Byrådssak /18 Saksframstilling

Transkript

1 BYRÅDET Byrådssak /18 Saksframstilling Vår referanse: 2018/ Høyringsfråsegn frå Bergen kommune til rapport om like konkurransevilkår for offentlege og private aktørar Det saka gjeld: Nærings- og fiskeridepartementet sende ut på høyring ein rapport frå ei arbeidsgruppe. Rapporten er lagt ved saka og har som overskrift: «Like konkurransevilkår for offentlige og private aktører». Departementet sin svarfrist er Arbeidsgruppa fekk dette oppdraget etter at EFTA sitt organ for å sjå til at EØS avtalen vert fylgt, (ESA), har handsama nokre klagesaker frå private som meiner at offentlige aktørar i marknaden nyt godt av ulike konkurransefordelar i kraft av å være offentlege. ESA har i brev til Norge av 15. desember 2015 førebels konkludert med at det generelle skattefritaket i skattelova 2-30 første ledd og konkursimmunitet for staten, fylkeskommunar, kommunar og helseføretak kan innebera EØS stridig statsstøtte til slike organ når dei leverer varer og tenester i konkurranseutsette marknader. Arbeidsgruppa vart spurt om å vurdera tiltak som er naudsynte etter støtteregelverket i EØSavtalen. Samstundes skulle dei synleggjera handlingsrommet norske styresmakter har etter EØS- avtalen. I tillegg blei gruppa og bedt om å vurdera tiltak som ikkje kjem inn under reglane i EØS- avtalen, men som kan være ynskelege av omsyn til like konkurransevilkår, effektiv ressursbruk og andre relevante omsyn. Gruppa er ikkje samde om tilrådinga. Fleirtalet konkluderer med at gjeldande skattereglar der staten eller kommunane ikkje betalar skatt på inntekter frå vare- og tenestetilbod som er omfatta av støtteregelverket, er i strid med EØS-avtalen. For konkursimmunitet meiner fleirtalet at ordninga ikkje treng å vera i strid med støtteregelverket i EØS-avtalen. Medlem i utvalet, Stein Regaard, gjev uttrykk for at fråveret av presis konsekvensutgreiing fører til fare for at staten og kommunane kan bli påførte tyngande administrative oppgåver og nye berekningsprinsipp for mellom anna å betala skatt til seg sjølv, utan at fordelar og ulemper ved slike grep blir vurderte. Vidare skriv han: «Fremstillingen ser ut til å mangle den innsikt at offentlig sektor (ca. en tredel av norsk økonomi) i all hovedsak er innrettet for å ivareta roller som ikke egner seg for generell markedskonkurranse. Uten den betydelige endringen i norsk konkurransepolitikk som utvalgets flertall går inn for er de reelle problemstillinger som ligger i mandatet knyttet til begrensede berøringsområder mellom offentlig og privat tjenesteyting»....»den viktigste forskjellen er at offentlige enkeltaktører i praksis helt mangler den frihet private aktører har i valg av «marked» og produksjonsområde. Man kan sjelden levere hva man vil og hvor man vil. Man er også i praksis underlagt mye strengere kontroll med at lover og regler følges, noe som i hvert fall kortsiktig kan gi private aktører en konkurransefordel.» Fagetaten si vurdering og tilråding: Som vedlegg til saka er eit notat frå Kommuneadvokaten. Om dette notatet skriv Kommuneadvokaten i ein e- post: «Etter vår vurdering er det ikkje opplysningar i notatet som er til hinder for at det vert gjort offentleg.» Byrådet deler dette synet. 1

2 Byrådet si vurdering og tilråding: - For Bergen kommune er det viktig å føre ein god eigarskaps-, nærings og konkurransepolitikk. - Det høyrer inn under det kommunale sjølvstyret om kommunalt finansierte velferdstenester skal produserast av kommunen sjølv, eller om dei skal kjøpast inn frå kommersielle og/eller ideelle leverandørar. - Kommunane skal ikkje betala skatt for inntekter frå vare- og tenesteområde som netto er reine utgiftspostar eller for tenesteyting innanfor sjølvkostområda. - Kommunale vare- og tenestetilbod som har reine eller tilnærma reine forretningspolitiske føremål, bør som