Fylkesmannen i Aust-Agder Utdannings- og justisavdelingen/ Sosial- og helseavdelingen Tilsyn høsten 2013 TILSYNSRAPPORT Tilsynstema: Deltakerne får et introduksjonsprogram som er helårlig og på fulltid Risør kommune Vår referanse: 2013/3741 KONTAKTPERSON I KOMMUNEN: Enhetsleder for kvalifisering Bjørn Haugersveen og NAV-leder Hege K. Kirkhusmo FYLKESMANNENS TILSYNSGRUPPE: Seniorrådgiver Knut Kleven Rådgiver Tone G. Sandnesaunet Rådgiver Janne Duesund, tilsynsleder 1
Innhold 1. Innledning... 3 1.1 Formålet med introduksjonsloven... 3 1.2 Tema for tilsynet... 3 1.3 Fylkesmannens tilsynshjemmel... 3 1.4 Forholdet til kommuneloven... 3 1.5 Forholdet til forvaltningsloven... 4 1.6 Begreper... 4 1. 7 Gjennomføring av tilsynet... 5 2. Kommunens organisering av arbeidet med introduksjonsloven... 6 3. Tema for tilsynet... 6 3.1 Deltakerne har et introduksjonsprogram som er helårlig... 6 3.1.1 Rettslig grunnlag... 6 3.1.2 Dokumentasjon og vurdering... 7 3.1.3 Fylkesmannens konklusjon... 8 3.2 Deltakerne har et introduksjonsprogram som er på fulltid... 8 3.2.1 Rettslig grunnlag... 8 3.2.2 Dokumentasjon og vurdering... 10 3.2.3 Fylkesmannens konklusjon... 11 4. Lovbrudd og merknader... 11 4.1 Lovbrudd... 11 4.2 Merknader... 11 5. Oppfølging av tilsynsresultatene... 12 Vedlegg 1: Oversikt over dokumentasjon... 13 2
1. Innledning Denne rapporten er utarbeidet av Fylkesmannen i Aust-Ager etter tilsyn med Risør kommunes forvaltning av Lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven). Tilsynet retter seg mot kommunen, jf. introduksjonsloven 3 om kommunens ansvar. 1.1 Formålet med introduksjonsloven Introduksjonslovens formål er å styrke nyankomne innvandreres mulighet for deltakelse i yrkes- og samfunnslivet og deres økonomiske selvstendighet, jf. introduksjonsloven 1. Det følger av rundskriv Q-20/2012 at hovedformålet med loven er å legge til rette for at deltakerne i introduksjonsprogrammet og opplæring i norsk og samfunnskunnskap kommer seg raskt i arbeid eller utdanning. Det er videre ett av lovens formål at de som deltar i programmet aktivt yter noe for å gjøre seg berettiget til introduksjonsstønad først og fremst til beste for seg selv, men også for samfunnet. 1.2 Tema for tilsynet Fylkesmannen skal i perioden 2013-2015 gjennomføre tilsyn med kommunens forvaltning av introduksjonsloven og om introduksjonsprogrammet er helårlig og på fulltid, jf. 4 annet ledd. Hensikten med tilsyn er å sikre at kommunene har en praksis som er i samsvar med lov og forskrift som et bidrag til økt kvalitet i den kommunale tjenesteproduksjonen. Brudd på introduksjonsloven kan ha rettssikkerhetsmessige konsekvenser for deltakerne. Det kan også ha samfunnsøkonomiske konsekvenser gjennom forsinkelser i den enkeltes overgang til utdanning og arbeid. Forsinkelser kan føre til at det tar lengre tid før deltakeren blir økonomisk selvstendig. 1.3 Fylkesmannens tilsynshjemmel Introduksjonsloven 23 gir Fylkesmannen hjemmel til å føre tilsyn med kapitlene 2 til 4 og 25 tredje og fjerde ledd. Det betyr at det kan føres tilsyn med Introduksjonsprogram ( 2-7) Introduksjonsstønad ( 8-16) Opplæring i norsk og samfunnskunnskap ( 17-20) Nasjonalt introduksjonsregister - NIR ( 25 tredje og fjerde ledd) Tilsynet omfatter også forskrifter knyttet til disse lovbestemmelsene. 1.4 Forholdet til kommuneloven Fylkesmannens tilsyn skal utføres etter reglene i Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) kapittel 10A, jf. introduksjonsloven 23 annet ledd. Kommuneloven gir Fylkesmannen rett til å be om opplysninger, rett til innsyn i saksdokumenter og adgang til kommunale institusjoner eller andre som utfører oppgaver på vegne av kommunen, jf. kommuneloven 60 c. Manglende oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medhold av lov defineres i dette tilsynet som et lovbrudd. Hvis tilsynet avdekker lovbrudd, skal kommunen gis en rimelig frist til å rette forholdet, jf. 3
