Arkiv og journal. Forvaltningsrevisjon - Skien kommune 2018::

Transkript

1 Arkiv og journal Forvaltningsrevisjon - Skien kommune 2018::

2 Forord er et av landets største interkommunale revisjonsselskaper. Alle de 18 kommunene i Telemark, kommunene Larvik og Lardal i Vestfold og Telemark fylkeskommune er eiere av selskapet. Vi utfører revisjon og andre tjenester for våre eiere og andre kommunale/fylkeskommunale aktører. utfører forvaltningsrevisjon innenfor en rekke områder, og med forskjellige innfallsvinkler. Våre ansatte har samfunnsfaglig, økonomisk og juridisk utdanning på mastergradsnivå, og har bred kompetanse innen offentlig forvaltning. Vi gjennomfører oppdragene i samsvar med Norges kommunerevisorforbunds standard for forvaltningsrevisjon (RSK 001). Denne forvaltningsrevisjonen er gjennomført av forvaltningsrevisor Geir Kastet Dahle, med Kirsti Torbjørnson som oppdragsansvarlig. Vi samarbeider faglig og administrativt med Buskerud kommunerevisjon IKS og Vestfold kommunerevisjon. Skien kommune har fått følgende rapporter om forvaltningsrevisjon fra 2014: Barneverntjenesten (2014) Samhandlingsreformen i Grenland delrapport Skien kommune (2014) Leieavtale Skien fritidspark KF 1 (2014) Eiendomsforvaltning (2015) Skolefritidsordningen i Skien (2015) Selvkost byggesak (2016) Introduksjonsordningen (2016) Etikk og varsling (2017) Du kan finne alle våre rapporter på vårt nettsted, der du også kan lese mer om forvaltningsrevisjon generelt. 1 Undersøkelsen ble ikke gjennomført som en forvaltningsrevisjon. ii

3 Innhold Sammendrag... v Anbefalinger... vi 1 Innledning Kontrollutvalgets bestilling Saks- og arkivsystemets rolle i norske kommuner Fra overordnet analyse Organisering av arkivtjenesten i Skien kommune Problemstilling og revisjonskriterier Avgrensning Metode og kvalitetssikring Høring Arkivplan og rutiner for journalføring Revisjonskriterium Arkivplan Revisors vurdering av arkivplan Oppfølging av det arkivfaglige arbeidet ute i virksomhetene Revisjonskriterium Kurs for ansatte Ansattes kunnskap om rutiner Kunnskap om arkivverdig materiale Oppfølging av ansatte som trenger bistand Ansattes vurdering av egen kompetanse Revisors vurdering Journalføring i praksis Revisjonskriterium Praksis for journalføring og arkivering Journalføring innen rimelig tid Dokumenter som feilaktig ikke blir lagt inn i P Revisors vurdering Gjenfinnbare dokumenter Revisjonskriterier Å søke etter dokumenter Rutiner for å sikre at dokumenter er gjenfinnbare Bruk av skriveregler Revisors vurdering Konklusjoner og anbefalinger Konklusjon Anbefalinger Litteratur og kildereferanser Figuroversikt iii

4 Vedlegg 1: Rådmannens høringsuttalelse Vedlegg 2: Revisjonskriterier Arkivplan og rutiner for journalføring Opplæring og kunnskap hos ansatte Journalføring i praksis Gjenfinnbare dokumenter Vedlegg 3: Metode og kvalitetssikring Foto forside: Freeimages.com iv

5 Sammendrag Forvaltningsrevisjonen er bestilt av kontrollutvalget i Skien , sak 4/17. Rapporten handler om følgende problemstilling: I hvilken grad sikrer Skien kommune at dokumenter journalføres og håndteres i samsvar med gjeldende krav? Fakta er i hovedsak innhentet gjennom intervjuer, dokumentgjennomgang og en spørreundersøkelse blant brukere av kommunens saksbehandlingssystem, P360. I tillegg har vi undersøkt om utgående post blir journalført. Dette er gjort ved å ta utgangspunkt i hva som staten har mottatt av dokumenter fra Skien kommune. Vi har da undersøkt om de samme dokumentene er journalført i Skien kommune. Vi har funnet at Skien kommune har en arkivplan som omtaler organisatorisk forankring, hva arkivet omfatter, rutiner og sikkerhetstiltak. Det er skriftliggjort hvordan planen skal oppdateres, men dette er ikke fulgt. Arkivplanen har noen mangler og bør revideres. Kommunen har gjort tiltak som bidrar til at ansatte får kunnskap om journalføring og arkivering. Mange ansatte, og særlig innen Helse og velferd, opplever imidlertid at de ikke har nok kunnskap på området. Vi mener derfor at kommunen bør gjøre ytterligere grep for å sikre at ansatte har tilstrekkelig kunnskap. Kommunen bør vurdere om det skal etableres flere opplæringstiltak for ansatte. Kommunen bør også vurdere tiltak som sikrer at alle ansatte får opplæring i forkant av at de begynner å bruke P360. Kommunens journalføring av dokumenter er mangelfull. Det er sannsynlig at mange dokumenter som skal journalføres og arkiveres ikke blir registrert i systemet og arkivert. Det innebærer at offentlighetens rett til innsyn kan bli svekket, og at viktig dokumentasjon for framtida kan gå tapt. Vi vurderer at risikoen for manglende journalføring og arkivering er størst for dokumenter som ikke håndteres av kommunens postmottak/arkivtjeneste. Kommunen har etablert tiltak som er med på å sikre at arkiverte dokumenter er gjenfinnbare i P360, blant annet skriveregler for registrering av saks- og dokumenttitler i P360. Våre undersøkelser indikerer at skrivereglene brytes i stor grad. v

6 Anbefalinger Vi mener at kommunen bør: revidere arkivplanen og gjøre tiltak som sikrer at arkivplanen regelmessig blir oppdatert, treffe tiltak som sikrer at dokumenter i større grad blir registrert i saks- og arkivsystemet og at kommunens skriveregler blir brukt. Skien, vi

