Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene et regjeringsoppnevnt rådgivende organ

Transkript

1 Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene et regjeringsoppnevnt rådgivende organ Kommunal- og regionaldepartementet v/ekspedisjonssjef Thor Arne Aass Postboks 8112 Dep 0032 Oslo Deres ref: 04/ TBS Vår ref: 04/ Dato: 17. september 2004 PLS Rambøll Managements rapport om organisering av forvaltningsapparatet på innvandrings- og integreringsfeltet Vi viser til brev av 17. august fra KRD og påfølgende møte den 10. september. I denne sammenheng takker Kontaktutvalget v/innvandrerforumet for muligheten til å uttale seg om den framtidige organisering av forvaltningsapparatet på innvandrings- og integreringsfeltet. 1. Bakgrunn PLS Rambøll Managements rapport lanserer fem ulike modeller for hvordan utlendingsforvaltningen kan organiseres i framtiden: 1. Nåværende organisering beholdes, men arbeidsfordelingen gjøres klarere 2. To-direktorat-modellen: Det opprettes to direktorat; UDI og IDI (integreringsdirektorat) 3. Stort departement-modell: Innvandringsavdelingen (INN) i Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) deles i to med påfølgende endringer 4. Kompetansesenter-modell; Innvandringsavdelingen i KRD deles i to, UDI består samtidig som det opprettes et Kompetansesenter for Integrering (KI). Bosetting flyttes inn til KRD. Fylkesmennene overtar oppgavene til de 6 regionskontorene. 5. Nytt departement-modell: Det opprettes et Integreringsdepartement med to avdelinger; regulering og integrering Rambøll-rapportens hovedanbefaling er modell nummer fire, med disse hovedtrekkene: UDI opprettholdes, men bosettingsdelen flyttes til KRD (INN deles i to avdelinger; reguleringsavdeling og integreringsavdeling) Det opprettes et Kompetansesenter for Integrering (KI) med utviklingsoppgaver (initiere og finansiere forsøks- og utviklingsoppgaver), veiledningsoppgaver (overfor kommuner, sivile samfunn og enkeltborgere) og overvåkingsoppgaver (overvåke tilstanden og utviklingen av integreringssatsingen) Fylkesmannsembetene overtar de 6 regionkontorenes integreringsoppgaver Kommunenes oppgaver forblir uendret Postadresse: postboks 8108 Dep, 0032 Oslo Besøksadresse: Hausmannsgate 21 2.etg. Telefon: Telefaks: E-post: kim@kim.no Web:

2 2. Kontaktutvalgets synspunkter Kontaktutvalget er enig i rapportens hovedkonklusjon om at det i den nåværende organiseringen er for lite fokus på det langsiktige integreringsarbeidet. I følge rapporten tar reguleringsvirksomheten opp de fleste ressurser, økonomisk så vel som tidsmessig. Kontaktutvalget er videre enig i rapportens syn om at dagens UDI bør deles. Kontaktutvalget har lenge ment at det bør være ett skille mellom et organ som forvalter utlendings/ innvandringspolitikken (dvs. grensekontroll og kontroll med hvem som får opphold i Norge), og et organ som forvalter minoritetspolitikken (dvs. utfordringer knyttet til mangfold og minoritetenes inkludering i samfunnets fellesskap). Utvalget er imidlertid opptatt av at en løsning som styrker langsiktig integrering og mangfold, ikke bør gjør dette på bekostning av viktige operative oppgaver i etableringsfasen, eksempelvis bosetting. Når det gjelder valg av modell mener Kontaktutvalget at den mest egnede løsning ville være en to-direktoratsmodell snarere enn kompetansesentermodellen som Rambøll Management anbefaler. Kontaktutvalget er enig i at et selvstendig kompetansesenter vil stå friere i forhold til kortsiktige endringer i integreringspolitikken enn et direktorat. På den andre siden mener Kontaktutvalget at et frittstående kompetansesenter ikke vil ha den nødvendige politisk tyngden til å kunne sikre at viktige endringer i policy og praksis på integreringsfeltet, faktisk blir iverksatt. Videre forutsetter denne modellen at ansvaret for bosetting legges til departementet, men departementet har allerede avvist å flytte operative funksjoner fra UDI til KRD. Fordelen med to-direktoratsmodellen er at den åpner opp for muligheten til både å ha operative oppgaver knyttet til kortsiktig & langsiktig integrering såvel som en form for kompetansesenter for integrering - bare at dette senteret blir en avdeling i et eventuelt nytt direktorat. Ved å gjøre dette reduserer man både den fysiske avstanden mellom senteret og integreringsavdelingene, - og koordineringsavstanden. Rambøll-rapporten nevner også, blant annet, at det er uklarhet i forhold til den kortsiktige integreringssatsingen, udefinerte målsettinger og uklare ansvarsforhold på dette området. En Avdeling for kompetanse og utvikling kan forandre en del på dette. Målrettet utredning og forskning kan føre til at nye og forbedrede løsninger lettere og raskere kan implementeres i det faktiske integreringsarbeidet. En evt. svakhet med denne modellen er at et direktorat ikke vil ha samme selvstendighet som et frittstående kompetansesenter I en to-direktoratsmodell er det grovt sett følgende arbeidsområder som må dekkes: i. Regulering (av adgang til riket) o Alle regulerings- og kontrolloppgaver som i dag ivaretas av UDI (asyl, oppholdstillatelser, visum, m.m.) ii. Mottaksapparat for asylsøkere side 2