kommuneloven 60 d annet ledd. Dersom forholdet ikke blir rettet, kan Fylkesmannen gi kommunen pålegg om retting av forhold som er i strid med loven, jf. kommuneloven 60 d første ledd. Når tjenester utføres av andre enn kommunen, skal krav om retting og eventuelle pålegg rettes til kommunen som er ansvarlig for introduksjonsprogrammet. Kommunen plikter å sørge for at tjenesten utføres i samsvar med lov og forskrift. Fylkesmannens tilsyn er et lovlighetstilsyn, jf. kommuneloven 60 b. 1.5 Forholdet til forvaltningsloven Det følger av introduksjonsloven 21 at forvaltningsloven gjelder med de særregler som er fastsatt i loven. I tillegg gjelder de ikke-lovfestede saksbehandlingsreglene her som ellers i forvaltningen, som for eksempel normen for god forvaltningsskikk, forsvarlig saksbehandling og veiledning og informasjon til deltakerne. Det er viktig å vite om en avgjørelse som tas etter introduksjonsloven er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven eller ikke. Grunnen er at mange av forvaltningslovens bestemmelser kun får anvendelse i saker om enkeltvedtak. Introduksjonsloven 21 annet ledd presiserer hvilke avgjørelser som skal regnes som enkeltvedtak etter denne loven. Det fremgår imidlertid av rundskriv Q-20/2012 at opplistingen i 21 annet ledd ikke er uttømmende. Andre vedtak som må anses som enkeltvedtak og derfor kan påklages, kan for eksempel være avgjørelser om fravær og permisjon eller en avgjørelse om forlengelse av programmet ut over to år. Fylkesmannen skal ved tilsyn undersøke om de materielle reglene i introduksjonsloven blir oppfylt. Ved Fylkesmannens tilsyn kan det være nødvendig å se nærmere på enkeltvedtak som er fattet, for å se om deltakerne har fått de rettigheter de har krav på. Et enkeltvedtak er etter legaldefinisjonen i forvaltningsloven 2 en avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet og som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer. Når det gjelder kommunens avgjørelse vedrørende den såkalte «kan-gruppen», det vil si avgjørelser truffet i medhold av 3 tredje ledd, er det på det rene at personer som omfattes av 3 tredje ledd verken har rett eller plikt til å delta i introduksjonsprogrammet. Denne gruppen er derfor avskåret fra retten til å klage over at de ikke er tilbudt deltakelse i introduksjonsprogrammet. Imidlertid vil denne gruppen dersom de innvilges introduksjonsprogram, ha adgang til å klage på ordningens innhold etter forvaltningslovens bestemmelse. 1.6 Begreper Disse begrepene brukes i Fylkesmannens konklusjon: Lovbrudd er mangel på oppfyllelse av krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Merknad er et kritikkverdig forhold som ikke omfattes av definisjonen for lovbrudd, men der tilsynet med utgangspunkt i krav fra myndighetene avdekker praksis som potensielt kan føre til lovbrudd. Lovbrudd skal rettes, mens merknader er noe kommunen selv kan velge om man vil ta hensyn til. 4
