PLS Rambøll Managements rapport om organisering av forvaltningsapparatet på innvandrings- og integreringsfeltet kommentar fra Utlendingsdirektoratet.

Transkript

1 Kommunal- og regionaldepartementet Unntatt offentlighet iht XX DERES REF VÅR REF DATO 04/ Sep PLS Rambøll Managements rapport om organisering av forvaltningsapparatet på innvandrings- og integreringsfeltet kommentar fra Utlendingsdirektoratet. Det vises til departementets brev av 17. august 2004, PLS Rambøll Managements rapport om organisering av forvaltningsapparatet på innvandrings- og integreringsfeltet Foreleggelse av rapport og invitasjon til møte. I brevet ber departementet om eventuelle skriftlige kommentarer til forslagene i Rambølls rapport innen 17. september UDI ønsker med dette å gi kommentarer til rapportens forslag. Vi fremmer samtidig et alternativt modellforslag for forvaltningen på integreringsområdet. Vi har merket oss at departementet i brevet av har bedt om en særskilt kommentar til spørsmålet om hvor det operative ansvaret for bosetting bør plasseres, og til hvordan hensynet til både faglig uavhengighet og styrbarhet best kan ivaretas. Vi tar opp dette i uttalelsen, som følger vedlagt. I vår kommentar legger vi ellers til grunn følgende dokumenter. Konkurransegrunnlaget i forbindelse med anbudskonkurransen (undersøkelsens mandat) UDIs brev til KRD av 22. oktober 2003, Organisering av utlendingsfeltet styrking av integreringsarbeidet. Vi viser også til Direktør Trygve G. Nordbys innspill til PLS Rambøll Management av 18. juni 2004, Foreløpig innspill fra direktøren vedrørende mulig omorganisering av statens integreringsarbeid. Direktoratets ledelse er naturligvis tilgjengelig for gjennom et møte å utdype de synspunkter og det alternative organisasjonsforslaget som presenteres i uttalelsen. Med hilsen Utlendingsdirektoratet Manuela Ramin Osmundsen Fungerende direktør Postadresse: Telefon Postboks 8108 Dep. N-0032 OSLO Besøksadresse: Bankgiro Hausmannsgt. 21, Oslo Org.nr

2 Fire vedlegg: Uttalelse fra Utlendingsdirektoratet Oversikt over innvandrerbefolkningen Uttalelse fra ansattes organsiasjoner Uttalelse fra hovedverneombudet Side 2

3 UTLENDINGSDIREKTORATETS UTTALELSE TIL RAPPORT OM ORGANISERING AV INTEGRERINGSFORVALTNINGEN 1. UDIS ARBEID MED KOMMENTARENE TIL RAMBØLL-RAPPORTEN Det har naturlig nok vært stor interesse for denne prosessen i UDI, ikke minst fra de mange ansatte som på en eller annen måte kan komme til å bli direkte berørt. Vi har lagt vekt på en bred og åpen prosess, med innspill fra enheter og enkeltpersoner. Det har vært avhold temamøter med diskusjoner om sentrale problemstillinger. Møtene har hatt deltakelse fra UDIs ledelse, alle avdelinger, tjenestemanns-organisasjonene og vernetjenesten. Det har hele veien vært en saklig argumentasjon basert på mange års erfaring, stor kunnskap og interesse for et best mulig resultat. Om mange viktige spørsmål og modellvalg har det vært til dels stor uenighet. Argumenter for opprettelsen av et nytt direktorat for integrering har stått sterkt, men argumenter til fordel for kompetansesenterløsningen eller andre løsninger har også vært framført. De fleste har sett for seg at fylkesmannen bør ha en sentral rolle på regionalt nivå. Men det har også vært begrunnet skepsis til at fylkesmannen ville kunne ta på seg en slik rolle. Til dette bildet hører at UDIs regionkontor har mange års erfaring i kontakt med kommunene og kjenner feltet. Også når det gjelder spørsmålet om hvor bosettingsarbeidet bør ligge, har meningene vært delte. De fleste mener imidlertid at bosetting i det alt vesentlige er en integreringsoppgave. I arbeidet med UDIs uttalelse har vi stått overfor vanskelige avveininger, men vi mener den foreliggende anbefalte modellen representerer en vel avveid, helhetlig og god løsning. 2. GENERELLE KOMMENTARER TIL RAPPORTEN Rambølls rapport bygger på en omfattende informasjonsinnhenting og inneholder vurderinger og oppsummeringer som er nyttige for det videre arbeidet. Drøftingen av modellene i kapittel 7 og 8 danner et interessant grunnlag for diskusjon. Vi synes derimot ikke Rambøll på en overbevisende måte har klart å koble de ulike trinnene i argumentasjonen. Det gjelder særlig hvordan man fra byggesteinene i kapittel 7 kommer fram til akkurat de 4 modellene i kapittel 8, og herfra til anbefalt modell i kapittel 10. Måten man omtaler de enkelte nordiske modellene på har de samme svakhetene. Rapporten gir en svært negativ vurdering av regionkontorenes arbeid på integreringsområdet (punkt 3.3.3). Dette gjør det nødvendig med en kommentar. Regionkontorenes arbeid har i all hovedsak vært knyttet til mottak og bosetting, samt de siste årene med introduksjonsprogram for nyankomne. På disse feltene har de ut fra forutsetningene gjort en svært god jobb. Våre regionkontor har imidlertid i liten grad fått Side 1 av 19

