ble tildelt Kongeriket Norge og Den russiske føderasjon i 2004 og 2005 i samsvar med vedtakene 18. juni 2007 Moskva

Transkript

1 Memorandum om resultatene av parallell revisjon av forvaltningen av de levende marine ressursene i Barentshavet og Norskehavet gjennomført av den norske Riksrevisjon 18. juni 2007 Moskva føderasjons Riksrevisjon har i tidsrommet januar desember 2006 gjennomført en parallell revisjon av utnyttelsen av kvotene for fiske av levende marine ressurser som ble tildelt Konge - riket Norge og Den russiske føderasjon i 2004 og 2005 i samsvar med vedtakene i Den blandete norsk-russiske fiskerikommisjon (heretter kalt Fiskerikommisjonen). Parallellrevisjonen har tatt utgangspunkt i bestemmelser og grunnleggende prinsipper for revisjon som legges til grunn av The Inter - national Organisation of Supreme Audit Institutions (INTOSAI) og The European Organisation of Supreme Audit Institutions (EUROSAI), Vedtak om gjennomføring av parallell revisjon undertegnet gjennom brevveksling av 8. juni og 10. juli 2006 (vedlegg nr. 1 til dette Memorandumet), samt Protokoll fra møte mellom representanter fra den norske og den russiske riksrevisjonen i Moskva mai 2006 (vedlegg nr. 2 til dette Memorandumet). Artikkel 1 føderasjons Riksrevisjon har hatt som utgangspunkt at en parallell revisjon, gjennomført innen rammene av det nasjonale lovverket i henholdsvis Norge og Russland, vil bidra til en mer effektiv håndtering av oppgaver knyttet til overholdelse av lover og mellomstatlige overenskomster på fiskeriområdet. Artikkel 2 føderasjons Riksrevisjon har lagt følgende definisjoner til grunn for revisjonen: Grunnlag informasjon om en rekke faktiske tilfeller av ulovlig fiske (tyvfiske) som har medført en betydelig reduksjon i fiskebestandene; Tema parallell revisjon av utnyttelsen av kvotene for fiske av levende marine ressurser som ble tildelt Kongeriket Norge og Den russiske føderasjon i 2004 og 2005 i samsvar med vedtakene i Fiskerikommisjonen; Mål bedømme effektiviteten av implementering av bilaterale overenskomster rettet mot bevaring og rasjonell utnytting av levende marine ressurser; Revisjonsobjekter statlige utøvende myndighetsorganer på ulike forvaltningsnivåer; operative kontrollorganer på området fiskeri og bevaring av levende marine ressurser; organer som driver vern av levende marine ressurser; brukere av levende marine ressurser; samt andre statlige forvaltningsorganer og organisasjoner som kan være aktuelle i forhold til målsetningene for denne revisjonen. Artikkel 3 føderasjons Riksrevisjon har definert følgende felles temaer for revisjonen: Tema 1: Vurdering av ulovlig fiske av torsk i 2004 og 2005, herunder uregistrert fiske av den nevnte arten av levende marine ressurser utover fastsatte nasjonale kvoter. Tema 2: Overholdelse av vedtak fattet av Fiskerikommisjonen. Tema 3: Effektiviteten av den statlige kontrollvirksomheten knyttet til bevaring av levende marine ressurser. Avdekking, forebygging og motvirking av brudd på nasjonal lovgivning og internasjonale avtaler på området fiskeri og bevaring av marine biologiske ressurser. Tema 4: Sanksjoner ved brudd på lover og regler innen området bruk av levende marine ressurser. Beskrivelse, analyse og vurdering av de etablerte sanksjonsmuligheter og den faktiske bruken av disse mulighetene. Tema 5: Fordeling og realisering av kvoter for fiske av levende marine ressurser som ble tildelt fiskeriforetak. 195 Dokument nr. 3:2 ( ) Memorandum