1. 7 Gjennomføring av tilsynet Tilsynet er gjennomført som et skriftlig dokumenttilsyn. Tilsynet er basert på gjennomgang av et utvalg deltakermapper, redegjørelse fra kommunen og skriftlig dokumentasjon. Derfor er konklusjonene i rapporten bare et uttrykk for hva man har sett gjennom den dokumentasjonen som forelå ved tilsynet. Rapporten sier heller ikke noe om kommunens forvaltning av introduksjonsordningen på andre områder enn de som er undersøkt. Tilsynet er gjennomført slik: 1. Skriftlig varsel fra Fylkesmannen til kommunen om åpning av tilsyn 28.08.2013 2. Mottak av dokumentasjon fra kommunen 24.10.2013 3. Utsending av foreløpig rapport 17.12.2013 4. Kommentar fra kommunen på foreløpig rapport 17.1.2104 5. E-post til kontaktperson om utsettelse av endelig rapport 4.2.2014 6. Utsending av endelig rapport uke 11 2014 5
2. Kommunens organisering av arbeidet med introduksjonsloven Risør kommune er administrativt organisert i en «To-nivå» modellen. Enhetsleder for Ungdomsskole og voksenopplæringen (VIRK) er ansvarlig for voksenopplæring, mens enhetsleder for kvalifisering er ansvarlig for bosetting av flyktninger. Det foreligger en «Oppvekstkomite» og en «Helse- og omsorgskomite». VIRK rapporterer via enhetsleder til «Oppvekstkomiteen», mens NAV rapporterer via enhetsleder til «Helse og omsorgskomiteen». NAV Risør, gjennom oppfølgingsteamet, gjennomfører program og har det overordnede ansvaret for å tilby introduksjonsprogram, kartlegging, individuell plan, vedtak og saksbehandling, tiltak, evaluering, fraværsoppfølging og registrering i Nasjonalt Introduksjonsregister (NIR). VIRK har på vegne av Risør kommune oppdraget med å drive norskopplæring etter læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere, samt grunnskoleopplæring for voksne. VIRK registrer norskopplæring, samfunnskunnskap og eventuell grunnskoleopplæring i NIR. Etablering og oppfølging i språkpraksis gjøres av VIRK, i samarbeid med NAV. NAV Risør og VIRK har egen samarbeidsavtale med avklaringer av fordelt ansvar. Kommunen skriver at det er jevnlige møter mellom NAV og VIRK. 3. Tema for tilsynet Gjennom tilsynet skal Fylkesmannen kontrollere om kommunen gir deltakerne et introduksjonsprogram som er helårlig og på fulltid, jf. introduksjonsloven 4 annet ledd. Målsettingen er at deltakeren raskt skal tilpasses arbeidslivet og at ordningen skal være utformet slik at den oppmuntrer til en mest mulig effektiv kvalifisering. Programmet skal derfor speile arbeidslivet og ha en ramme som samsvarer med arbeidslivet. Introduksjonsprogrammet skal som en følge av det være et helhetlig tilbud i en avgrenset periode. 3.1 Deltakerne har et introduksjonsprogram som er helårlig 3.1.1 Rettslig grunnlag Det følger av introduksjonsloven 4 annet ledd at introduksjonsprogrammet skal være helårlig. I følge forarbeidene (Ot.prp.28 (2002-2003) kapittel 12.4) betyr det at programmet skal følge arbeidslivets regler for ferie. I forskrift om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordningen av 18.7.2003 nr. 973 fremgår det at deltakerne skal ha opptil 25 virkedagers ferie. Det vil si at introduksjonsordningen skal ha et 47 ukers program med fradrag for bevegelige fri- og helligdager, for å være et helårlig program. Hvor norskopplæring er lagt til skolesektoren, har kommunen en aktivitetsplikt i skolens ferie. Kommunen kan i skolens ferier tilby et program som inneholder samfunnskunnskap og tiltak som forbereder til arbeidslivet for å oppfylle krav til helårlig program, jf. Ot.prp.28 (2002-2003) kapittel 12.4. Sommerjobb kan være et eksempel på dette. 6