4 konkrete oppgaver eller blitt tildelt ressurser til generelt og langsiktig integreringsarbeid. Regionkontorenes relativt beskjedne innsats på dette feltet er en direkte følge av at feltet har vært lavt prioritert av overordnede organer. Dette kommer ikke godt fram i Rambølls oppsummering og er i evalueringen av regionkontorene misvisende. Endelig ønsker UDI å påpeke at slik vi leser rapporten er det lite som tyder på at Sverige eller Danmark har et mer målrettet og styrket langsiktig integreringsarbeid. Det viser seg i de tre landene at suksesshistoriene stort sett knyttes til introduksjonsordningen, ikke til landenes fragmenterte langsiktige innsats. Årsakene er etter vår mening at arbeidet med integrering de to første årene har politisk prioritet, er lovforankret, målrettet, aktørene har tydelige oppgaver og ansvar, og det er satt av tilstrekkelige ressurser til å utføre oppgavene. 3. UTFORDRINGENE PÅ INTEGRERINGSOMRÅDET UDI ga i sitt brev av en vurdering av en del av de utfordringer vi står overfor på integreringsfeltet. Ut fra dette pekte vi på en del premisser (rammebetingelser) som bør ligge til grunn for en styrket innsats. Vi pekte også på en del nøkkelområder som burde ivaretas i vurderingen av den mest hensiktsmessige organiseringen. Vi mener disse premissene og beskrivelsen av nøkkelområder i liten grad er omhandlet i Rambølls rapport, men har fortsatt full gyldighet. Vi slutter oss i stor grad til Rambølls konklusjoner når det gjelder utfordringene for integreringspolitikken og integreringsarbeidet (3.8.1 og 3.8.2), men mener samtidig at de må suppleres og styrkes. De viktigste utfordringene for en styrket integreringspolitikk er: Det er nødvendig å prioritere opp arbeidet med integrering. Feltet må få økt politisk oppmerksomhet og økt legitimitet. Den politiske, faglige og administrative handlekraft på integreringsområdet må styrkes. Mandat, ressurser og virkemidler må sees i sammenheng i integrerings-apparatet, og bygge på hverandre for å unngå en oppsplitting mellom ulike aktører. Integreringsfeltet må ut av reguleringspolitikkens skygge. Integrering må få en likeverdig og selvstendig plass, politisk og administrativt. Det er nødvendig å ivareta en hensiktsmessig kobling mellom integrerings- og reguleringsapparatet. Det må utformes tydeligere mål for feltet, det gjelder særlig langsiktig integrering. Oppgavene må konkretiseres ytterligere. Fagsektorenes medansvar må tydeliggjøres og styrkes. Samordningen av sektorene og samarbeidet med andre viktige aktører på feltet må styrkes. Den nye flerkulturelle virkelighet må reflekteres i planer, prioriteringer og organisering på kommunalt nivå og fylkesnivå. Side 2

5 Den integreringsfaglige kompetansen må styrkes på alle nivåer i forvaltningen. Langsiktig integrering må rette seg mot hele minoritetsbefolkningen, med vekt på minoritetsbefolkningens sammensetning. Det er viktig å følge opp og utvikle introduksjonsordningen. For å nå målet om deltakelse og tilhørighet er det avgjørende at innvandrernes og minoritetenes egne miljøer og organisasjoner i større grad medvirker i integreringsprosessen. Det er nødvendig med økt forankring av og forståelse for integreringspolitikken i hele det norske samfunnet. De utfordringene vi står overfor på integreringsfeltet tilsier at flere ressurser avsettes til arbeidet. Det er ikke tilstrekkelig med omfordeling av eksisterende ressurser. Vi viser i den forbindelse til vårt innspill til satsingsområder i statsbudsjettet for 2006, hvor styrking av integreringsarbeidet er prioritet nr 1. I det avsluttende kapitlet i denne uttalelsen er det utarbeidet et første, grovt anslag over de driftsmessige kostnadene ved denne styrkingen. Mulige organisatoriske løsninger må vurderes i forhold til i hvilken grad de tilfredsstiller de viktigste utfordringene for et styrket integreringsarbeid. 4. KOMMENTARER TIL DE ORGANISATORISKE PROBLEMSTILLINGENE 4.1. ET REGIONALT APPARAT FOR Å STYRKE KOMMUNENES ARBEID MED INTEGRERING. En statlig reform som har som målsetting å styrke helheten i integreringsarbeidet, vil være avhengig av et regionalt ledd i forvaltningen med ansvar for iverksetting og oppfølging av integreringspolitikken overfor kommunene og andre relevante aktører. I dag er fylkesmannen statens regionale representant overfor kommunene. De 18 fylkesmannsembetene er klageorgan for vedtak fattet etter introduksjonsloven. Fylkesmennene har også en kontroll- og tilsynrolle innenfor sektorområder som har en sentral plass i integreringsarbeidet, f eks utdanning, helse, barnevern. UDI mener at fylkesmannens rolle på integreringsområdet må utvides og styrkes. Dette kan gjøres på to ulike måter. For det første ved økt integreringsfokus hos sektormyndighetene i embetet innenfor eksisterende rammer. Graden av styrking innenfor eksisterende oppgaver vil være avhengig av det mandat og de ressurser som fylkesmannen kan utrustes med. Side 3

6 For det andre med utvidelse av embetets mandat, oppgaver og samarbeid med relevante aktører, f eks økt vekt på og tilsyn med kommunale oversiktsplaner og sektorplaner (skole, helse kultur osv.) for å tilpasse tjenestetilbudene ift en økende flerkulturell befolkning. Et vesentlig spørsmål er i hvilken grad fylkesmannen vil kunne ta på seg oppgaver utover generelle forvaltningsoppgaver og om det er rom for faglig arbeid, utvikling og formidling, aktiv samordning av sektorene og andre aktører, aktiv kontakt med og pådriving/veiledning av kommunesektoren. Møtet i departementet 14. september var på dette punktet rimelig avklarende. Tora Aasland fra fylkesmennenes arbeidsutvalg orienterte om fylkesmennenes synspunkter på saken. Hun ga der uttrykk for at fylkesmennene er rede til å ta på seg en utvidet ansvarsrolle på integreringsfeltet, men understreket samtidig at dette er et nytt felt for fylkesmannen, og at en ansvarsoverføring måtte følges av tilstrekkelig med kompetanse og ressurser. I organiseringen av det regionale ledd på integreringsområdet, mener UDI at følgende må legges til grunn: Organiseringen må styrke integreringsarbeidet rettet mot grupper som i dag ikke omfattes av introduksjonsloven (innvandrer flest). Organiseringen må bygge videre på de samarbeidsrelasjoner som i dag eksisterer bl.a. ift bosettingsarbeid og introduksjonsloven, men flere aktører (enn de offentlige) må trekkes inn. Organiseringen baserer seg på at bosettingsansvaret legges til integreringsapparatet. Det betyr at integreringsapparatets regionale ledd må få de operative oppgavene innenfor bosettingsarbeidet. Fylkesmannens styrkede ansvar for integreringsfeltet må omfatte alle 18 fylkesmenn. Samtidig mener vi at enkelte embeter må styrkes særskilt ressursmessig og kompetansemessig ved at det opprettes f eks egne avdelinger/enheter som arbeider med integrering. Hensikten med styrkingen av integreringsarbeidet hos fylkesmannen må være at fokuset flyttes fra utelukkende bosetting av ca 5000 personer årlig over hele landet til hensynet til at ca 75% av en minoritetsbefolkning på ca fordeler seg på 6-7 fylker. Det vil være behov for å diskutere kriterier for valg at de embetene som skal styrkes. Andel av innvandrerbefolkningen er ett, men ikke det eneste kriterium. Andre kan være sammensetningen av gruppene, innvandrerandel av befolkningen, områder med særlige utfordringer, distriktspolitiske hensyn, steder hvor kompetanse finnes eller må bygges ut. Hvis det likevel viser seg at fylkesmannen ikke kan påta seg det ansvaret som vi har skissert, herunder den faglige oppfølgingen av kommunene, mener vi det er nødvendig å supplere fylkesmannens funksjon med et regionalt apparat knyttet til et integreringsdirektorat, for å ivareta oppgavene innenfor målsettingen om en styrket integreringsforvaltning. Side 4

