Hvem kan seile sin egen sjø?

Transkript

1 De siste årene har omfanget utenlandskregistrerte skip i norsk innenrikstrafikk økt betydelig. Dette er særlig skip registrert under såkalt bekvemmelighetsflagg. Mange av disse skipene kan være kontrollert av norske eiere, det vil si at norske redere kan ha valgt å registrere en del av skipene sine som går i norsk innenriksfart under bekvemmelighetsflagg. Foreliggende statistikk på dette området er imidlertid mangelfull, idet den ikke rapporterer koplinger mellom skipets flaggtilhørighet og nasjonaliteten til skipets eier. Rapporten drøfter norske myndigheters handlingsrom når det gjelder å tilrettelegge for at utenlandske og norske arbeidstakere skal ha like lønns- og arbeidsvilkår i innenriksfarten, uavhengig av hvor skipet er registrert. Et annet spørsmål som diskuteres er skillelinjene og grenseoppgangen mellom legitim arbeidstakerbeskyttelse og økonomisk proteksjonisme. Metoden vi benytter oss av er dokumentanalyse og samtaler med sentrale aktører i næringen. Torunn Kvinge og Anne Mette Ødegård Hvem kan seile sin egen sjø? Torunn Kvinge og Anne Mette Ødegård Hvem kan seile sin egen sjø? Om statlige reguleringer av lønns- og arbeidsvilkår i norsk innenriksfart Hvem kan seile sin egen sjø? Fafo Borggata 2B/Postboks 2947 Tøyen N-0608 Oslo omslag.indd 1 Fafo-rapport 2010:08 ISBN ISSN Bestillingsnr :48:34

2

3 Torunn Kvinge og Anne Mette Ødegård Hvem kan seile sin egen sjø? Om offentlige reguleringer av lønns- og arbeidsvilkår i norsk innenriksfart Fafo-rapport 2010:08

4 Fafo 2010 ISBN ISSN Omslagsillustrasjon: OD/Geocap Hentet fra Sjøkart «Yttergrenser 2000» Omslag: Fafos Informasjonsavdeling Trykk: Allkopi AS

5 Innhold Forkortelser... 4 Forord... 5 Abstract... 6 Oppsummering Innledning Bakgrunn Hvordan påvirker internasjonale reguleringer Norges handlefrihet i innenriksfarten? Folkeretten Verdens handelsorganisasjon WTO EUs regelverk Hva er det nasjonale handlingsrommet? Regelverk i andre skipsfartsnasjoner Nasjonale ordninger for innenriksfarten Hva regnes som innenriksfart? Utlendingsloven Allmenngjøring av tariffavtaler Statlige tilskuddsordninger Sammendrag og drøfting Legitim arbeidstakerbeskyttelse eller proteksjonisme? Hva er det nasjonale handlingsrommet?

6 Forkortelser EF: Det Europeiske Fellesskap ESA: European Surveillance Authority/EFTAs overvåkingsorgan EU: Den Europeiske Union EØS: Det europeiske økonomiske samarbeidsområdet FR: Fraktefartøyenes Rederiforening IBF: International Bargaining Forum ILO: International Labour Organization IMO: International Maritime Organization ITF: Den Internasjonale Transportarbeiderføderasjonen LO: Landsorganisasjonen i Norge NIS: Norsk Internasjonalt Skipsregister NOR: Norsk Ordinært Skipsregister RLF: Rederienes Landsforening UNCLOS: United Nations Convention of the Law of the Sea WTO: Verdens handelsorganisasjon 4

7 Forord Denne utredningen er utført på oppdrag fra Samarbeidsutvalget mellom LO, Norsk Sjømannsforbund og Norsk Sjøoffisersforbund. Flere personer har bidratt med kunnskap og råd underveis i arbeidet. Vi vil få takke tidligere handels- og skipsfartsminister Jan Balstad, forbundsleder Jacqueline Smith og advokat Birger Mordt i Norsk Sjømannsforbund, avdelingsleder Ståle Dokken i LO, koordinator for ITF i Norge, Nils Pedersen, direktør Harald Thomassen i Rederienes Landsforening, administrerende direktør Siri Hatland og maritim avdelingsleder Toril Vik Veland i Fraktefartøyenes Rederiforening, advokatene Edith Midelfart og Viggo Bondi i Norges Rederiforbund samt forskningssjef Jon Erik Dølvik og forsker Line Eldring ved Fafo for nyttige innspill og kommentarer. Videre takk til dosent Johan Schelin ved Sjørettsinstituttet, Universitetet i Stockholm og forsker Kristin Alsos ved Fafo for kvalitetssikring av prosjektet. Eventuelle feil og mangler står naturligvis forfatterne ansvarlige for. Til sist takk til Fafos informasjonsavdeling for bearbeidelse av manus for trykking. Oslo, mars 2010 Torunn Kvinge prosjektleder Anne Mette Ødegård 5

