhandler Rundsumtilskudd og tilskudd med enhetspris For tilskudd som gis i form av rundsum eller er basert på enhetspris kan det være behov for å følge opp at satser som benyttes ved beregning av tilskuddet er fornuftige og rimelige. Det må i så fall innhentes økonomisk informasjon som kan brukes for å vurdere tilskuddssatsene. Data fra kommunenes og fylkeskommunenes obligatoriske regnskapsrapporter bør nyttes så langt det er mulig. Det bør så langt det er mulig unngås å be alle kommuner og fylkeskommuner om spesialrapporter. Krav om utforming av spesialrapporter bør skje i samråd med Kommunaldepartementet. 139

141 Når obligatoriske regnskapsrapporter ikke kan nyttes, vil et alternativ være å innhente økonomisk informasjon blant en avgrenset gruppe av tilskuddsmottakerne. Da kan det være hensiktsmessig å varsle utvalgte kommuner/fylkeskommuner i tilsagnsbrevet om at spesielle økonomiske data vil bli etterspurt. Det er da mulig for tilskuddsmottaker å tilpasse kravene om rapportering i sitt interne regnskap. Alle spesialrapporter som utarbeides for tilskudd med årlig utbetaling over kr , avhengig av hvor kompliserte forhold rapportene omhandler, må være attestert av revisor. Rapportering fra kommunene og fylkeskommunene kan erstattes eller suppleres med informasjon fra andre offentlige register hvis det gir tilfredsstillende informasjon Oppfølging, kontroll og evaluering Kontroll hos tilskuddsforvalter For å sikre korrekt saksbehandling ved tildeling og utbetaling av tilskudd, må det være etablert metoder og tiltak som har til oppgave å avdekke og korrigere feil og mangler, jf. økonomireglementets 21.3 og kapittel 2, pkt. 2-6 i del I. Kontrollene skal sikre: - korrekt registrering av faste data - korrekt søknadsbehandling - korrekt registrering av gitte tilsagn - korrekt betaling av tilskudd til rett mottaker og til rett tid - korrekt registrering i regnskapet - korrekt behandling av dokumentasjon fra tilskuddsmottaker Oppfølging og kontroll med tilskuddsmottakers bruk av midlene Betydningen av oppfølging, kontroll og evaluering er generelt omtalt i innledningen under pkt. 11-1, hvor det også er minnet om at hjemmel for kontroll er gitt av Stortinget i bevilgningsreglementets 17. Oppfølging og kontroll må tilpasses den enkelte tilskuddsordning og ha et rimelig omfang i forhold til den nytte den gir. Dette må konkretiseres i de regler som skal utarbeides i henhold til pkt Det viktigste elementet i kontrollen vil bestå i å vurdere rapporter som omtalt under pkt fra den enkelte tilskuddsmottaker, både om resultater og om økonomisk informasjon. Det må foretas hensiktsmessige kontroller av kvaliteten på informasjon som påvirker tilskuddsstørrelsen. 140

142 Kontrolltiltak kan grupperes i følgende hovedalternativer: 1. en generell formalia- og rimelighetskontroll, d.v.s. at rapportene er signert og attestert og at tallmaterialet ikke virker usannsynlig 2. stikkprøvekontroll for prøving av data som ligger til grunn for utarbeidelsen av innrapportert informasjon 3. gjennomgang og vurdering av innrapportert informasjon. Punkt 3 vil bare være aktuelt for ordninger der tilskuddet gis som en andel av regnskapsførte utgifter, og dokumentasjon sendes inn til tilskuddsforvalter. Hvis et departement er tilskuddsforvalter, kan det likevel delegere kontrollmyndighet til underliggende statlig(e) virksomhet(er). Departementet må da føre kontroll med at virksomheten utfører denne oppgaven tilfredsstillende, jf. økonomireglementets 20. Det må fastsettes regler om hvordan virksomheten skal rapportere om eventuelle mangler, og om det er virksomheten eller departementet som skal treffe tiltak overfor tilskuddsmottaker. Hvis det overveies å delegere kontrollmyndighet til fylkesmannen, må det bare skje etter samråd med Administrasjonsdepartementet. Det må fastsettes nødvendige regler som nevnt ovenfor Evaluering av tilskuddsordninger Vedkommende departement må med mellomrom foreta evaluering for å få informasjon om hvorvidt man oppnår de fastsatte målsettinger for tilskuddsordningen, med særlig vekt på de samfunnsmessige virkninger (effekter). Evaluering kan foretas samlet for en gruppe av tilskuddsordninger med sammenfallende målsetting, men slik at man også får belyst betydningen av hver enkelt ordning. Hyppigheten av evalueringer vil variere med hvor omfattende og viktig tilskuddsordningen er, hvor stor offentlig interesse den har, om de årlige rapporter gir grunn til å anta at faktiske forhold har forandret seg o.s.v. Jo mindre presist det er mulig å beskrive årlige resultater, jo viktigere er det med mer omfattende evaluering. Som nevnt under pkt må vedkommende departement ha ansvaret for evalueringen. Innsamling og sammenstilling av informasjon og foreløpige vurderinger kan overlates til underordnede organer, til forskningsinstitutter o.l. Også for evalueringer må omfanget av det arbeid som legges ned ha et rimelig omfang i forhold til den nytte man vil ha av den informasjon som framkommer. Departementet skal ved utgangen av hvert år sende Riksrevisjonen en oversikt over hvilke tilskuddsordninger som er blitt evaluert. 141