7 4.2. OM DEPARTEMENTET Det er allerede besluttet å opprette en ny avdeling for integrering i KRD. UDI støtter denne beslutningen. I Rambølls rapport pekes det på at KRD til nå har prioritert integreringsområdet relativt lavt, og de langsiktige oppgavene har måttet vike for generelt kortsiktig politisk fokus. (3.3.1) Opprettelsen av en ny integreringsavdeling kan, sammen med økt politisk oppmerksomhet, legge grunnlag for en styrket prioritering av integreringsfeltet og økt politisk, administrativ og faglig handlekraft. I Rambølls rapport foreslås den nye avdelingen styrket med overføring av myndighetsoppgaver på integreringsområdet fra UDI. UDI støtter ikke dette forslaget. I analysen av svakhetene ved den norske integreringssatsingen peker Rambøllrapporten framfor alt på følgende forhold: At integreringsinnsatsen har vært relativt lavt politisk prioritert Integreringsarbeidet har kommet i skyggen av et sterkt fokus på regulering Mangel på overordnede og tydelige mål, særlig mht langsiktig integrering. Med bakgrunn i denne analysen er det, etter vår oppfatning, ikke nærliggende å trekke den konklusjon at operative oppgaver på integreringsfeltet bør overføres departementet. Mangel på politisk prioritering og tydelige mål for integreringsfeltet er ikke et resultat av at disse oppgavene ikke har ligget i departementet, men at hovedfokus over lang tid, både i Justisdep./KRD og i UDI, har vært rettet mot reguleringsområdet. Integreringsområdet har ikke vært tilstrekkelig høyt prioritert. Vi har notert at departementet i sitt brev av 17. august 2004, om oppfølgingen av Rambøll-rapporten, peker på at det er lite aktuelt å gjennomføre forslaget om å flytte det operative arbeidet med bosetting til departementet, da dette arbeidet med dagens ordning egner seg dårlig for å løses på departementsnivå. UDI er helt enig i denne vurderingen. Vi mener dette også gjelder for de øvrige integreringsoppgaver som i dag utføres i UDI. Oppgaver på integreringsfeltet av operativ karakter som i dag håndteres av departementet, bør heller overføres til direktoratsnivå. En akkumulering av operative oppgaver hos departementet være et bidrag til styrket politisk fokus. Den generelle erfaring fra norsk forvaltning er at tydeliggjøring av rollen som politisk sekretariat, kombinert med god etatsstyring, skaper det beste grunnlaget for politisk styring. UDIs oppgaver på integreringsfeltet er i dag knyttet til nasjonal og regional iverksetting og koordinering av integreringspolitikken (ikke minst overfor regionalt nivå), innhenting og utvikling av kunnskap, metodeutvikling, evaluering, opplæring, informasjon, utvikling og produksjon av ulike verktøy, samt fungere som premissleverandør for departementet. Dette er oppgaver som etter sin art ikke hører naturlig hjemme i et departement. I Rambøll-rapporten pekes det på, som et problem ved den danske modellen, at den begrenser et mer langsiktig perspektiv på integreringsoppgaven, og det er en fare for at den vil bli styrt av dag-til-dag-politikk. Den samme bekymring uttrykker Rambøll i tilknytning til den modellen de anbefaler, kompetansesentermodellen. Med tanke på målsettingen om å styrke den langsiktige integreringen, er det grunn til å ta denne Side 5

8 bekymringen alvorlig. Det er blant annet for å motvirke denne slagsiden at modellen med departement og direktorat (der direktoratets rolle blant annet har vært å ivareta et helhetlig og langsiktig faglig perspektiv i arbeidet) har vist seg hensiktsmessig. Det er en forutsetning for god etatstyring av integreringsfeltet at departementet har god overordnet kompetanse på de fagfelt det har ansvar for. UDI mener at det i forbindelse med opprettelsen av ny avdeling for integrering i KRD bør foretas en gjennomgang av kompetansebehovet i KRD, særlig hva gjelder området for langsiktig integrering. Den nye avdelingen må ha et politisk ansvar for: Bosetting (se for øvrig punktet om plassering av bosettingsarbeidet lenger ned.) Integreringstilskudd: utarbeide retningslinjer og kriterier Introduksjonsloven: oppfølging og eventuelle endringer Lov om norskundervisning: innføring og oppfølging av loven Tolkefeltet: overordnet styring, eventuell lovregulering av feltet Lov mot etnisk diskriminering: innføring og oppfølging. Ivareta det etniske likestillingsaspektet i forhold til foreslått likestillingsombud FOU: Retningslinjer og prioriteringer Andre tilskuddsmidler: fastsette retningslinjer og prioriteringer Når det gjelder det langsiktige integreringsarbeidet, er det departementets oppgave å utvikle en helhetlig politikk på dette området og definere mål for arbeidet. Departementet må påse at underordende organer fremskaffer det nødvendige kunnskapsgrunnlaget for videreutvikling av politikken, og at det på alle nivåer finnes tilstrekkelige virkemidler for å kunne iverksette og håndtere en mangfoldspolitikk. En styrking av integreringsarbeidet vil innebære økt og målrettet fokus på en rekke sentrale områder og aktiv involvering av sektorer og aktører. En viktig oppgave for departementet vil være å sikre dialog og samarbeid både med så vel andre samordnings- som sektordepartementer og andre aktører. Behandlingen av statsborgerskapssaker bør, slik vi ser det nå, bero på reguleringssiden, men vi ønsker å komme tilbake til denne saken. Andre oppgaver knyttet til statsborgerskap, blant annet den seremonielle delen, bør allerede nå knyttes til integreringsapparatet DIREKTORAT IKKE KOMPETANSESENTER. I Rambøll-rapporten anbefales den såkalte kompetansesentermodellen (kapittel 10). Modellen innebærer at samtlige direktoratsoppgaver fordeles på departementet og et relativt selvstendig kompetansesenter. Modellen begrunnes med at den gir økt politisk og administrativ fokus og autoritet på integreringsfeltet, at den vil heve det faglige nivået (særlig på langsiktig integrering), at den vil styrke koordineringen av sektorene og utnytte fylkesmannens funksjon og autoritet. Vi har over argumentert for at operative oppgaver ikke bør overføres til departementet. Samtidig er det ikke aktuelt å beholde disse oppgavene innenfor det nåværende UDI. Grunnen til dette omtales i Rambøll-rapporten (3.3.2), der det pekes på at ledelses- og Side 6