7 1 Innledning 1.1 Kontrollutvalgets bestilling Forvaltningsrevisjonen er bestilt av kontrollutvalget i Skien , sak 4/17. Kontrollutvalget behandlet prosjektplan , sak 15/17. Kontrollutvalgets bestilling er i samsvar med vedtatt Plan for forvaltningsrevisjon Hjemmel for forvaltningsrevisjon er gitt i kommunelovens 77 nr. 4, jamfør forskrift om kontrollutvalg kapittel 5 og forskrift om revisjon kapitel Saks- og arkivsystemets rolle i norske kommuner Kommuner og offentlige organer har ansvar for å dokumentere sin egen aktivitet både i et kortsiktig og et langsiktig perspektiv. I tillegg har arkivene en samfunnsmessig betydning for demokratisk aktivitet, forskning og kulturell virksomhet. En velfungerende postjournal og arkivordning er grunnleggende forutsetninger for å ivareta dette. En evaluering fra Oxford Research (2016) om offentlighetsloven, tegner et bilde av at journalføring i norske kommuner er dårlig. Undersøkelser og intervju fra enkeltkommuner peker i retning av at mye arkivverdig post ikke blir arkivert og journalført. I rapporten blir det pekt på at mangelfull arkiv- og journalføring kan bidra til å undergrave intensjonen bak offentlighetsloven. 1.3 Fra overordnet analyse Skien kommune bruker arkivsystemet Public 360. Systemet er kjøpt i samarbeid med kommunene Bamble, Porsgrunn, Siljan, Kragerø og Drangedal. Administreringen av systemet er organisert som et vertskommunesamarbeid med Bamble som vertskommune. Hver av kommunene skal ha sine egne postmottak og arkivenheter. Statsarkivet har hatt tilsyn med eldre arkiv i Skien kommune i mars Kommunen fikk avvik på systemet for eldre og avslutta arkiver. Kommunen fikk også avvik på manglende arkivplan. Kommunen blir en del av IKA Kongsberg 2 fra 2016, og eldre arkiv skal overføres dit. Kommunen har utarbeidet arkivplan. Kontrollutvalget fra forrige periode har foreslått forvaltningsrevisjon av arkiv og journal. 2 IKA Kongsberg er interkommunalt arkiv for eierkommunene. 1

8 1.4 Organisering av arkivtjenesten i Skien kommune Skien kommune har organisert arkivtjenesten som en sentral tjeneste. Styringslinja fra rådmannen til arkivleder går vi kommunalsjef for byutvikling, drift og kultur og enhetsleder for administrasjonsavdelingen administrative fellestjenester. Arkivarene har ansvar for at all arkivverdig 3 dokumentasjon som kommer til sentral postboks eller sentralt postmottak blir registrert i saks- og arkivsystemet. 1.5 Problemstilling og revisjonskriterier Rapporten har følgende problemstilling: 4 I hvilken grad sikrer Skien kommune at dokumenter journalføres og håndteres i samsvar med gjeldende krav? Revisjonskriteriene 5 i denne forvaltningsrevisjonen er utledet fra kommuneloven, arkivloven og offentlighetsloven med tilhørende forskrifter. Vi har utledet fem revisjonskriterier. Kriteriene er gitt under hvert hovedkapittel og er nærmere beskrevet i vedlegg Avgrensning Vi har ikke undersøkt kommunens depot-funksjon Metode og kvalitetssikring Fakta er i hovedsak innhentet gjennom intervjuer, dokumentgjennomgang og en spørreundersøkelse blant brukere av kommunens saksbehandlingssystem, P360. I tillegg har vi undersøkt om utgående post blir journalført. Dette er gjort ved å ta 3 Med arkivverdig materiale menes dokumenter som har vært gjenstand for saksbehandling eller som har verdi som dokumentasjon. 4 I prosjektplanen foreslo vi to problemstillinger. I rapporten er disse slått sammen til en, uten at omfang eller innhold i revisjonen er endret. 5 Revisjonskriterier er en samlebetegnelse på de regler og normer som gjelder innenfor det området som skal undersøkes. Revisjonskriteriene er basis for de analyser og vurderinger som revisjonen foretar, konklusjonene som trekkes, og de er et viktig grunnlag for å kunne dokumentere samsvar, avvik eller svakheter. 6 Kommuner skal avlevere eldre arkiv til et arkivdepot, jf. arkivforskriften kapittel 5. IKA Kongsberg IKS er arkivdepot for Skien kommune. 2

9 utgangspunkt i hva som staten har mottatt av dokumenter fra Skien kommune. Vi har da undersøkt om de samme dokumentene er journalført i Skien kommune. Valg av metode og tiltak for kvalitetssikring er omtalt nærmere i vedlegg 3 til rapporten. 1.8 Høring Utkast til rapport ble sendt på høring Høringssvaret har medført en endring i avsnitt 4.5 Revisors vurdering. Høringssvaret hadde utover dette ingen korrigerende opplysninger eller innvendinger. Høringssvaret ligger vedlagt i vedlegg 1. 3

10 2 Arkivplan og rutiner for journalføring 2.1 Revisjonskriterium Kommunen skal ha en oppdatert arkivplan som gir informasjon om o organisatorisk forankring, o hva arkivet omfatter, o hva slags instrukser, regler og planer som gjelder og o en beskrivelse av sikkerhetstiltak for sikre kvaliteten på arkivet. 2.2 Arkivplan Skien kommune har i etterkant av at Arkivverket gjennomførte et tilsyn i 2014 utarbeidet en arkivplan. Utarbeidelse av denne var medvirkende til at avvik i tilsynet ble lukket. Planen vi har fått tilsendt er ikke datert, men av dokumentet vises det til hendelser fra april Andre steder i dokumentet vises det til hendelse som vil skje i overgangen 2015/2016. Innledningsvis står det at arkivplanen til enhver tid skal være oppdatert og at den skal ajourføres minst annethvert år. Ny versjon vil da erstatte den gamle, samtidig som den gamle vil bli arkivert i sin helhet. Arkivplanen gir en beskrivelse av: organisatorisk forankring, sentrale lover og regelverk som regulerer krav til journal og arkiv, rutiner og sikkerhetstiltak, organisering og behandling av arkiv, herunder arkivbegrensning, bevaring og kassasjon og depotordning og bestandsoversikt over alle arkiver kommunen har Organisatorisk forankring Arkivplanen beskriver hvordan arkivarbeidet er organisert. I følge dokumentet er alle arkivarene ansvarlige for at all arkivverdig dokumentasjon blir registrert i sak/arkivsystemet. Dette avviker fra praksis, som er slik at alle som er brukere av P360 har ansvar for å vurdere om post de mottar og sender fra seg er arkivverdig. Er det arkivverdig skal saksbehandler selv sørge for å registrere det i P360. Det er gjort mindre organisatoriske endringer i august Arkivplan er per oktober 2017 ikke oppdatert med disse endringene. 4