143 Kapittel 13 Stønad til privatpersoner 13-1 Hovedelementer i stønadsforvaltningen I kapittel 11 er under pkt omtalt de hovedelementer som inngår i det som vanligvis betegnes som tilskuddsforvaltning, nemlig til private institusjoner, organisasjoner, næringsdrivende, kommuner og fylkeskommuner. Del III skal imidlertid også omfatte utbetalinger til privatpersoner som f.eks. pensjoner, sykepenger, fødselspenger, barnetrygd, stønad i forbindelse med utdanning, arbeidsledighet og attføring o.l. Som fellesbetegnelse brukes her betegnelsen "stønad til privatpersoner". Reglene om tilskudd i økonomireglementet gjelder også slike utbetalinger. Noen av de omtalte hovedelementer, som er slått fast i økonomireglementets 3.2 og 3.3, er aktuelle også for stønad til privatpersoner, nemlig: - formulering av målsetting for hver ordning - utarbeidelse av oppfølgingskriterier som svarer til Stortingets intensjon med bevilgningen - utforming av rapportmetoder om resultatene i henhold til fastsatte kriterier - evaluering av om man oppnår de fastsatte målsettinger. Utarbeidelse av oppfølgingskriterier og krav om årlig rapportering vil imidlertid ha en annen karakter når det gjelder slike stønader. Kravet vil bare være rettet til de instanser som forvalter stønadsordningene, ikke den enkelte stønadsmottaker. Oppfølgingskriteriene og de årlige rapportene vil da være begrenset til prosedyren for saksbehandling og utbetaling. Det er bare unntaksvis aktuelt med plikt for stønadsmottaker til å avgi rapport. Uttalelsen i kommentarene til økonomireglementets 3 om at alle hovedelementer i en tilskuddsordning må være omtalt i budsjettproposisjonen, er også aktuell for slike stønader. I mange tilfelle er stønadsordninger til privatpersoner fastsatt i lov, og da kan formålsformuleringene hentes derfra. Det kan imidlertid være behov for en viss presisering i budsjettsammenheng, bl.a. for å få grunnlag for påfølgende evaluering av om man oppnår de forutsatte virkninger. Både fastsetting av mål og tildelingskriterier må gjennomgås med jevne mellomrom. Når stønadsordninger er rettighetsbasert på grunnlag av lov, vil gjennomføring av eventuelle endringer være mer omstendelig enn for tilskudds- og stønadsordninger som baserer seg på årlige stortingsvedtak. Mange av de rettighetsbaserte stønadsordningene innebærer bindende forpliktelser for staten i framtiden. Da vil det være et viktig ledd i evalueringen å utarbeide prognoser for årlige framtidige utbetalinger basert på uendret regelverk og ytelsesnivå Forskjellige typer stønadsordninger 142

144 Den beskrivelse som er gitt av ulike typer stønadsordninger under pkt i kap. 11 passer ikke for stønader under dette kapitlet. Her er det naturlig å dele inn stønadsordningene i tre hovedgrupper, med forskjellig aktivitetskrav overfor stønadsmottaker Stønad til livsopphold uten spesifisert søknad: - Statens stønad gis på objektive kriterier enten automatisk eller på grunnlag av en enkel presentasjon av krav. Størrelsen på stønaden bestemmes i lov eller stortingsvedtak, f.eks. barnetrygd og alderspensjon. Det foretas ingen vurdering av individuelt behov og stilles ikke krav til mottakers bruk av midlene Stønad til livsopphold etter søknad Stønader som gis etter begrunnet søknad fra stønadsmottaker faller i minst to undergrupper: - Dersom mottaker fyller kravene, vil stønadsbeløp i noen tilfelle bli beregnet etter standardiserte kriterier fastsatt i lov og forskrifter, f.eks. sykepenger og uføretrygd. Det foretas ingen vurdering av individuelt behov og stilles ikke krav til mottakers bruk av midlene. - I andre tilfelle vil stønadsbeløpet bestemmes med grunnlag i individuelt behov etter gjennomført saksbehandling, f.eks. bostøtte. Det stilles heller ikke her krav til mottakers bruk av tildelte midler Stønad med krav til aktivitet - Statens stønad gis under forutsetning av at mottaker oppfyller visse forutsetninger, f.eks. deltaking på kurs, videreutdanning, m.m. Mottaker plikter å rapportere tilbake om forutsetningene er oppfylt. Kontrollen vil bestå i å følge opp at slik rapport foreligger og er korrekt. I noen tilfelle kan stønader av denne type av praktiske grunner bli utbetalt direkte til den instans som forestår utdanningstiltak, arbeidstiltak o.l. Dersom dette er en ren betalingsrutine, vil fortsatt den egentlige stønadsmottaker være ansvarlig for å oppfylle forutsetningene. Hvis den mottakende instans får et selvstendig ansvar for forutsetningen for bruken av midlene, må ordningen behandles etter reglene i kap Rutiner ved forvaltning av stønad Administrative oppgaver Forvaltning av stønadsordninger innebærer bl.a. følgende oppgaver: - utarbeidelse av årlig bevilgningsforslag - utarbeidelse av regler for forvaltning av den enkelte stønadsordning 143

145 - behandling av søknader, registrering av meldinger/tilsagn og utarbeiding av grunnlag for utbetaling, med attestasjon og anvisning - utbetaling og regnskapsføring - oppfølging, kontroll og evaluering. Det siste strekpunktet er omtalt under særskilt pkt og Forvaltningen av stønadsordninger må være organisert på en effektiv og hensiktsmessig måte. Hvert departement har innenfor sine områder ansvar for å påse at de nødvendige rutiner og systemer er etablert, jf. økonomireglementets 2.2. Dette gjelder både for stønad som tildeles av departementet selv og av underliggende virksomheter. Ordninger med stønad til privatpersoner er nesten alltid basert på at vedtak om stønad effektueres innen budsjett-terminens utløp. Det er derfor i dette kapittel ikke omtalt det alternativ at tilsagn gis i medhold av en tilsagnsfullmakt og at utbetaling først begynner i påfølgende termin Regler For stønad til privatpersoner må det i nødvendig utstrekning foreligge regler som fastlegger klare forpliktelser for stønadsforvalter, enten det er departementet selv, jf. økonomireglementets 7.2 eller en underliggende virksomhet, jf. reglementets 6.2, annet ledd. Reglene kan fastsettes for hver enkelt stønadsordning eller for grupper av ordninger som det er hensiktsmessig å ha felles regler for. Reglene må normalt omhandle: - formål med ordningen - målgruppe (betingelser for å bli tatt i betraktning som søker) - kunngjøring, spesielt når det kreves søknad - krav til søknadens innhold og form (f.eks. papirbasert), eventuelt søknadsfrist - krav til søknadsbehandling, med angivelse av stønadskriterier/stønadsstørrelse - regler om klagebehandling, jf. forvaltningsloven - rutiner for registrering av krav/tilsagn - rutiner for utbetaling og regnskapsføring - krav til rapportering fra stønadsmottaker, der det er aktuelt - konsekvenser hvis oppgitt informasjon er misvisende eller betingelser ikke overholdes - tidsfrist for bortfall av tilsagn dersom utbetaling er avhengig av henvendelse fra mottaker, f.eks. om oppfyllelse av fastsatte betingelser Kunngjøring og søknadsbehandling Selv om en stønadsordning skal utløses automatisk av vedkommende administrasjon, er det nødvendig at det med jevne mellomrom gis informasjon om de ordninger som eksisterer. Det er aktuelt både med kunngjøring i aviser og tidsskifter og med å dele ut informasjonsmateriell fra organer som vedkommende målgruppe har kontakt med når stønadssituasjonen inntreffer. 144

