Høring - kriminalisering av kjøp av seksuelle tjenester, og endring av strpl 216 b til å omfatte saker om grooming

Det kongelige justis- og politidepartement Postboks 8005 Dep 0030 OSLO Deres referanse Vår referanse Dato 200703007 2007/01699-5 008 10.10.2007 Høring - kriminalisering av kjøp av seksuelle tjenester, og endring av strpl 216 b til å omfatte saker om grooming Det vises til høringsbrev datert 4. juli 2007 vedrørende innføring av straffebestemmelse for kjøp av seksuelle tjenester samt forslag om endring av straffeprosessloven 216 b (kommunikasjonskontroll) til også å omfatte saker om grooming (straffeloven 201 a) Direktoratet har forelagt høringssaken for samtlige politimestre, sjefen for Kripos og sjefen for Politihøgskolen. Vi har fått svar fra politimestrene i Asker og Bærum, Søndre Buskerud, Sør-Trønderlag, Gudbrandsdal, Oslo, Telemark, Rogaland og Troms. Kriminalisering av kjøp av seksuelle tjenester Spørsmålet om kriminalisering I følge høringsnotatet er målsettingen med å straffebelegge kjøp av seksuelle tjenester at det vil bidra til å endre holdninger, redusere etterspørselen og dermed markedet for prostitusjon, og være med på å forhindre at kvinner og menn drives til prostitusjon eller utsettes for menneskehandel (sitat fra side 2). Det understrekes at det samtidig med kriminaliseringen må iverksettes hjelpetiltak overfor dem som av ulike grunner får sin inntekt fra salg av sex. Kriminalisering gir en viktig signaleffekt, og erfaring fra Sverige 1 tilsier at det kan bidra til endrede holdninger. Det er også sannsynlig at etterspørselen etter prostituerte vil reduseres noe. Gateprostitusjonen vil nok minke betraktelig, og politiet vil ha en klar hjemmel for å gripe inne overfor personer som tilbyr sine tjenester (politiloven 7 første ledd nr. 3). I et ordensperspektiv er dette positivt. Det er derimot mer usikkert om - og eventuelt i hvilken grad - kriminalisering av kjøp av seksuelle tjenester vil bidra til å forhindre at kvinner og menn drives til prostitusjon og 1 Se blant annet rapport fra Arbeidsgruppe om rettslig regulering av kjøp av seksuelle tjenester avgitt 8. oktober 2004. Politidirektoratet Post: Postboks 8051 Dep., 0031 Oslo Besøk: Hammersborggata 12 Tlf: 23 36 41 00 Faks: 23 36 42 96 E-post: politidirektoratet@politiet.no Org. nr.: 982 531 950 mva Bankgiro: 7694.05.02388

2 utsettes for menneskehandel. Det er ingen tvil om at det fortsatt vil eksistere et omfattende marked for kjøp og salg av seksuelle tjenester et marked bakmenn vil utnytte på ulike måter. Det er heller ingen tvil om at kriminalisering i Norge i seg selv ikke vil bidra nevneverdig til bekjempelse av menneskehandel i et globalt perspektiv. De prostituerte selv og støtteapparatet rundt dem har dessuten kommet med advarsler om at situasjonen for de prostituerte vil bli vesentlig forverret, blant annet ved at de blir mer avhengige av bakmenn og mer utsatt for vold og trusler og. Det er også fare for at færre prostituerte oppsøker helseapparatet og andre støttespillere. Seks av de åtte politimestrene som har uttalt seg, støtter innføring av et generelt straffebud mot kjøp av seksuelle tjenester. I tillegg til signaleffekt, holdningsendring og redusert etterspørsel, fremhever flere at kriminalisering vil være positivt for den alminnelige orden. Politimestrene i Oslo og Sør-Trøndelag understreker dessuten at forbudet vil være et viktig element i arbeidet for å bekjempe hallikvirksomhet og menneskehandel i Norge. Begge gir uttrykk for at kriminalisering vil virke forebyggende, ved at det blir vesentlig mindre attraktivt å være prostituert i/bringe prostituerte til Norge. Politimesteren i Oslo uttaler blant annet at et forbud mot kjøp av seksuelle tjenester anses for å være utelukkende positivt for forhindre menneskehandel, og også vanskeliggjøre virksomheten til de multikriminelle hallikene som oppfattes å drive med alle former for kriminalitet som innbringer penger. Det er gode indikasjoner på at penger tjent på prostitusjonsvirksomhet også