8 Abstract The purpose of this report is to review the premises for governments actions to secure equal treatment for foreign and native seamen who are working on ships operating in the Norwegian domestic traffic. Domestic traffic includes transportation of passengers and goods between Norwegian ports, as well as offshore transportation. The report presents a description of the existing international and national regulations. As part of EUs inner market through the EEA-agreement, Norway has to get in line with the EU s regulations in this area. We try to explore what kind of consequences these regulations imply for domestic traffic and we also point out possibilities that are not yet tested. One of the tools might be to change the Act on general application of collective agreement in order to include ships registered in EU-countries. Questions about how this can be carried out need further examinations. Norway has traditionally practised a very open and non-discriminating policy on the internal sea. The report shows that many other nations have strong cabotage regulations when it comes to protecting domestic working conditions. The possible demarcation line between legitimate employee protection and protectionism is discussed at the end of the report. 6

9 Oppsummering Reguleringer av lønns- og arbeidsvilkår i norsk innenriksfart har vært betydelig strengere for skip notert i Norsk Ordinært Skipsregister (NOR) enn for skip notert i andre registre. De siste årene har omfanget utenlandskregistrerte skip i norsk innenrikstrafikk økt betydelig. Dette er hovedsakelig skip registrert under såkalt «bekvemmelighetsflagg». Mange av disse skipene kan være kontrollert av norske eiere, det vil si at norske redere kan ha valgt å registrere en del av skipene sine som går i norsk innenriksfart under bekvemmelighetsflagg. Foreliggende statistikk på dette området er imidlertid mangelfull, idet den ikke rapporterer koplinger mellom skipets flaggtilhørighet og nasjonaliteten til skipets eier. Med de nye utlendingsbestemmelsene som trår i kraft 1. mai 2010 vil skip som seiler under bekvemmelighetsflagg mellom norske havner bli likestilt med skip som er registrert i NOR, da utenlandske sjøfolk (unntatt EØS-borgere) må ha oppholdstillatelse på begge typer skip. Et vilkår for oppholdstillatelse er at lønns- og arbeidsvilkår ikke skal være dårligere enn det som er normalt i norsk innenriksfart. Dette gjelder altså tredjelandsborgere, siden EØS-avtalen ikke gir adgang til å stille krav om oppholdstillatelse for EØS-borgere. Norske myndigheter har valgt også å unnta skip registrert i andre EØS-land enn Norge fra de nye utlendingsbestemmelsene. Dette medfører at verken EØS-borgere eller tredjelandsborgere (for eksempel en filippiner ansatt på et skip registrert på Kypros) må ha oppholdstillatelse for å arbeide om bord på et skip registrert i et annet EØS-land i norsk innenriksfart. Dette gir norske redere incitamenter til å registrere skip som skal gå i norsk innenriksfart under annet EØS-flagg. På det tidspunktet EØSavtalen ble inngått, var det relativt små forskjeller mellom Norge og EU-landene når det gjelder lønns- og arbeidsvilkår. I mellomtiden er mange nye land kommet til, blant andre land som av den Internasjonale Transportarbeiderføderasjonen blir oppfattet som bekvemmelighetsflaggland, for eksempel Gibraltar, Kypros og Malta. Det er et paradoks at det stilles krav til lønns- og arbeidsvilkår i innenrikstrafikken for sjøfolk på skip registrert i NOR eller i tredjeland, mens det ikke stilles slike krav for sjøfolk på EØS-registrerte skip. EØS-avtalen åpner for at det innføres nasjonale regler for å sikre alle ansatte en minstestandard når det gjelder lønns- og arbeidsvilkår, uavhengig av nasjonalitet. Norge kan derfor vurdere å gjennomføre en endring i allmenngjøringsloven, slik at den kan gjøres gjeldende for EØS-registrerte skip i hele eller deler av innenriksfarten, og da 7