2 Tema 6: Analyse av gjennomføring av de felles norsk-russiske programmene for forskning på levende marine ressurser, vedtatt på Fiskeri - kommisjonens sesjoner. Artikkel 4 føde rasjons Riksrevisjon har lagt til grunn et sett felles revisjonskriterier for den parallelle revisjonen. En oversikt over de felles kriteriene og indikatorene for parallellrevisjonen finnes i vedlegg nr. 3 til dette Memorandumet. Artikkel 5 føderasjons Riksrevisjon har lagt til grunn for utarbeidelsen av sine respektive rapporter en omforent disposisjon som finnes i vedlegg nr. 4 til dette Memorandumet. Artikkel 6 Den norske og den russiske rapporten er utarbeidet hver for seg og på selvstendig grunnlag. Den norske Riksrevisjonen står derfor kun ansvarlig for innholdet i den norske rapporten og Den russiske føderasjons Riksrevisjon står kun ansvarlig for innholdet i den russiske rapporten. Rapportene til den norske Riksrevisjonen og Den russiske føderasjons Riksrevisjon finnes i henholdsvis vedlegg nr. 5 og 6 til dette Memo - randumet. føderasjons Riksrevisjon har kommet frem til følgende resultater under de avtalte revisjonstemaene: Tema 1: Vurdering av ulovlig fiske av torsk i 2004 og 2005, herunder uregistrert fiske av den nevnte arten av levende marine ressurser utover fastsatte nasjonale kvoter. Informasjon om ulovlig og uregistrert uttak av torsk i Barentshavet dannet utgangspunktet for den norske Riksrevisjonens og Den russiske føderasjons Riksrevisjons parallellrevisjon. I den forbindelse har den norske Riksrevisjonen og Den russiske føderasjons Riksrevisjon, hver for seg og på selvstendig grunnlag, vurdert omfanget av det ulovlige og uregistrerte uttaket av torsk i Barentshavet i 2004 og Felles vurderinger. føde rasjons Riksrevisjon er enige om at det foregår et betydelig fiske av torsk i Barentshavet utover totalkvotene som er fastsatt av Fiskerikommisjonen. føderasjons Riksrevisjon har innhentet forskjellige ekspertvurderinger i beregningene av omfanget av overfisket. På grunn av forskjeller i metodisk tilnærming har man ikke kommet frem til et omforent estimat. Det er imidlertid en felles vurdering at både den norske Riksrevisjonens estimat og estimatet til Den russiske føderasjons Riksrevisjon er beheftet med stor usikkerhet. Usikkerheten knyttet til estimatet for totaluttaket av torsk i Barentshavet er i seg selv et problem, blant annet fordi data om fisket, herunder om totaluttaket, er viktige parametre i forskernes bestandsberegninger, prognoser og tilrådninger. føderasjons Riksrevisjon er derfor enige om at det er nødvendig å få mer presise data om hvor mye som faktisk tas ut i forbindelse med fisket. I et slikt arbeid må alle former for uttak som ligger utenfor den tillatte totale fangsten, tas i betraktning. I sammenheng med dette vil den norske Riks - revisjonen og Den russiske føderasjons Riks - revisjon framheve betydningen av vedtaket på den 35. sesjon i Fiskerikommisjonen om å nedsette en arbeidsgruppe for analyse av informasjon om overfiske av torske- og hysekvotene i Barentshavet i føderasjons Riksrevisjon vil understreke viktigheten av at et slikt arbeid får en langsiktig karakter, og at det er nødvendig å utarbeide en omforent metodikk for beregning av de ulike formene for uttak. Tema 2: Overholdelse av vedtak fattet av Fiskerikommisjonen føderasjons Riksrevisjon viser til Fiskeri - kommisjonens grunnleggende rolle som det overordnede og ansvarlige organ for forvaltningen av fiskeressursene i Barentshavet og Norske - havet, og understreker viktigheten av at Fiskeri - kommisjonens vedtak blir overholdt av myndighetene i Norge og Russland. Dette innebærer at norske og russiske myndigheter må inkorporere 196 Dokument nr. 3:2 ( ) Memorandum

3 vedtakene fra Fiskeri kommisjonen i nasjonale lover og regler for at bestemmelsene skal være bindende for fiskeriforetakene, og for at overtredelser av disse vedtakene skal kunne straffes. Vedtak fra Fiskeri kommisjonen må implementeres i lov- og regelverket så snart som mulig etter at Fiskeri kommisjonen har fattet sine vedtak. Memorandum om kontrollsamarbeid som er vedtatt av Fiskerikommisjonen, utgjør også et godt grunnlag for samarbeidet mellom norske og russiske fiskerimyndigheter. Det er derfor viktig at dette dokumentet til enhver tid er mest mulig oppdatert, slik at de virkemidlene som er mest effektive på kontrollområdet, kan brukes. Den norske Riksrevisjonens resultater. at det i den norske forvaltningen eksisterer adekvate prosedyrer for hvordan internasjonale forpliktelser, som for eksempel vedtak fattet av Fiskerikommisjonen, skal implementeres i norsk lovverk. De nye reglene for omlasting av fisk til havs