11 2.2.2 Beskrivelse av hva arkivet omfatter Arkivplanen gir en oversikt over hva arkivet inneholder. I følge arkivleder inneholder arkivplanen per september 2017 ikke en komplett oversikt over hele arkivbestanden. Hun har forklart at tidspress har gjort at de ikke har rukket å ferdigstille oversikten Beskrivelse av instrukser, regler og planer Arkivplanen har som vedlegg Rutinehåndboken Felles rutiner i Grenland og Brukerhåndbok Public 360. Felles sak- arkivløsning i Grenlandskommunene - Rutiner Arkivplanen viser til rutinehåndboken for arkivløsning i Grenlandskommunene. Denne er datert Ved overgang til P360 i 2013 etablert Bamble, Drangedal, Kragerø, Porsgrunn, Siljan og Skien kommune en arkivgruppe som fikk i oppgave å lage rutiner for arkivsystemet. I rutineskrivet står det at målet er å sikre at kommunen oppfyller overordnede krav til dokumentstyring og virksomhetsstyring, at medarbeidere skal få beskrevet hva som skal gjøres i forbindelse med de ulike arbeidsoppgavene og å sikre rask og sikker registrering, distribusjon, lagring og gjenfinning av saker og dokumenter. Versjonen fra 2013 ble første gang oppdatert i I rutineskrivet står det at arkivet ved arkivgruppa, har det utførende ansvaret for vedlikehold av dokumentet. Dokumentet gir ingen beskrivelse av når eller hvor ofte det skal oppdateres. Brukerveiledning P360 Skien har sammen med Bamble kommune laget en veiledning for hvordan bruke P360. Dokumentet inneholder en teknisk beskrivelse av arbeidsprosesser i P360. I følge arkivleder blir denne oppdatert ved endringer i systemet. Andre instrukser, regler og planer Vi har i tillegg blitt forelagt en egen rutine for Oppvekst 7 og rutine for behandling og arkivering av personaldokumentasjon. Det vises ikke til disse dokumentene i arkivplanen. 7 Superbruker på Oppvekst har vært med på å lage en guide for bruk av P360 for brukere på Oppvekst. Sist versjon er revidert oktober Rutinen er i utgangspunktet en nedstrippet versjon av felles rutinehåndbok for Grenland. Det er i tillegg laget en mal for utvalgte tekniske beskrivelser av arbeidsprosesser i P360. 5

12 2.2.4 Beskrivelse av sikkerhetstiltak Arkivplanen beskriver sikkerhetstiltak både knyttet til daglig drift, elektroniske arkiv og fysiske arkiv. Arkivplanen beskriver sikkerhetstiltak som vil bli iverksatt i overgangen 2015/ Revisors vurdering av arkivplan Skien kommune har en arkivplan som omtaler organisatorisk forankring, hva arkivet omfatter, rutiner og sikkerhetstiltak. Det er skriftliggjort hvordan planen skal oppdateres, men dette er ikke fulgt. Deler av planen har behov for oppdatering. Arkivplanen var på undersøkelsestidspunktet ikke dekkende for hele arkivbestanden. Det er ikke samsvar mellom beskrivelse i arkivplanen og praksis for hvem som er ansvarlig for å registrere dokumenter i P360. 6

13 3 Oppfølging av det arkivfaglige arbeidet ute i virksomhetene 3.1 Revisjonskriterium Kommunen må sikre at ansatte har tilstrekkelig kunnskap om journalføring og arkivering 3.2 Kurs for ansatte Per desember 2017 har kommunen 612 brukere av P360. Brukere vil være alle ledere, (herunder rektorer, undervisningsinspektører og barnehagestyrere), merkantilt ansatte og saksbehandlere i alle enheter. Ved innføring av P360 i 2013 ble det gitt et dagskurs for alle brukerne av systemet. Det ble da gitt informasjon om hva som er arkivverdig materiale og en gjennomgang av personopplysningsloven, offentlighetsloven og forvaltningsloven. Skien kommune tilbyr P360-kurs for alle nyansatte omtrent annenhver måned. Fra januar til september 2017 er det avholdt 5 kurs. Kurset gis over to halve dager og gir en gjennomgang av hvordan utføre praktiske operasjonene i P360. Det fremgår av foilene som brukes at det gis en kort gjennomgang av hvorfor man skal arkivere og hva man skal arkivere. Kursdeltakere får utlevert skriftlig dokumentasjon for bruk av P360. De ansatte svarer at de i stor grad er fornøyd med opplæringen de har fått, se figur 1. Figur 1 Ansattes svar på i hvor stor grad de er fornøyd med opplæringen de har fått, N =174 60% 50% 49% 40% 37% 30% 20% 10% 5% 9% 0% Nei I liten grad I noen grad I stor grad 7

14 14 % har svart at de ikke, eller i liten grad, er fornøyd med opplæringa. Vi har funnet at denne gruppa er klart overrepresentert blant ansatte som ikke føler seg trygge på hvordan de registrerer dokumenter i P360. Samtidig er dette en gruppe som oppgir at de registrerer færre journalposter ukentlig enn gjennomsnittet for de spurte. Et annet trekk ved denne gruppa er at de har benyttet P360 en kortere periode enn gjennomsnittet. Vi er kjent med at andre kommuner benytter KS Læring sitt kursopplegg som supplement for andre opplæringstiltak. I Skien har arkivet informert om disse kursene første gang i september I følge arkivleder er det få som har benyttet muligheten i perioden fram til desember Arkivleder opplyser at det er et mål at nyansatte får opplæring før de får tilgang til P360. I praksis får nyansatte tilgang til P360 av IT etter henvendelse fra leder. Arkivet blir deretter varslet av IT. Dersom det er en stund til neste kurs hender det at ansatte fra arkivet gir en til en veiledning av den nyansatte. Det er ikke skriftliggjort at opplæring skal gis før bruk, og det er heller ikke kontrolltiltak som sikrer at en slik vurdering blir gjort. Det gis ingen følgedokumenter eller link til rutiner samtidig som nyansatte får tilgang til P360. I spørreundersøkelsen svarer 25 % at de ikke fikk opplæring før de begynte å bruke P360. I spørreundersøkelsen har 31 ansatte i et fritekstfelt gitt kommentarer til opplæringen. Det bildet som de ansatte gir i kommentarene er: Opplæringen er for generell og for lite konkret for det fagområde man tilhører. Det burde vært videregående kurs i P360. De som gir kurs har god faglig kunnskap. Arkivsystemet oppleves som kronglete, herunder dårlig brukergrensesnitt, lite strukturert og vanskelig. Det oppleves også vanskelig å finne igjen saker. Det har vært krevende å motta opplæring i forkant av innføring av P360 uten å ha det praktiske å relatere til. I følge arkivleder gir arkivet en generell oppfordring til ansatte som tidligere har fått opplæring og som trenger påfyll, om å enten ta opplæringskurset på nytt eller få en til en opplæring av arkiv. I følge arkivleder tilbyr kommunen også workshops for viderekommende i P360. Disse blir normalt holdt i sammenheng med at det arrangeres nybegynnerkurs. Det arrangeres også workshops, da gjerne ved at avdelinger eller grupper forespør arkivet. Når det inviteres til workshops arrangeres kurset ut fra den enkeltes ønsker og behov. Brukerne logger på egen innlogging og jobber med ting de har problemer med og får 8

15 veiledning av ansatte fra arkivet. Arkivleder er usikker på om alle ansatte har forstått at workshops er arrangert som videregående kurs i P360. Arkivet arrangerte fire workshops i I følge arkivleder deltok det 5-6 personer hver gang. Det er plass til deltakere på hvert kurs. Det ble i tillegg holdt workshop for: Samfunn, næring og miljø, hvor hele avdelingen deltok og Kultur og Fritidstjenester, hvor ledere for bydelshusa samt enkelte saksbehandlere deltok. 3.3 Ansattes kunnskap om rutiner De ansatte svarer i spørreundersøkelsen på spørsmål om de er kjent med kommunens rutiner for bruk av P360, se figur 2. Figur 2 Ansattes svar på i hvor stor grad de er kjent med kommunens rutiner for bruk av P360, N = % 45% 44% 40% 38% 35% 30% 25% 20% 15% 14% 10% 5% 0% 3% Nei I liten grad I noen grad I stor grad Ikke aktuelt 2% 44 % svarer at de i stor grad er kjent med rutinene, mens 38 % svarer i noen grad. 17 % har svart at de ikke eller i liten grad er kjent med rutinene. Oppvekst er det kommunalområdet som har klart flest brukere som er kjent med rutinene. Her har 94 % har svart at de i noen eller i stor grad kjenner rutinene. Helse og velferd er i andre enden av skalaen. Her har 29 % svart at de ikke eller i liten grad kjenner rutinene for bruk av P360. 9