10 slik at de nye reglene er i samsvar med bestemmelsene i EUs kabotasjeforordning. I og med at allmenngjøringsloven allerede omfatter NOR-skip, kan ikke dette regnes som et diskriminerende tiltak. Målet må være å sikre sjøfolk i innenriksfarten likeverdige vilkår, uavhengig av hvor skipet er registrert. Det er vanlig praksis i sjøfartsnasjoner å ha kabotasjeregler som begrenser adgangen for utenlandskregistrerte skip eller for utenlandske sjøfolk i innenriksfarten (med den såkalte Jones Act i USA som det mest kjente eksempelet) og/eller regler som skal sikre alle sjøfolk, uansett nasjonalitet, like rettigheter. Flere EU-land (Frankrike, Hellas, Italia, Portugal og Spania) stiller for eksempel krav om minstelønn for sjøfolk på utenlandskregistrerte skip i innenriksfarten. 8

11 1 Innledning Kystfarten og trafikken fra norske havner på fastlandet til installasjoner på norsk sokkel var lenge dominert av norskregistrerte skip. I de siste årene opererer imidlertid stadig flere utenlandskregistrerte skip i slik trafikk. Dette kan være skip som er registrert i annet EØS-register eller i land utenfor EØS-området (tredjeland), og da hovedsakelig under såkalt bekvemmelighetsflagg. 1 Ifølge sjømannsorganisasjonene har sjøfolk på mange av disse skipene lønns- og arbeidsvilkår som delvis ligger betydelig under de bestemmelsene som er forankret i norske tariffavtaler. 2 Resultatet kan være at redere som følger norske vilkår, utkonkurreres, og at innenlandske sjøfolk og kompetanse settes på land. 3 I denne rapporten drøfter vi norske myndigheters handlingsrom når det gjelder å tilrettelegge for at utenlandske og norske arbeidstakere har like lønns- og arbeidsvilkår i norsk innenriksfart. 4 Et spørsmål som diskuteres er blant annet skillelinjene og grenseoppgangen mellom legitim arbeidstakerbeskyttelse og økonomisk proteksjonisme. Med innenriksfart menes her når ikke noe annet er sagt så vel kystfarten som skipsfarten tilknyttet norsk offshorevirksomhet på sokkelen. Metoden vi har benyttet oss av er dokumentanalyse og samtaler med sentrale aktører i næringen. 1 Den Internasjonale Transportarbeiderføderasjonen (ITF) har følgende liste over «bekvemmelighetsflagg»: Antigua and Barbuda, Bahamas, Barbados, Belize, Bermuda (UK), Bolivia, Burma, Cambodia, Cayman Islands, Comoros, Cyprus, Equatorial Guinea, French International Ship Register (FIS), German International Ship Register (GIS), Georgia, Gibraltar (UK), Honduras, Jamaica, Lebanon, Liberia, Malta, Marshall Islands (USA), Mauritius, Mongolia, Netherlands Antilles, North Korea, Panama, Sao Tome and Príncipe, St Vincent, Sri Lanka, Tonga, Vanuatu. flags-convenien-183.cfm. En nærmere diskusjon av begrepet «bekvemmelighetsflagg» finnes i Schelin (1997: ). 2 I dette prosjektet har vi ikke hatt mulighet til å kartlegge omfanget av utenlandske ansatte (utstasjonerte eller fast ansatte) på norskkontrollerte og utenlandskkontrollerte skip i norsk innenriks trafikk eller deres lønns- og arbeidsvilkår. 3 Likeverdige lønns- og arbeidsvilkår vil sannsynligvis ha stor betydning for å beholde norske sjøfolk i kystfarten og i trafikken mellom norske havner på fastlandet og installasjoner på sokkelen. En interessant problemstilling, som ikke vil bli analysert i dette prosjektet, er hvilken rolle norsk sjømannskompetanse spiller for verdiskapingen i den maritime klynga. 4 Det er norske myndigheters handlingsrom som er tema, og derfor er ikke arbeidskamp, for eksempel i form av boikott av skip, vurdert i dette notatet. 9

12 Rapporten er bygd opp som følger: I kapittel 2 følger en kort oppsummering av utviklingen i norsk innenriksfart. Kapittel 3 gir oversikt over hvordan internasjonale reguleringer påvirker nasjoners handlefrihet for lov- og avtaleregulering i innenriksfarten. I et eget avsnitt beskrives enkelte nasjonale bestemmelser som regulerer innenrikstrafikken i andre store skipsfartsnasjoner I kapittel 4 omtaler vi noen nasjonale regler for lønns- og arbeidsvilkår i Norge. Til sist, i kapittel 5, følger en oppsummering og drøfting. Spørsmål som diskuteres i dette avsnittet er blant andre: Hvilke tiltak kan være aktuelle for å sikre utenlandske sjøfolk like lønns- og arbeidsvilkår som norske sjøfolk i innenriksfarten? 10