9 kontrollspennet i organisasjonen er for stort, og at oppmerksomheten mot reguleringsoppgavene har skygget for, og svekket legitimiteten og troverdigheten i løsningen av integreringsoppgaven. Spørsmålet som da kan reises, er om integreringsoppgavene innenfor dagens UDI, som vi har argumentert for ikke bør legges til departementsnivå, alternativt kan legges til regionalt nivå (til fylkesmannen, eller til andre regionale enheter). Helt siden UDI ble opprettet i 1988 har det pågått en diskusjon hvilke oppgaver som bør ligge sentralt og hvilke som bør ligge regionalt og det har vært en langsiktig tendens til å regionalisere stadig flere oppgaver. Det er imidlertid ikke naturlig å regionalisere oppgaver som er knyttet til den nasjonale styringen og samordningen av integreringsarbeidet, enten den gjelder bosetting, arbeidet overfor nyankomne eller arbeidet med langsiktig integrering. Det samme vil gjelde oppgaver som krever en helhetlig og nasjonal tilnærming, enten det gjelder kunnskapsog metodeutvikling, evaluering, opplæring eller informasjon. UDI mener at den logiske løsning på denne situasjonen er å opprette et særskilt integreringsdirektorat/direktorat for etnisk mangfold, med nasjonalt ansvar for statens integreringspolitikk. Det vil bidra til å synliggjøre satsingen på feltet, gi det økt legitimitet, og styrke den politiske og administrative styringen. Direktoratet bør ha et tydelig mandat og ressurser tilpasset behovet for en styrket satsing. Det bør være godt rustet kompetansemessig og framstå som et utøvende kompetanse- og forvaltningsorgan underlagt departementet. Det nye integreringsapparatet bør ha et tydelig og delegert oppfølgingsansvar for statlige virkemidler og for å se sammenheng mellom statens integeringssatsning og virkemidler og tiltak på tvers av (sektor)forvaltningen. Dette innebærer analyser og vurderinger så vel som utvikling, veiledning og støtte. Til fordel for løsningen med (relativt selvstendig) kompetansesenter vil det kunne argumenteres at den vil gi økt rom for faglig fordypning og utvikling samt en større grad av uavhengighet og faglig legitimitet. På den annen side er det grunn til å stille spørsmål om relevansen og nytten av et fagmiljø som er plassert utenfor driftsorganisasjonen, uten løpende kontakt med de utfordringer som daglig oppstår i spenningsfeltet mellom politikk, media og lokale erfaringer med iverksetting av politikken, med mindre dette kompetansemiljøet har som formål å drive ren forskning. Forskning på integreringsfeltet ivaretas imidlertid i stor (og økende) grad av universiteter, høyskoler og andre forskningsinstitusjoner ANSVARET FOR DET OPERATIVE BOSETTINGSARBEIDET I brevet av ber KRD om at UDI spesielt kommenterer PLS Rambølls forslag om organiseringen av bosettingsarbeidet. Slik departementet ser det, er det operative bosettingsarbeidet lite egnet til å løses på departementsnivå. Vi ser for oss tre mulige løsninger på dette spørsmålet. 1. Bosetting legges til reguleringssiden, dvs. sammen med mottak til UDI. 2. Bosetting legges til fylkesmannen. Side 7