16 3.4 Kunnskap om arkivverdig materiale I følge kommunens rutiner skal saksbehandlere selv vurdere om dokumenter de mottar direkte eller dokumenter de sender ut av kommunen er arkivverdig materiale. 29 % svarer at de ikke har, eller i liten grad har fått, god opplæring til å vurdere dette, se figur 3. I Helse og velferd svarer nær halvparten at de ikke eller i liten grad har fått denne opplæringen. Hvor lenge man har jobbet med P360 har i liten grad betydning for svarene. Figur 3 Ansattes svar på i hvor stor grad de har fått opplæring i å vurdere hva som er arkivverdig materiale, N =169 45% 42% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 21% 24% 10% 8% 5% 0% Nei I liten grad I noen grad I stor grad 3.5 Oppfølging av ansatte som trenger bistand De ansatte har to instanser som de kan ta kontakt med når de trenger hjelp i P360: enten arkivet eller en superbruker som hører til deres kommunalområdet. Spørreundersøkelsen viser at det er relativt utbredt å søke hjelp når de skal opprette en journalpost. 38 % svarer at de i noen eller i stor grad spør enten arkiv eller superbruker om hjelp. Nedenfor beskriver vi de to hjelpefunksjonene Hjelp fra superbrukere Skien kommune etablerte samtidig med innføring av P360 en ordning med superbrukere. Det er enhetene selv som velger hvem og hvor mange som skal ha en slik rolle. Merkantilt ansatte og ledere er mest brukt i rollen. Totalt har rundt ansatte en slik rolle i dag. Superbrukerne fikk noe opplæring i forbindelse med 10

17 innføringen av P360. Fra er det gitt lite opplæring, men ved oppgraderinger av P360 har de fått informasjon i fellesmøter om hva endringene medfører. Enkelte av superbrukerne har andre roller i fagsystemet eller de har andre roller i kommunen, som gjør at de har en kompetanse utover ordinær brukerkompetanse i P360. Ledere har ikke noen opplæringsrolle for sine ansatte, med mindre en leder også fungerer som superbruker. I følge arkivleder var superbrukerne mest brukt ved innføringen av P360, og mindre i etterkant. Dette bekrefter superbrukerne i intervjuer. I følge arkivleder varierer kompetanse til superbrukerne mye og også i hvor stor grad de blir brukt. En av superbrukerne vi intervjuet kunne få tre henvendelser daglig, mens andre fikk henvendelser omtrent hver fjortende dag. Ingen av superbrukerne som er intervjuet har sendt ut informasjon til brukere av P360 om at de kan bruke han/henne. Det kan ha medført at en del brukere er lite kjent med ordningen. Det er ikke vanlig at superbrukere tar over oppgaver for brukerne. Normalt blir brukerne forklart hva de skal gjøre over telefon. De superbrukerne som jobber nært brukeren, i mindre fagmiljøer, gir oftest bistand ved arbeidsstasjonen. Eksempler på bistand som gis er: koble underprosjekt på morprosjekt, bruk av snarveier, endre saksbehandler/forløp i en sak, skrive politiske saker, opprette/finne en sak, legge til filer eller handlinger som saksbehandler normalt ikke gjør. Noen av superbrukerne som har få brukere, gir noe opplæring til nyansatte. Superbruker ved Oppvekst gir ut generelle veiledninger dersom hun får mange henvendelser om samme tema, slik at alle blir kjent med hvordan slike problemer kan løses/unngås. Superbruker for politisk sekretariat sier i intervju at hun av og til gir opplæring til grupper/avdelinger som trenger kompetansepåfyll om hvordan de skal skrive politiske saker. De superbrukerne som er intervjuet, gir uttrykk for at de har tilstrekkelig kompetanse for å være superbruker og at de har fått tilstrekkelig opplæring. Flere sier imidlertid at de gjerne skulle hatt mer opplæring knyttet til superbrukerrollen. 11

18 Ansattes bruk av superbrukere Det varierer hvor mye ansatte tar kontakt med superbrukerne. Mens 6 % svarer at de har ukentlig kontakt eller oftere, er det 36 % som svarer at de sjelden eller aldri har kontakt med superbrukerne. Oppvekst og Sentraladministrasjonen er overrepresentert med rundt 45 % som sjelden eller aldri tar kontakt med superbrukere. Helse og velferd er den enheten som hyppigst tar kontakt. Der svarer 13 % at de tar kontakt ukentlig eller oftere. Samlet sett svarer nær 50 % at de har minimum månedlig kontakt med en superbruker. I spørreundersøkelsen svarer de ansatte at de er fornøyde med støtten de får fra superbrukerne. 77 % har svart at de er svært fornøyd, mens 18 % har svart at de er ganske fornøyd (N =119). Kommunalområdet Helse- og velferd har høyest andel ansatte som er mindre fornøyd med bistand fra superbrukerne. Her har 21 % svart at de er svært lite fornøyd med bistanden Bistand fra arkivet Arkivet har ni ansatte (8,2 årsverk med 1,5 årsverk i permisjon per desember 2017), og har laget en ringesløyfe som sikrer at de som ringer inn får bistand av en arkivansatt. Det er ikke kartlagt hvor stor pågang arkivet mottar, men arkivleder antar at de mottar telefon fra ansatte omtrent vært tiende minutt. Mest vanlig er at bistand gis over telefon, dernest Skype eller oppmøte enten hos bruker eller hos arkiv. I de fleste tilfeller forklarer arkivet hvordan brukeren skal løse problemet, men enkelte ganger tar de over oppgaven. I følge arkivleder har ikke arkivet klare retningslinjer for om man skal kunne ta over oppgaver eller om man kun skal veilede. 97 % av de ansatte som har fått bistand fra arkivet (N = 122) er ganske eller svært fornøyd med bistanden. 26 % oppgir at de sjelden eller aldri bruker arkivet. Oppvekst er det kommunalområdet hvor flest oppgir at de sjelden eller aldri bruker arkiv, samtidig som de også er det kommunalområdet som har flest «storbrukere» av arkiv (kontakt annenhver uke eller oftere). 3.6 Ansattes vurdering av egen kompetanse Vi har spurt de ansatte om hvordan de vurderer egen kompetanse for saksbehandling og registrering av dokumenter i P