13 2 Bakgrunn Skipsfarten er en global og konkurranseutsatt næring. Inntjeningen svinger i stor grad med svingninger i råvaremarkedene. Levetiden for skip er lang, og det tar tid å tilpasse flåtens størrelse til etterspørselen i det internasjonale fraktmarkedet. 5 Historisk har den norske utenriksflåten vært avhengig av åpne hav og har dermed vært en sterk tilhenger av frihandel. Politisk er det en bredt akseptert forståelse at nasjonale beskyttelsestiltak som stenger ute aktører fra andre skipsfartsnasjoner kan lede til mottiltak og derfor være uheldig for egeninteressene til norsk utenriksflåte. Innenriksfarten oppfattes imidlertid som en del av innlandsøkonomien og er derfor ikke på samme måte omfattet av de internasjonale forpliktelsene om en liberal skipsfartspolitikk som utenriksfarten. 6 Markedet for sjøfolk er forholdsvis globalt, og lønnsnivået varierer sterkt mellom ulike flaggstater. Skipseierne kan i noen grad velge i hvilken flaggstat de vil registrere skipene eller rederiene. På og 1980-tallet var det en generell tendens til at rederier i OECD-landene i stadig større grad gikk bort fra å registrere skipene sine i de tradisjonelle skipsfartslandene og over til å registrere dem under såkalt bekvemmelighetsflagg. En slik utvikling fant også sted i Norge. I forarbeidene til lov om norsk internasjonalt skipsregister 7 er situasjonen beskrevet som følger: «Rederiene har tilpasset seg utviklingen i det internasjonale skipsfartsmarkedet ved å registrere skip i utlandet. Videre blir utenlandsk eide skip i stadig større utstrekning drevet fra Norge. Dersom den raske nedbyggingen av flåten fortsetter, vil det alt vesentlige av den norske utenriksflåten i løpet av meget kort tid være uteregistrert eller solgt. Sysselsettingen for norske sjøfolk i utenriksfart vil i så fall bli ytterligere sterkt redusert. De uteregistrerte skipene vil vanligvis bli drevet fra Norge, slik at det landbaserte maritime miljøet i en viss grad kan opprettholdes. Dette omfatter skipsverft, skipsutstyrsleverandører, skipsfinansiering, forsikring, skipsmeglere, forskning, klassifisering, utdanning og offentlig administrasjon, mv. Flere har påpekt at ved fortsatt utflagging av norske skip vil rederiorganisasjonene kunne følge etter 5 For mer informasjon, se for eksempel Stopford (1988) eller Schelin (1997). 6 Se også Pape (2003), som for øvrig viser til at nesten alle land i verden har restriksjoner på adgangen for utenlandskregistrerte skip til å frakte last og passasjerer mellom innenrikshavner. 7 LOV nr 48 Lov om norsk internasjonalt skipsregister (NIS-loven). 11