3 iii. Bosetting av asylsøkere med positivt vedtak iv. Kortsiktige integreringstiltak i etableringsfasen o administrasjon av introduksjonsordningen o bosetting o Pådriverrolle overfor kommuner v. Langsiktig Integrering og mangfoldsperspektiv (fokus på inkludering d.v.s. iverksetting, tilrettelegging og administrering av tiltak som sikrer alle borgere like vilkår i samfunnet, uavhengig av etnisk opprinnelse) o Lik adgang til boligmarkedet o Lik adgang til helsetjenester o Like utdanningsmuligheter o Lik tilgang til jobber/arbeidsmarkedet o Like muligheter for religionsutøvelse o Like levekår o Holdningsskapende og forebyggende arbeid overfor majoritets- og minoritetssamfunn o Pådriverrolle overfor departementer og kommuner vi. Kompetanse og Utvikling (utredning og forskning på området integrering) o Utviklingsoppgaver (Initiere og finansiere/medfinansiere forsøks- og utviklingsoppgaver) o Veiledningsoppgaver (overfor kommuner, det sivile samfunn og enkeltborgere) o Overvåkingsoppgaver (overvåke tilstanden og utviklingen av integreringsarbeidet) En to-direktoratsløsning vil føre til at oppgavene nevnt over må deles mellom et Innvandringsdirektorat og et Mangfolds- og Integreringsdirektorat. Denne delingen gjenspeiler den delingen som KRD allerede har bestemt seg for i forhold til Innvandringsavdelingen. Kontaktutvalget mener at det vil være naturlig at følgende oppgaver legges under de ulike direktoratene: Innvandringsdirektoratet: i) Regulering og ii) Mottak Mangfolds- og Integreringsdirektoratet: iii) Bosetting iv) kortsiktig integrering i etableringsfase v) Langsiktig integrering og mangfoldsperspektiv og vi) Kompetanse og Utvikling Som Kontaktutvalget ga uttrykk for på sitt møte med KRD den 10. september, er det argumenter som taler for og i mot plassering av bosettingsansvaret i begge direktoratene. Kontaktutvalgets oppfatning er at det vil være mest hensiktsmessig å plassere ansvaret for bosetting i Mangfolds- og integreringsdirektoratet. På den måten får et direktorat ansvaret for å regulere adgangen til riket. Det andre direktoratet får ansvaret for alt som har med integrering å gjøre, både den kortsiktig og den langsiktige. side 3