finansierer annen kriminell virksomhet som narkotikahandel. Prostitusjonsmarkedet er svært lukrativt, og relativt trygt i den forstand at varen seksuelle tjenester har vært lovlig å kjøpe. Politimesteren i Oslo gir dessuten uttrykk for at etterforskningen av hallik- og menneskehandelssaker ikke vil bli vanskeliggjort, blant annet fordi at for innendørsmarkedet må det skaffes leiligheter/andre lokaliteter, det må annonseres og evt transporteres. Disse aktivitetene vil være synlige for politiet, og allerede pr i dag har politiet god oversikt over innendørsmarkedet, og også relativt effektive virkemidler for å gripe inn ovenfor husromutleiere. Politimestrene i Troms og Telemark er på sin side skeptiske til om et generelt forbud mot kjøp av seksuelle tjenester er veien å gå. Politimesteren i Troms antar at etterspørselen etter seksuelle tjenester blir noe redusert, men at dette først og fremst vil gå ut over de prostituerte som er lavest på rangstigen. Han ønsker heller økt satsning på andre tiltak, blant annet de som er nevnt i Regjeringens handlingsplan mot menneskehandel 2006 2009. Han er dessuten skeptisk til at knappe politiressurser skal brukes til å avdekke kjøp av ordinære seksuelle tjenester. Politimesteren i Telemark viser til at vi allerede har en rekke straffebestemmelser som beskytter mot de skadeligste forholdene ved prostitusjon, og at et nytt forbud først og fremst er et tiltak for å hindre frivillig sexhandel mellom myndige personer uten bakmenn. Han gir utrykk for at slik handel er et samfunnsproblem, og at kriminalisering vil kunne ha positive effekter. Det vil imidlertid også kunne ha en rekke negative effekter. Dessuten stiller han spørsmål ved om politiets ressurser i dag gir rom for en effektiv håndeving av den nye straffebestemmelsen. Under henvisning til tidligere utredninger og vurderinger, er politimesteren i Telemark sin konklusjon at han [ikke finner] gode nok holdepunkter for å kriminalisere kjøp av sex nå, til dette er utsikten til positive og muligens negative konsekvenser for usikre og lite utredet. Politidirektoratet tar til etterretning at det pr i dag er politisk flertall for å kriminalisere kjøp av seksuelle tjenester. En kriminalisering må påregnes å redusere synlig gateprostitusjon, og vil derfor være positivt fra et ordensmessig synspunkt. En annen ting er at en betydelig

3 forbedring uansett vil kunne oppnås ved økt uniformert patruljering fra politiets side. (Dette vil dog kreve en vesentlig økning av politiets ressurser). Vi er imidlertid ikke overbevist om at kriminaliseringen vil ha avgjørende betydning i kampen mot hallikvirksomhet og menneskehandel i Norge. Dette, i kombinasjon med klare signaler fra de prostituertes organisasjoner om at forholdene for de prostituerte gjennomgående vil bli verre, gjør at direktoratet mener andre tiltak for å bekjempe hallikvirksomhet og menneskehandel vil være vel så hensiktsmessige som kriminalisering. Vi viser her særlig til tiltakene nevnt i Regjeringens handlingsplan mot menneskehandel 2006 2009 - tiltak som til dels også vil bidra til å bekjempe hallikvirksomhet. Vi vil dessuten understreke at selv om kriminalisering av kjøp av seksuelle tjenester i Norge vil gjøre det mindre attraktivt å bringe utenlandske prostituerte hit, vil det ikke i seg selv bidra til å redde enkeltindivider fra prostitusjon/menneskehandel. Realiteten er at de reiser/fraktes til andre land isteden. Handel med kvinner og barn er et stort og meget alvorlig globalt problem, og Norge er forpliktet til å bidra i kampen mot menneskehandel generelt og ikke bare i konkrete saker knyttet til trafficking av prostituerte til Norge. De moralske aspekter ved utnyttelse av andre mennesker gjennom kjøp av seksuelle tjenester har i liten grad vært i fokus i den pågående debatten om kriminalisering. Det kan være gode grunnet til å markere det moralsk uakseptable ved kundens handling, men vi reiser spørsmål ved om en slik markering bør skje ved kriminalisering. Når det gjelder håndheving av et nytt