som ble vedtatt på Fiskerikommisjonens 33. sesjon høsten 2004, ble forskriftsfestet i perioden februar-mai Oppfølgingen og håndhevingen av de nye reglene fra kontrollorganenes side varierte noe den første tiden etter at de var trådt i kraft. Undersøkelsen viser at håndhevingen nå fungerer etter forutsetningene. Implementeringen av en rekke nye forpliktelser på kontrollsamarbeidsområdet som ble vedtatt på Fiskerikommisjonens 33. sesjon (protokollens punkt 12.5) og innskjerpet på den 34. sesjon, har vært delvis vellykket. Undersøkelsen viser at de norske kontrolletatene i hovedsak har fulgt opp de nye forpliktelsene der dette har vært mulig. I noen tilfeller har norsk part avstått fra oppfølging av forpliktelsene fordi russisk part har gjort det klart at de foreløpig ikke vil kunne følge dem opp fra sin side. Et sentralt problem i kontrollsamarbeidet, herunder oppfølgingen av Memorandumet, er at det har vært vanskelig å få til et reelt analytisk og operativt samarbeid mellom norske og russiske kontrollorganer, særlig i forhold til overfiskeproblematikken. Den russiske føderasjons Riksrevisjons resultater. viser at russiske føderale myndigheter hovedsakelig implementerer vedtakene i Fiskerikommisjonen i form av å utstede etatsinterne ordrer. Samtidig gjøres det endringer og tillegg i Den russiske føderasjons lover med sikte på å skjerpe sanksjonene for brudd på fiskerilovgivningen. For å sikre gjennomføring av Fiskerikommisjonens beslutninger bør de utøvende føderale myndighetsorganene som innen sine fullmakter utøver juridisk regulering, aktivisere sin virksomhet med å utarbeide og utgi regelverk, samt nødvendige endringer og tillegg i henhold til normene som er fastsatt av Den russiske føderasjons Regjering og forutsetter registrering av dokumentene i Den russiske føderasjons Justisministerium. Undersøkelsen viser at Memorandum om kontrollsamarbeid danner et grunnlag for samarbeidet mellom norske og russiske fiskerikontrollorganer, og at prosedyrene for rutinemessig informasjonsutveksling og informasjon i forbindelse med kontroll har blitt fulgt opp av russiske myndigheter. Ordningen med utveksling av inspek - tører som observatører til havs og ved landingskontroller er i stor grad gjennomført etter plan - ene. Undersøkelsen viser imidlertid også at de føde rale myndighetsorganene ikke legger tilstrekkelig vekt på å støtte arbeidet til underutvalget og arbeidsgruppene som er etablert under Det permanente utvalg for forvaltnings- og kontrollspørsmål på fiskerisektoren. Dette er uheldig for den situasjonen som har oppstått, ettersom både underutvalget for utarbeidelse av tiltak for å bedre kontroll og sikre anvendelse av straffetiltak i forbindelse med brudd på fiskeribestemmelsene i Barentshavet og Norskehavet, og analysegruppen for enkeltsaker har viktige funksjoner i løsningen av enkeltsaker knyttet til brudd på fiskeribestemmelsene. Undersøkelsen viser også at de nye rapporteringsforpliktelsene som ble vedtatt på 33. sesjon og presisert på 34. sesjon i Fiskerikommisjonen, ennå ikke er implementert fullt ut av den russiske part. Selv om de tekniske betingelsene for informasjonsutveksling foreligger, har norske og russiske myndigheter ikke klart å utarbeide en omforent ordning for å gi full og løpende informasjon om satellittsporingsdata i alle områder av Barentshavet og Norskehavet på fartøynivå. Samtidig må det imidlertid fremheves som positivt at det nå er etablert en ordning for månedlig gjensidig utveksling av kvoteinformasjon på fartøynivå. Dette er også et viktig element i det norsk-russiske kontrollsamarbeidet. 197 Dokument nr. 3:2 ( ) Memorandum