4 Selv om Kontaktutvalget går sterkt inn for en to-direktorats modell, er man opptatt av at de to direktoratene fortsetter å ha god faglig kontakt på de feltene hvor regulerings- og integreringstiltakene har implikasjoner for hverandre. For å styrke denne muligheten for faglig kontakt mener Kontaktutvalget at det vil være en fordel at de to direktoratene plasseres geografisk i nærheten av hverandre. 3. Hvordan opprettholde fokuset på langsiktig integrering og mangfold? Som tidligere nevnt er Kontaktutvalget enig i Rambølls konklusjon om at det i dag er for lite fokus på det langsiktige integreringsarbeidet. Utvalget vil derfor understreke at det ikke er nok å kun foreta en organisatorisk omrokering av eksisterende forvaltningsorganer. Det er i tillegg nødvendig med en endring i tenkemåte som gjenspeiles i det nye direktoratets mandat, ressurser og virkemidler. Dette er ikke minst viktig i lys av Rambøll-rapportens konstatering av at sektoransvaret er upresist og uklart i dag. Kontaktutvalget mener det er viktig at sektoransvaret presiseres og klargjøres og at det nye direktoratet får et klart mandat som pådriver overfor sektormyndighetene og kommunene. I denne sammenheng er det nødvendig at det utarbeides klare målsetninger for det langsiktige integreringsarbeid som i sin tur gjør det mulig å utvikle rapporteringsrutiner for målbare resultater. I dag er det slik at behovene til både etablerte etniske minoriteter (som også omfatter norske statsborgere med minoritetsbakgrunn), så vel som nyankomne arbeidsinnvandrere og familiegjenforente til disse, faller utenfor mange av de eksisterende kortsiktig- og langsiktige integreringstiltak/virkemidler. Kontaktutvalget mener at myndighetene sentralt og lokalt har et ansvar for å ivareta interessene til den enkelte innvandrer, både i etableringsfasen og i forhold til tilpasning over tid. I tillegg må det skapes rammer for arbeidet med spørsmål om inkludering og mangfold. Myndighetene har et ansvar for at samfunnet er tilrettelagt for etniske minoriteter - ikke minst ved at utforming av politikk og offentlig tjenesteyting er gjennomsyret av et mangfolds perspektiv. En viktig implikasjon av dette, er at holdningsskapende arbeid rettet mot majoritetssamfunnet blir en viktig oppgave for direktoratet. Et potensielt problem med løsningen skissert ovenfor er at de kortsiktige oppgavene knyttet til etableringsfasen (for eksempel bosetting & introduksjonsordningen), får all oppmerksomhet. For å forhindre dette er det nødvendig å sikre et bevisst fokus på det langsiktige integreringsarbeidet i form av politiske prioriteringer, gode rammebetingelser for politikkutvikling samt tilstrekkelige økonomiske ressurser. Navnet - Mangfolds- og integreringsdirektoratet - er også en måte å understreke betydningen av den langsiktige integreringen på. 4. Behovet for et regionalt apparat I en to-direktoratsmodell kan arbeidet rettet mot kommunene enten administreres sentralt eller gjennom et regionalt apparat. Kontaktutvalget mener at arbeidet med kommunene vil være mest effektivt ivaretatt av regionale enheter som har nær kontakt med kommunene snarere enn saksbehandlere som sitter sentralt i direktoratet. Et slikt regionalt apparat vil kunne ivareta både operative oppgaver knyttet til langsiktig integrering og veiledningsoppgaver knyttet til langsiktig integrering. Dette forutsetter at det regionale apparatet tilføres nødvendig faglig kompetanse og ressurser. Videre forutsetter det at det regionale apparatet ikke er ansvarlig for (drift) mottakene. side 4

5 Rambøll-rapporten retter relativ sterk kritikk mot UDIs nåværende regionkontorer. Det foreslås at regionskontorene nedlegges. I Rambøll-rapporten fremsettes blant annet følgende ankepunkter: organisatoriske stilling endret 6 ganger i løpet av 10 år uten at det blitt ro i organisasjonen utilstrekkelig arbeids- og rollefordeling sentralt/lokalt synes å forekomme dobbeltarbeid sentral/lokalt, spesielt bosetting styringsrelasjoner framstår som uklare; spenning mellom spesialister (sentralt) vs. praktikere (lokalt) kritikk mot regionkontorenes kompetanse på integreringsområdet tenker for mye på flyktninger mangler virkemidler i sitt arbeid for eksempel tilskuddsordninger og prosjektmidler til lokale prosjekter I Rambølls anbefaling foreslås det at Fylkesmennene overtar de 6 regionkontorenes langsiktige integreringsoppgaver. I dag har Fylkesmannsembetet en koordinerende og veiledende oppgave i forbindelse med undervisning for minoritetsspråklige elever. De fordeler også midler til voksenopplæring i kommunene og til drift og aktivitetsstøtte til innvandrerorganisasjoner. De er også ankeinstans for den nye introduksjonsordningen. Etter Kontaktutvalgets oppfatning burde derfor Fylkesmennene være i stand til å ivareta veilednings- og tilsynsoppgavene knyttet til langsiktig integrering og styrking av et mangfoldsperspektiv i den offentlige tjenesteyting. Dette vil imidlertid kreve en viss opprusting av fylkesmannsembetet for å kunne ivareta disse nye funksjoner. I tillegg burde 5-6 fylkesmennsembeter i regionene med den største innvandrer- og flyktningbefolkningen, rustes for å kunne ivareta de operative oppgavene knyttet til bosetting av flyktninger. Disse særlig forsterkede fylkesmennene vil kunne ivareta oppgavene i henhold til kommune i tilgrensende fylker. Kontaktutvalget mener at slike forsterkede fylkesmenn vil ha større autoritet overfor kommunene enn dagens regionskontorer. Fylkesmannembetet oppleves av kommunene som den koordinerende stat, fordi de har oppgaver innenfor mange sektorer. Fylkesmannsembetene representerer også flere departementer med oppgaver som gjelder innvandrings- og integreringsområdet: Barne- og familiedepartementet, Justisdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet og Utdannings- og forskningsdepartementet. Ordingen med Fylkesmenn som regionalt ledd for mangfolds- og integreringsarbeidet forutsetter at direktoratet får et pådriver- og koordineringsmandat overfor Fylkesmennene og er mottaker av statusrapporter fra dem. Dette blir særlig viktig i forhold til bosetting og måloppnåelse for langsiktige integreringsarbeid. 5. Andre konsekvenser som følge av reorganiseringen side 5