Det følger av bestemmelsen i forskrift om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordningen 6-2 at kommunen bestemmer når ferien skal avvikles (fellesferie). Det er ikke gitt noen adgang til å ha aktivitet i planlagt ferietid og dermed opparbeide seg fleksible rettigheter som kan tas ut på et senere tidspunkt slik det i noen deler av arbeidslivet er gitt adgang til avspasering av fleksitid. Kommunen kan gi sammenhengende ferie i fem uker, eller de kan gi noen uker på sommeren og noen dager til høstferie, vinterferie, jul og påske. Kommunen kan fastsette regler om ferieavvikling for deltakerne i introduksjonsprogram i form av et feriereglement. Utgangspunktet er at kommunens organisering av ferien skal kommuniseres til den enkelte deltaker, og organiseringen skal være forutsigbar og lik for alle deltakerne. Forskrift om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordningen av 18.7.2003 nr. 973 6-1 første ledd oppregner fridager i løpet av året. Forskriften 6-1 annet ledd gir den som ikke hører til Den norske kirke, rett til fri fra deltakelse i introduksjonsprogram med introduksjonsstønad i opp til to virkedager hvert kalenderår i forbindelse med feiring eller markering av religiøse høytider. Dette følger av lov om trossamfunn kapittel II a rett til fri ved religiøse høytider. 3.1.2 Dokumentasjon og vurdering Risør kommunes introduksjonsprogram følger skoleruten, men i skolens ferier (høst, vinter og i forkant og etterkant av sommerferien) kjøper NAV kurs av voksenopplæringen for de deltakerne som ikke har språk- eller arbeidspraksis. Deltakerne har hatt 5 ukers sammenhengende ferie sommeren 2013. Risør kommune skriver at de ikke har tilbud om tiltak på inneklemte dager i forbindelse med høytid. Det er ikke dokumentert tilbud om program i forbindelse med inneklemte dager i påsken (25.-27.3) eller jul (23., 24., 27-31.12). Semesterplanen fra VIRK våren 2013 viser at deltakerne hadde fri 2. januar, 2. april og 10. mai. Frammøtelister for deltakere bekrefter at det ikke var undervisningen disse dagene. Hvilke dager som er helge- og høytidsdager fremgår av forskrift 18. juli 2003 om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordningen 6. Julaften og nyttårsaften er ikke nevnt i 6, og kommunens praksis på at disse dagene er fridager er derfor ikke i samsvar med forskriften. For 2013 planlegges det for totalt 36 fridag, i tillegg til bevegelige fri og helligdager. Kommunen har derfor ikke tilbudt et helårlig introduksjonsprogram, jf. introduksjonsloven 4 andre ledd. Fylkesmannen bemerker at fraværslisten for sommerkurset 2013 viser at flere deltakere har fått permisjon fordi barnehagen var stengt 5. august. Deltakere i introduksjonsprogram med barn har som oftest ikke familie eller nettverk som kan passe barna når skole og barnehage er stengt, og kommunen bør derfor planlegge og fordele fridagene ut over året slik at deltakerne har mulighet til å ha fri for å passe egne barn når det ikke finnes tilbud om organisert barnepass. Kommunen opplyser at den har hatt tiltak på kveldstid og i helger, og ønsker at denne tiden kan følges opp som avspasering av inneklemte dager. Kommunen opplyser ikke om tiltak på kveld og helger har vært frivillig for deltakerne eller om dette er obligatoriske tiltak. Fylkesmannen presiserer 7