4 Felles vurderinger. føderasjons Riksrevisjon konstaterer at enkelte viktige tiltak som ble vedtatt på 33. og 34. sesjon i Fiskerikommisjonen fremdeles ikke er implementert fullt ut. I denne forbindelse vil den norske Riksrevisjon framheve den store betydningen av at Fiskerikommisjonens vedtak om informasjonsutveksling knyttet til satellittsporing, omlasting og landinger i 3. lands havner blir implementert. Disse tiltakene er sentrale med hensyn til å løse problemene med ulovlig fiske og omlasting i Barentshavet og Norskehavet. føderasjons Riksrevisjon viser videre til at møtene i den felles analysegruppen og i underutvalget under Det permanente utvalg for forvaltnings- og kontrollspørsmål på fiskerisektoren hittil ikke er gjennomført i det omfang som kreves. Ettersom disse samarbeidsforaene er sentrale i det norsk-russiske kontrollsamarbeidet vil den norske Riksrevisjon framheve betydningen av at norske og russiske myndigheter prioriterer arbeidet både i analysegruppen og i underutvalget, og sørge for at alle relevante myndigheter blir involvert i arbeidet. Tema 3: Effektiviteten av den statlige kontrollvirksomheten knyttet til bevaring av levende marine ressurser. Avdekking, forebygging og motvirking av brudd på nasjonal lovgivning og internasjonale avtaler på området fiskeri og bevaring av marine biologiske ressurser. føderasjons Riksrevisjon understreker viktigheten av at det besørges streng kontroll med fisket i Barentshavet og Norskehavet for å sikre en rasjonell utnyttelse og bevaring av fiskeressursene. Kontrollarbeidet drives for å sikre at fiskeriforetak og andre organisasjoner i næringen etterlever de til enhver tid gjeldende bestemmelsene om utnyttelse av fangstkvoter og de øvrige reguleringene av fisket, samt gir informasjon om det faktiske uttaket av fisk. Den norske Riksrevisjon er også enige om at en effektiv kontroll krever et tett samarbeid mellom norske og russiske kontrollmyndigheter. Den norske Riksrevisjonens resultater. at ressurskontrollen i Norge i hovedsak er godt organisert og består av kontroller av fisket på sjøen, av landinger og av fiskeriforetak på land. Undersøkelsen viser også at dette kontrollarbeidet inkludert kvotekontrollen, i all hovedsak fungerer etter hensikten. Undersøkelsen viser imidlertid at Fiskeridirektoratet ikke har etablert et tilstrekkelig rapporterings- og registreringssystem for kontrollaktiviteten. På bakgrunn av krav om effektiv og styrket ressurskontroll, anses det som viktig at det etableres et rapporteringssystem som i større grad kan benyttes i styringen av kontrollarbeidet og som gir et dekkende og korrekt uttrykk for direktoratets totale kontrollaktivitet. Det går fram av undersøkelsen at kontrollaktiviteten ved landanlegg som driver saltfiskproduksjon av torsk er vesentlig lavere enn kontrollen av øvrige landanlegg. Dette skyldes at de etablerte faktorene for å beregne produksjonsutbyttet av saltfisk er mangelfulle, og følgelig blir resultatene av kontrollene usikre. Den norske Riksrevisjonen vil derfor understreke viktigheten av at Fiskeridirektoratets pågående arbeid med å utvikle nye utbyttefaktorer sikrer at kontrollomfanget av torsk ved landanlegg blir tilstrekkelig. Undersøkelsen viser at det er et godt samarbeid mellom Kystvakten, Fiskeridirektoratet og øvrige kontrolletater som skatteetaten og toll- og avgiftsetaten i fiskerikontrollen. Alle disse kontrollorganene bidrar til en styrket ressurskontroll gjennom et bredt spekter av kontrolltiltak. Undersøkelsen viser imidlertid at omfanget av det operative samarbeidet varierer mellom Fiskeridirektoratets regioner og følgelig er det fortsatt rom for å styrke dette samarbeidet. at det er etablert en ordning der utenlandske fiskefartøy skal melde seg til Kystvakten for kontroll på ett av sju kontrollpunkt ved avslutning av fiske i Norges økonomiske sone. Ordningen ble blant annet innført for å sikre bedre kontroll med fangstuttaket. Denne ordningen gjelder også ved fiske i territorialfarvannet ved Sval - bard. Den norske Riksrevisjonen registrerer imidlertid at fiskevernsonen rundt Svalbard ikke er omfattet av en slik ordning. Den russiske føderasjons Riksrevisjons resultater. viser at det er problemer på russisk side med utøvelsen av kontroll- og oppsynsfunksjonene i områdene som Fiskerikommisjonen regulerer. 198 Dokument nr. 3:2 ( ) Memorandum