straffebud, viser vi til punktet nedenfor om økonomiske konsekvenser. Utforming av straffebestemmelsen m.m Plassering - egen bestemmelse eller inn i straffeloven 203? Straffeloven(strl) 203 setter straff for den som kjøper seksuelle tjenester fra en person under 18 år. Departementet reiser spørsmålet om et nytt generelt straffebud mot kjøp av seksuelle tjenester bør tas inn i denne paragrafen eller gis i en egen paragraf (ny 202a). Departementet heller til sistnevnte løsning, blant annet fordi dette vil opprettholde fokuset på at barn og unge bør ha et særskilt vern. Av de politimestrene som har uttalt seg om dette, er politimestrene i Oslo, Troms, Gudbrandsdalen, Telemark og Søndre Buskerud enig med departementet. Politimestrene i Rogaland, Sør-Trøndelag og Asker og Bærum er av den oppfatning at det bør være én felles paragraf, og at hensynet barn og unges spesielle behov for vern ivaretas ved at de omhandles i et eget ledd (med strafferamme som i dag). Direktoratet anser begge løsninger som tilfredsstillende. Kriminalisering av kjøp av seksuelle tjenester i utlandet? Departementet reiser spørsmålet om kjøp av seksuelle tjenester i utlandet fra voksne prostituerte bør kunne straffeforfølges i Norge, men mener det ikke er naturlig å foreslå dette. Kjøp av slike tjenester i utlandet fra personer under 18 år kan forfølges i Norge, jf. strl. 12 nr. 3 bokstav a. Politimesteren i Rogaland tar til orde for at når man kriminaliserer kjøp av seksuelle tjenester fra voksne i Norge, bør man også kunne straffeforfølge kjøp av seksuelle tjenester

4 i utlandet. Han viser blant annet til at formålet med den nye bestemmelsen er holdningsendring og redusert etterspørsel, og at dette er like viktig i forhold til kjøp av seksuelle tjenester i utlandet som i Norge. Direktoratet har forståelse for disse synspunktene, men heller likevel til departementets syn på at kriminaliseringen foreløpig bør begrenses til kjøp av seksuelle tjenester i Norge. Blant annet er det lite realistisk at norsk politi kan bruke nevneverdige ressurser på å avdekke kjøp av seksuelle tjenester fra voksne i utlandet. Gjerningsbeskrivelsen. Forsøk. Medvirkning. Departementets forlag til ny 202a lyder som følger: Den som skaffer seg eller andre seksuell omgang eller handling ved å yte eller avtale vederlag, straffes for kjøp av seksuelle tjenester med bøter eller fengsel inntil seks måneder eller begge deler. På samme måte straffes den som oppnår seksuell omgang eller handling ved at slikt vederlag er avtalt eller ytet av en annen. Departementet påpeker at ordlyden i staffeloven 203 (..den som mot vederlag har seksuell omgang med en person under 18 år ) kan forstås slik at også den som selger seksuelle tjenester til en person under 18 år kan straffes. Det er imidlertid klart forutsatt at salg ikke er straffbart. Ved utformingen av en ny lovtekst bør denne ordlyden unngås, og den foreslåtte - den som skaffer seg seksuell omgang eller handling - er bedre. Straffeloven 203 kan, slik departementet antyder, bør justeres tilsvarende. Bestemmelsen rammer, i likhet med den svenske bestemmelsen, kjøp av seksuelle tjenester fra alle grupper prostituerte. I Finland er det kun straffbart å kjøpe seksuelle tjenester fra ofre for menneskehandel. Politidirektoratet deler, i likhet med de politimestrene som har uttalt seg om dette, departementets oppfatning om at straffebudet bør rette seg mot kjøp av seksuelle tjenester fra alle grupper prostituerte ikke minst fordi det vil være meget vanskelig å bevise forsett hva gjelder at den prostituerte er et offer for menneskehandel. Vi antar at det, på samme måte som i Sverige, ikke er meningen å kriminalisere seksuell omgang i faste parforhold, selv om forholdet kan sies å være preget av et bytte mellom materielle goder og seksuell omgang. Faste kundeforhold bør imidlertid omfattes av forbudet, og grensen her kan nok i en del tilfeller være vanskelig å trekke. Politimesteren i Oslo foreslår at begrepet tilfeldig tas inn i lovteksten, slik det er gjort i Sverige. Alle