14 og flytte hoveddelen av sin virksomhet til utlandet. Derved svekkes også grunnlaget for det øvrige maritime miljø.» 8 Norsk Internasjonalt Skipsregister (NIS) ble opprettet den 1. juli Hensikten var å bedre konkurransesituasjonen for drift av skip i utenriksfart under norsk flagg. I tillegg ville et norsk internasjonalt skipsregister kunne «sikre at Norge fortsatt yter et vesentlig bidrag til den sjøtransportkapasiteten som NATO har behov for i en kriseeller krigssituasjon.» 10 Skip som er registrert i NIS, seiler under norsk flagg og er undergitt norsk jurisdiksjon, og norsk maritim skipslovgivning gjelder med visse unntak. Arbeids- og lønnsvilkår skal fastsettes i tariffavtale. Videre skal utgifter ved forhyring og mønstring bæres av rederi eller annen arbeidsgiver. Tariffavtale kan sluttes med norske og/eller utenlandske fagforeninger. 11 Registeret er åpent for alle typer eiere, og det er ikke krav til etablering i Norge. Det stilles imidlertid krav til norsk drift og stedlig representant, noe som følger av Havrettskonvensjonens artikkel 91, som sier at det må være en reell tilknytning mellom flaggstaten og skipets eier. 12 I arbeidet med NIS-loven ble det vurdert å foreslå at utenlandske eiere kunne føre skip inn i registeret uten å opprette et selskap i Norge som står som eier av skipet. Dette ble imidlertid forkastet, fordi NIS da i stor grad ville bli sammenfallende med hva som tradisjonelt sett er blitt oppfattet som bekvemmelighetsflaggregister: 8 Ot.prp. nr. 45 ( ). Om lov om norsk internasjonalt skipsregister, side 5. Det opplyses også (på side 10) at for en del rederier er det viktig å kunne seile under norsk flagg. «For mange lasteeiere er norsk flagg et kvalitetsmerke, og dette kan være et viktig element i rederienes markedsføring.» 9 Maskindrevne passasjerskip og lasteskip, samt luftputefartøy, boreplattformer og andre flyttbare innretninger kan registreres i NIS når de ikke er innført i annet lands register (jf NIS-loven paragraf 1). 10 Se Ot.prp. nr. 45 ( ) side Norske fagforeninger har imidlertid rett til å delta i alle forhandlinger om inngåelse av tariffavtale, se NIS-loven paragraf 6 andre ledd. 12 Ifølge NIS-loven paragraf 1 er dette kravet oppfylt dersom 1. eieren tilfredsstiller nasjonalitetsvilkårene i sjøloven (LOV nr 39: Lov om sjøfarten) 12 paragraf 1, 2. eieren, dersom denne ikke tilfredsstiller nasjonalitetsvilkårene i sjøloven 1, a) er aksjeselskap, allmennaksjeselskap eller kommandittselskap med hovedkontor i Norge; eller b) er partrederi, med bestyrende reder som tilfredsstiller bestemmelsene om bestyrende reder i sjøloven kapittel Eieren, dersom denne ikke tilfredsstiller vilkårene i pkt 1 eller 2, har oppnevnt en representant som har fullmakt til å ta imot søksmål på vegne av eieren. Representanten må fylle de nasjonalitetskrav som stilles til bestyrende reder i sjøloven 103. Driften av skip som er registrert i medhold av pkt. 2 eller 3 ovenfor, skal forestås av norsk rederi med hovedkontor i Norge.

15 «Regjeringen er kommet til at det vil være lite heldig om norsk internasjonalt skipsregister blir oppfattet som et bekvemmelighetsflaggregister eller møtt med påstander om å være i strid med internasjonale normer. Videre må det legges vekt på at kontroll skal kunne utøves over virksomhet under norsk jurisdiksjon. Det fremmes derfor ikke forslag om adgang til direkte registrering.» 13 Alle norsk skip 14 over en viss størrelse er pliktig til å registrere seg i det norske skipsregisteret (NOR) dersom det ikke er registrert i et annet lands register eller i NIS. I forbindelse med EØS-avtalen ble det i 1995 åpnet opp for at EØS-eiere skal likestilles med norske statsborgere. Bestemmelsen om at EØS-borgere skal likestilles med norske borgere er i overensstemmelse med den såkalte Factor Tame-dommen i EU-domstolen. 15 Kort fortalt medfører dommen at EØS-borgere gis rett til å registrere skipet hvor de måtte ønske det, så lenge skipet blir drevet fra registreringslandet, for eksempel via en filial. 16 For at EØS-borgere skal kunne registrere seg i NOR, gjelder krav om teknisk eller kommersiell drift fra Norge og oppnevnelse av rettslig representant. Med teknisk drift menes bemanning, innkjøp av drivstoff og andre forsyninger, løpende inn- og utbetalinger, organisering av vedlikeholdsarbeidet på skipet m.v. 17 Norske myndigheter har full jurisdiksjon over fartøy som er eid av andre EØSborgere, men registrert i NOR. NOR-skipene trafikkerer som regel mellom norske havner eller mellom oljeinstallasjoner i Nordsjøen og havner i Fastlands-Norge. 18 Skip registrert i NIS tillates i utgangspunktet ikke å føre last eller passasjerer mellom norske 13 Se Ot.prp. nr. 45 ( ) side Ifølge sjøloven paragraf 1 første og andre ledd skal et skip anses som norsk når det ikke er innført i annet lands skipsregister og det eies av: «1) norsk statsborger; 2) partrederi eller annet norsk selskap hvor medlemmene hefter ubegrenset for selskapets forpliktelser, dersom norske statsborgere er medeiere for minst 6/10; 3) kommandittselskap, dersom norske statsborgere eier minst 6/10 av den ansvarlige kapital og minst 6/10 av kommandittkapitalen; 4) selskap med begrenset ansvar som ikke går inn under nr. 3, dersom selskapets hovedkontor og styrets sete er i Norge og styrets flertall, herunder styrelederen, består av norske statsborgere som er bosatt i Norge og har bodd her de to siste år, og norske statsborgere eier aksjer eller andeler svarende til minst 6/10 av selskapets kapital og kan utøve stemmerett i selskapet med minst 6/10 av stemmene. Ved anvendelse av denne paragraf skal likt med det som eies av norsk statsborger, regnes det som eies av den norske stat, institusjon eller fond som styres av den norske stat, norsk kommune, selskap som selv fyller vilkårene i første ledd, eller norsk bank, stiftelse eller forening dersom styret har sitt sete i Norge og styrets flertall består av norske statsborgere bosatt i Norge.» ( 15 Se Tiberg (1997: ). 16 For en diskusjon av disse spørsmålene, se også for eksempel Schelin (1997: ). 17 Jf sjøloven paragraf ledd. 18 Boreplattformer og liknende flyttbare innretninger kan også registreres i NOR. 13