146 Når utløsning av stønad er avhengig av innsendelse av krav eller begrunnet søknad, er det svært viktig at kunngjøring om ordningen foretas på en slik måte at man når hele den målgruppe som ordningen tar sikte på. Kunngjøring må bl.a. beskrive formålet med ordningen, krav som gjelder for å bli tatt i betraktning som søker og hvilke opplysninger søkeren må gi i søknaden. Søknadsfrist må oppgis dersom ordningen ikke er slik at søker kan melde seg når behovet oppstår. Behandlingen av søknader må følge reglene i eventuell særlov om stønadsordningen, i forvaltningsloven (krav til begrunnelse, rett til partsoffentlighet, klagerett m.m.) og god forvaltningsskikk, bl.a. med vekt på å unngå usaklig forskjellsbehandling. De stønadssatser som benyttes må kunne dokumenteres. Se nærmere omtale av forvaltningsloven i den felles innledningen foran kap. 11. Det er viktig at rutinene og systemene sikrer at søker mottar rett type stønad når flere alternative stønadsordninger kan benyttes. For stønadsordninger som er samordnet med andre ordninger, må det ved saksbehandlingen være mulig å påse at reglene for samordning overholdes. Departementet kan delegere myndighet til å behandle søknader og til å foreta tildeling til underordnet statlig virksomhet. Da må det samtidig gis tildelingsbrev for den aktuelle bevilgning. Slik delegering med tilhørende tildelingsbrev kan gis til statlige virksomheter under et annet departement, etter avtale med dette, jf. økonomireglementets 6.3. Dersom et departement unntaksvis vil legge reell avgjørelsesmyndighet vedrørende tildeling av stønad til andre instanser, må saken tas opp med Finansdepartementet. Det må da eventuelt også fastsettes hvem som kan undertegne tilsagnsbrev innenfor fastsatte rammer. Mottatte søknader og svar skal arkiveres på en oversiktlig måte. Søknader skal skrives på papir (eventuelt søknadsskjema) og ha original underskrift. Vedrørende regler om taushetsplikt og oppbevaring av opplysninger og vedtak, se forvaltningslovens f Tilsagnsbrev For stønader som gis etter søknad skal innvilget søknad bekreftes med tilsagnsbrev. Tilsagnsbrev kan utformes som standardbrev, og må i alle tilfelle inneholde: - mottagers navn, adresse og personnummer - mottagers bank- eller postgirokontonummer - stønadsbeløp - stønadens formål - utbetalingsrutiner - informasjon til stønadsmottaker om konsekvenser ved å fremlegge falske/misvisende/mangelfulle opplysninger og eventuelle andre krav - ved stønad med tilbakerapportering, presisering av krav til rapportering av at betingelsene er overholdt. 145

147 Tilsagnsbrev skal undertegnes, fortrinnsvis av en tjenestemann som har budsjettdisponerings-fullmakt, jf. økonomireglementets 7 og 8. Denne kan delegere fullmakt til å undertegne til en underordnet tjenestemann innenfor rammer som fastsettes skriftlig. Tilsagn som gis i stort omfang etter saksbehandling med elektroniske hjelpesystemer kan sendes ut uten underskrift. For stønadsordninger der det ikke kreves søknad er de 5 første strekpunktene aktuelle som meddelelser i et informasjonsbrev. Det er en fordel om data fra søknadsbehandling og tilsagnsbrev registreres i et elektronisk hjelpesystem som kan knyttes til reskontroføringen Attestasjon og anvisning Alle utbetalinger skal være attestert av saksbehandler. Attestasjonen skal bekrefte at utbetalingsforslaget er i overensstemmelse med lov, forskrift og eventuelt tilsagnsbrev, og at eventuelt krav til dokumentasjon er oppfylt. Attestert utbetalingsforslag skal anvises, jf. kravene i del I, pkt For enkelte større stønadsordninger vil hovedtyngden av sentrale grunndata ikke blir endret fra utbetaling til utbetaling. Utbetalingstransaksjonene produseres av hjelpesystemer med grunnlag i informasjon som er lagret i grunndata. Attestasjonen og anvisning av utbetalinger bekrefter at postene er generert av hjelpesystemet. Attestasjonen og anvisning kan utføres på lister som viser totale utbetalinger. Slike lister skal behandles som regnskapsbilag. Det betinger at det ikke er mulig å foreta endringer av transaksjonene (som inngår i utbetalingsgrunnlaget) fra de er produsert av hjelpesystemet til de er overført kontofører for utbetaling, herunder registrert i reskontro og hovedbok. Attestasjon og anvisning av endring av grunndata, variable data og korrigeringer av feil følger vanlige rutiner, jf. pkt Reskontroføring Registrering i reskontro foretas etter at utbetalingsforslag er attestert og anvist, men før betaling foretas. I reskontroen må det som et minimum registreres følgende informasjon som faste data: - mottakers navn, adresse, personnummer/organisasjonsnummer - mottakers bank-/postgirokontonummer. Når det brukes elektronisk overføring av informasjon fra saksbehandlersystem/forsystemer til reskontroen, skal det være etablert kontroller som sikrer korrekt overføring og oppdatering av reskontroen, jf. pkt og krav i del II, spesielt pkt Når stønad til privatpersoner av rent praktiske grunner utbetales til en tredje instans, jf. pkt , skal registreringen i reskontroen foretas på hver enkelt stønadsmottaker. Den som skal motta utbetalingen må da være registrert som faste data i reskontroen. 146

148 Fra reskontroen må det være mulig å produsere elektroniske og papirbaserte rapporter på ønsket format med informasjon om utførte utbetalinger Betalingsformidling Alle utbetalingsoppdrag skal overføres elektronisk til betalingsformidler med grunnlag i de registrerte transaksjoner i reskontroen. Gjennomføring av utbetalingsfunksjonen vil være svært lik den som er beskrevet for kjøp av varer og tjenester. Det vises derfor til generell omtale av betalingsformidling under kap 5 og til omtale under kap. 9, pkt Innberetningspliktige utbetalinger For utbetalinger som skal innberettes til likningsmyndighetene som skattepliktige må det være etablert systemer og rutiner som sikrer korrekt behandling og som kan avstemmes mot faktisk foretatte utbetalinger. Hva som er innberetningspliktig vil framgå av de årlige meldinger fra skatteetaten Rapportering fra mottaker Normalt kreves det ikke tilbakerapportering fra personlige stønadsmottakere. I de tilfelle hvor det stilles visse betingelser for tildeling av stønad er det aktuelt å kreve en kort rapport, eventuelt med dokumentasjon, for at betingelsen er oppfylt Kontroll og evaluering Kontroll hos stønadsforvalter For å sikre korrekt gjennomføring ved tildeling og utbetaling av stønad, må det være etablert metoder og tiltak som har til oppgave å avdekke og korrigere feil og mangler, jf. bl.a. økonomireglementets 21.3 og kapittel 2, pkt. 2-6 i del I. Kontrollene skal sikre: - korrekt registrering av faste data - korrekt tildeling/søknadsbehandling - korrekt betaling av stønad til rett mottaker og til rett tid - korrekt registrering i regnskapet - korrekt behandling av eventuell dokumentasjon fra stønadsmottaker. Stønadsforvalter har hvert år plikt til å vurdere og rapportere til departementet om situasjonen for så vidt gjelder prosedyren for saksbehandling og utbetaling, jf. pkt foran. 147

