Bolig etter fengsel og institusjon samhandling mellom forvaltningsnivåer. Arne Holm Norsk institutt for by- og regionforskning

Transkript

1 Bolig etter fengsel og institusjon samhandling mellom forvaltningsnivåer Arne Holm Norsk institutt for by- og regionforskning

2 Bolig etter fengsel og institusjon samhandling mellom forvaltningsnivåer Arne Holm Marit Kristine Helgesen Stian Lid NIBR-rapport 2015:8

3 Dagens tekst: Hva kjennetegner tilbakeføring til bolig etter institusjon og fengsel? Faser i tilbakeføringen. Hvordan er egentlig tilbakeføring og ansvar regulert i lovverket? Noe å lære fra Samhandlingsreformen? Utfordringer og muligheter i praksis.

4 Fokus: Overgangsfasen mellom fengsel og institusjon til bolig for vanskeligstilte grupper. Vi befinner oss i overgangen mellom kommunalt og statlig ansvar En god overgang betinger god samhandling på tvers av forvaltningsnivåer.

5 Viktig kjennetegn ved overgangsfasen: Ingen av partene har tilstrekkelig informasjon, kompetanse eller virkemidler tilgjengelig til å kunne håndtere de komplekse overgangene på egen hånd. Handler ikke bare om at kommunen skal være god og staten god. Handler vel så mye om å kunne kommunisere og samhandle seg imellom.

6 Mange prosesser virksomme Utskrivings- og løslatelsesprosessene er hovedfokus. Handler vel så mye om kommunenes handlingsrom, spesielt om det faktisk finnes en tilgjengelig bolig når vedkommende skrives ut er en egen prosess.

7 Avtaleverket innenfor samhandlingsreformen, relevant her? Hvordan kan staten gjennom avtaleverket utarbeidet innenfor samhandlingsreformen legge føringer på samhandlingen mellom kommunale og statlige instanser og slik potensielt være et viktig virkemiddel inn i den sosiale boligpolitikken på sikt?

8 Samhandling Hvordan samhandler kommunene og andrelinjen på systemnivå i forhold til å sikre personer som skrives ut fra institusjoner, herunder barnevernets omsorgstiltak og fengsler, en egnet bolig?

9 Kildemateriale: Skriftlig kilder samhandlingsavtaler mellom institusjoner, helseforetak og kriminalomsorgen. Intervjuer med relevante aktører. Studien tok utgangspunkt i kommuner i Hordaland

10 Hva vet vi om bosituasjonen til personer på institusjon og løsningsklare fra fengsel? 2012: 15 prosent av de som var på institusjon (rus og psykiatri) og 7 prosent av de som skulle løslates fra fengsel innen to måneder var bostedsløse. (Bostedsløshetstellingen 2013) De fleste av disse hadde vært på institusjon over tre måneder.

11 Et talleksempel: Bosted for 35 personer utskrevet fra rusinstitusjon Hele tall. Uten fast bolig 12 Hjem til familie/far og mor 6 Privat leid bolig 7 Tildelt kommunal bolig 3 Innvilget kommunalt lån og kjøpt bolig 1 Uavklart 6 SUM 35

12 Faser i et tilbakeføringsforløp Løslatelse og utskriving finner sted i grenseflaten mellom statlige og kommunale aktører. Stor grad av kryssende forløp. Personer som løslates fra fengsel eller vokser ut av barnevernets omsorg, kommer først over i kommunenes sosiale beredskap i den grad de har vansker i forhold til rus/psykiske vansker

13 Boligforløpet Mens bruker/pasient er i institusjon Fase 1 Innlegging/ innsetting Kartlegging av behov Initiativ i institusjon eller kriminalomsorg Fase 2 Forberedelse og gjennomføring av beslutninger om bolig Sending av søknader Kontakt med kommuner Fase 3 Finne bolig Kommunalt ansvar i samarbeid med institusjon Fase 4 Ettervern og oppfølging i bolig Kommunalt ansvar Kompetanse kan utgå fra faglig samarbeid med spesialisthelsetjenesten

14 Jo mer av arbeidet med fasene eller arbeidsoppgavene (1) til (3) som kan finne sted mens personen er inne på institusjon eller under soning, jo høyere synes sannsynligheten å være for en godt planlagt bosettingsprosess over i egnet bolig etter institusjon eller fengsel. Suksessen avhenger derfor kritisk av at tilbakeføringsarbeidet tilpasses behandlingseller soningsforløpet.