16 havner eller å gå i fast rute mellom norsk og utenlandsk havn. 19 Som norsk havn anses i denne sammenheng også innretning for olje- og gassvirksomhet på norsk kontinentalsokkel. 20 Dette begrunnes i forarbeidene til NIS-loven som følger: «Restriksjoner på anløpshavner foreslås fordi det bare er skip som driver internasjonal skipsfart som bør kunne innføres i dette register». 21 For å oppsummere: Skip som er kontrollert av norske eiere (norskkontrollerte skip) kan altså være registrert i norske registre (NIS eller NOR) eller i utenlandske registre. Uavhengig av registrering kan skipene ha norsk eller utenlandsk mannskap. Statistikken over antall utenlandske ansatte på norsk- og utenlandskregistrerte skip i norsk innenriksfart er mangelfull. Statistisk sentralbyrå (SSB) har imidlertid oversikt over hvor norskkontrollerte skip er registrert og under hvilket flagg skipene som trafikkerer norskekysten, seiler. Figur 2.1 viser at vel seks av ti tonn som fraktes på skip som går i norsk kystfart, er på skip registrert i NOR eller NIS. 22 De aller fleste er registrert i NOR, fordi NIS-skip i utgangspunktet ikke har adgang til å gå i norsk innenriksfart med mindre de er omfattet av unntaksbestemmelser. 23 Nesten tre av ti tonn gikk med skip som var registrert under såkalt bekvemmelighetsflagg, mens vel ett av ti tonn var på skip i andre registre (hovedsakelig nordiske). Flest skip under såkalt bekvemmelighetsflagg er registrert i Bahamas og Panama, se figur Skip registrert i NIS tillates heller ikke å føre passasjerer i fast rute mellom nordiske land, jf FOR nr 596: Forskrift om begrensning av fartsområde for passasjerskip registrert i NIS, paragraf Se NIS-loven paragraf 4 første ledd. 21 Ot.prp. nr. 45 ( ) side Ifølge Pape (2003:17) var andelen av innenriksfarten som ble fraktet på norskregistrerte fartøy i perioden ca 80 prosent. Etter 1999 ble statistikken lagt om. Første kvartal 2002 var andelen som ble fraktet på norskregistrerte fartøy 85 prosent (64 prosent NOR og 21 prosent NIS). 23 Se FOR nr 802: Forskrift om utvidet fartsområde for lasteskip registrert i norsk internasjonalt skipsregister. Denne forskriften omfatter lasteskip som er bygget eller utrustet for å transportere spesielle typer last. Dersom de har norsk skipsfører, kan de ifølge paragraf 2 i forskriften «føre slik last som det er spesielt bygget eller utrustet for, mellom norske havner når det er på vei til eller fra utenlandsk havn med last og frakten ikke er ledd i et fast ruteopplegg. Det er videre et vilkår at slik transport fører til rasjonell utnyttelse av den tonnasje som er tilgjengelig, og ikke medfører uønskede konsekvenser for skip registrert i det ordinære skipsregisteret.» Sjøfartsdirektoratet skal føre en liste over skip som kan føre last mellom norske havner etter vurdering av at bestemte vilkår er oppfylte. 24 Statistisk sentralbyrå har også oversikter som viser anløp mellom ulike regioner i verden, det vil si hvor norskkontrollerte skip (norskregistrerte og utenlandsk registrerte) hovedsakelig trafikkerer. Norskkontrollerte skip gikk nesten ganger ut fra en eller annen norsk havn i 2008, og da hovedsakelig til Norden (inkludert Norge), Baltikum og Nord-Europa. Hele 80 prosent av alle turene ut fra norsk havn gikk til en annen norsk havn. Også ellers i verden gikk norskkontrollerte skip i stor grad i interregional trafikk (se ). Av alle norskkontrollerte skip som anløp en eller annen havn i verden (inkludert norsk havn) i 2008, var ca halvparten registrert under utenlandsk flagg. Hvor stor andel som var utenlandskregistrert, varierte imidlertid mellom skipstyper. På 14