hovudregel leggast i selskap som betalar skatt. Eit rigid krav om dette, bør likevel ikkje innførast. Dersom ei slik ordning vert innført vil det kunne skape vanskar for tilbod i marknaden som baserer seg på felles bruk av infrastruktur og for sal av reservekapasitet. Dersom slik kapasitet ikkje vert utnytta i marknaden, vil det leie til effektivitetstap. Bergen kommune er ikkje imot at det vert innført inntektsskatt og krav om separate rekneskap for sistnemnde kategori av vareog tenestetilbod. Av omsyn til dei administrative og økonomiske kostnadane bør det likevel setjast romslege omsetjingstersklar før slike krav vert sette i verk. For Bergen kommune er det likeeins viktig at rekneskapsreglane ved krav om separate rekneskap er tilpassa det kommunale rekneskapsregimet og til KOSTRA. - Fordi korkje ESA eller arbeidsgruppa seier noko konkret om kva slags vare- og tenesteområde saka gjeld, er ikkje Bergen kommune overtydd om grunngjevinga ESA og fleirtalet i arbeidsgruppa gjev for at fritak frå inntektsskatt og konkursimmunitet for vare- og tenestetilbod kan representera statsstøtte i strid med EØS avtalen. Støtteregelverket gjev ikkje ESA heimel til å pålegge skatteplikt, utskiljing eller andre strukturelle tiltak. - Når det gjeld tiltaka arbeidsgruppa gjer framlegg om som arbeidsgruppa meiner ikkje er naudsynte av omsyn til støtteregelverket i EØS avtalen, men som kan vere ynskjelege for å sikre like konkurransevilkår deler ikkje Bergen kommune synspunkta til fleirtalet i gruppa. Vidare er byrådet i store trekk samd med synspunkta i notatet frå Kommuneadvokaten. Eit samandrag av merknadane hans er difor og tatt med i saksutgreiinga. Grunngjeving for å leggja saka fram for bystyret: I samsvar med del 1 7 i fullmaktene til byrådet skal bystyret vedta høyringsfråsegn i prinsipielle saker som samstundes inneheld politiske avvegingar. Byrådet rår bystyret til å vedta følgjande: Bystyret i Bergen vedtek fråsegn slik det går fram av strekpunkta over og i samandrag av kommuneadvokaten sine merknader til rapporten slik dette går fram av saksutgreiinga. Dato: 22. mars 2018 Harald Schjelderup Byrådsleiar Dag Inge Ulstein Byråd for finans, innovasjon og eigedom Dokumentet er godkjent elektronisk. Vedlegg: Fagnotat frå Kommuneadvokaten, dagsett Rapport: «Like konkurransevilkår for offentlige og private aktører.» 2

3 Saksutgreiing: Oppdraget til arbeidsgruppa var: - Å identifisera konkurransefordelar og -ulemper for offentlege og private aktørar. - Å vurdere kva slags aktivitetar innanfor skattefritak og konkursimmunitet som vert omfatta av reglane om offentleg støtte som «økonomisk aktivitet». - Å foreta ei vurdering av om regelverket er i samsvar med EØS-avtalen og gjera framlegg om tiltak på bakgrunn av denne drøftinga. - Gjennom dette arbeidet skulle gruppa synleggjera handlingsrom som norske styremakter har etter EØS avtalen Gruppa har gjennom spørjeundersøkingar freista å kartlegga kommersiell aktivitet som vert drive internt innanfor norsk offentleg sektor. Det går fram at gjeldande rapporteringsrutinar som til dømes til Kostra og annan rapportering til Statistisk Sentralbyrå, ikkje fullt ut kan nyttast til føremålet. Responsen på kartlegginga var varierande, og den gjev ikkje grunnlag for å trekkja sikre konklusjonar om omfanget av slik aktivitet. Rapporten gjev uttrykk for at det som etter EØS-retten vert nemnd som økonomisk aktivitet, er relativt lite så lenge det er tale om aktivitet som vert drive i offentlege etatar. Empirisk analyse manglar, men Bergen kommune ser ikkje grunn til å vera i tvil om hovudkonklusjonen som er at verksemd med reine eller tilnærma reine forretningspolitiske føremål i all hovudsak allereie er organisert i selskap som er skattepliktige. I drøftinga av den statsstøtterettslege problemstillinga konkluderer eit fleirtal i arbeidsgruppa med at