5 De russiske organene som driver med vern av fiskeressursene, patruljerer fiskefeltene periodevis og driver ikke en løpende visuell kontroll på fiskefeltene. Undersøkelsen viser også at det er mangel på kontroll og kontrollmuligheter i farvann utenfor Den russiske føderasjons eksklusive økonomiske sone (heretter kalt RØS). Skjerping av kontrollen og innføring av nødvendige endringer og tillegg i Den russiske føderasjons lovgivning kan føre til inntektsøkning ved inndrivelse av bøter og vederlag for skade på fiskeressursene. Den russiske føderasjons Riksrevisjon vil påpeke at kontrollinstansene i større grad må samarbeide om kontrollarbeidet, samt at det i 2005 var mangelfullt samarbeid mellom Det føderale fiskeribyrået og Den føderale tjenesten for veterinært og fytosanitært tilsyn angående levering av nødvendig informasjon vedrørende kontroll med fangstoperasjoner. Den russiske føderasjons Riksrevisjon vil understreke betydningen av å avklare fordelingen av ledelses- og kontrollfunksjonene; konkretisere ansvar og fastlegge rutiner for informasjonsutveksling mellom de ansvarlige utøvende myndighetsorganene. I Den russiske føderasjon er et system for overvåking av levende marine ressurser, observasjon og kontroll av virksomheten til fangstfartøyer etablert og i drift innen sektoren. Samtidig har revisjonen vist enkelte mangler ved systemet: forvrengning av båtenes posisjonsdata er mulig, og nivået for informasjonsutveksling mellom de utøvende myndighetsorganene, samt krypteringsbeskyttelsen av de tekniske kontrollmidlene er utilstrekkelig. Undersøkelsen har også avdekket problemer i utøvelsen av kontroll (veterinær, sanitær, havnemv.) med virksomheten til russiske fiskeriforetak på Den russiske føderasjons territorium, som kommer til uttrykk i overlapping og overflødige kontrollfunksjoner. Undersøkelse av ett av fiskeriforetakene viser at det er 30 ulike organisasjoner som driver kontroll med virksomheten. De utøvende myndighetsorganene har i 2005 ikke i rett tid utarbeidet og fastsatt det regelverket som er forutsatt i Føderal lov om fiskeri og vern av akvatiske biologiske ressurser av 20. desember 2004 nr. 166-FZ. Dette gjorde at man ikke i fullt monn kunne iverksette mekanismene for statlig fiskeriregulering, samt statlig kontroll i fiskerisektoren. Felles vurderinger. Undersøkelsene den norske Riksrevisjonen og Den russiske føderasjons Riksrevisjon har gjennomført viser vesentlige forskjeller mellom systemene for norske og russiske myndigheters kontroll med fisket i Barentshavet og Norske - havet. Dette gjelder blant annet kontrollomfanget, innretningen på kontrollarbeidet og graden av samarbeid mellom ulike nasjonale kontrolletater. Resultatet av parallellrevisjonen viser at samarbeidet mellom de norske og russiske kontrolletatene fungerer ganske godt på enkelte områder, og at Memorandum om kontrollsamarbeid som er vedtatt av Fiskerikommisjonen er et godt grunnlag for dette samarbeidet. Samtidig må det imidlertid konstateres at ikke alle bestemmelser som er nedfelt i Memorandumet om kontrollsamarbeid og i Fiskerikommisjonens protokoller vedrørende kontrollsamarbeid etterleves fullt ut. Ettersom effektivt kontrollsamarbeid er viktig for å løse problemene med ulovlig fiske og omlasting i Barentshavet og Norskehavet, forutsetter den norske Riksrevisjonen og Den russiske føderasjons Riksrevisjon at arbeidet med å implementere bestemmelser i Memorandumet og Fiskerikommisjonens protokoller blir prioritert på dette området. føderasjons Riksrevisjon vil også understreke at havnestatskontrolltiltakene som omfattes av vedtakene i Fiskerikommisjonen for det nordøstlige Atlanterhav (NEAFC) er viktige for å styrke kontrollregimet og for å sikre at en får informasjon om uttaket av levende marine ressurser i Barentshavet og Norskehavet. Alle parter i NEAFC har et ansvar for å følge opp disse bestemmelsene. Samtidig mener den norske Riksrevisjon det er viktig at både den russiske og den norske forvaltningen fremstår som ledende i dette arbeidet. Tema 4: Sanksjoner ved brudd på lover og regler innen området bruk av levende marine ressurser. Beskrivelse, analyse og vurdering av de etablerte sanksjonsmuligheter og den faktiske bruken av disse mulighetene. føderasjons Riksrevisjon er enige om at et godt og adekvat regelverk med tilstrekkelige sanksjonsmuligheter som gjelder i alle farvann hvor staten har kyststats- eller flaggstatsjurisdiksjon, 199 Dokument nr. 3:2 ( ) Memorandum