at den enkelte deltaker skal samtykke til opparbeiding av avspasering, og at kvelds og helge tiltak derfor ikke kan være obligatorisk. 3.1.3 Fylkesmannens konklusjon Fylkesmannen finner etter dette med at kommunen ikke har dokumenter at det tilbys helårlig program på 47 uker, med 5 ukers ferie i tillegg til bevegelige fri- og helligdager Fylkesmannen finner lovbrudd etter introduksjonsloven 4 annet ledd. 3.2 Deltakerne har et introduksjonsprogram som er på fulltid 3.2.1 Rettslig grunnlag Det følger av introduksjonsloven 4 annet ledd at introduksjonsprogrammet skal være på fulltid. I følge forarbeidene (Ot.prp.28 (2002-2003) kapittel 12.4) betyr det at det skal være et heldagsprogram. Det er derfor ikke adgang til å delta i programmet på deltid, og det er heller ikke adgang å opptrappe deltakelsen slik at programmet til slutt blir på fulltid. En deltidsdeltakelse i programmet bryter med forutsetningene om effektivt program og vil skape et behov for supplerende sosialhjelp. Fulltids deltakelse er i tillegg en forutsetning for å få introduksjonsstønad, jf. 8. Fulltid skal regnes som 30 til 37,5 timer. Spennet mellom 30 og 37,5 timer per uke gir kommunen et skjønn i tilpasningen av programmet, men dette må være planlagt (ikke vilkårlig fra uke til uke) og forutsigbart for deltaker og likt for alle. Av lovens forarbeider følger det at omfanget av fulltid skal avhenge av om innholdet krever forberedelser eller etterarbeid ut over det som er bundet i deltakerens program (i praksis er nedfelt i timeplanen). Når innholdet hovedsakelig består av opplæringstiltak med betydelig krav til egenaktivitet, samt forberedelser og etterarbeid (eller lekser), er 30 timer fulltid, jf. Ot.prp. nr. 28 (2002-2003) kapittel 12.4. For å sikre planmessighet, forutsigbarhet og likhet bør tidsrammen (eller timeplanen) fremgå eller legges ved den individuelle planen. 30 timer blir et minimum, og 37,5 timer per uke blir et maksimum. Det åpnes ikke for noen mulighet til å gå ut over maks-timetallet per uke som en type fleksitids-ordning eller for å gjøre unna programmet på veldig kort tid. Der kommunene har etablert en struktur med lenger programtid i en periode for å opparbeide tid til avspasering på inneklemte fridager, samt høstferie, juleferie og vinterferie, forutsetter dette at deltakerne samtykker i dette. Der en deltaker pga. omsorgsansvar ikke har forutsetninger for å kunne følge opp dette, kan ikke kommunen pålegge vedkommende å følge dette, og trekke i stønaden dersom deltaker må gå etter avtalt programtid. I følge forarbeidene legges det til grunn at fulltidsprogram er fleksibelt, avhengig av i hvilken grad tiltaket krever tidsbruk utover det som er bundet av programmet. Kommunen bør legge til rette for et fleksibelt kvalifiseringstilbud, for eksempel at aktiviteter eller praksis (arbeidspraksis eller språkpraksis) også på kveldstid bør kunne regnes inn i programtiden hvis deltaker selv ønsker dette. Arbeid i helg og fritid er i utgangspunktet ikke en del av programmet. Det er rom for fleksibilitet når det gjelder lengden på den enkelte virkedag, men forarbeidene sier ikke uttrykkelig hvor lange dager 8