10 3. Hvis fylkesmannen ikke kan håndtere bosettingsansvaret, legges det til integreringsdirektoratet (med eventuelt regionale apparat). Momenter som kunne tale for at bosetting blir plassert sammen med mottak i UDI, er den tradisjonelt nære koblingen til mottak. Bosettingsarbeidet har et klart kvantitativt aspekt, knyttet til prognoser, oversikter osv. Reguleringssiden vil alltid ha best oversikt over ankomster, prognoser, oversikter over individer. I tillegg kommer at variasjonene i bosettingsvolumet, og dermed ressursinnsatsen på dette feltet, kan virke destabiliserende på det langsiktige integreringsarbeidet. Uansett hvor bosettingsarbeidet blir plassert, må dessuten hensynet til rask bosetting være ivaretatt. Dette hensynet må veie tungt i forbindelse med den organisatoriske løsningen av dette spørsmålet. Et aspekt ved grensesnittet og samarbeidet mellom mottakshåndteringen og bosettingsoppgaven er knyttet til 21-posten. Det må utvikles samarbeid, koordinering, kontrakter og stram styring mellom de to instansene (reguleringssiden med ansvar for mottak og dermed for 21-posten, og integreringssiden med bosettingsoppgaven), eventuelt med departementet involvert, som sikrer at en unngår at 21-posten blir en buffer-post i påvente av å få den beste bosettingen. Når dette er sagt, mener UDI at mer grunnleggende hensyn taler for å betrakte både de kvantitative og kvalitative aspektene av bosetting som en del av integreringsarbeidet. Bosetting bør knyttes til det apparatet som arbeider med integrering. Dagens bosettingsregime, med vekt på kommunal selvstendighet og frivillighet, med utstrakt løpende samhandling med kommunene, gir ekstra tyngde til dette argumentet. For øvrig vil vi anføre følgende: Bosetting er et felt som faglig sett er direkte relatert til integrering. Det er starten på et integreringsløp i en kommune og er en viktig basis for integreringsprosessen på lengre sikt. I tillegg til bosetting av flyktninger består feltet av et økende antall bosettinger av familiegjenforeninger til flyktninger så vel som til etablerte innvandrere. Samlet sett består derfor bosettingsfeltet av en mangesidig utfordring for både den kortsiktige og den langsiktige integreringspolitikken. Bosetting er en nødvendig del av integreringsprosessen fordi: Det er nødvendig med inngående kunnskap om situasjonen i kommunene. Det er viktig med god bosettingsfaglig kompetanse og kunnskap om flyktningenes egne ønsker og behov. Det er nødvendig med pådriverarbeid og veiledning overfor kommunene. Det er nødvendig med tett kobling mot kommunenes introduksjonsprogram. Godt integreringsarbeid er en forutsetning for at bosetting skal aksepteres som en permanent/langsiktig kommunal oppgave Det overordnede ansvaret for og den nasjonale koordineringen av operativ bosetting bør ligge i direktoratet for integrering. Den direkte oppfølgingen av bosettingsansvaret overfor kommunene bør ligge hos fylkesmannen. Av hensyn til behovet for samordning og for å sikre at bosettingen skjer så raskt som mulig, slik at personer med oppholdstillatelse ikke blir værende i mottak lenger enn nødvendig, vil det være hensiktsmessig med en modell der det operative bosettingsarbeidet (mot hele landet) blir knyttet til et antall fylkesmannsembeter med utvidet ansvar for bosettings- og integrering. (Ref. drøftingen av dette spørsmålet under punktet om det regionale nivået.) Side 8

11 Hvis bosettingsarbeidet ikke lar seg løse innenfor fylkesmannens mandat og rolle, bør arbeidet ligge hos et regionalt apparat knyttet til et integreringsdirektoratet. Det kan eventuelt tenkes løsninger der direktoratets regionale apparat og fylkesmannen spiller sammen i bosettingsarbeidet. Plassering av bosetting til integreringssiden reiser viktige spørsmål om hvordan grensesnittet mottak bosetting skal defineres, og hvordan samhandlingen i forhold til reguleringssiden skal håndteres. I dag bosettes det fra mottak og fra utland. Etter en omorganisering vil operativ bosetting foregå fra mottak og mht til overføringsflyktninger fra utland, i begge tilfeller fra reguleringssiden(udi) til integreringssiden. Det må utarbeides retningslinjer for hvordan reguleringssiden skal bidra til at både rask og god bosetting finner sted. Når det gjelder familiegjenforentes bosetting i kommunene, er integreringsapparatets informasjon til og oppfølging av kommunene i den forbindelse viktig OM STYRBARHET OG FAGLIG UAVHENGIGHET I brevet av ber KRD om en kommentar til hvordan hensynet til både faglig uavhengighet og styrbarhet kan ivaretas. Dilemmaet mellom styrbarhet og faglig uavhengighet lar seg ikke lett løse gjennom organisatoriske grep alene. Et direktorat bør opptre faglig selvstendig i den fortstand at det innenfor rammen av gjeldende politikk og retningslinjer skal komme med gode faglige vurderinger, herunder faglige begrunnede motforestillinger. Samtidig forventes et direktorat lojalt å støtte opp om og sette ut i livet regjeringens politikk. Spørsmålet om hva man skal vektlegge, styrbarhet eller selvstendighet, har historisk hørt til de viktigste stridsspørsmål i forvaltningen. Her vil imidlertid ikke minst den konkrete politiske situasjonen være avgjørende for hvordan dette spørsmålet håndteres. UDIs oppfatning er at integreringsforvaltningen i den nåværende situasjonen bør legge stor vekt på styrbarhet, og styringsmuligheter ifht underliggende organer, særlig med tanke på utfordringene når det gjelder å implementere en ny integreringspolitikk på alle nivåer, ikke minst i kommunene. Når det gjelder faglig uavhengige vurderinger, vil det være naturlig å bygge på den stadig mer omfattende integreringsfaglige produksjon som foregår på universiteter, høyskoler og forsknings- institusjoner. Vår konklusjon er at hensynet til styrbarhet og faglig uavhengighet best kan ivaretas gjennom et integreringsdirektorat, og ved at integreringsforvaltningen videreutvikler samarbeidet med universiteter, høyskoler og andre forskningsinstitusjoner. Etter vår oppfatning kommer et relativt selvstendig kompetansesenter i en utilfredsstillende mellomposisjon. Den blir verken styrbar, styrende eller uavhengig nok NÆRMERE OM OPPGAVENE TIL ET DIREKTORAT FOR INTEGRERING Sentrale elementer i mandatet kan skisseres slik: Side 9