17 Figur 2.1 Havnestatistikk. Gods i tonnasje etter flagg, kysttrafikk 2008 Kilde: Egne beregninger basert på statistikk fra Statistisk sentralbyrå 25 Figur 2.2 viser utviklingen i transport i norsk kystfart fra 2003 til og med 2008 når det gjelder skipets flaggtilhørighet. Det er en klar tendens til at transporten innenriks i større grad foregår på skip som seiler under bekvemmelighetsflagg. Dessverre har ikke Statistisk sentralbyrå opplysninger om hvor stor andel av denne gruppen skip som er kontrollert av norske eiere. I og med at total tonnasje i kystfarten har vært relativt stabil Figur 2.2 Havnestatistikk. Gods i tonnasje etter flagg, kysttrafikk Kilde: Egne beregninger basert på statistikk fra Statistisk sentralbyrå verdensbasis ble mer enn 80 prosent av alle anløp av norskkontrollerte offshoreskip for eksempel foretatt av skip som gikk under norsk flagg, mens tilsvarende tall for stykkgods og andre tørrlasteskip var 47 prosent (se 25 Figurene 1 og 2 baserer seg på: nvl=true&planguage=0&tilside=selecttable/hovedtabellhjem.asp&kortnavnweb=havn) Total tonnasje: 2008 = 59 millioner, 2007 = 62 millioner, 2006 = 62 millioner, 2005 = 57 millioner, 2004 = 57 millioner, 2003 = 52 millioner. 15

18 i denne perioden, kan man likevel stille spørsmål om endringen har sammenheng med at norske rederier «flagger ut» av nasjonale registre og inn under bekvemmelighetsflagg. Mens NIS-skip i utgangspunktet ikke har adgang til å gå i innenriksfart, finnes ingen slike begrensninger for skip registrert i utenlandske registre. Utlendingsdirektoratet (UDI) har tall for antall arbeidstillatelser til utenlandske sjøfolk på skip med norske eiere, som er registrert i arbeidsgiverregisteret i Brønnøysund for perioden I innenriksfarten er det gitt forholdsvis få slike arbeidstillatelser de siste årene, se figur Figur 2.3 Antall gitte arbeidstillatelser til utlendinger, ansatt hos norske arbeidsgivere i innenriksfarten (absolutte tall). 27 Kilde: UDI (spesialkjøringer) 26 I det aktuelle tidsrommet var det kun krav om at utenlandske sjøfolk på norskregistrerte skip skulle ha arbeidstillatelser, mens utenlandskregistrerte skip i innenriksfarten ikke var omfattet. Dette kommer vi tilbake til i kapittel Statistikken omfatter også utleie av skip og båter med utenlandsk personell. Den omfatter ikke transport på elver og innsjøer. 16

19 3 Hvordan påvirker internasjonale reguleringer Norges handlefrihet i innenriksfarten? Arbeid til sjøs reguleres i stor grad av internasjonale avtaler. Både internasjonal folkerett 28 og nasjonal rett påvirker handlefriheten for fartøy i innenriksfart. Disse ulike reguleringene kan komme på kollisjonskurs og skape uklarhet om hva slags regelverk som skal følges. Dette kapittelet vil gi en oversikt over de internasjonale reguleringer som påvirker nasjoners handlefrihet for lov- og avtaleregulering i innenriksfarten. Det siste tiåret har rammebetingelsene for skipsfarten vært et mer eller mindre kontinuerlig stridsspørsmål (Pape 2003:3). 3.1 Folkeretten FNs havrettskonvensjon fra er en internasjonal overenskomst som regulerer ferdsel og økonomisk aktivitet på åpent hav, samt kyststaters rettigheter i deres nærområder. Den trådte i kraft i 1994 og er ratifisert av 160 land. Norge godkjente den i Konvensjonen regulerer flaggstatens suverenitet overfor egne skip. I artikkel 94 (1) heter det at: «enhver stat skal effektivt utøve sin jurisdiksjon og kontroll over skip som fører dets flagg, i administrative, tekniske og sosiale saker» Folkeretten kan defineres som et system av lover som regulerer forholdet mellom suverene stater, det vil si deres rettigheter og plikter mot hverandre (Oxford Dictionary of Law, 1997). På samme måte som stater reguleres av forskjellige rettssystemer, reguleres forholdet mellom stater av folkeretten. I motsetning til de statlige rettssystemene har ikke folkeretten et enhetlig, sammenhengende system som overvåker og håndhever disse reguleringene. Dette skyldes i hovedsak statenes selvstendighet deres anledning til å råde over egne forhold (FN-sambandet i Norge). 29 United Nations Convention on the Law of the Sea (UNCLOS). 30 Havrettskonvensjonens paragraf 91 innebærer at det skal være en reell tilknytning mellom en stat og skipet som er registrert under statens flagg. Dalheim m.fl. (2008:97) påpeker at «[f ]or skip under såkalt bekvemmelighetsflagg kan det stilles spørsmål ved om det er en reell tilknytning mellom staten og skipet. Dersom det ikke foreligger noen reell tilknytning kan det hevdes at havrettkonvensjonens regler om flaggstatens eksklusive jurisdiksjon over sine skip ikke gjelder. Hvilken tilknytning konvensjonen krever er imidlertid ikke klart.» 17