149 Kontroll av grunnlaget for stønad som utbetales uten søknad For ordninger der det utbetales stønad med grunnlag i offentlige register, og/eller ved beregninger fra andre register (f.eks. pensjonsutbetalinger), må det være etablert systemer og rutiner som til en hver tid sikrer kvaliteten på det materialet som benyttes. Kontrollene kan være elektroniske, men det må i ettertid kunne dokumenteres at kontrollene har fungert Kontroll av dokumentasjon fra stønadsmottaker Når stønad gis direkte til privatpersoner etter søknad, må krav til dokumentasjon og selvdeklareringer være utformet på en slik måte at det kan foretas en rimelig grad av kontroll av de opplysningene som gis. Så langt mulig skal kontrollen utføres før stønad godkjennes for utbetaling. I de tilfelle hvor det kreves innsendt rapport om at visse forutsetninger skal oppfylles etterskuddsvis, må slike rapporter kontrolleres, jf. pkt Evaluering av stønadsordninger Som angitt i økonomireglementets 3.3 må departementet med mellomrom foreta evaluering av stønadsordninger for å vurdere om man oppnår fastsatte målsettinger, med særlig vekt på de samfunnsmessige virkninger (effekter). Dette er omtalt under pkt og foran under pkt og Departementet skal ved utgangen av hvert år sende Riksrevisjonen en oversikt over hvilke stønadsordninger som er blitt evaluert. 148

150 Del IV Kapittel 14 Garantiordninger Garantiordninger 14-0 Innledning Finansdepartementet la i Nasjonalbudsjettet 1983 fram generelle retningslinjer for nye garantier, og en redegjørelse for hvordan viktige etablerte garantiordninger burde justeres med bakgrunn i de generelle krav. Stortingets finanskomite (flertallet) sluttet seg i prinsippet til det mønster som da ble trukket opp, jf. Budsjett-innst. S. I ( ) som ble behandlet høsten I St. prp. nr. 1 ( ) ble det lagt fram ytterligere generelle forslag om behandlingsmåten for garantisaker, som Stortinget sluttet seg til. Bl.a. ble det den vedtatt en tilføyelse om garantisaker i bevilgningsreglementets 8. Siden har det ikke vært noen omfattende behandling i Stortinget av garantisaker generelt før Riksrevisjonen i mars 1996 la fram sin rapport i Dokument nr. 3:6 ( ) om en undersøkelse om forvaltningen av statlige garantiordninger. Stortingets kontroll- og konstitusjonskomite avga innstilling om saken i Innst. S. nr. 218 ( ). Der påpekes nødvendigheten av at Finansdepartementet, i medhold av økonomireglementet, fastsetter generelle regler for utforming av garantiordninger og forvaltningen av dem, og at disse regler bl.a. bygger på de prinsipper som nedenfor er referert som normalvilkår. De overordnede regler om garantifullmakter er fastsatt i økonomireglementets 10. Finansdepartementet har her i del IV i de funksjonelle krav fastsatt mer detaljerte regler i henhold til reglementets 2.1. Reglene gjelder det som i kommentarene til økonomireglementets 10 er betegnet som "reelle" garantiordninger. De kan defineres som forhold der staten garanterer for at juridisk person A (i reglene betegnet låntaker) oppfyller sitt kontraktsforhold overfor juridisk person B (långiver). Slik garantiordning er ikke aktuell dersom en av de juridiske personer er ordinært statlig forvaltningsorgan. Ordninger av annen karakter som hittil også er betegnet som "garanti-fullmakt" vil for framtiden bli gitt en annen betegnelse. Eksempler på slike ordninger er kort omtalt i kommentarene til Hovedelementer ved forvaltning av garantiordninger Forankring i bevilgningsreglementet og økonomireglementet I henhold til bevilgningsreglementets 8 skal forslag om garantifullmakt legges fram for Stortinget i tilknytning til forslag til statsbudsjett. Fullmaktsvedtak gjelder for ett år, på samme måte som bevilgningsvedtak. Det er nå fast praksis at Stortinget fastsetter maksimumsbeløp i vedtaket om garantifullmakt, på samme måte som for bestillings- og tilsagnsfullmakter. 149

151 Ifølge økonomireglementets 10 innebærer forvaltning av garantiordninger bl.a. følgende prinsipielt viktige oppgaver: - formulering av målsetting for hver garantiordning - utarbeidelse av oppfølgingskriterier - fastsetting av regler om garantivilkår og saksbehandling - utforming av rutiner for rapportering og kontroll - oppfølging og kontroll overfor partene i hvert kontraktsforhold - evaluering av om man oppnår de fastsatte målsettinger. Omfanget av hver av disse oppgaver vil variere med garantiordningens art og formål. De er nærmere beskrevet nedenfor Hovedvilkår for statsgaranti Fastsetting av spesifiserte garantivilkår under den enkelte ordning er omtalt under pkt Ved den forannevnte generelle stortingsbehandling i 1982 og 1985 ble det imidlertid klarlagt at man anser noen garantivilkår som så prinsipielle og sentrale at de må kunne karakteriseres som hovedvilkår. Disse skal normalt fastsettes slik, betegnet som normalvilkår: a. En garantiordning skal normalt være selvfinansierende. Dette oppnås ved å kreve inn garantiprovisjon/-gebyr. Det innbetales på et fond som skal dekke både forventede utgifter p.g.a. tap og administrative utgifter. b. Garantiformen skal normalt bestå i at staten stiller seg som simpel kausjonist, d.v.s. at statens garanti forfaller først når långiver kan dokumentere manglende betalingsevne hos låntaker. c. Det må normalt etableres en risikofordeling på pro rata basis mellom staten og det øvrige kredittapparat, vanligvis med en andel på 50 pst. på hver. Finansdepartementet vil presisere at pro rata-fordeling betyr at det både formelt og reelt skal være en tapsfordeling i samsvar med den fastsatte pro rata-fordeling (vanligvis 50/50) for et hvert tap. Dette betyr at alle typer sikkerhet må være stilt til disposisjon for alle som deltar i den aktuelle pro rata-fordeling. Ingen av deltakerne kan således ha tilgang på særskilte sikkerheter som de andre ikke har tilgang til. Staten må sikres likeverdig adgang til eventuelle fremtidige sidesikkerheter som låntaker eventuelt stiller overfor medgarantistene i den periode garantien løper. Ved innhenting av garantifullmakt må det redegjøres for hvilken type garantiprovisjon som skal betales. Garantiprovisjon bør normalt betales som en engangspremie, som er resultat av en neddiskontering av en løpende premie, basert på en vurdering av tapsrisiko. Administrasjonsgebyr fastsettes som et engangsbeløp etter en skjønnsmessig beregning av garantiforvalters administrative utgifter. Garantien skal normalt ikke gjøres gjeldende før garantiprovisjon og administrasjonsgebyr er betalt. 150