dagens skatteregime, som byggjer på at helseføretak og offentlege etatar ikkje betalar skatt på inntekter frå vare- og tenestetilbod som er omfatta av støtteregelverket, er i strid med EØS-avtalen. Dersom norske styresmakter set i verk tiltak som sikrar at midlar som er løyvd til aktivitet som ikkje er omfatta av støtteregelverket ikkje kjem vare- og tenestetilbod som er omfatta av støtteregelverket til gode, konkluderer fleirtalet med at konkursimmunitet ikkje er i strid med støtteregelverket i EØS-avtalen. I statsstøtteretten vert det siste omtala som å hindra kryssubsidiering. Som tiltak utan utskiljing gjer arbeidsgruppa framlegg om at helseføretak og offentlege etatar skal betale skatt av inntekter frå vare- og tenestetilbod som høyrer inn under støtteregelverket. Det blir også gjort framlegg om at det skal førast separate rekneskap som skal dokumentera at desse vare- og tenestetilboda ber eigne kostnader, sin del av dei faste og variable kostnadane og dessutan gjev ei avkastning som det ein privat og profittorientert investor ville kravd. I tillegg må det korrigerast for ein fordel fleirtalet i arbeidsgruppa meiner at vare- og tenestetilbod i helseføretak og offentlege etatar har som fylgje av konkursimmunitet. Slik Bergen kommune forstår det, gjennom påslag av ei form for garantipremie. Dersom rekneskapen syner at avkastninga av vare- og tenestetilbodet ikkje er på linje med det ein privat og profittorientert investor ville ha kravd i ein tilsvarande situasjon, meiner fleirtalet i arbeidsgruppa at vare- og tenestetilbodet må avviklast. ESA har ikkje tatt stilling til kva slags offentlege vare- og tenestetilbod som er omfatta av støtteregelverket i den konkrete saka. Det er likevel gjort einskilde avgrensingar, til dømes mot offentlege utøving av mynde, undervisning og barnehagetilbod og mot kjerneverksemda til helseføretaka. For kommunane er elles kommunal eigedomsforvaltning, medrekna sosialbustader, sal av energi, parkering, avfallshandtering, drift av vatn- og avløpssystem (VA), aktivitet innanfor idrett og kultur, transport, tekniske tenester, tannhelsetenester, revisjon og administrative tenester nemnt som døme på vare- og tenestetilbod som kan vere omfatta av støttereglane og den verserande støttesaka. 3

4 For tiltak med utskiljing er framlegget at vare- og tenestetilbod som er omfatta av støtteregelverket, skal skiljast ut frå helseføretak og offentlege etatar og leggast i rettssubjekt som betalar skatt og kan gå konkurs. Arbeidsgruppa peikar på at det er utfordringar knytt til å fastlegge kva slags vare- og tenestetilbod som er omfatta av støtteregelverket og som må skiljast ut. Kva for eit vare- og tenestetilbod dette konkret gjeld, har arbeidsgruppa i liten grad tatt stilling til, heller ikkje i kva utstrekning kommunale sjølvkostområde og kommunale helseog omsorgstenester eventuelt er omfatta. Arbeidsgruppa peikar også på at utskiljing er utfordrande i situasjonar med felles bruk av infrastruktur, eksempelvis ved publikumsbading i kommunale symjehallar eller ved utleige eller utlån av kommunale bygg. (t.d. skular og idrettsanlegg). Arbeidsgruppa gjer også merksam på utfordringar for verdsetjing av kapital og for arbeidstakarrettar og pensjonsrettar. Som ytterlegare tiltak, for å sikre like konkurransevilkår mellom offentlege og private tilbydarar, gjer fleirtalet i arbeidsgruppa framlegg om å setja i verk tiltak også for vare- og tenestetilbod som ikkje er omfatta av støtteregelverket fordi samhandelen i EØS-området ikkje er påverka. Fleirtalet gjer vidare framlegg om å etablere eit nasjonalt tilsyns- og handhevingsregime, lagt til Konkurransetilsynet, som skal føre tilsyn med at offentlege vareog tenestetilbod er finansiert og organisert i samsvar med støtteregelverket. Denne handhevinga skal også omfatte offentlege selskap. Handhevinga til