former for vederlag bør i prinsippet omfattes. Tvilsspørsmål må i stor grad finne sin løsning gjennom rettspraksis, men det er likevel ønskelig at forarbeidene sier noe mer om begrepet. Blant annet er det i høringsnotatet (side 7) antydet en ulik terskel for hva slag ytelser som er å anse som vederlag i forhold til barn/unge (strl 203) og i forhold til voksne. Dette bør det kunne sies noe mer om. Direktoratet er ellers enig i at både kjøp av seksuell omgang og kjøp av seksuell handling bør omfattes ikke minst av bevismessige hensyn. Vi er imidlertid usikre på om gjerningsbeskrivelsen omfatter alle de tjenestene man ønsker å dekke. Politimesteren i Sør-Trøndelag nevner kjøp av en eller flere prostituerte til å utføre seksuelle handlinger/ha seksuell omgang med seg selv/hverandre mens kunden ser på. Disse situasjonene er ikke omtalt i høringsnotatet, og dekkes neppe av forslaget slik det foreligger pr i dag. Det bør med andre ord avklares nærmere - både i lovteksten og i forarbeidene - i hvilken grad kjøp av seksuelle tjenester hvor kjøper ikke deltar fysisk, men kun observerer, skal være

5 straffbart. Som politimesteren i Sør-Trøndelag sier, kan dette være vel så straffverdig som det å delta fysisk selv. Også det å kjøpe seksuelle tjenester for en annen og det å motta en tjeneste kjøpt av en tredjemann, skal etter departementets forslag omfattes av bestemmelsen. Blant annet er dette nødvendig for å hindre omgåelser av forbudet, og Politidirektoratet er, i likhet med de politimestrene som har uttalt seg, enig i forslaget. Vi er videre enige i at straffebudet må anses overtrådt når vederlag er avtalt og omgangen/handlingen er påbegynt. Forsøk bør være straffbart på vanlig måte. Den nærmere grensedragningen mellom forsøk og fullbyrdet overtredelse kan by på utfordringer ikke minst hva gjelder grensen mellom forsøk og fullbyrdet overtredelse i form av handling. I departementets forslag ligger at medvirkning blir straffbart på vanlig måte, men at den som er selger av den seksuelle tjenesten ikke skal kunne straffes for medvirkning. Vi antar at det er tilstrekkelig at det siste fremgår av forarbeidene. Dette har for øvrig en visss sammenheng med spørsmålet om den prostituerte pr definisjon skal anses som fornærmet ved overtredelse av 202a. Vi savner en prinsipiell drøftelse og avklaring av dette. Strafferammen Den foreslåtte strafferamme på bøter eller fengsel inntil seks måneder, eller begge deler anses hensiktsmessig. I praksis vil det antakelig bli mest aktuelt med bøter, men det er viktig at strafferammen er høy nok til å muliggjøre bruk av tvangsmidler under etterforskningen, se nedenfor. Departementet har reist spørsmål om det bør gjelde en forhøyet strafferamme dersom handlingen er begått under bestemte omstendigheter. Av politimestrene er det bare politimesteren i Sør-Trøndelag som har uttalt seg om dette. Han anbefaler en forhøyet strafferamme for skjerpende omstendigheter som for eksempel utnyttelse av sårbar situasjon, tvang, trusler, vold, utøvelse av handling i fellesskap, overføring av smittsomme sykdommer m.m. Politidirektoratet ser at det har en signaleffekt å øke strafferammen for visse skjerpende omstendigheter. Vi antar samtidig at den strafferammen departementet har foreslått, sammen med økt strafferamme ved konkurrens (se nedenfor), vil dekke det praktiske behovet for å kunne idømme relativt strenge straffer i visse tilfeller. Konkurrens Politidirektoratet er enig med departementet i at det ikke er grunn til å gjøre unntak fra den vanlige konkurrenslæren. En ny straffebestemmelse om kjøp av sex vil dermed kunne anvendes i konkurrens med andre bestemmelser, som for eksempel strl 155, 223, 227, 228 eller 229, i tråd med gjeldende lære. Straffeprosessuelle tvangsmidler Den foreslåtte strafferammen innebærer at en rekke straffeprosessuelle tvangsmidler, som pågripelse, fengsling, ransaking, skjult fjernsynsovervåking på offentlig sted (strpl 202a) og avlytting av telefonsamtale på visse vilkår (strpl 216 l), kan anvendes.