152 Dersom garantien knytter seg til lån tatt opp i utenlandsk valuta, oppstår spørsmålet om statens risiko i forbindelse med valutakursendringer. Normalt bør statens ansvar settes til en fast andel av fordringen dersom kursen på den utenlandske valuta synker i forhold til valutakursen på det tidspunkt garantien gis, og begrenses oppad til et gitt kronebeløp dersom kursen stiger. Stortinget forutsettes å godkjenne hovedvilkårene for den enkelte garantiordning, vanligvis som premiss for selve garantivedtaket. Dersom regjeringen mener at det ikke er mulig å oppnå formålet med ordningen med de ovennevnte normalvilkår, må nødvendige unntak fra ett eller flere av normalvilkårene innarbeides og begrunnes i premissene når saken forelegges Stortinget Om eventuelt unntak fra normalvilkåret om selvfinansiering Unntak fra normalvilkåret om selvfinansiering må eventuelt godkjennes ved uttrykkelig stortingsvedtak, fordi det berører Stortingets bevilgningsmyndighet. Når det aksepteres som forutsetning at staten gir støtte for å dekke en differanse mellom forventet tap og det som kan dekkes av oppsamlet garantiprovisjon, må støtten bevilges på egne utgiftsposter (tilskudds-poster) i statsbudsjettet. Beløpet bevilges som avsetning til tapsfond på forhånd, slik at det hvert år gis bevilgning til å dekke antatte utgifter som staten vil få på garantitilsagn som blir gitt samme år. De årlige bevilgninger akkumuleres i et tapsfond, og tap belastes dette akkumulerte tapsfond. Fondsregnskapet må derfor føres på en slik måte at det kan påvises sammenheng år for år mellom utgiftsførte tap på den enkelte årgang av garantitilsagn og den tapsavsetning som ble bevilget det år vedkommende tilsagn ble gitt. Stortinget godkjente i 1985 et forslag om at man kunne bruke en alternativ ordning, begrunnet med at det kan være vanskelig å anslå risikoen på forhånd. Den består i å innhente stortingsvedtak om trekkfullmakt uten bevilgning. En slik utbetaling må føres på en 90-post, siden den formelt sett fører til at staten får en fordring. Fordringen blir deretter aktivert i statens kapitalregnskap (se pkt ). Dette har igjen som konsekvens at det senere må fremmes bevilgningsforslag på en tilskuddspost for å avskrive fordringen. En slik løsning stemmer imidlertid ikke godt overens med de budsjetteringsprinsipper som følges i dag. Finansdepartementet vil derfor bare unntaksvis kunne samtykke i at det fremmes forslag for Stortinget om en slik løsning knyttet til framtidige garantifullmakter. Det er ved den årlige budsjettbehandling i de seinere år innhentet garantifullmakter som avviker fra forannevnte normalvilkår. Avgjørelsen i disse enkeltsaker kan imidlertid ikke oppfattes som generell endring av normalvilkårene. Stortingets kontroll- og konstitusjonskomite har i forannevnte Innst. S. nr. 218 ( ) påpekt at normalvilkårene som hovedregel må følges. 151

153 14-2 Rutiner ved forvaltning av garantiordninger Administrative oppgaver Forvaltning av garantiordninger innebærer bl.a. følgende oppgaver, medregnet de oppgaver som er nevnt under pkt : - utforming av forslag til årlig vedtak i budsjettproposisjonen og premissene for dette - utarbeidelse av regler for forvaltning av den enkelte garantiordning - behandling av søknader, registrering av garantierklæringer - innhenting av rapporter fra kontraktspartene - oppfølging, kontroll og evaluering - behandling av eventuelle krav fra långiver. Forvaltningen av garantiordninger må være organisert på en effektiv og hensiktsmessig måte. Hvert departementet har innenfor sine områder ansvar for å påse at de nødvendige rutiner og systemer er etablert, jf. økonomireglementets 2.2 sammenholdt med 10. Dette gjelder både når garantier gis av departementet selv og av underliggende virksomheter. Som fellesbetegnelse brukes begrepet garantiforvalter. Finansdepartementet minner om at forvaltningsloven gjelder for garantiforvalters arbeid med garantiordninger. Det vises til avsnittet om regler om saksbehandling i den felles innledning i del III om tilskudd og stønad Utarbeidelse av forslag om garantifullmakt Målsetting og oppfølgingskriterier for den enkelte garantiordning må beskrives i budsjettproposisjonen hvert år det foreslås garantifullmakt. For nye ordninger må det gis en grundig redegjørelse. For etablerte ordninger vil det være hensiktsmessig å gjenta en mer omfattende redegjørelse f.eks. etter hvert stortingsvalg, eller i forbindelse med en evalueringsrapport. Det må i den årlige fagproposisjonen gis resultatrapport om den enkelte ordning i forhold til de fastsatte oppfølgingskriterier. Utover årsrapporter er det viktig at det gjennomføres periodiske evalueringer, jf. pkt Hovedvilkårene for garantitilsagn, bestående av forannevnte normalvilkår og eventuelle forslag om unntak fra disse, må refereres og begrunnes, jf. pkt Det må spesielt nevnes dersom garantier skal kunne gis for lån i utenlandsk valuta, og hvilke konsekvenser det skal ha. En garantifullmakt skal begrenses med en beløpsramme. I forslag til stortingsvedtak skal det fortrinnsvis fastsettes både en ramme for nye garantitilsagn i vedkommende budsjettår og en totalramme for nye tilsagn og gammelt ansvar. Hvis det viser seg svært vanskelig å administrere en ordning med særskilt ramme for nye tilsagn innenfor totalrammen, angis bare et beløp for totalrammen i forslaget til vedtak. Nærmere regler om hvordan det skal informeres om statens garantiansvar i en fagproposisjon gis i de årlige budsjettskriv. 152