19 Saksbehandling Totalt har 150 svargivere svart at de saksbehandler i P360. Av disse har 15 % svart at de ikke eller i liten grad er kjent med hvordan de saksbehandler i P360, se figur % har svart at de i noen grad er kjent med hvordan de saksbehandler. Figur 4 Svargiveres vurderes av i hvor stor grad de er kjent med hvordan man saksbehandler i P360, N = % 50% 49% 40% 36% 30% 20% 10% 4% 11% 0% nei I liten grad I noen grad I stor grad Registrere journalposter i P har svart at de registrerer journalposter i P % har svart at de ikke eller i liten grad er trygge på hvordan de registrerer dokumenter i P360, se figur 5. Figur 5 Svargiveres vurdering av i hvor start grad de er trygge i hvordan registrere journalposter i P360, N =162 60% 54% 50% 40% 30% 29% 20% 14% 10% 0% 3% nei I liten grad I noen grad I stor grad 13

20 3.7 Revisors vurdering Kommunen har gjort tiltak som bidrar til at ansatte får kunnskap om journalføring og arkivering. De ansatte får tilbud om opplæring og har tilgjengelig støtte fra arkiv og superbrukere. Mange er også fornøyd med kvaliteten på opplæringa og støtten de får. Mange ansatte, og særlig innen Helse og velferd, opplever imidlertid at de ikke har tilstrekkelig kunnskap på saksområdet. En del er også dels ukjente med kommunens rutiner for bruk av P360. Vi mener derfor at kommunen bør gjøre ytterligere grep for å sikre at ansatte har tilstrekkelig kunnskap. Kommunen bør vurdere om det skal etableres flere opplæringstiltak for ansatte. Kommunen bør også vurdere tiltak som sikrer at alle ansatte får opplæring før de begynner å bruke P

21 3% 8% 17% 15% 23% 23% 29% 32% 33% 37% 36% 44% Arkiv og journal Skien kommune 4 Journalføring i praksis 4.1 Revisjonskriterium Kommunen skal journalføre arkivverdig post 4.2 Praksis for journalføring og arkivering Kommunen har en arkivtjeneste som arkiverer og journalfører all arkivverdig dokumentasjon som kommer til sentral postboks eller sentralt postmottak. Dokumenter som sendes direkte til eller fra saksbehandler, og som ikke går via kommunens postmottak, må legges inn i P360 av saksbehandler selv. Saksbehandler på arkiv foretar formell journalføring og arkivering i P360 i etterkant. Kommunen har nødvendigvis mindre kontroll med den posten som ikke går via postmottak og som saksbehandler har ansvaret for å registrere inn i systemet. I spørreundersøkelsen kom det fram at de ansatte i ulik grad enten søker opp dokumenter, oppretter dokumenter og saksbehandler i P360, se figur 6. Det er flere som søker opp dokumenter enn som saksbehandler i P360. Totalt svarer 81 % at de i noen eller stor grad søker opp dokumenter. Tilsvarende tall for å registrere dokumenter og å saksbehandle er 68 % og 62 %. Figur 6 Svargivernes vurdering av hvorvidt de søker opp dokumenter, registrerer dokumenter og saksbehandler i P360. Aldri I liten grad I noen grad I stor grad J E G S Ø K E R O P P D O K U M E N T E R I P J E G R E G I S T R E R E R D O K U M E N T E R I P J E G S A K S B E H A N D L E R I P Det er stor spredning i hvor mange journalposter ansatte registrerer ukentlig. 10 % registrerer mer enn 8 journalposter per uke, mens 59 % registrerer 1 eller færre poster per uke. Oppvekst er mest representert i den gruppa som registrerer flest per uke, 15

22 mens sentraladministrasjon er mest representert i gruppa som registrerer færrest journalposter per uke. Svargiverne i spørreundersøkelsen har i fritekst fått mulighet til å kommentere bruken av P360. Flere gir her uttrykk for at praksis i kommunen er for dårlig, mange dokumenter blir ikke arkivert og det er uklart hvilke regler som gjelder for når dokumenter skal registreres i P Resultat av stikkprøver i P360 Vi har undersøkt 154 dokumenter som er mottatt fra Skien kommune av ulike statlige instanser (se metodekapittel i vedlegg 3 for mer informasjon om utvalg). Av disse er 153 dokumenter arkivverdige for Skien kommune, og skal følgelig registreres som utgående post i P av de 153 arkivverdige dokumentene er registrert inn hos Barne- ungdoms- og familiedirektoratet. I Skien kommune skulle disse 19 dokumentene ha vært registrert som ett dokument i P360. Vi har tatt hensyn til det, slik at utvalget da utgjør 135 arkivverdige dokumenter. Vi fant at 67 av dokumentene var registrert i kommunen. Vi fikk arkivleder til å lete etter de dokumentene vi ikke fant. Hun fant ytterligere 5 av dokumentene. Dette betyr at 72 av 135 dokumenter er registrert i P360, noe som gir en journalføringsprosent på 53 %. Figur 7 viser eksempler på dokumenter som ikke var registrert i P360. Figur 7 Eksempler på dokumenter som ikke var arkivert i P360 Krav om integreringstilskudd mottatt av IMDI Kompetansekartlegging i barnevernet mottatt av Barne- ungdoms og familiedepartementet Referat fra oppstartsmøte om reguleringsplan Hoppestad mottatt av Fylkesmannen Utbetalingsanmodning for investeringstilskudd i jordbruket mottatt av Fylkesmannen Sluttrapport for klimasatsing i Skien kommune 2016 og søknad for 2017 mottatt av MD Høringsuttalelse fra grunneier, revisjons av konsesjonsvilkår for vassdrag mottatt av NVE Søknad om skjønnsmidler mottatt av Fylkesmannen Flomberegninger vannverksdammer i Skien mottatt av NVE Tinglysning av eiendom mottatt av Statens kartverk Utplassering av skoleelever i butikk i Skien mottatt av Arbeidstilsynet Rapport skogbrann Bjorstaddalen mottatt av DSB 16

23 En utfordring som gjelder for alle kommuner er at statlige organer i noen tilfeller ber kommunen svare eller rapportere elektronisk på ulike portaler eller ved elektroniske spørreundersøkelser. Det er krav om at disse dokumentene også blir registrert i kommunens sakssystem. Omfanget av dette ser ut til å ha økt de senere år. Flere av de dokumentene vi ikke har funnet er trolig rapportert på denne måten. I følge arkivleder er dette en utfordring fordi saksbehandler må gjøre jobben to ganger for å sikre at korrespondansen blir arkivert og journalført: Først rapportere, dernest ta ut informasjonen og legge den inn i P Journalføring innen rimelig tid I følge arkivleder er det et mål at dokumenter blir registrert samme dag eller senest to dager etter at et dokument blir sendt ut av kommunen. Helg og helligdager kan gi rom for flere dager mellom dokumentdato og journaldato. Vi har undersøkt om de dokumentene vi fant i stikkprøvekontrollen er journalført innen rimelig tid. Ved vårt søk brukte vi dokumentdato slik at resultatet av kontrollen ikke ble rett. Vi gjorde en tilleggsundersøkelse hvor vi undersøkte journaldato på nytt på de seks dokumentene med lengst registreringstid. Vi fant da at kommunen registrerte alle dokumentene innen 2-3 dager etter registrering i P Dokumenter som feilaktig ikke blir lagt inn i P360 Vi har spurt de ansatte om forhold som kan forklare hvorfor arkivpliktige dokumenter ikke blir registrert i P Tidspress som årsak til at dokumenter ikke blir registrert i P360 En av påstandene de tok stilling til var «Det er tidkrevende å opprette en journalpost i P360 og derfor blir det ikke alltid gjort». 11 % svarer at de i stor grad lar være å opprette journalposter fordi det er tidkrevende, og 15 % lar være i noen grad. Vi har slått sammen de to gruppene som svarer at det skjer i stor eller i noen grad og satt det opp mot virksomhetsområder, se figur 8. 17