Konkurransetilsynet skal har særskilt fokus på etterleving av marknadsaktørprinsippet, altså at det vert dokumentert at det ikkje skjer kryssubsidiering og at vare- og tenestetilbodet gjev tilstrekkeleg høg avkastning. Det er gjort framlegg om at Konkurransetilsynet skal kunne pålegge staten, fylka og kommunane å avvikle og omorganisere vare- og tenestetilboda sine. Det er likeeins gjort framlegg om Konkurransetilsynet skal kunne pålegge fylka, kommunane og offentlege selskap å betale statskassen eventuelle midlar som ulovleg har blitt nytta i vare- og tenestetilbod som er omfatta av støtteregelverket. Arbeidsgruppa peikar på at tiltaksframlegga vil ha administrative og økonomiske konsekvensar, men identifiserer og kvantifiserer ikkje desse. Det er heller ikkje gjort nokon analyse av kva slags samfunnsøkonomiske verknader tiltaka det er gjort framlegg om vil ha eller storleiken på desse. Likeeins er behovet for eigarstyring og politisk styring og kontroll med offentlege vare- og tenestetilbod i liten grad løfta fram og problematisert. Samandrag av Kommuneadvokaten sine merknader: a) Slik Kommuneadvokaten les Bergen kommune sine eigarskapsmeldingar arbeider kommunen systematisk med å føre ein god eigarskaps-, nærings og konkurransepolitikk. Vare- og tenestetilbod som kommunen har reine eller tilnærma reine forretningspolitiske føremål med, vert lagt i selskap som betalar skatt og kan gå konkurs. Varer- og tenester som det er knytt viktige sektorpolitiske målsetjingar til, ligg som hovudregel i etat eller i kommunale føretak. I den grad Bergen kommune tilbyr innbyggjarane varer- og tenester i kommunal etat utover dette, handlar det regelmessig om felles bruk av infrastruktur, til dømes publikumsbading i symjehallane. Kommuneadvokaten kjenner og til sporadiske tilfelle med sal av reservekapasitet. b) Bergen kommune er ein stor innkjøper, og ser det som viktig å knyte til seg konkurransedyktige og profesjonelle leverandørar. Bergen kommune ynskjer å legge til rette for det private næringslivet gjennom gode innkjøp og innkjøpsprosedyrar. c) For den kommunale helse- og omsorgssektoren har Bergen kommune tidlegare kjøpt inn tenester frå private, mellom anna heimetenester. Det sitjande byrådet har derimot ynskt at innkjøp i desse sektorane i hovudsak skal vere reservert for ideelle aktørar. Det sitjande byrådet har også rekommunalisert einskilde tenester. Kommuneadvokaten er av den oppfatninga at det må høyre under det kommunale 4

5 sjølvstyret om kommunalt finansierte velferdstenester skal produserast i kommunal etat, eller om det skal kjøpast inn frå kommersielle og/eller ideelle leverandørar. På desse tenesteområda er politisk styring og økonomikontroll særskilt viktig. d) Slik Kommuneadvokaten forstår bakgrunnen for den verserande støttesaka, handlar ho om at delar av leverandørindustrien og ESA meiner at helseføretak og offentlege etatar tilbyr så kvalitativt gode og rimelege tenester at det vert vanskeleg for private tilbydarar i Norge og andre land i EØS-området å kome inn på marknaden. Etter ESA sitt syn vil det å legge offentlege vare- og tenestetilbod i selskap som betalar inntektsskatt og som kan gå konkurs, stimulere til auka samhandel og konkurransetrykk frå private tilbydarar. Kommuneadvokaten er samd med at tiltaka ESA har gjort framlegg om, vil stimulere til auka samhandel og konkurranse. Samstundes meiner Kommuneadvokaten at det er uheldig i eit samfunnsøkonomisk perspektiv dersom offentlege tenester vert dyrare og mindre tilgjengelege. På den bakgrunnen meiner Kommuneadvokaten at det er konkurranse- og forvaltningspolitisk ynskjeleg at kommunane framleis har fridom til å organisere og finansiere lovpålagte tenestetilbod og tenesteområde det er knytt sterke sektorpolitiske målsetjingar til i etat. Det same gjeld forandre tenesteområdet det er knytte sterke