154 Regler Det må i nødvendig utstrekning foreligge regler som fastlegger klare forpliktelser for garantiforvalter, enten dette er departementet selv eller en underliggende virksomhet. Reglene kan fastsettes for hver enkelt garantiordning eller for grupper av ordninger som det er hensiktsmessig å ha felles regler for. Reglene må henvise til gjeldende stortingsvedtak om garantifullmakt, og normalt omhandle: - formål med ordningen - målgruppe (betingelser for å bli tatt i betraktning som søker) - godkjente hovedvilkår, jf. pkt spesifiserte standardvilkår - kunngjøring og krav til søknadens innhold og form, eventuelt søknadsfrist - krav til søknadsbehandling og klagebehandling, jf. forvaltningsloven - rutiner for registrering av tilsagn i forhold til rammen for garantifullmakt - tidspunkt når et tilsagn faller bort dersom garantimottaker (långiver) ikke gir melding om at det er benyttet - krav til rapportering fra kontraktspartene - kontrolltiltak - konsekvenser av at partene ikke bruker garantien i samsvar med fastsatte betingelser, eller gir uriktige opplysninger - garantiforvalters behandlingsmåte ved krav om innfrielse av statens garantiansvar Fastsetting av spesifiserte garantivilkår. I tillegg til de hovedvilkår som Stortinget har godkjent som premiss for vedtaket om garantifullmakt, må det spesifiseres standardvilkår i reglene for den enkelte ordning. Dersom departementet ikke selv er garantiforvalter, kan det delegere til garantiforvalter å fastsette detaljerte standardvilkår. I reglene bør det også angis hva slags tilleggsvilkår det kan være aktuelt å stille overfor enkelte låntakere. Det er viktig at alle vilkår for garantiens gyldighet blir spesifisert og formulert så tydelig at alle parter er innforstått med innholdet. Foruten hovedvilkårene, som vil omfatte garantiprovisjonens størrelse, kausjonsformen, ansvarsfordeling og valutarisiko, gjelder dette f.eks.: - begrensning av garantiens omfang til et maksimalt beløp og/eller til en tidsperiode, spesielt vedrørende renter, omkostninger og forsinkelsesrenter (morarenter). Normalt skal f.eks. omkostninger ved inndrivelse overfor låntaker ikke dekkes. - vilkår for eventuell renteregulering fra långiver - garantiens varighet. Normalt skal det fastsettes lineær nedtrapping i samsvar med forutsatt nedbetaling, uavhengig av faktisk nedbetaling - spørsmål om annen sikkerhetsstillelse - partenes plikt til å rapportere - plikt til å innhente garantiforvalters samtykke til eventuell endring i den underliggende avtale 153

155 - garantiforvalters adgang til å gjennomføre kontrolltiltak - konsekvenser av mislighold eller at partene på annen måte ikke opptrer i samsvar med skriftlige forutsetninger, f.eks. at det er oppsigelsesgrunn fra garantiforvalter - regresspørsmål, bl.a. hvordan långiver skal bistå i arbeidet med inndrivelse av regresskravet og på hvilken måte garantiforvalter skal kunne utnytte eventuell sikkerhet i form av pant eller liknende Kunngjøring og saksbehandling Garantier gis vanligvis overfor profesjonelle långivere og låntakere fra næringslivet, og reglene for kunngjøring og innsending av søknader fastsettes på denne bakgrunn. Kunngjøring må foretas på en slik måte at man når hele den målgruppen som garantiordningen tar sikte på, slik at det sikres likebehandling av mulige søkere. Den må bl.a. beskrive formålet med ordningen, de krav som gjelder for å komme i betraktning som søker, og hvilke opplysninger søkeren må gi i søknaden for at det i første fase kan konstateres om det påtenkte kontraktsforholdet går inn under den foreliggende ordning. Dersom potensielle søkere ikke er kjent med de gjeldende detaljerte regler for ordningen, må det refereres til disse med opplysning om hvor de er å få. Behandlingen av søknader må følge reglene i eventuell særlov eller stortingsvedtak om garantiordningen, i forvaltningsloven (krav til begrunnelse, rett til partsoffentlighet, klagerett m.m.) og god forvaltningsskikk, bl.a. med vekt på å unngå usaklig forskjellsbehandling. Det må vises ekstra påpasselighet når antall søknader overstiger garantirammen, som bestemmer antall og omfang av de garantitilsagn som kan gis. Det må foretas en grundig vurdering av alle sider ved det påtenkte låneforhold. Garantiforvaltere som administrerer omfattende og kompliserte garantiordninger bør ha et eget apparat for kredittvurdering. Det vil selv kunne innhente supplerende informasjon. Det kan være nødvendig for de avsluttende forhandlinger mellom långiver og låntaker at garantiforvalter i en forberedende fase gir et foreløpig tilsagn om at garanti sannsynligvis kan gis dersom nærmere vilkår blir akseptert. I slike tilfelle må det angis fra hvilket tidspunkt tilsagnet faller bort, dersom partene ikke dokumenterer at fastsatte betingelser er oppfylt/akseptert og anmoder om endelig garantierklæring. Departementet kan delegere myndighet til å behandle søknader og gi garantierklæringer til underordnet statlig virksomhet. Hvis de forannevnte regler ikke dekker alle forhold ved forvaltningsoppgaven må det samtidig gis presise tilleggsinstruksjoner. Alle dokumenter skal arkiveres på en oversiktlig måte og må oppbevares i hele den tiden garantien gjelder Garantierklæring/ inngåelse av kontrakt 154