24 Figur 8 Svargivere som svarer at de i noen eller i stor grad ikke journalfører ip360 fordi det er tidkrevende, N = 177 (de som har svart at det ikke skjer eller at det skjer i liten grad er ikke visuelt synlig i figuren). 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% "LAGRER IKKE I P360 FORDI DET ER TIDKREVENDE, SKJER I NOEN ELLER I STOR GRAD" 38% 22% 36% 27% Helse og velferd er det kommunalområdet som har flest brukere som opplever at de ikke har tid til å opprette journalposter i P360, mens Oppvekst kommer best ut. Flere av de som registrerer få dokumenter per uke oppgir tidspress som årsak, enn de som registrerer mange dokumenter per uke. Flere svargivere har også kommentert at det er tidkrevende å registrere dokumenter i P360, særlig når man ikke gjør dette ofte. Dokumenter blir da ofte ikke registrert. Noen peker også på at det er et holdningsspørsmål, ikke bare hos seg, selv men i enheten der man jobber Lagrer på egen PC i stedet for å registrere i P360 En annen påstand svargiverne tok stilling til var «Jeg lagrer på egen PC i stedet for å arkivere i P360». 38 % svarer at dette ikke skjer, mens 33 % svarer at det skjer i liten grad. På den andre siden svarer 7 % at det skjer i stor grad og 22 % at det skjer i noen grad. Vi har slått sammen de to gruppene som svarer at det skjer i stor eller i noen grad og satt det opp mot virksomhetsområder, se figur 9. Helse og velferd og sentraladministrasjonen er de kommunalområdene som i størst grad svarer at de lagrer på egen PC i stedet for i P

25 Figur 9 Svargivere som svarer at de i noen eller i stor grad lagrer på PC i stedet for å arkivere i P360, N = 177 (de som har svart at det ikke skjer eller at det skjer i liten grad er ikke visuelt synlig i figuren). 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% "LAG RER PÅ EG EN PC I STEDET, SKJER I NOE ELLER I STOR G RAD" 38% 36% 27% 22% Også her har vi sett at de som registrerer færrest dokumenter per uke i størst grad oppgir at de lagrer på egen PC i stedet for i P Forglemmelse som årsak til at dokumenter ikke blir registrert i P360 Svargiverne svarte også på påstanden «Jeg glemmer å registrere dokumenter i P360». 29 % svarer at dette ikke skjer 50 % svarer at det skjer i liten grad. På den andre siden svarer 3 % at det skjer i stor grad og 19 % at det skjer i noen grad. Vi har slått sammen de to gruppene som svarer at det skjer i stor eller i noen grad og satt det opp mot virksomhetsområder, se figur 10. Helse og velferd og byutvikling, drift og kultur er de kommunalområdene som i størst grad oppgir at de glemmer å registrere dokumenter i P

26 Figur 10 Figur 8 Svargivere som svarer at de i noen eller i stor grad glemmer å registrere dokumenter i P360, N = 177 (de som har svart at det ikke skjer eller at det skjer i liten grad er ikke visuelt synlig i figuren). 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% "GLEMMER Å REG ISTRERE I P360, SKJER I NOEN ELLER I STOR G RAD" 33% 31% 18% 11% Også i dette tilfelle har vi sett at de som registrerer færrest dokumenter per uke i størst grad oppgir at de glemmer å registrere i P Revisors vurdering Saksbehandler på arkiv journalfører inngående og utgående post som går gjennom postmottak. Dette reduserer risikoen for mangelfull registrering av arkivverdige dokumenter. For stor forekomst av post som går direkte fra saksbehandler blir ikke journalført. Vår stikkprøvekontroll viser at annethvert dokument som kommunen sendte til staten ikke ble journalført. Antallet journalposter vi har undersøkt er lavt. Vi har imidlertid kontrollert journalføringen i to forskjellige tidsperioder, noe som styrker representativiteten. I tillegg er kontrollen rettet mot kommunikasjon mellom kommunen og statlige organ, til dels svar på henvendelser fra staten. Det er større grunn til å forvente høy frekvens av journalføring for denne type dokumenter enn ved kommunikasjon med andre aktører. Vi mener derfor at den lave graden av journalføring som stikkprøvene viser er urovekkende, og indikerer at mye arkivverdig materiale ikke journalføres og arkiveres i Skien kommune. Mange ansatte rapporterer at de av og til ikke journalfører fordi det er tidkrevende eller at de glemmer det. En del oppgir også at de velger å lagre på egen PC i stedet for i P360. Ansatte i Helse og velferd er de som i størst grad medgir at de har denne praksisen. Slik informasjon er i utgangspunktet tapt informasjon, og det er uheldig at 20

27 slik praksis er så utbredt i organisasjonen som spørreundersøkelsen og vår gjennomgang indikerer. 21

28 5 Gjenfinnbare dokumenter 5.1 Revisjonskriterier Kommunen må ha tiltak som sikrer at arkiverte dokumenter er gjenfinnbare i P360 Kommunens skriveregler skal brukes 5.2 Å søke etter dokumenter Vi har i forrige kapittel sett at mange arkivverdige dokument ikke blir funnet i P360. Dokumenter kan enten være uregistrert, eller de kan være feilregistrert, enten ved skrivefeil eller ved en misvisende dokumenttittel. I spørreundersøkelsen svarer brukerne at de i varierende grad finner igjen dokumenter. En av fire svarer at de i stor eller nokså stor grad ikke finner igjen dokumenter som skulle være arkivert. De som må karakteriseres som storbrukere av P360, opplever problemet i større grad enn de som bruker P360 i mindre grad. I spørreundersøkelsen fremkom det at Oppvekst hadde minst problemer med dette. Arkivleder opplever P360 som eget godt verktøy for å finne igjen dokumenter. Det er gode søkemuligheter hvor man kan søke fram dokumenter på flere ulike måter. 5.3 Rutiner for å sikre at dokumenter er gjenfinnbare Mange kommuner etablerer skriveregler som konkretiserer hvordan dokumenttitler skal utformes. Dette kan være et godt grep for å gjøre det enklere å søke opp dokumenter. Skien kommune har i felles rutineskriv med de andre Grenlandskommunene laget noen få skriveregler for kommunen. Skrivereglene er blant annet at datoformat som benyttes er norsk standard uten spesialtegn. Spesialtegn og forkortelser skal ikke brukes. Alle sakstitler skal være generelle og gjenspeile sakens innhold, og dokumenttitler skal beskrive filens innhold. Ved svar på inngående post skal «Svar» stå først i tittelen. I det samme rutineskrivet er det under de ulike fagområdene laget en fremstilling av hvordan saksbehandlere og ledere skal gå fram når de skal opprette en sak eller registrere et dokument på en sak. Det er laget eksempler på dokumenter som skal arkiveres. Eksemplene kan forstås som regler for hvordan dokumenttitler skal skrives. 22