deltakerne maks kan ha. Arbeidslivets regler ligger til grunn, og departementet vurderer at utgangspunktet for lengde pr dag bør være arbeidstidsbestemmelser i arbeidsmiljøloven (aml.). Se aml. 10-4 som fastslår at den alminnelige arbeidstid ikke må overstige ni timer i løpet av 24 timer, samt kommunens tariffavtale for deres ansatte mht normalarbeidstid. Det følger av forarbeidene at et heldagsprogram ikke nødvendigvis innebærer at opplæringsdelen skal vare hele dagen. Et heldagsprogram kan inneholde både norskopplæring, samfunnskunnskap, utdanning, arbeid eller annet som kan defineres som tiltak for forberedelse til arbeidslivet. Der programmet inneholder betydelig krav til egenaktivitet, som for eksempel egenfordypning eller studier, forutsettes det at egenaktiviteten er arbeidsrettet og i en ramme som kan kontrolleres og hvor det er anledning til å motta veiledning. Arbeid kan inngå som en del av programtiden hvis deltaker ønsker det og kommunen mener at arbeidet er relevant i forhold til deltakernes individuelle plan. Arbeid i helger og på fritid/kveldstid i tillegg til ordinær programtid må regnes som en aktivitet utenom programmet. Et sentralt spørsmål er hvordan begrepet «time» i introduksjonsprogrammet skal forstås. Er dette en klokketime eller en skoletime à 45 minutter? Dette er ikke definert i forarbeider eller rundskriv, og spørsmålet er aktuelt fordi programmet ofte består av både opplæring og andre tiltak. Voksenopplæringen har tradisjonelt praktisert en fordeling med 45 minutter opplæring. Man har da regnet en time som en skoletime, dvs. 45 minutter. I forskrift til opplæringsloven sies det at opplæringen kan organiseres i bolker av ulik lengde slik kommunen finner det hensiktsmessig ( 1-6). Utdanningsdirektoratet har i rundskriv av 9. august 2012, jf. Rundskriv Udir 01-2012, klart definert at timetallet er fastsatt som enheter på 60 minutter. For samordning i regelverket skal dette også utledes av introduksjonsloven. Departementet forutsetter at en ved beregning av tid i programmet bruker begrepet time i betydningen en klokketime og at dette gjøres i alle sammenhenger der begrepet benyttes i introduksjonsordningen. For den delen av programtiden som er undervisning, kan dette likevel innebære at pauser mellom opplæringsbolkene inngår i en time. Da må i så fall deltaker være tilstede i pausen, hun eller han kan ikke forlate opplæringen i pausene. En kommune som tilbyr et program på 30 ganger 45 minutter (30 skoletimer ) per uke oppfyller dermed ikke lovens krav om fulltid. Pauser som sådan er heller ikke beskrevet i forarbeidene. Her må kommunen dermed legge sin praksis til grunn som ellers i arbeidslivet, og dette kan medføre at det legges inn pauser i løpet av arbeidsdagen. For deltakere som ikke kan nyttiggjøre seg programmet på fulltid, gir loven adgang til at programmet kan tilpasses den enkeltes behov, forutsatt at innholdet i programmet er i samsvar med lovens krav om norskopplæring, samfunnskunnskap og forberedelse for deltakelse i yrkeslivet. Individuelle tilpasninger må ivareta kravet om at innholdet i programmet skal være arbeidsrettet. Dersom ikke deltakerens situasjon eller behov kan tilstrekkelig ivaretas ved individuelt tilpasset program, kan deltakeren få permisjon fra programmet. Regler for fravær og permisjon reguleres i forskrift av 18. juli 2003 nr. 973 om nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsprogrammet. Fylkesmannen skal i dette tilsynet ikke undersøke deltakernes rettigheter og plikter ved fravær og permisjoner. 9