15 Legale rammer for samarbeidsrelasjonen Kommunenes legale boligsosiale forpliktelser for personer som skrives ut fra institusjon eller fengsel baserer seg særlig på to sentrale kilder: - Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen. - Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m.

16 For den som oppholder seg i institusjon eller bolig med heldøgns omsorgstjenester, skal tjenestene [..].ytes av den kommunen som var oppholdskommune forut for inntaket i institusjon eller bolig med heldøgns omsorgstjenester. Dette gjelder også tjenester før utskriving i forbindelse med utskriving og etablering. (Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen 3)

17 Kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen skal medvirke til å skaffe boliger til vanskeligstilte personer som ikke selv kan ivareta sine interesser på boligmarkedet. (Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen 15) Kommunen er forpliktet til å finne midlertidig botilbud for dem som ikke klarer det selv. (Lov om sosiale tjenester i arbeidsog velferdsforvaltningen 27)

18 Kommunen skal medvirke til å skaffe boliger til personer som ikke selv kan ivareta sine interesser på boligmarkedet, herunder boliger med særlig tilpasning og med hjelpe- og vernetiltak for dem som trenger det på grunn av alder, funksjonshemning eller av andre årsaker. (Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. 3-7) Rettighetslovene definerer med andre ord en plikt til å hjelpe med å skaffe bolig, ikke til å skaffe selve boligen.

19 Relasjonen mellom kommunene og regionale helseforetak I henhold til Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. 6-1, har kommunene plikt til å inngå samarbeidsavtale med det regionale helseforetaket i helseregionen eller med helseforetak som det regionale helseforetaket bestemmer. Målsetting med avtalene: Bidra til at pasienten mottar et helhetlig helse- og omsorgstilbud.

20 Avtalen skal som minimum inneholde: Retningslinjer for samarbeid i tilknytning til innleggelse, utskrivning, habilitering, rehabilitering og lærings- og mestringstilbud for å sikre helhetlige og sammenhengende helse- og omsorgstjenester til pasienter med behov for koordinerte tjenester.(lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. 6-2, punkt 2)

21 Ligger et potensiale i dette for at bolig kan ses som en del av slike samarbeidsavtaler, for personer som har behov for bolig som en del av rehabiliteringen. Dette vil blant annet kunne gjelde for personer med rus og/eller psykiske vansker som skrives ut fra tilbud innenfor spesialisthelsetjenesten.

22 Kommunene skal sørge for tilbud om døgnopphold for helse- og omsorgstjenester til pasienter og brukere med behov for øyeblikkelig hjelp. Plikten gjelder kun for de pasienter og brukere som kommunen har mulighet til å utrede, behandle eller yte omsorg til.(lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. 3.5, tredje ledd) Dette er grunnlaget for de såkalte tjenesteavtalene 3-5.

23 Et minimumskrav er videre etter 6-2 i lov om kommunale helse- og omsorgstjenester at avtalene skal inneholde: Retningslinjer for gjensidig kunnskapsoverføring og informasjonsutveksling og for faglig nettverk og hospitering (Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. 6-2, punkt 6) Dette siste er viktig i et boligsosialt tilbakeføringsarbeid.

24 Bolig i tjenesteavtalene I tjenesteavtale 3 og 5 for samarbeid om inntak i og utskrivning fra spesialisthelsetjenesten innen rusmedisin og psykisk helsevern for barn, unge og voksne, som er inngått mellom kommunene i Helse Bergen og Helse Bergen HF, er det en direkte henvisning til bolig under punktet om Praktiske forhold som må avklares før utskrivning. Der heter det under punkt : Kommunen er forpliktet til å finne midlertidig botilbud for dem som ikke klarer det selv.