6 er en viktig forutsetning for behørig forvaltning av felles levende marine ressurser. Den norske Riksrevisjon er også enige om at denne forvaltningen må bygge på et koordinert og effektivt system, med definerte normer og tilstrekkelige ressurser for avdekking og behandling av overtredelsessaker og sanksjonering av fastslåtte overtredelser av fiskeriregelverket. Den norske Riksrevisjonens resultater. at den norske fiskeriforvaltningen gjennomgående har et funksjonelt og uttømmende regelverk som dekker alle aktuelle farvann. Undersøkelsen viser også at regelverket har adekvate sanksjonshjemler. Undersøkelsen viser imidlertid at det er et forbedringspotensial i enkelte deler av regelverket som gjelder sanksjonering av overtredelser i omsetningsleddet. Dette gjelder blant annet hjemlene for kontrollmyndighetenes informasjonsinnhenting, hjemlene for inndragning mot landanlegg, samt faktorene for beregning av produksjonsutbytte både på land og på sjøen. Den norske Riksrevisjonen har merket seg at norske fiskerimyndigheter arbeider med å forbedre regelverket på dette området. også at norske myndigheter har et godt system for oppfølging og sanksjonering av overtredelser av fiskeriregelverket. Dette gjelder både med hensyn til ressurser og kompetanse, rutiner, samt samarbeid mellom de forskjellige kontrolletatene og mellom kontrolletatene og politi- og påtalemyndighet. Undersøkelsen viser imidlertid at det fortsatt er et forbedringspotensial i den norske forvaltningen for å oppnå en mer effektiv behandling av fiskerisaker. Spesielt gjelder dette den norske politi- og påtalemyndigheten, hvor det er forskjeller mellom de enkelte politidistriktene når det gjelder prioriteringen av fiskerisaker, samt varierende kompetanse til å behandle slike saker. Generelt er det også lang saksbehandlingstid for fiskerisaker, dvs. fra anmeldelse er registrert til saken er strafferettslig avgjort, innen politi- og påtalemyndigheten. Samtidig viser statistikken at de aller fleste fiskerisaker som blir anmeldt ender med vedtatt forelegg eller fellende dom. Undersøkelsen viser også at bruken av administrative sanksjoner mot fartøy og foretak som deltar i ulovlig og uregistrert fiske, inklusive utenlandske fartøy og foretak hvor flaggstaten ikke oppfyller sine forpliktelser, har vært relativt begrenset. Den russiske føderasjons Riksrevisjons resultater. viser at det i lovverket til en rekke stater (Norge, Canada o.a.) som på lik fot med Den russiske føderasjon deltar i utnyttelsen av felles ressurser, finnes regler som omfatter bruk av straffetiltak mot landenes fartøyer som bryter internasjonale reguleringstiltak og reguleringstiltak i andre staters soner. Samtidig finnes det ikke i det russiske lovverket direkte tvangs- eller straffetiltak for overtredelser begått av russiske brukere av levende marine ressurser utenfor farvann som er under Russlands jurisdiksjon. I det tilstøtende området i Barentshavet gjelder fiskeriregler i henhold til den midlertidige Avtalen om felles kontrolltiltak med fiske og regulering i det tilstøtende område i Barentshavet. Når tredjelands fartøy driver fiske med tillatelse utstedt av Den russiske føderasjons myndigheter, følger de fiskerireglene som er fastsatt i Den russiske føderasjon. I Den russiske føderasjons lovverk kan ulovlig fangst av akvatiske dyr og planter kvalifiseres enten som straffbar handling eller som administrativ overtredelse avhengig av skadeomfanget. Dette gjør det mulig for overtredere av lovgivningen om fiskeri og vern av akvatiske biologiske ressurser å unngå straffeansvar i forbindelse med at lovverket mangler definisjon av stor skade. Sanksjonene som staten bruker mot overtrederne er ikke i samsvar med den økonomiske fordel som overtrederne får eller under bestemte vilkår kunne få. Felles vurderinger. Undersøkelsene som er gjennomført av Den norske Riksrevisjon viser at det er betydelige forskjeller mellom det norske og det russiske lov- og regelverket på fiskeriområdet. Dette gjelder både med hensyn til hva lov- og regelverket omfatter, hvor det gjelder og hvilke sanksjonsmuligheter det hjemler. føderasjons Riksrevisjon vil derfor framheve betydningen av at norske og russiske myndigheter styrker erfarings- og kunnskapsutvekslingen både når det gjelder eksisterende lov- og regelverk på området, og selve lov- og regel- 200 Dokument nr. 3:2 ( ) Memorandum