156 Det er viktig å sørge for at alle parter er innforstått med de vilkår som settes for garantien. Det endelige dokumentet bør fortrinnsvis utformes som en kontrakt som undertegnes av garantiforvalter, låntaker og långiver. Også for endelig tilsagn skal det settes en frist for benyttelse, hvoretter ubenyttet (del av) tilsagn faller bort. Selve garantierklæringen/kontrakten bør inneholde garantiordningens formål, med henvisning til gjeldende stortingsvedtak, samt alle de vilkår og forutsetninger som staten har fastsatt, jf. pkt og Det kan gjøres uttrykkelig henvisning til generelle regler eller andre dokumenter under forutsetning av at partene skriftlig aksepterer at dette også er en del av kontraktsforholdet. Det bør vurderes om det er grunn til å presisere at statens rett til regress reguleres av forutsetningene for stortingsvedtaket og av garantivilkårene, og ikke påvirkes av om det eventuelt gis bevilgninger til å dekke tap. Fordelen som følge av en statlig garanti bør tilfalle låntaker. Garantiforvalter bør, dersom det er praktisk mulig å skaffe slik informasjon, påse at den rente låntaker oppnår med statsgaranti er lavere enn den rente låntaker måtte ha betalt uten statsgaranti. En garantierklæring/kontrakt skal undertegnes på vegne av garantiforvalter av en tjenestemann som er spesielt bemyndiget til å undertegne slike Registrering av tilsagn/garantiansvar Gitte tilsagn må registreres på en slik måte at garantiforvalter til enhver tid har oversikt over gitte tilsagn. Dette gjelder både foreløpige tilsagn og endelige tilsagn i form av garantierklæring/kontrakt. Det er viktig å ha systemer og rutiner som medfører at garantiforvalter har fullstendig oversikt med hvordan garantirammen er utnyttet og at den ikke overskrides. Det innebærer at garantiforvalter må kunne utarbeide periodiske rapporter om i hvilken grad utstedte garantitilsagn er benyttet, og om alle senere endringer i form av nedtrapping eller bortfall. Dersom garantiforvalter ikke er et departement, må vedkommende gi løpende rapport til overordnet departement om disponering av garantifullmakt, jf. økonomireglementets 10. Rapportene skal vise at tilsagnene er holdt innenfor fullmaktens ramme og forutsetninger og om hva som til enhver tid er utnyttet garantiramme. Hvor ofte det skal rapporteres bestemmes av overordnet departement Postering av inntekter Når en garantiordning opphører og alt ansvar er avviklet, må eventuelt restbeløp i vedkommende fond - enten det er finansiert av tilskuddsbevilgning eller bare av innbetalt provisjon og gebyr - inntektsføres under kap Tilfeldige inntekter. Innbetalt administrasjonsgebyr tas hvert år til inntekt i statsregnskapet fra fondet, på garantiforvalters inntektskapittel. 155

157 14-3 Rapportering fra kontraktspartene En garantiforvalter må følge med i hvordan et garantitilsagn benyttes og utviklingen i det underliggende kontraktforhold mellom långiver og låntaker. Behovet for løpende informasjon varierer imidlertid med hvilken grad av risiko som garantitilsagnet innebærer. Långivers løpende informasjonsplikt må innarbeides som vilkår i garantierklæring/kontrakt. Det er aktuelt med informasjon om: - at långiver overveier å søke om samtykke til å gi låntaker utsettelse med å betale renter og avdrag eller gjøre andre endringer i låneavtalen - at långiver har fått kjennskap til forhold som er i strid med vilkår eller forutsetninger for garantien - eventuelt mislighold fra låntakers side, f.eks. låntakers unnlatelse av å betale avdrag og renter - at långiver vurderer å igangsette inndrivelse som vil medføre omkostninger - informasjon fra låntaker som långiver etter avtalen har plikt til å videreformidle til garantiforvalter. I garantierklæring/kontrakt må det også innarbeides krav til periodisk rapportering fra långiver. Denne rapporteringen bør bl.a. inneholde opplysninger om f.eks. saldo på lån som omfattes av garantien, opplysning om endring i rentevilkår osv. Låntaker bør ha plikt til å sende inn årsregnskap, med revisors beretning og attestasjon, årsberetning og driftsrapporter Oppfølging, kontroll og evaluering Oppfølging og kontroll Garantiforvalter må løpende sette seg inn i den innkommende informasjon, og etterlyse informasjon som ikke innkommer i tide. Det må foretas en kontroll som er tilpasset den enkelte kontraktssituasjon og som har et rimelig omfang i forhold til den nytte den gir, jf. omtale av kontrolltiltak vedrørende rapporter fra tilskuddsmottakere under pkt Dersom partene sender felles, skriftlig søknad til garantiforvalter om samtykke til å endre den underliggende låneavtale, må garantiforvalter snarest gi tilkjenne om han kan godkjenne dette eller ikke. Garantierklæringen/-kontrakten må inneholde klausuler om konsekvensene av eventuelt mislighold av vilkårene i denne. Der må det angis hvilken aktsomhetsgrad som skal legges til grunn. Dersom slikt mislighold inntrer, må garantiforvalter reagere raskest mulig, med oppsigelse av garantien eller inngåelse av ny avtale om partenes adgang til å avhjelpe manglene. 156

158 Evaluering Vedkommende departement må med jevne mellomrom foreta evaluering for å få informasjon om hvorvidt man oppnår de fastsatte målsettinger for garantiordningen. Garantiordninger er ofte av en slik karakter at den årlige rapport i fagproposisjonen vanskelig kan gi grunnlag for noen gjennomgripende vurdering av om ordningen svarer til sin hensikt. Hyppigheten av evalueringer vil variere med hvor omfattende og viktig garantiordningen er, hvor stor offentlig interesse den har, om de løpende rapporter gir grunn til å anta at faktiske forhold har forandret seg o.s.v. F.eks. kan et forhold som at garantirammen ikke på langt nær utnyttes, være et kriterium på dårlig effekt. Der det er praktisk mulig og hensiktsmessig bør garantiforvalter bringe på det rene at renten på de statsgaranterte lån er lavere enn den rente låntaker ville oppnådd uten statsgaranti. Vedkommende departement må ha ansvaret for evalueringen. Som for andre typer evalueringer må omfanget av det arbeid som legges ned ha et rimelig omfang i forhold til den nytte man vil ha av den informasjon som framkommer. Dersom det viser seg at målsettingen ikke oppnås, må det vurderes om man skal unnlate å be om ny fullmakt slik at garantiordningen avvikles, eller om noen av vilkårene bør endres Innfrielse av garanti, regress Når långiver melder seg med krav om at staten innfrir sitt ansvar, må garantiforvalter påse at långiver har korrekt grunnlag for kravet. Ved simpel kausjon vil det si at långiver kan dokumentere manglende betalingsevne hos låntaker. Dersom staten unntaksvis har påtatt seg selvskyldnerkausjon, må garantiforvalter opptre i nøye samsvar med det som er avtalt når låntaker ikke betaler ved forfall. Når garantiforvalter betaler långiver, får staten rett til regress. Det følger av alminnelige rettsgrunnsetninger, men for å hindre misforståelser må det likevel presiseres i avtalen. Finansdepartementet gjør oppmerksom på at valg av teknisk bevilgningsform for eventuell statsstøtte til dekning av tap ikke påvirker statens regresskrav. Spørsmål vedrørende regress bør gjennomtenkes og løses allerede ved garantistillelsen, f.eks.: - hvilke omkostninger skal den omfatte - formene for å tre inn i långivers sikkerhet - sikring mot kommersielle innsigelser fra debitor i regressomgangen. Etter at garantien er innfridd må man ta stilling til: - skal regressen inndrives eller skal det inngås nedbetalingsavtale - hvilke sikkerheter bør realiseres - anmeldelse av krav innen særskilte fastsatte foreldelsesfrister. 157