20 Flaggstaten må imidlertid dele sin jurisdiksjon over fartøyet med kyststaten. I havrettskonvensjonen ble landenes havgrenser fastsatt til 12 nautiske mil utenfor kysten. 31 Dette omtales som territorialfarvannet (eller sjøterritoriet). Innenfor disse grensene har landene i prinsippet samme myndighet som over landområdene sine. I folkeretten brukes begrepet kyststatjurisdiksjon om det som statene kan kontrollere i sine områder. Utenlandske skip har rett til å bevege seg i disse farvannene. Kyststaten kan vedta regler for g jennomfart i eget territorialfarvann, blant annet når det gjelder sikkerhet til sjøs, beskyttelse av navigasjonshjelpemidler og kabler og rør, bevaring av levende ressurser i havet og miljø. Reglene kan imidlertid ikke omfatte fremmede skips utforming, bygging, bemanning eller utstyr, med mindre regelverket gjennomfører allment godtatte internasjonale regler eller standarder (Havrettskonvensjonen artikkel 21). Når skip går i gjennomfart, er det med andre ord flaggstatens jurisdiksjon som kommer til anvendelse hva gjelder arbeidsforhold om bord på skipene. Derimot, når utenlandskregistrerte skip går i fart i indre farvann (innenriksfart eller kabotasjefart) er det i prinsippet kyststatens jurisdiksjon som gjelder. Mange av de store skipsfartsnasjonene praktiserer her begrensninger som skal beskytte egne borgere (rederier eller sjøfolk). Dette kommer vi tilbake til i kapittel 3.5. Sokkelstatsjurisdiksjonen (landenes fullmakter over kontinentalsokkelen) har en mer begrenset betydning når det gjelder fartøyene. Her er det retten til å utvinne naturressurser som er viktigst. Prinsippet om kyststatens rett til kontinentalsokkelen ble slått fast på FNs Genèvekonferanse i Kontinentalsokkelens yttergrense skulle settes ved et vanndyp på 200 meter, eller så langt ut det er mulig å utnytte ressursene på havbunnen. I tillegg fikk alle land med kyst rett til å erklære en egen økonomisk sone, som strekker seg inntil 200 nautiske mil fra kysten. Innenfor denne grensen har landene rett til å utvinne naturressurser. 32 Kyststatens rettigheter over kontinentalsokkelen må ikke krenke eller føre til uberettiget innblanding i skipsfarten og andre staters rettigheter og friheter som de har etter havrettskonvensjonen (artikkel 78). Ifølge havrettskonvensjonen skal flaggstatens reguleringer være i overensstemmelse med konvensjoner utarbeidet i FNs internasjonale sjøfartsorganisasjon (IMO) 33 og FNs arbeidsorganisasjon (ILO) Kyststatene kan definere en tilstøtende sone på ytterligere 12 nautiske mil for å utøve jurisdiksjon over aktiviteter som smugling og illegal innvandring. 32 Dersom landene kan påvise at kontinentalsokkelen deres strekker seg lenger enn 200 nautiske mil fra kysten, kan de kreve å få den økonomiske sonen utvidet. 33 International Maritime Organization. Fram til 1982 het organisasjonen Intergovernmental Maritime Consultative Organization (IMCO). 34 ILO er FNs organisasjon for arbeidslivet og består av representanter for arbeidsgivere, arbeidstakere og myndighetene. 18