25 Detaljer i tjenesteavtalen Spesialisthelsetjenesten plikter å melde til kommunen når en pasient er utskrivningsklar. (10.2) Melding om utskrivningsklar pasient skal gis til aktuelt kontaktpunkt i kommunen.(10.3) Spesialisthelsetjenesten v/behandlingsansvarlig enhet avtaler pasientens utreisetidspunkt med aktuelt kontaktpunkt i kommunen. (10.5) Opplysninger som er nødvendige for å ivareta en forsvarlig oppfølging av pasienten, skal alltid følge pasienten ved utskriving. (10.8)

26 Må kommunene bekrefte overfor helseforetaket at egnet bolig foreligger? Ja, i tjenesteavtale 5, i Hordaland fylke: Sykehuset kan overføre utskrivningsklar pasient når kommunen har bekreftet at et kommunalt helse- og omsorgstjenestetilbud er klart. (Kilde: Tjenesteavtale om samhandling mellom xx kommune og Helgelandssykehuset HF)

27 Pasientforløp, definert i tjenesteavtale 3-5 Operasjonaliserer ulike faser i samarbeidet rundt utvalgte pasientgrupper. Dette er også relevant i forhold til hvilket fokus en i samarbeidet har på bolig. Arbeidet med utarbeidelsen av disse pasientforløpene er ikke kommet like langt i alle helseforetakene.

28 Psykoseforløpet/Helse Bergen Konkretisering av den overordnede avtalen, som ligger både i Samhandlingsreformen og tjenesteavtale 2. Tjenesteavtale 2 gir retningslinjer for samarbeid knyttet til innlegging, utskriving, habilitering, rehabilitering og lærings- og mestringstilbud for å sikre helhetlige og sammenhengende helse- og omsorgstjenester for pasienter som har behov for koordinerte tjenester.

29 Psykoseforløpet definerer helt konkret de ulike tiltakene i et hendelsesforløp med et psykosetilfelle som skal overføres fra Helse Bergen/DPS til kommunen/bydel. Formålet er å jobbe frem et helhetlig tjenestetilbud innenfor et psykoseforløp, ved å samordne og definere arbeidsoppgavene og ansvar for alle relevante institusjoner og fagpersoner. Forløpet er således ment å definere en praksis.

30 Pasientgruppen har et stort behov for kontinuitet i behandlerkontakten. Viktig i forhold til å få til en helhetlig og tilpasset overgang for tunge grupper med rus og/eller psykiske vansker, som skal over fra institusjon og fengsel, til egen bolig i kommunene. For mange med stort oppfølgingsbehov i denne sårbare fasen er det også viktig å bygge relasjonene i stabile faser for pasienten. Eksempel under behandling i institusjon eller er innsatt i fengsel.

31 Suksessfaktorer ved samarbeidsavtalene Forankring, politisk og administrativt Helhetlige forløp Operasjonaliserte forløp Rydder og definerer sakene organisatorisk

32 Hvordan fungerer et bosettingsforløp? Vi kan dele dette inn i fire faser:

33 Boligforløpet Mens bruker/pasient er i institusjon Fase 1 Innlegging/ innsetting Kartlegging av behov Initiativ i institusjon eller kriminalomsorg Fase 2 Forberedelse og gjennomføring av beslutninger om bolig Sending av søknader Kontakt med kommuner Fase 3 Finne bolig Kommunalt ansvar i samarbeid med institusjon Fase 4 Ettervern og oppfølging i bolig Kommunalt ansvar Kompetanse kan utgå fra faglig samarbeid med spesialisthelsetjenesten

34 Samhandling og organisering Fase 1: Kartlegging - Rus/psykiatri: kjent om kommunen henviser. Ved henvendelser fra private leger, vil ikke kommunen være inne i prosessen i samme grad, og bosted kan være ukjent. - Institusjonene gjør allikevel egne kartlegginger. - I dette er den enkeltes motivasjon viktig.

35 - Fengsel: Kartlegging ved innsettelse. - Barnevernsinstitusjon: Bosted kjent. For ungdom som er ute en periode, mulig ukjent

36 Fase 2: Forberedelse av boligrelaterte vedtak Forpliktelser mer presiserte for institusjoner enn for fengsler og barnevernsinstitusjoner. Ansvarsgruppe eller individuell plan. Ansvarsgruppe: Andrelinjen og kommunene samarbeider. Fremme den enkeltes delaktighet i prosessen. Livsmestringskurs mv.