3.2.2 Dokumentasjon og vurdering Et heldagsprogram kan inneholde både norskopplæring, samfunnskunnskap, utdanning, arbeid eller annet som kan defineres som tiltak for forberedelse til arbeidslivet. Fylkesmannen har gjennomgått 10 deltakermapper. Vi ser av timelistene at de fleste deltakerne får undervisning tre dager i uka, mandag, torsdag og fredag. Dette samsvarer også med redegjørelsen fra kommunen som sier at VIRK tilbyr tre dager undervisning for alle med rett og plikt til norskopplæring. Videre forventes det at deltakerne bruker 1,5 t pr. dag til lekser. Undervisningen foregår fra kl. 0830 til 1400, altså 5,5 timer pr dag og 16,5 timer i uka. Kommunen opplyser at de kjøper kurs av voksenopplæringen to dager i uka for de deltakerne som ikke har språkpraksis eller arbeidspraksis. Fylkesmannen fant dette ikke dokumentert, og det fremgikk heller ikke av deltakermappene hva deltakerne gjorde de to dagene de ikke hadde undervisning. Vi fant heller ikke opplysninger om varigheten eller innholdet av kursene. Risør kommune har i brev av 17. januar 2014 kommentert dette. Kommunen skriver at det ikke ble sendt inn dokumentasjon på de to kursdagene for de som ikke har språkpraksis, men at Risør tilbyr noen av elevene introbedrift og basisfag for de yngste. Fylkesmannen har 20. januar 2014 også fått tilsendt «Tipshefte fra introbedrift til språkpraksis» utarbeidet av VIRK, desember 2013. Her beskrives utførlig VIRK sitt arbeid med introduksjonsbedriftene «Oasen» og «Sultans menn». To dager i uken skal brukes til introbedrift. Introduksjonsbedriftene beskrives her som en arbeidsmetodikk i integrerings- og opplæringsarbeidet i forbindelse med introduksjonsprogrammet for nyankomne flyktninger. Introduksjonsbedrift skal kvalifisere for relevant språkpraksisplass. Når det gjelder elevene som har basisfag skriver kommunen at disse blir tilbudt 2 timer i hvert av fagene engelsk, norsk matematikk, naturfag, samfunnsfag og data fordelt på de to kursdagene. Dette utgjør i snitt 6 timer undervisning per dag. Det fremgår av kommunens redegjørelse at deltakere som er ute i praksis følger arbeidsplassens arbeidstid, normalt 7,5 time. Dette er ikke dokumentert med kopi av praksisavtaler. Kommunen skriver i brevet av 17. januar 2014 at dokumentasjon i form av planer med innhold for kurs og språkpraksis delvis kan dokumenteres gjennom avtaler med praksisplass, og at dette vil bli oversendt når kommunen skal dokumentere at lovbrudd er rettet opp. Fylkesmannen ser at kommunen legger vekt på å tilby gode kurs for deltakere som ikke er i språkpraksis. Med bakgrunn i forholdene beskrevet over finner vi likevel at det ikke er dokumentert fulltid på alle deltakerne, og vi opprettholder derfor det varslede lovbruddet. Når kommunen ikke kan dokumentere deltakerens språk- og arbeidspraksis, eller varigheten av kurs, kan ikke Fylkesmannen se at kommunen tilbyr introduksjonsprogram på fulltid for alle deltakerne, jf. introduksjonsloven 4. Det fremgår av deltakermappene at noen deltakere får grunnskoleopplæring for voksne med undervisning fem dager i uka fra kl. 0830-1400. Kommunen mener at dette tilsvarer 30 t undervisning. Fylkesmannen er enig i at dette medfører 30 skoletimer. I rundskriv Udir 01-2012, er det derimot klart definert at timetallet er fastsatt som enheter på 60 minutter inkludert pauser. Kommune oppfyller derfor ikke lovens krav til fulltid for deltakerne som får grunnskoleopplæring for voksne, da program er på 30 ganger 45 minutter (30 skoletimer ) per uke. Deltakere i grunnskoleopplæringen for voksne får 5,5 t program pr dag, totalt 27,5 time i uka. I tillegg kommer 10