12 Være et sentralt organ for gjennomføringen av integreringspolitikken og bidra til at den statlige styringen av feltet blir målrettet. Sikre større helhet og sammenheng i bruken av de ulike statlige virkemidler, kvalitetsvurdering, veiledning, støtte og annen statlig oppfølging. Sikre sammenheng mellom migrasjon og integrering i samarbeid med reguleringsapparatet. Vi har foran argumentert for at operative oppgaver på nasjonalt nivå bør legges til direktoratet. Dette vil omfatte blant annet følgende oppgaveområder (delvis illustrert med eksempler): Styring og oppfølging av faglige oppgaver Eksempel : Bosettingsarbeid. Arbeidet omfatter blant annet: Forberede saker og delta i nasjonalt bosettingsutvalg. Utarbeide og justere bosettingsbehov, utarbeide fordelingsnøkkel for bosetting. Videreutvikle verktøy i bosettingsarbeidet. Samarbeid med reguleringssiden/mottak. Samarbeide med KS sentralt. Styring av bosettingsarbeidet regionalt, sikre lik praksis, sikre at retningslinjer blir fulgt. Initiere utviklingsarbeid på bosettingsfeltet. Rapportere til departementet. Registrere i DUF. Håndtering av ulike styrings- og forvaltningsinstrumenter. Oppfølging av lov- og regelverk. Oppfølgings av tilskuddsordninger og andre økonomiske incentiver. Eksempel : Oppfølging av integreringstilskuddet og andre tilskudd. Arbeidet omfatter blant annet: Utarbeiding av rundskriv og regelverk for tilskuddsordningen. Registrering i DUF. Kontakt og veiledning i forhold til kommuner om regelverket, om hvem som utløser tilskuddet, hvor mye etc. Informasjon og veiledning av kommuner i forbindelse med flyttinger, deling av tilskuddet mellom kommuner. Utbetaling av tilskuddet. Økonomirapportering til departementet. Identifisering og videreformidling av ulike faglige problemstillinger, rapportering til departementet. Videreutvikling av tilskuddsordningene. I tillegg kommer ansvaret for og oppfølgingen av Beregningsutvalget. Kunnskapsutvikling og formidling. Forvaltning og oppfølging av FOU-prosjekter. Evaluering. Ivaretakelse av tverr-regional erfarings/kunnskapsformidling. Eksempel : Faglig utviklingsarbeid. Arbeidet omfatter blant annet: Utvikling av innhold i programmer, metoder og verktøy. Utprøving regionalt og lokalt. Evaluering. Nettverksbygging. Oppfølging av prosjektene og rapportering. Formidling av good practices. Utvikling av opplæringsprogram/-materiell. Informasjon og mediakontakt Innspill til politikkutvikling til departementet, premissleverandørrollen Informasjon, håndtering av media, talsmannsrolle. Eksempel: Informasjonsarbeid. Håndtering av pressehenvendelser på integreringsområdet. Innsalg av nyhetssaker om integrering. Produksjon av artikler til internettsider og Side 10

13 Innvandringsnytt. Utvikling og vedlikehold av informasjon til samarbeidspartnerer på internettsidene. I tillegg kommer prosjekter knyttet til aktuelle behov. Eksempler fra dagens UDI: I forbindelse med at introduksjonsloven ble obligatorisk, er det utviklet en kommunikasjonsstrategi med tilhørende tiltaksplan. Det arbeides dessuten med et helhetlig informasjonsopplegg om rettigheter og plikter i Norge for innvandrere som ikke omfattes av introduksjonsordningen. Det arbeides også med informasjonstiltak ifm familiegjenforening med særlig fokus på kvinner og barns rettigheter, særlig for å nå personer som utsettes for tvangsgifte eller mishandling i ekteskapet. Direkte faglig kontakt og samarbeid med innvandrermiljøer, landsdekkende organsiasjoner, KIM, SMED og Likestillings- og diskrimineringsombudet fra Internasjonalt arbeid. Arbeid mot tredje sektor. Generelt kan vi si at direktoratsoppgaver er oppgaver som det er hensiktsmessig å løse på dette nivå blant annet fordi det imøtekommer behovet for nasjonal håndtering og utvikling av standarder/praksiser som skal gjelde nasjonalt. Et introduksjonsprogram, f.eks., skal representere det samme tilbudet uavhengig av fylke og kommune. Ved utprøving i noen pilotkommuner er et nasjonalt utgangspunkt nødvendig for å sikre at kommunene som velges er tilstrekkelig differensiert med hensyn til størrelse, geografisk beliggenhet, erfaring med bosetting av flyktninger osv. Evalueringer må også foretas ut fra en nasjonal målestokk, dvs ut fra et helhetlig og overordnet ståsted. Det samme gjelder statusrapporteringer og innhenting av gode eksempler/erfaringer. Formidling kan skje på alle nivåer, men innholdet i hva som skal formidles må baseres på helhetlig kunnskap. For å sikre en enhetlig opplæring, må opplæringsprogram utvikles/koordineres sentralt, mens selve gjennomføringen av opplæringen kan skje på regionalt/lokalt nivå.. 5. UDIS ANBEFALTE MODELL MED BEGRUNNELSE Som en sammenfatning av det som er anført over, vil UDI anbefale følgende modell for den statlige forvaltning av integreringsarbeidet: 1. En egen avdeling i KRD med ansvar for integrering (bosetting, introduksjon av nyankomne, langsiktig integrering). Avdelingens hovedfunksjoner bør være å fungere som sekretariat for politisk ledelse og etatsstyring. Den bør i minst mulig grad håndtere operative oppgaver på integreringsfeltet. 2. Et eget direktorat for integrering med ansvar for oppfølging av integreringspolitikken på nasjonalt nivå, herunder styring og koordinering av integreringsarbeidet på regionalt nivå, koordinering av sektormyndighetene, Side 11

14 kunnskapsutvikling, evaluering, rapportering og informasjon. Det er avgjørende at direktoratet har et styrket kompetansemiljø integrert i organisasjonen og utrustet med tydelig mandat og med virkemidler. 3. Et regionalt nivå for oppfølging og samordning av den statlige politikken overfor kommunene, andre aktører og innvandrermiljøer og organisasjoner. Fylkesmannen bør ha et hovedansvar i den forbindelse. Ansvaret gjelder alle fylker, men i første omgang bør ressurser og kompetanse konsentreres mot et antall fylker valgt ut fra størrelsen på minoritetsbefolkningen samt andre relevante kriterier (eksempelvis distriktshensyn). 4. Dersom ikke fylkesmannen kan utrustes med et mandat, med ressurser og med en kompetanse som sikrer at embetet kan ta på seg denne rollen, er det nødvendig å supplere fylkesmannens funksjon med et regionalt apparat knyttet til integreringsdirektoratet. Følgende skisse kan illustrere vårt forslag til modell: Kommunal- og regionaldepartementet Integreringsavdelingen Innvandringsavdelingen Barne- og familiedepartementet Likestillings- og diskrimineringsombud UDI Regionalt apparat Direktorat for integrering 18 Fylkesmannsembeter, hvorav enkelte har integreringsenheter med et utvidet ansvar Kommunene Fylkesmannsembetenes forhold til et direktorat for integrering ser vi som en parallell til andre direktorater, for eksempel Utdanningsdirektoratet. Dvs at direktoratet må føre en løpende dialog med og samordne embetenes arbeid, og fylkesmennene må rapportere til direktoratet på integreringsområdet. Styringsforholdene og embetenes tilknytning til sentralforvaltningen er ellers uendret. Side 12