37 Utfordringer slik kommunene opplever det For lite fokus på det å bo i andrelinjen. Ønske om å gjøre en egen evaluering av tjenestebehov etc. Fra tvangsmessig opphold til full frihet. Viktig med nedtrapping av tvang før de skrives ut. Adferd påvirkes av rammebetingelsene. Oppfører seg annerledes i institusjon enn ute.

38 Viktig med fleksibel utskrivingsmodeller, med nedtrapping av tvangsmessige tiltak. Gap mellom hva institusjonene opplever som utskrivningsklart og hva kommunene opplever. Mange kommunale informanter mener tiden i institusjon eller fengsel kunne vært utnyttet bedre for å forberede bosettingsfasen. Flere fengsler har et formalisert samarbeid med NAV, men først og fremst NAV stat.

39 Fase 3: Finne bolig Avtaler om samarbeid gir ingen boliger, slik kommunene opplever det. Utfordrende der det er rus og eller psykiatri. Institusjonene opplevde å måtte purre på kommunene. Kommunene glemmer pasienter som er inne til behandling. Institusjonene har i liten grad kapasitet til å beholde utskrivningsklare pasienter.

40 Kommunene: Bolig det kritiske punktet. Begrenset handlingsrom. Må ikke bare ha en bolig tilgjengelig, men en egnet bolig, på det tidspunkt den enkelte pasient er utskrivningsklar. Kommunene har ofte boliger for personer i aktiv rus, men disse er ikke egnet for personer som har fått behandling for sitt rusbruk. Problemsituasjoner for rusbrukere ikke løst etter 10 ukers behandling.

41 Boligen spiller en viktig funksjon rundt behandling, rehabilitering og godt ettervern. Effekten av rusbehandling forspilles om ikke en egnet bolig er en del av behandling og ettervern. Bolig som del av et motivasjons- og behandlingsopplegg.

42 Det hadde vært viktig at bolig ble sett på som en integrert del av behandlingen. Nå er det et slags vedheng.. Hadde en hatt rett bolig på rett tidspunkt i behandlingsopplegget, så kunne det bidratt til å støtte en endring i livssituasjonen. (Leder av et lavterskeltilbud for rusavhengige)

43 Mange i spesialisthelsetjenesten opplever at kommunene venter altfor lenge med å finne en bolig. Venter til utskrivningen nærmer seg. Fra kommunene side oppleves det som kjempevanskelig å finne en egnet bolig. Mange forhold skal være sammenfallende i tid for å få til en god bosetting. Behandlingsopplegg avsluttet, motivasjon, bolig som er egnet. Bolig tilgjengelig like i forkant av utskrivning. Kommunene kan ikke la boliger stå tomme.

44 Bolig etter fengsel Kommunene avhengig av å bli informert. Av og til skjer løslatelser brått. Mangel på fast bolig øker sjansene for nye lovbrudd.

45 Fase 4:Ettervern Ambulerende tjenester Samarbeid mellom forvaltningsnivåene Særtiltak for unge - DUE i Bergen - Boligskole for unge

46 Noen sentrale betingelse for vellykket overgang Lengden på institusjonsoppholdet. Jo lengre opphold, jo bedre tid til å forberede. Akuttinnleggelser en utfordring i forhold til bosetting etterpå. Fastsatt dato for løslatelse. Kommunikasjon og samhandling. Kommunene må få informasjon. Utfordring i forhold til henvisninger de ikke er en del av, samt fengsler.

47 Stor variasjon mellom gruppene. Rus vanskeligst. Strukturelle betingelser: - Helhetlig organisasjonsmodell i kommunen. Særlig i relasjonen: Rus Psykiatri Bolig - Tjenester - Kunnskap og kapasitet

48 Bosettingsforløp en god ide? Definere aktørenes ansvar og roller i de fire fasene i en tilbakeføringsprosess etter institusjon eller fengsel. - Legge grunnlaget for kommunal planlegging. - Kommunikasjon mellom aktørene - Potensiale for å sette prosesser i gang. - Retningsgivende for kompetanse og kapasitetsutvikling.