7 verksutviklingen. Disse anbefalingene er det hensiktsmessig å gjennomføre ved drøftinger mellom relevante myndigheter i de to land. En intensiv dialog mellom norske og russiske myndigheter kan og skal medvirke til at det i Norge og Russland utvikles et lov- og regelverk som sikrer en effektiv forvaltning av de felles levende marine ressursene i Barentshavet og Norske - havet. føderasjons Riksrevisjon viser til at norske og russiske fiskerimyndigheter på den 34. sesjon i Fiskerikommisjonen fant det nødvendig å gjennomføre et snarlig møte mellom norske og russiske fiskerimyndigheter og politi- og påtalemyndigheter for å klargjøre norske og russiske krav til bevisføring i straffesaker. Den norske Riksrevisjon konstaterer at et slikt møte ennå ikke har funnet sted. Dette tiltaket vil være viktig for å utarbeide mer effektive sanksjoner ved brudd på lover og regler innen området bruk av levende marine ressurser. Den norske Riks revi - sjonen og Den russiske føderasjons Riksrevisjon forutsetter derfor at møtet gjennomføres som avtalt. Tema 5: Fordeling og realisering av kvoter for fiske av levende marine ressurser som blir tildelt fiskeriforetak. føderasjons Riksrevisjon har under dette temaet gjennomgått regelverket for deltakelse i de nasjonale fiskeriene, de nasjonale kvotereguleringene og de ulike virkemidlene rettet mot de forskjellige fiskefartøygruppene. I henhold til opprinnelig avtale har den norske riksrevisjonen her kun foretatt en ren deskriptiv analyse. Den norske Riksrevisjonens resultater: Den norske Riksrevisjonens gjennomgang viser at den norske fiskeriforvaltningen har et omfattende og detaljert regelverk for fordeling av kvoter mellom de ulike fiskefartøygruppene og for regulering av uttaket. Den russiske føderasjons Riksrevisjons resultater: viser at det fordelingssystemet for kvoter til fangst av akvatiske biologiske ressurser som gjelder i Den russiske føderasjon, forutsetter at kvotene til alle slags utnyttelse uten unntak inngår i totalkvoter. Endringen av fiskeriregelverket i Den russiske føderasjon som følger av at bestemmelsene i Føderal lov om fiskeri og vern av akvatiske biologiske ressurser av 20. desember 2004 nr. 166-FZ og reformene av det offentlige kontrollsystem må iverksettes, er ikke gjennomført i fullt monn. Den russiske føderasjons Regjering har ennå ikke fastsatt enkelte rettsregler - ordning for utforming, utstedelse og registrering av fiskeritillatelser, samt for innføring av endring i slike tillatelser; ordninger for suspensjon og annullering av tillatelser for fangst av akvatiske marine ressurser og endringer av disse. Når disse bestemmelsene ikke finnes, kan mekanismer for statlig kontroll med og regulering av fisket ikke komme i full funksjon. Systemet for kvotefordeling har prinsipielt blitt endret tre ganger i løpet av de siste fem årene fra gratis kvotefordeling til fastsettelse av andeler av totalkvoter og salg av disse på auksjoner. viser videre at kun 59,9 % av kvotene som ble tildelt for alle arter levende marine ressurser, herunder slike som ikke har høy markedspris, (flyndre, stillehavstorsk, uerarter, vannplanter, polartorsk o.a.) i Det nordlige fiskebasseng ble oppfisket i 2004 og Tema 6: Gjennomføring av de felles norsk-russiske programmene for forskning på levende marine ressurser, vedtatt på Fiskerikommisjonens sesjoner. føderasjons Riksrevisjon er enige om at gjen - nomføring av vitenskapelige tokt er en nødvendig forutsetning for å skaffe tilveie pålitelige vurderinger