15 Hvis vi sammenholder med de utfordringspunkter for integreringsområdet som er nevnt innledningsvis, vil denne modellens styrke være: Den vil legge et organisatorisk grunnlag for økt politisk fokus på integreringsarbeidet, med nær kobling mellom økonomi og organisatoriske virkemidler. Den vil styrke den politiske og administrative handlekraft på integreringsområdet. Modellen vektlegger særlig forbedret styring på alle nivåer. Men det er nødvendig å utforme tydeligere mål for integreringsfeltet. Med egen departementsavdeling og eget direktorat vil integreringsfeltet få en selvstendig politisk og administrativ plass, frigjort fra reguleringspolitikkens dominerende rolle. Samtidig gir modellen en god mulighet for samordning mellom regulering og integrering. En så tydelig organisatorisk og politisk markering vil legge grunnlaget for styrket legitimitet og forståelse for integreringspolitikken i det norske samfunnet. En forutsetning er imidlertid at det skjer en kompetansemessig opprustning på alle nivåer i forvaltningen. Fylkesmannens styrkede rolle vil kunne bidra til en bedre samordning av sektorene og den samlede statlige politikken på integreringsfeltet. Forutsetningen for at dette skal lykkes, er økt politisk fokus og tydelige signaler fra departementet og direktoratet og et tydelig mandat for fylkesmannen. Fylkesmannens styrkede rolle bør bidra til at integreringsfeltet blir opprioritert og reflektert i planer, prioriteringer og organisering på kommunalt nivå. En styrking forutsetter imidlertid at ikke minst det regionale og kommunale apparatet sikrer at innvandrernes og minoritetens egne miljøer og organisasjoner blir trukket med. Denne organisasjonsløsningen gir muligheter til å nyttiggjøre seg erfaring, kunnskap og kompetanse fra dagens forvaltning inn i et nytt integreringsapparat noe avhengig av framtidig lokalisering. 6. ADMINISTRATIVE OG ØKONOMISKE VURDERINGER 6.1. GENERELT Det vises til Rambøll-rapportens kapittel 9 hvor de økonomiske konsekvensene er utredet. I tillegg til enkelte kommentarer til dette kapitlet, har vi i våre kommentarer nedenfor lagt vekt på økonomiske og administrative konsekvenser i tilknytning til den modell for organisering som direktoratet foreslår. Generelt må det påpekes at de økonomiske konsekvenser for den framtidige driftsituasjonen, slik de er beregnet av Rambøll, etter vår oppfatning er urealistiske lave anslag. Det må innledningsvis også presiseres at Rambøll ikke har beregnet kostnader knyttet til omstillingen. For å få til en vellykket omstilling er det av avgjørende betydning at det blir tilført tilstrekkelige omstillingsmidler. Det må også påpekes at Rambøll i sin analyse tar utgangspunkt i eksisterende ressurssituasjon og oppgaveløsning, og det økte ressursbehov som påpekes av Side 13

16 konsulentene i hovedsak er en konsekvens av organisatoriske endringer. UDI anser at en endret organisering i seg selv ikke i vesentlig grad vil gi et bedre arbeid totalt sett. En vil kunne oppnå noen positive effekter gjennom økt fokus på oppgaveområdet. På den annen side vil de foreslåtte organisasjonsmodellene i større eller mindre grad bidra til redusert fleksibilitet og synergieffekter mellom regulerings- og integreringssiden. Vi kan derfor vanskelig se at rapporten, slik den foreligger i dag, vil innebære en styrking av det langsiktige integreringsarbeidet uten tilførsel av nye ressurser til det regionale integreringsapparatet og til det sentrale apparatet (avhengig av hva slags ansvar og oppgaver fylkesmannsembetene kan påta seg) NÆRMERE OM DE ØKONOMISKE BEREGNINGENE I KAPITTEL 9 Som utgangspunkt for de økonomiske beregningene har Rambøll tatt utgangspunkt i UDIs driftsbudsjett for 2004 og omregnet dette til en årsverkskostnad. Som det også påpekes av Rambøll, er dette en beregning med mange usikkerhetsmomenter. Etter vår oppfatning synes det imidlertid åpenbart at årsverkskostnaden heller vil øke ved etablering av nye organisatoriske enheter enn å gå ned. Dette skyldes at innenfor dagens UDI er det en rekke faste kostnader som vil fortsette å påløpe selv om deler av direktoratet skilles ut. Omfanget av denne type kostnader vil selvfølgelig avhenge av den organisatoriske modell som velges og i hvilken grad det legges opp til samlokalisering for å utnytte eksisterende infrastruktur, lokaler, administrative tjenester med mer. Rambøll har i sin beregning av utgiftene til den nåværende organisasjon tatt utgangspunkt i antall årsverk knyttet til de enkelte oppgaver og multiplisert årsverkene med en felles sats (kr ) pr. årsverk ADMINISTRATIVE OG ØKONOMISKE KONSEKVENSER AV DIREKTORATETS FORSLAG TIL MODELL. Etter vår oppfatning er kostnaden ved etablering av et nytt direktorat for lavt anslått i Rambøll-rapporten, uansett lokalisering av et nytt direktorat. Imidlertid vil lokaliseringsspørsmålet for et nytt direktorat i stor grad påvirke ressursbehovet. I samsvar med anbefalingen foran har vi har valgt å se på de økonomiske og administrative konsekvensene av modell 2 (et eget integrasjonsdirektorat) i Rambøllrapporten, da denne antas å være den mest realistiske grunnmodellen. I stor grad sammenfaller denne med modell 4 (kompetansesenter) når det gjelder administrative konsekvenser ADMINISTRATIVE ALTERNATIVER KNYTTET TIL ET NYTT DIREKTORAT Når det gjelder administrative løsninger, kan det skisseres to alternative løsninger: 1. UDI ivaretar administrasjonen for et nytt direktorat 1 Vi går ut fra at FoU avsetningen under post 01 på 20 mill. kr. er knyttet til NORA-utvikling, jfr. rapportens tabell 9.2. Side 14