29 Kommunen har utarbeidet 51 ulike saksfraser som skal brukes på ulike fagområder. Dette er autotekst som man velger fra en egen arkfane. Eksempelvis «Elev samtykke fornavn etternavn», «Gbnr 000/000 Adresse Oljeutskiller», «Gravemelding» etc. Skien kommune har laget en mal for strukturering av kommunens personalmapper. 5.4 Bruk av skriveregler Vi gjorde et søk i P360 på ulike forkortelser og spesialtegn. Vi fant blant annet at: u er brukt som uten, u er brukt som ungdomsskole, m brukes som med, mdg brukes for Miljøpartiet de Grønne, FM brukes om Fylkesmannen, Fb brukes om Facebook, Osv brukes som også videre, % brukes i stor grad og måneder forkortes ofte til eksempelvis jun. febr. og aug. SV: er mye brukt i stedet for svar:. Etter at dokumenter er registrert inn av saksbehandlere, gjennomgår arkivet registreringen. Både dokumenttittel og gradering skal kvalitetssikres. Arkivet retter feil når de finner det. Arkivleder tror ikke at skrivereglene fullt ut blir brukt som rettesnor. Saksbehandler blir kontaktet dersom det er grunn til å tro at feilen vil gjenta seg. 5.5 Revisors vurdering Kommunen har etablert tiltak som er med på å sikre at arkiverte dokumenter er gjenfinnbare i P360, blant annet skriveregler for registrering av saks- og dokumenttitler i P360. I de søkene vi har gjort har vi funnet omfattende brudd på kommunens skriveregler. 23

30 Konklusjoner og anbefalinger Konklusjon I hvilken grad sikrer Skien kommune at dokumenter journalføres og håndteres i samsvar med gjeldende krav? Skien kommune har en arkivplan som omtaler organisatorisk forankring, hva arkivet omfatter, rutiner og sikkerhetstiltak. Det er skriftliggjort hvordan planen skal oppdateres, men dette er ikke fulgt. Arkivplanen har noen mangler og bør revideres. Kommunen har gjort tiltak som bidrar til at ansatte får kunnskap om journalføring og arkivering. Mange ansatte, og særlig innen Helse og velferd, opplever imidlertid at de ikke har nok kunnskap på området. Vi mener derfor at kommunen bør gjøre ytterligere grep for å sikre at ansatte har tilstrekkelig kunnskap. Kommunen bør vurdere om det skal etableres flere opplæringstiltak for ansatte. Kommunen bør også vurdere tiltak som sikrer at alle ansatte får opplæring i forkant av at de begynner å bruke P360. Kommunens journalføring av dokumenter er mangelfull. Det er sannsynlig at mange dokumenter som skal journalføres og arkiveres ikke blir registrert i systemet og arkivert. Det innebærer at offentlighetens rett til innsyn kan bli svekket, og at viktig dokumentasjon for framtida kan gå tapt. Vi vurderer at risikoen for manglende journalføring og arkivering er størst for dokumenter som ikke håndteres av kommunens postmottak/arkivtjeneste. Kommunen har etablert tiltak som er med på å sikre at arkiverte dokumenter er gjenfinnbare i P360, blant annet skriveregler for registrering av saks- og dokumenttitler i P360. Våre undersøkelser indikerer at skrivereglene brytes i stor grad. Anbefalinger Vi mener at kommunen bør: revidere arkivplanen og gjøre tiltak som sikrer at arkivplanen regelmessig blir oppdatert, treffe tiltak som sikrer at dokumenter i større grad blir registrert i saks- og arkivsystemet og at kommunens skriveregler blir brukt. 24

31 Litteratur og kildereferanser Lover og forskrifter: Lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven). Forskrift 15. juni 2004 nr. 905 om revisjon i kommuner og fylkeskommuner mv. Lov 4. desember 1992 nr. 126 om arkiv (arkivloven) Forskrift 11. desember 1998 nr om offentlige arkiv (arkivforskriften) Forskrift 12. januar 1999 nr om utfyllende tekniske og arkivfaglige bestemmelser om behandling av offentlige arkiver Lov 19 mai 2006 om rett til innsyn i dokument i offentlig virksomhet (offentlighetsloven) Rapporter: Viblamo, T.E. (et al) (2016): «Innsyn i forvaltningen Kompetanse, etterspørsel og makt. Evalueringen av offentleglova» Utgiversted: Oxford Reseach AS, Kristiansand Bøker: Kommunenes sentralforbund (2013) Rådmannens internkontroll Hvordan få orden i eget hus? Fonnes, Ivar (2010): Arkivhåndboken for offentlig forvaltning. Oslo: Kommuneforlaget Figuroversikt Figur 1 Ansattes svar på i hvor stor grad de er fornøyd med opplæringen de har fått, N = Figur 2 Ansattes svar på i hvor stor grad de er kjent med kommunens rutiner for bruk av P360, N = Figur 3 Ansattes svar på i hvor stor grad de har fått opplæring i å vurdere hva som er arkivverdig materiale, N = Figur 4 Svargiveres vurderes av i hvor stor grad de er kjent med hvordan man saksbehandler i P360, N = Figur 5 Svargiveres vurdering av i hvor start grad de er trygge i hvordan registrere journalposter i P360, N = Figur 6 Svargivernes vurdering av hvorvidt de søker opp dokumenter, registrerer dokumenter og saksbehandler i P Figur 7 Eksempler på dokumenter som ikke var arkivert i P Figur 8 Svargivere som svarer at de i noen eller i stor grad ikke journalfører ip360 fordi det er tidkrevende, N = 177 (de som har svart at det ikke skjer eller at det skjer i liten grad er ikke visuelt synlig i figuren)

32 Figur 9 Svargivere som svarer at de i noen eller i stor grad lagrer på PC i stedet for å arkivere i P360, N = 177 (de som har svart at det ikke skjer eller at det skjer i liten grad er ikke visuelt synlig i figuren) Figur 10 Figur 8 Svargivere som svarer at de i noen eller i stor grad glemmer å registrere dokumenter i P360, N = 177 (de som har svart at det ikke skjer eller at det skjer i liten grad er ikke visuelt synlig i figuren) Vedlegg Vedlegg 1: Høringsuttalelse fra administrasjonssjefen/rådmann Vedlegg 2: Revisjonskriterier Vedlegg 3: Metode og kvalitetssikring 26