av fellesbestandenes tilstand og for å utarbeide det vitenskapelige grunnlaget for fastsettelse av kvoter for et bærekraftig og rasjonelt fiske. Beregning av bestandsstørrelsen av en levende marin ressurs er basert på data fra forskningstokt og fiskeristatistikk. Med store uregistrerte tall for fisket, blir fiskeristatistikken upålitelig. Dette øker betydningen av toktdata som grunnlag for bestandsberegningene. Når det reelle fangstuttaket ligger over føre-var-grensen, blir det desto mer aktuelt å følge bestandsutviklingen nøye gjennom forskningstokt. Den norske Riksrevisjonens resultater: at norske forskere har gjennomført alle planlagte tokt for torsk, hyse og lodde for årene 2004 og 201 Dokument nr. 3:2 ( ) Memorandum

8 2005, unntatt de som var planlagt gjennomført i RØS. Undersøkelsen viser at norske forskere i økende grad har fått avslag på søknader om tilgang til RØS for å gjennomføre planlagte tokt. I flere tilfeller der forskerne har fått innvilget søknadene, er det gitt begrensninger i form av tidsperiode eller geografisk område. Den russiske føderasjons Riksrevisjons resultater: viser en reduksjon av det samlede omfanget av forskningskvotene og at en del av kvotene ble gitt til organisasjoner som ikke har deltatt i utarbeidelsen av anbefalinger for totalkvoter, uten at dette har blitt fulgt av en adekvat økning av prisen på statlige kontrakter innen temaet Bioressurser. Dette har ført til mangel på midler til gjennomføring av forskningsarbeid, og til at Russland ikke fullt ut har kunnet oppfylle sine forpliktelser når det gjelder forskning på levende marine ressurser og utarbeiding av forvaltningstiltak på grunnlag av mest mulig fullstendige forskningsdata. I første rekke gjelder det fastsettelse av totalkvoter. Hovedårsaken til forsinkelsen av utstedelse av tillatelser til gjennomføring av vitenskapelige marine undersøkelser i Russlands eksklusive økonomiske sone er særtrekk ved de reglene for gjennomføring av dem som er fastsatt i Den russiske føderasjon. De omfatter lange frister for koordinering av søknader fra utenlandske søkere og vedtak angående disse. Felles vurderinger: føderasjons Riksrevisjon viser til at forskere fra både Norge og Russland har hatt problemer med å få gjennomført sine forskningstokt som planlagt i Det erkjennes at denne situasjonen er utilfredsstillende ettersom gjennomføringen av toktene er nødvendig for å kunne utarbeide pålitelige bestandsestimater og vitenskapelig funderte kvoteanbefalinger. Artikkel 7 føderasjons Riksrevisjon er enige om å følge opp denne parallellrevisjonen om tre år for å vurdere om resultatene av revisjonen har bidratt til en mer effektiv forvaltning av de felles levende marine ressursene i Barentshavet og Norske - havet, og om revisjonen har bidratt til å løse problemene med ulovlig fiske og omlasting i disse havområdene. I denne forbindelse ønsker den norske Riksrevisjon spesielt å fokusere på følgende områder: Samarbeidet mellom norske og russiske fiskerimyndigheter for å analysere informasjon om overfiske av torske- og hysekvotene i Barents - havet i 2005; Implementeringen av Fiskerikommisjonens vedtak på 33. og 34. sesjon om informasjonsutveksling knyttet til satellittsporing, omlasting og landinger i 3. lands havner; Gjennomføringen av fysiske kontroller av fangst, omlastingsoperasjoner og landinger i 3. land; De lovmessige og straffeprosessuelle utfordringene knyttet til anvendelsen av sanksjoner ved overtredelser av fiskeriregelverket; Sammenhengen mellom de nasjonale systemene for kvotefordeling og kontrollen med uttaket av fisk; Rammebetingelsene for gjennomføringen av norske og russiske forskningstokt. Der dette er hensiktsmessig, vil den norske Riksrevisjon vurdere å involvere andre lands revisjonsorganer i arbeidet. Utferdiget 18. juni 2007, i to eksemplarer, hvert av dem på norsk og russisk, der hver av tekstene har samme gyldighet. For Den russiske føderasjons Riksrevisjon For den norske Riksrevisjonen Sergej V. Stepashin Riksrevisor Jørgen Hårek Kosmo Riksrevisor 202 Dokument nr. 3:2 ( ) Memorandum