17 2. Det nye direktoratet får egen administrasjon (skilles ut fra UDI) I vurderingen av økonomiske konsekvenser vil de to direktoratenes størrelse være av betydning. Det vil ligge betydelig større stordriftsfordeler i en løsning hvor et relativt lite direktoratet kan kjøpe administrative funksjoner (støttefunksjoner) fra UDI. I beregningene er det lagt til grunn at det i 2006 vil være rundt 620 personer i UDI og at dagens INA utgjør ca 150 personer (50 sentralt og 100 på distriktsbasis). Det er videre forutsatt at ikke hele INA vil bli skilt ut og at et nytt direktorat sannsynligvis ikke vil telle mer enn stillinger. Størrelsen på et nytt direktorat vil igjen avhenge av oppgaver og ansvar som fylkesmannsembetene kan påta seg. Men vi legger til grunn at det sentrale apparatet må ha en viss størrelse til utviklingsoppgaver, samordning og forvaltningsmessige oppgaver. I en vurdering av de administrative konsekvensene er det hensiktsmessig å skille mellom to typer oppgaver: 1. Støtteoppgaver. Med støtteoppgaver menes oppgaver som kan splittes opp. Oppgavene kan være IT- administrative støttesystemer, personal- og lønnstjenester og regnskapsføring. 2. Kjerneoppgaver. Med kjerneoppgaver menes funksjoner som ikke kan splittes opp, men som hver organisasjon må ha for å fungere. Eksempler er ledelse- og stabsfunksjoner, resepsjon, informasjon/samfunnskontakt, økonomiressurser, arkivtjeneste og IT-strategi- og systemutvikling. Alternativ 1 samlokalisering med UDI Ved en samlokalisering av UDI og et nytt direktorat, noe det pågående nybygg-prosjekt i Hausmannsgate gir gode muligheter for, vil en rekke fellesadministrative funksjoner (støtteoppgaver) kunne utføres av UDI for begge direktoratene innenfor de kostnadsrammer som foreligger i dag. Nybygget, slik det planlegges, gir også rom for at det nye direktoratet kan framstå som et selvstendig organ, blant annet gjennom egen inngang/resepsjon osv. Fellesadministrative funksjoner vil kunne omfatte sentralbord, regnskapsførsel, infrastruktur og drift av IT-siden osv. Merkostnadene knyttet til denne modellen er av Rambøll anslått til 2,5 årsverk eller 1,3 mill. kr. Etter vår oppfatning vil det i tillegg være behov for etablering av enkelte stabs- og styringsfunksjoner og servicefunksjoner (kjerneoppgaver). Dette er funksjoner hvor det ikke vil være realistisk å overføre ressurser fra UDI. Dette gjelder blant annet: -Resepsjonstjenester (vakthold/sikkerhet) kr Stabsfunksjoner knyttet til styring/planlegging osv 5 årsverk kr Økte kontor- og sekretærfunksjoner osv 4 årsverk kr Økte informasjons/samfunnskontaktoppgaver, 2 årsverk kr Foranstående er foreløpige anslag. I tillegg vil det påløpe kostnader i forbindelse med at eksisterende systemer og verktøy må tilpasses to direktorater. Dette gjelder blant annet arkivsystem, plansystem, ledelsesinformasjonssystem osv. Vi anslår kostnadene til 2 mill. kr. Side 15

18 Samlet anslås merutgiftene til om lag 9,6 mill. kr. (Rambølls aanslag var 1,3 mill kr.) Beregningene ovenfor er basert på en forutsetning om at UDIs administrasjon betjener det nye direktoratet når det gjelder støtteoppgaver. Dersom en velger å etablere alle støttefunksjonene internt i det nye organet, vil merbehovene bli betydelig større. Dette skyldes i særlig grad at en mister stordriftsfordeler. Blant annet vil en i stor grad måtte dublere lederantallet innenfor det administrative området. Samlet kan merutgiftene for dette alternativet anslås til 14 mill. kr., merbehov (6 årsverk og økte driftsutgifter 1,4 mill.kr). Alternativ 2 Lokalisering av et nytt direktorat utenfor UDIs næromgivelser. I tillegg til de kostnadene som er skissert i alternativ 1 ovenfor, vil det påløpe betydelige etableringskostnader i form av etablering av infrastruktur på IT-siden, anskaffelse av kontorteknisk utstyr. Behovet anslås til 10 mill. kr. Husleie og drift av lokaler vil gi økte faste kostnader i størrelsesorden 3 mill. kr. Dette alternativet gir et samlet merbehov på 27 mill. kr DET REGIONALE APPARATET Vi har i uttalelsen skissert en løsning som innebærer at alle fylkesmannsembeter ivaretar noen oppgaver innenfor integreringsområdet og at det etableres et antall regionale integreringsenheter tilknyttet enkelte fylkesmannsembeter. Rambøll-rapporten og vår uttalelse til denne peker på en rekke oppgaveområder hvor det er behov for en betydelig styrking av innsatsen. Vi anslår dette behovet til to årsverk pr. fylkesmannsembete, dvs 36 årsverk, eller om lag 18,4 mill.kr. I tillegg må det påregnes noe oppstartskostnader blant annet knyttet til IT-systemer, anslått til 2 mill. kr. I tillegg til styrkingen ved alle de 18 fylkesmannsembetene, foreslår UDI at enkelte embeter styrkes med en større enhet. Det er for tidlig å si noe om ressursbehovet i denne sammenhengen. Vi forutsetter at det blir en egen prosess rundt dette, hvis direktoratets forslag skulle bli fulgt, både om hvor mange slike enheter, hvor de skal lokaliseres og hvordan den økonomiske inndekningen skal være. Rambøll har anslått ressursene ved regionkontorene (i UDI) som i dag benyttes til integreringsoppgavene til 54,3 årsverk, eller om lag 27,8 mill. kr. I hvilken grad disse kan/skal overføres til et nytt regionalt apparat vil avhenge av en rekke forhold som en først kan vurdere når det foreligger konklusjoner omkring blant annet geografisk plassering av de regionale integreringsenhetene. Forhold som vil ha betydning er blant annet i hvilken grad dagens medarbeidere ved regionkontorene kan/vil overføres til fylkesmennsembetene, i hvilken grad faste utgifter ved regionkontorene vil fortsette å løpe etter oppgaveoverføringen osv. Side 16

19 I tillegg må det også her påregnes etablerings- og oppstartskostnader, anslått til 4 mill. kr. Også den framtidige organiseringen av mottaksarbeidet i UDI vil kunne spille inn når det gjelder det framtidige kostnadsbildet. Side 17