6 Det er imidlertid ikke foreslått å åpne for kommunikasjonskontroll etter strpl 216b. Departementet påpeker at slik kontroll vil kunne være effektivt ved den type lovbrudd det her er snakk om, men foreslår likevel ikke å gi hjemmel for slike tvangsmidler nå uten at det er nærmere begrunnet. Kriminalisering vil etter all sannsynlighet medføre at prostitusjonsmiljøene vil gå innendørs i enda større grad enn i dag. Telefon og internett vil da bli viktige kommunikasjonsmåter for formidling av seksuelle tjenester. Å ha mulighet til kontroller som nevnt i strpl 216b (og da særlig annet ledd bokstavene c og d) vil utvilsomt kunne være svært nyttig under etterforskningen av disse sakene. Historiske trafikkdata vil riktignok kunne kreves utlevert etter strpl 210, men tilgang til fremtidige data er utømmende regulert i 216b. Når strpl 216b er foreslått endret ved at groomingbestemmelsen tas inn, se nedenfor, kunne det derfor være hensiktsmessig å samtidig ta med en ny 202a i oppregningen. Det kan innvendes at de bestemmelsene som er omfattet i strpl 216b bokstav b) i dag gjennomgående har høyere strafferamme enn den foreslåtte 202a. Bare 145a har en tilsvarende strafferamme, men her begås selve forbrytelsen ved bruk av elektronisk kommunikasjonsmiddel. Også når det gjelder strl 390a, som det er vist til i høringsbrevet, begås ofte det straffbare forhold ved bruk av elektronisk kommunikasjonsmiddel. Behovet for å kunne anvende tvangsmidlene nevnt strpl 216 b kan nok dermed sies å være større i disse sakene enn når det gjelder kjøp av seksuelle tjenester. For politiet vil det imidlertid som nevnt være en fordel dersom det åpnes for kommunikasjonskontroll også i 202asaker. Kartlegging Politidirektoratet er som det fremgår ovenfor ikke overbevist om at det er riktig og viktig å kriminalisere kjøp av seksuelle tjenester som ledd i kampen mot hallikvirksomhet og menneskehandel. Det er i alle fall svært viktig å evaluere virkningene av kriminaliseringen både for å se om den har hatt de ønskede effekter og for å fange opp de negative virkningene. Dette forutsetter et godt kartleggings-/forskningsarbeid både i forkant og på ulike stadier i etterkant, og vi forutsetter at det settes av tilstrekkelige midler til dette. Andre tiltak for å bekjempe prostitusjon og menneskehandel. Det er, som høringsnotatet fremhever, viktig at det samtidig med kriminaliseringen iverksettes og videreføres tiltak for å hjelpe situasjonen til de kvinner og menn som allerede er i prostitusjon og lever av inntekt fra dette. Det må iverksettes hjelpetiltak både overfor de som ønsker å komme seg ut av prostitusjon, de som fortsetter som prostituerte og nye prostituerte. Regjeringens handlingsplan mot menneskehandel inneholder en rekke tiltak, men også andre hjelpetiltak må iverksettes/videreføres, ikke minst overfor prostituerte som åpenbart ikke er ofre for menneskehandel.