7,5 t med lekser. Introduksjonsprogrammet for disse deltakerne er derfor på totalt 35t i uka. Kommunen tilbyr derfor ikke fulltids program for disse deltakerne. 3.2.3 Fylkesmannens konklusjon Fylkesmannen finner etter dette med at kommunen ikke tilbyr alle deltakerne i introduksjonsprogrammet et program som på fulltid. Fylkesmannen finner lovbrudd etter introduksjonsloven 4 annet ledd. 4. Lovbrudd og merknader I dette kapitlet påpekes de lovbrudd som er funnet under tilsynet. Eventuelle merknader gis også her. Det som er formulert under, er en konsekvens av Fylkesmannens vurdering under hvert enkelt tilsynstema. 4.1 Lovbrudd Med hjemmel i introduksjonsloven 4 bokstav c), og som følge av det som fremgår av kapittel 4 fant Fylkesmannen følgende lovbrudd: Deltakerne har ikke et introduksjonsprogram som er helårlig 1. Risør kommune må sørge for et helårlige introduksjonsprogram. Kommunen må i den forbindelse se til at: Den enkelte deltaker får 5 uker ferie i året (25 dager), i tillegg til helge- og høytidsdager, jf. forskrift 6 Deltakerne har ikke et introduksjonsprogram som er på fulltid 2. Risør kommune må sørge for et fulltids introduksjonsprogram til alle deltakerne. I den forbindelse må kommunen se til at: alle introduksjonsdeltakere får fulltidsprogram at arbeidspraksis, språkpraksis og kurs dokumenteres for hver enkelt deltaker 4.2 Merknader Ingen. 11
5. Oppfølging av tilsynsresultatene Tiltak for å rette lovbrudd skal iverksettes umiddelbart. Risør kommune innen 23.5.2014 dokumentere at lovbrudd er rettet. Når det gjelder lengden på arbeidstid i forbindelse med julaften og nyttårsaften for deltakere i introduksjonsordningen venter Fylkesmannen fortsatt på avklaring fra Barne-, likestillings-, og inkluderingsdepartementet (BLD), jf. e-post kontaktperson for tilsynet 4. februar 2014. Vi beklager at avklaringen tar så lang tid, og vi ser at dette kan gjøre det vanskeligere for kommunen å følge opp tilsynsresultatene. Vi har likevel valgt å ferdigstille endelig rapport, og vil komme tilbake med BLDs lovtolkning når den foreligger. 12
Vedlegg 1: Oversikt over dokumentasjon Oversendelsesbrev fra Risør kommune, datert 24.10.2013 Vedlegg: 1) Utfyllende redegjørelse 2) Organisering av NAV Risør 3) Organisering/arbeidsfordeling NAV Risør, både oppfølgingsteamet og veiledningssenterteamet 4) Intern «huskeliste» nye intro-deltakere 5) Rutiner ved utbetaling av introduksjonsstønad 6) Rutinebeskrivelse over de ulike arbeidsoppgavene på NAV Risør ifm. flyktninger 7) Notat vedr. 5 er gruppa 8) Rutiner for samarbeid mellom NAV Risør og VIRK angående introduksjonsordningen 9) Samarbeidsavtale mellom NAV Risør og Risør kommune om gjennomføring av introduksjonsordningen for nyankomne innvandrere 10) Kommentar fra VIRK til mapper fra deltakerne 11) Timeplan VIRK samlet våren 2013 12) Semesterplan VIRK våren 2013 13) Fravær «feriekurs» 14) Mal ny I.O.P. Deltakermapper med duf.nr: 1) 2011 062044 04 2) 2009 125554 01 3) 2011 174681 01 4) 2009 159687 03 5) 2009 008910 09 6) 2009 031243 06 7) 2011 181635 05 8) 2009 165044 08 9) 2010 155777 04 10) 2012 058096 08 Kommentarer fra Risør kommune på foreløpig rapport, datert 17.1.2014 E-post fra Risør kommune, datert 20.1.2014 Vedlegg: 1) «Tipshefte fra introbedrift til språkpraksis» utarbeidet av VIRK, desember 2013 13