33 Vedlegg 1: Rådmannens høringsuttalelse 27

34 Vedlegg 2: Revisjonskriterier I hvilken grad sikrer Skien kommune at dokumenter journalføres og håndteres i samsvar med gjeldende krav? Arkivplan og rutiner for journalføring Arkivloven stiller krav til at alle offentlige organ har arkiv og at disse er innordnet slik at dokumenter er sikret og tilgjengelige for samtid og ettertid, 6. Det er utarbeidet en arkivforskrift som utdyper dette. Under 2-2 står det at alle offentlige organ skal ha arkivplan som viser hva arkivet omfatter og hvordan det er organisert. Arkivplanen skal være oppdatert og vise hva slags instrukser, regler og planer som gjelder for arkivarbeidet. I følge arkivverket er arkivforskriften under revisjon, og det er foreslått en ny 3 Internkontroll for arkiv der alle offentlige organ til enhver tid skal ha internkontroll for arkiv 8. I påvente av dette har Riksarkivet laget en mal for arkivplan, som viser at arkivplanen bør inneholde blant annet organisering og sikkerhetstiltak. Arkivplanen skal øke kvaliteten på arkivet, og sikre at ansvar og rutiner er dokumentert og tilgjengelig. Allment aksepterte prinsipp for ledelse sier at leder har ansvar for å etablere rutiner og system som sikrer at organisasjonen når de målene som er satt. For kommunene er internkontroll lovpålagt etter kommuneloven 23, og er en nødvendig forutsetning for god styring. I arkivforskriften 2-10 står det at: «Organet skal leggje opp administrative rutinar som sikrar at arkivtenesta kan utføre kvalitetssikring av journal- og arkivdatabasen. Leiinga for organet må avgjere kven som skal ha høve til å gjere ulike former for registreringar og rettingar i basen.» Revisjonskriterium: Kommunen skal ha en oppdatert arkivplan som gir informasjon om o organisatorisk forankring, o hva arkivet omfatter, 8 Se 28

35 o hva slags instrukser, regler og planer som gjelder og o en beskrivelse av sikkerhetstiltak for sikre kvaliteten på arkivet. Opplæring og kunnskap hos ansatte Kommunenes Sentralforbund (KS) utgav heftet Rådmannens internkontroll - Hvordan få orden i eget hus? i Heftet er resultatet av et samarbeid mellom KS og Kommunal- og regionaldepartementet gjennom prosjektet styrket kommunal internkontroll. Heftet kommer med en rekke anbefalinger for god internkontroll. KS mener at det å ha reglement og rutiner «på plass» innebærer både å utarbeide, oppdatere og å gjøre rutiner kjent i organisasjonen og å sikre at de blir fulgt. Videre står det at minst like viktig som rutinene i seg selv, er hvordan rutinene blir gjort kjent og forankret i organisasjonen. «Ofte er det ikke mangel på rutiner som er problemet, men at de ikke følges. En forklaring på dette kan være manglende opplæring». Revisjonskriterium: Kommunen må sikre at ansatte har tilstrekkelig kunnskap om journalføring og arkivering Journalføring i praksis Kommunen skal føre journal etter arkivloven med forskrifter, jf. offentlighetsloven 10. Journalen skal gi systematisk og fortløpende registrering av opplysninger om innog utgående dokumenter samt interne dokumenter som inngår i saksbehandlingen. I samsvar med arkivforskriften 2-6 skal kommunen registrere alle inngående og utgående dokument i journalen. Dette gjelder alle inngående og utgående dokument som etter offentligloven 4 må regnes som saksdokument for organet, dersom de er gjenstand for saksbehandling og har verdi som dokumentasjon. Dokumentbegrepet er teknologinøytralt. Det omfatter alle typer informasjon, uavhengig av hvordan informasjonen er lagret. Kommunen skal journalføre og arkivere saksdokument som blir sendt eller mottatt via e-post, på samme måte som andre saksdokument. Ifølge 3-5 i arkivforskriften skal innkommende saksdokumenter registreres i journalen før de går til behandling. Arkivverkets håndbok sier at journalføringen skal skje systematisk og fortløpende. Arkivverket har i forbindelse med revisjoner av forvaltningens journalføringspraksis definert «fortløpende» journalføring som to-tre dager, i tråd med anbefalingen i Regjeringens offentlighetsmelding. Revisjonskriterium: Kommunen skal journalføre arkivverdig post 29

36 Gjenfinnbare dokumenter Arkivlovens 6 stiller krav til at arkiv skal være ordnet og innrettet slik at dokumentene fungerer som informasjonskilder i samtid og i ettertid. I følge arkivforskriftens 2-7 skal innføring i journalen skje på en måte som gjør det mulig å identifisere dokumenter i etterkant. Skien kommune har laget enkle skriveregler som skal brukes når dokumenttitler skrives. Revisjonskriterier: Kommunen må ha tiltak som sikrer at arkiverte dokumenter er gjenfinnbare i P360 Kommunens skriveregler skal brukes 30

37 Vedlegg 3: Metode og kvalitetssikring Den praktiske gjennomføringen Forvaltningsrevisjonsprosjektet startet opp ved oppstartbrev til Skien kommune Vi hadde oppstartsmøte med rådmann, kommunalsjef, administrasjonssjef og arkivleder For å få svar på problemstillingen «i hvilken grad sikrer Skien kommune at dokumenter journalføres og håndteres i samsvar med gjeldende krav?», har vi valgt å legge hovedvekten på: hva kommunen har av rutiner og hvordan disse er gjort kjent i organisasjonen, hvordan ansatte vurderer opplæringen de har fått og ansattes vurdering av egen kompetanse, uttalelser og vurderinger fra intervju med arkivleder og superbrukere på P360 og funn i journalsystemet for dokumenter kommunen skal ha sendt, opplysninger om når dokumenter er journalført dokumenttitler er skrevet. Stikkprøvekontroll i P360 For å undersøke om kommunen journalfører post har vi tatt utgangspunkt i oep.no, offentlig elektronisk postjournal. 9 Vi tok ut statistikk for hva staten har mottatt fra kommunen i to adskilte tidsperioder: i juni 2017 og i de 20 første dagene av februar 2017, totalt 154 dokumenter fra Skien kommune. Vi mener at dette er tilstrekkelig for å vurdere om kommunens journalføring av utgående post er mangelfull. Vi har valgt å ikke undersøke inngående post til Skien kommune da en større andel av dette trolig går direkte til postmottak, og ikke direkte til saksbehandler. Vår erfaring fra andre kommuner og kommunens egen vurdering tilsier at risikoen for manglende registrering av dokumenter er størst når det skal håndteres av saksbehandlere og ikke av kommunens postmottak/arkivtjeneste. For å undersøke om kommunen journalfører dokumenter innen rimelig tid, har vi notert dokumentdato og journaldato i de journalførte dokumentene fra staten til 9 Offentlig elektronisk postjournal er regjeringens innsynstjeneste i offentlige dokumenter. Her kan man søke i postlistene fra departement, fylkesmenn, direktorat og tilsyn. 31