7 Økonomiske konsekvenser I høringsnotatet understrekes det at for at den foreslåtte straffebestemmelsen om kriminalisering skal nå sitt formål om å bidra til å endre holdninger og reduserer etterspørselen og markedet for prostitusjon, kreves det ressurser som sikrer en effektiv håndheving av bestemmelsen. Og videre at en særlig innsats når bestemmelsen trer i kraft, vil tydeliggjøre at det har skjedd en endring av rettstilstanden på området. Det er med andre ord ønskelig at politi og påtalemyndighet effektivt håndhever den nye straffebestemmelsen ikke minst i forbindelse med ikrafttredelse av bestemmelsen. Til dette trengs det ressurser. Det er imidlertid vél så viktig å styrke ressursene i politi og påtalemyndighet for i størst mulig grad å kunne demme opp for utviklingen av et illegalt marked som etter all sannsynlighet vil være preget av hallikvirksomhet og menneskehandel og som i større grad enn i dag vil operere i skjul for offentligheten og for politiet. Politidirektoratet har tidligere (juni 2007), på oppfordring fra Justisdepartementet, redegjort for ressursbehovet i kjølvannet av kriminaliseringen. Behovet for ressurser spesifikt knyttet til håndheving av den nye bestemmelsen er beregnet til ca. 30 millioner kroner (hvorav ca 20 millioner til lønn og drift av et visst antall årsverk, og 10 millioner til tolk, utradisjonelle metoder m.m). I juni 2007 ble det også foretatt beregninger av ressursbehovet sett i et større og mer strategisk perspektiv - i forhold til bekjempelse av organisert kriminalitet, vold og overgrep knyttet til prostitusjonsvirksomhet. Etterforskning av hallik- og menneskehandelssaker er meget ressurskrevende, og beregningene viser at den totale ressursbruken ved en effektiv etterforskning av et tilfredsstillende antall saker er ca 100 millioner kroner i året - hvorav ca 49 millioner til lønnsmidler, 11 millioner til drift (overtid, metodebruk) og 40 millioner til tolkeutgifter. Politiets bidrag til beskyttelse av og bistand til ofre for menneskehandel er innberegnet i totalbeløpet. Politiet bruker allerede i dag mye ressurser på etterforskning av hallik- og menneskehandelssaker (og saker hvor hallikvirksomhet/menneskehandel er en av flere kriminalitetstyper begått av de samme nettverkene). En ønsket økt satsning på dette området nødvendiggjør imidlertid at politiet tilføres friske midler. Endring av staffeprosessloven 216 b til å omfatte groomingsaker Departementet ber om synspunkter på om straffeprosessloven 216 b bør endres slik at det åpnes for visse former for kontroll av kommunikasjonsmidler under etterforskning av grooming-saker (strl 201 a). Det foreslås ikke å åpne for avlytting av kommunikasjonsmidler (strpl 216 a). Alle politimestrene som har uttalt seg om dette, understreker at kommunikasjonskontroll etter strpl 216 b vil være meget nyttige i groomingsaker. De (mulig) straffbare forholdene vil i disse sakene ofte skje ved kommunikasjon på mobiltelefon og/eller via datamaskiner, og bruk av de aktuelle tvangsmidlene vil kunne gjøre etterforskningen mer effektiv. Som politimesteren i Oslo påpeker, kan det riktignok reises visse motforestillinger mot å utvide områdene for kommunikasjonskontroll til straffbare forhold med relativt lav strafferamme. Straffeloven 201 a er gitt for å beskytte barn og unge mot seksuell

8 utnyttelse, og den relevante kommunikasjonen mellom den potensielle overgriperen og fornærmede skjer i all hovedsak ved bruk av elektroniske kommunikasjonsmidler. Det kan etter direktoratets mening derfor utvilsomt forsvares å åpne for kommunikasjonskontroll i disse sakene. Med hilsen Ingelin Killengreen Saksbehandler: Guri Lenth Tlf: 23364147 Vedlegg 8 uttalelser fra politidistrikter