6 Forholdet mellom Mangfolds- og integreringsdirektoratet og diskrimineringsombudet/ SMED Arbeidet for mangfold, langsiktig integrering, etnisk likestilling samt bekjempelse av etnisk diskriminering kan være nær beslektet. Det er derfor nødvendig at det trekkes en grense mellom ansvarsområdet til et Mangfolds- og integreringsdirektorat og det nye Likestillingsog diskrimineringsombudet. Ikke minst fordi SMED er ment å bli sammenslått til ovennevnte ombud. Det må derfor avklares hvilke områder de ulike organene skal overvåke og det må gis et klart mandat til begge instanser. Arbeidsdelingen kan være at Diskrimineringsombudet/ SMED overvåker art og omfang av diskriminering i samfunnet, og at direktoratet overvåker effekten av integreringstiltak. Kontaktutvalgets administrative tilknytning Kontaktutvalgets administrative tilknytning må vurderes i lys av reorganiseringen på utlendingsfeltet. I dag er Kontaktutvalget administrativt tilknyttet UDI. I en to-direktoratsmodell vil Kontaktutvalgets mandat dekke arbeidsfeltet til begge direktoratene. Det er flere fordeler på det administrative planet å være tilknyttet et direktorat snarere enn å være direkte underlagt departementet. Ut fra en faglig og administrativ vurdering går Kontaktutvalget inn for at sekretariatet blir administrativt tilknyttet Mangfolds- og Integreringsdirektoratet. Skulle kompetansesenter modellen velges, mener Kontaktutvalget at man bør komme tilbake til sekretariatets administrative tilknytting. Uansett hvilken modell som velges er det ikke aktuelt at sekretariatet tilknyttes et evt. Innvandringsdirektorat med ansvar for kontroll og regulering. Videre er det en selvsagt forutsetning at Kontaktutvalgets faglige selvstendighet ivaretas. Minoritetsorganisasjoner Uansett hvilken modell som velges, bør det legges større vekt på minoritetsorganisasjoner og deres bidrag i integreringsarbeidet - enten det er som tilrettelegger av arenaer der ulike kulturer kan møtes, som kursarrangør for introduksjonsordingen eller andre former for tjenesteyting. Mulighetene er mange, men det kan se ut som de ulike offentlige instansene i liten grad inviterer det sivile samfunn (inkl. innvandrerorganisasjoner) til et samarbeid. Det er liten tvil om at det er et stort uutnyttet potensial i et godt samarbeid mellom det sivile samfunn og offentlig forvaltning uten at dette erstatter det offentliges ansvar. Dette potensialet kan, og bør, utnyttes. Skal man i større grad benytte innvandrerorganisasjoner og andre frivillige organisasjoner i tjenesteytende funksjoner, er det viktig at det utvikles ordninger som sikrer dem nødvendige ressurser og kapasitet til å fungere på et profesjonelt nivå for eksempel ved å kunne engasjere kvalifiserte fagfolk. For Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndigheter Rita Kumar Leder Julian Y. Kramer Sekretariatsleder side 6

7 KIMs forslag KRD Departementsni Innvandring Mangfold og integrering Innvandringsdirektoratet Mangfold og integreringsdirektoratet Direktoratsn Regulering (mottak) Etablering (Bosetting/intro.ordn.) Mangfold og langsiktig integrering Utvikling & Kompetanse Regionalt Forsterkede fylkesmenn Kommuner side 7