159 STIKKORDREGISTER Registeret omfatter både økonomireglementet (forkortet ør ) og de funksjonelle krav (forkortet ( fk). Henvisning til økonomireglementet gjelder også kommentaren til vedkommende paragraf. Når stikkordet gjelder et tema som fyller et helt kapittel, er det understreket. Det er ikke gjort henvisninger til kap. 3, som gir et sammendrag av temaene i kapittel aksjeselskap, statsforetak, m.m - oppfølging av, ør 22 anvisning og attestasjon - generelt, ør 16 og kommentar til 8, fk pkt av lønnsutgifter, fk pkt av utg. til varer og tjenester, fk pkt av tilskudd og stønad, fk pkt , og attestasjon, se anvisning avstemming - generelt, ør 21, fk pkt mellom hjelpesystem, reskontro og hovedbok, fk pkt avrop (kjøp i henhold til rammeavtale), fk pkt. 3-2 belastnings- og posteringsfullmakt, ør 17.6 bestilling av varer og tjenester (bestillingsrett), ør 8, fk pkt bestillingsfullmakt fra Stortinget, ør 9, fk pkt betalingsformidling, ør 17, fk kap. 5 budsjettdisponeringsmyndighet, ør 8, fk pkt budsjettforslag - utarbeiding av, ør 4, fk pkt omtale av tilskuddsordninger, fk pkt omtale av garantiordninger, fk pkt og delegering av - budsjettdisponeringsmyndighet, ør 8, fk pkt anvisningsmyndighet, ør 16, fk pkt myndighet til å tildele tilskudd og stønad, fk pkt , og disponeringsskriv i et departement, ør 7, fk pkt disponeringsskriv i en underordnet virksomhet, ør 8, fk pkt dokumentasjon av regnskapstransaksjoner, fk pkt og 6-2 dokumentasjon av økonomisystemet, fk pkt driftsenhet - definisjon, ør 8 - spesielt kommentaren eksternregnskap, se rapportering til sentralt statsregnskap evaluering, ør 3, - generelt, fk. pkt av garantiordninger, fk pkt av tilskudds- og stønadsordninger, fk pkt , og fond, ør 1 - spesielt kommentaren forsikring, ør 25 forsystem, se hjelpesystem forvaltningsorgan med særskilte fullmakter, ør 1.3, fk - innledningen side 40 og innledningen til del III side 117 garantifullmakt fra Stortinget, ør 10, fk kap. 14 hjelpesystem og forsystem, ør 11 og 18, fk pkt , og for innfordring, fk pkt for lønnsutgifter, fk pkt for innkjøp, fk pkt. 9-5 innbetaling, ør 17, fk pkt. 5-1 og innfordring, fk kap instruks - generelt for en virksomhet, ør for departementets kontrollrutiner, ør 20, jf. pkt. 1-4 inntektsbevilgning, ør 5 - spesielt kommentaren inntekter, fk kap. 7 internbudsjett, fk pkt. 4-6 internregnskap, ør 18, fk pkt og 4-4 internrevisjon, ør 21 - spesielt kommentaren, fk pkt. 2-6 intern økonomikontroll, ør 21 - generelt, fk pkt vedrørende inntekter fk pkt vedrørende lønnsutgifter, fk pkt vedrørende innkjøp, fk pkt vedrørende verdipapirer, fk pkt vedrørende tilskudd og stønad, fk pkt , og

160 internt disponeringsskriv, se disponeringsskriv kapitalregnskap - rapportering til, fk pkt , - eiendeler og forpliktelser, fk kap 10 kjøp av varer og tjenester, fk kap 9 konsernkontoordning, se betalingsformidling kontofører, se betalingsformidling kontoplan for ekstern- og internregnskapet, ør 13, fk pkt kontroll - internt, se intern økonomikontroll - overordnet fra et departement, ør 20, fk pkt vedrørende tilskudd og stønad, fk pkt. 11-5, 12-5 og vedrørende garantier, fk pkt korreksjon av feilføring, fk pkt lønn og personalkostnader, fk kap. 8 materiell og utstyr - oppbevaring og vedlikehold, ør 24, fk pkt. 2-7 og 9-4 normalvilkår for garantier, ør 10, fk pkt oppfølgingskriterier - vedrørende tilskudd, ør 3, fk pkt og 12-1 posterings- og belastningsfullmakt, ør 17.6 rapportering - til Stortinget og Riksrevisjonen, ør 12, fk pkt generelt til overordnet myndighet, ør 11, fk pkt årsrapport - bl.a. til overordnet departement, ør fk pkt periodisk, ør 11.3, fk pkt til sentralt statsregnskap (eksternregnskap), ør 14.2, fk pkt , og fra tilskuddsmottaker, fk pkt og fra parter i garantikontrakt, fk pkt regnskapsføring - generelt, ør 11 og 14, fk kap 4 regnskapsmateriell, fk pkt. 6-3 og 6-4 regnskapsprinsippet, se internregnskap regnskapssentral, ør 14.1, fk pkt. 4-5 regnskapssystem, se økonomisystem reskontro - generelt, fk. pkt for inntekter, fk pkt for lønnsutgifter, fk pkt for innkjøp, fk pkt reskontro for tilskudd og stønad, fk pkt , og resultat - begrepsdefinisjon, ør 3 - spesielt kommentaren resultatoppfølging/-indikator, ør 3, fk pkt for tilskudd, fk pkt og 12-4 saksbehandling - vedrørende tilskudd og stønad, fk innledningen side 118, og pkt , og statsforetak - oppfølging av, ør 22 strategisk/langsiktig plan, se virksomhetsplan styre for en virksomhet - ansvar generelt, fk - innledningen side 40 - delegert ansvar for departemental kontroll, ør 20.3 styringsdialog, fk pkt. 1-2 og 2-2 stønad (er en form for tilskudd), ør 3 og 6, fk kap. 13 tilbakebetaling av tilskudd, fk pkt tildelingsbrev, ør 6, fk pkt tilsagnsbrev om tilskudd og stønad, fk pkt , og tilsagnsfullmakt fra Stortinget, ør 9, fk pkt og tilskudd, ør 3 og 6 - til private, organisasjoner, næringsdrivende m.m., fk kap til kommuner og fylkeskommuner, fk kap 12 utbetaling - generelt, ør 17, fk pkt av lønn, fk pkt for varer og tjenester, fk pkt av tilskudd og stønad, ør 17, fk pkt , og verdipost,verdipapirer, ør 23, - forvaltning, fk kap 10 - mottak, fk pkt. 7-3 og virksomhet - definisjon, ør - kommentaren side 23 virksomhetsplan, ør 3 og 6, fk pkt økonomiforvaltning - definisjon, fk innledningen side 40 økonomisystem - herunder regnskapssystem, ør 15, fk kap. 4 årsrapport, se rapportering

161