sektorpolitiske målsetjingar til. Kommuneadvokaten meiner likeeins meiner at det er uheldig om kommunane skal måtta betala skatt for vare- og tenesteområde som er reine utgiftspostar for kommunane eller for tenesteyting på sjølvkostområda. Bakgrunnen for dette er at skattlegging av eigenandelar og sjølvkostområde vil leia til effektivitetstap, auka administrative utgifter og dermed dyrare tenester for innbyggjarane. e) Vare- og tenestetilbod kommunane har reine eller tilnærma reine forretningspolitiske føremål med bør som den store hovudregelen leggast i selskap som betalar skatt. Eit absolutt krav om dette kan likevel ha negative verknader. Eit for rigid regelverk vil kunne skape vanskar for tilbod i marknaden dersom tilbodet baserer seg på felles bruk av infrastruktur og for sal av reservekapasitet. Dersom slik kapasitet ikkje vert utnytta i marknaden, vil det kunne leie til effektivitetstap. Krav om inntektsskatt og krav om separate rekneskap for tilbod i marknaden basert på felles bruk av infrastruktur og for sal av reservekapasitet, vil truleg ikkje medføre like stort effektivitetstap som eit absolutt krav om utskiljing. Av omsyn til dei administrative og økonomiske kostnadane bør det likevel setjast romslege omsetjingstersklar før slike krav vert stilte. Kommuneadvokaten meiner likeeins at det er viktig at rekneskapsreglane, ved eit eventuelt krav om separate rekneskap, er tilpassa det kommunale rekneskapsregimet og til KOSTRA. Det er likeeins viktig at det blir fastlagt konkret kva for vare- og tenesteområde krav om skatteplikt og separate rekneskap gjeld for. f) For den verserande støttesaka og arbeidsgruppa sin rapport er ikkje Kommuneadvokaten overtydd av grunngjevinga ESA og fleirtalet i arbeidsgruppa gjev for at fritak frå inntektsskatt og konkursimmunitet for vare- og tenestetilbod i helseføretak og offentlege etatar representerer statsstøtte i strid med EØS avtalen. Hovudinnvendinga er at korkje ESA eller arbeidsgruppa identifiserer dei vare- og tenesteområda saka gjeld. Utan at dette er fastlagt, vert det umogeleg å ta stilling til om støttevilkåra er oppfylte. g) For dei avbøtande tiltaka ESA og arbeidsgruppa gjer framlegg om utskiljing og skattlegging vil Kommuneadvokaten peike på at dette berre er framlegg. Støtteregelverket gjev ikkje ESA heimel til å pålegge skatteplikt, utskiljing eller andre strukturelle tiltak. For det tilfellet at regjeringa likevel vil gå til Stortinget med ein lovproposisjon der det vert gjort framlegg om slike tiltak, vil Kommuneadvokaten sjå det som føremålstenleg at tiltaka vert avgrensa til vare- og tenestetilbod kommunane 5

6 har reine eller tilnærma reine forretningspolitiske føremål med. Kommuneadvokaten meiner likeeins at det vil vera føremålstenleg å fastsetja omsetningstersklar for når skatteplikt og/eller utskiljingsplikt eventuelt skal setjast i verk. Bakgrunnen er at det vil avgrense dei administrative og økonomiske kostnadane og motverke effektivitetstap. h) For dei ytterlegare tiltaka arbeidsgruppa gjer framlegg om som arbeidsgruppa meiner ikkje er naudsynte av omsyn til støtteregelverket, men som kan vere ynskjelege for å sikre like konkurransevilkår vurderer Kommuneadvokaten tiltaka som lite gjennomtenkte og gjennomarbeidde. Etter EØS- avtalen høyrer handhevinga av støtteregelverket inn under ESA og ikkje nasjonale forvaltningsorgan. i) Kommuneadvokaten har òg innvendingar mot at det skal innførast eit generelt prinsipp om at alle vare- og tenestetilbod, som er omfatta av støtteregelverket, skal skje med utsikter til marknadsavkastning. ESA legg til grunn at vatn- og avlaup og utleige av sosialbustadar kan vera omfatta av støtteregelverket. På desse områda tilbyr ikkje kommunane tenester med sikte på profitt. Avsluttande kommentar Meir informasjon fins i rapporten og til notatet frå Kommuneadvokaten. 6