FYLKESMANNEN I HEDMARK Oppvekst- og utdanningsavdelingen TILSYN MED EIDSKOG KOMMUNE TIDSROM: 16.03.2012 02.07.2012 KOMMUNENS ADRESSE: FYLKESMANNENS TILSYNSGRUPPE: KONTAKTPERSON I KOMMUNEN: 2230 Eidskog Anita Sæthre Goplen, revisor Guri Hustad, revisjonsleder Jon Egil Pettersen, kommunalsjef Regelverk: - Lov av 17. juni 2005 om barnehager med senere endringer, sist endret 24. juni 2011 - Forskrifter til barnehageloven Tema: Kommunen som barnehagemyndighet Tilsynet omhandlet følgende emner: - Kommunens tilsyn med barnehagene jf. barnehageloven 16, jf. 8. - Kommunens godkjenninger av barnehager, jf. barnehageloven 10, jf. barnehageloven 1 og 2. 1
Fylkesmannen avdekket ett avvik under tilsynet: Avvik 1: Eidskog kommune som barnehagemyndighet foretar ikke godkjenning av barnehager i samsvar med krav i barnehagelov og forvaltningslov. Fylkesmannen har to merknader: Merknad 1: Eidskog kommune bør gjennomgå sine rutiner og systemer for å sikre og dokumentere at kommunen i sitt løpende arbeid som barnehagemyndighet kontrollerer at barnehagene oppfyller lov- og forskriftskrav. Merknad 2: Eidskog kommunes delegering av myndighet til å fatte vedtak om retting og stengning etter barnehageloven er uklar. Begrepene avvik eller merknad bør defineres og prosedyrer for håndtering av avvik og merknader klargjøres. Hamar 02.07.2012 Guri Hustad Revisjonsleder Anita Sæthre Goplen revisor Innhold: 1. Innledning 2. Dokumentunderlag 3. Avvik 4. Merknader 5. Gjennomføring 1. Innledning Rapporten er utarbeidet etter tilsyn med Eidskog kommune. 2
Tilsynet fokuserer på kommunens oppfyllelse av krav innenfor oppgitte emner. Rapporten gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av kommunen som barnehagemyndighet. Formålet med tilsynet er å vurdere om Eidskog kommune som barnehagemyndighet godkjenner og påser at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk, herunder fører tilsyn med barnehagene slik kommunen som barnehagemyndighet skal etter lov om barnehager. Fylkesmannen skal gjennom sitt tilsyn blant annet undersøke om: - aktiviteter blir utført slik som beskrevet og uttalt - kommunen driver sin virksomhet innenfor de rammer som myndighetene har satt Tilsynet er utført ved gjennomgang av dokumenter, ved intervju av sentralt plasserte personer på barnehageområdet i kommunen, intervju av styrere, og ved verifikasjon av at rutiner, prosedyrer og instrukser blir fulgt opp i praksis. Rapporten viser eventuelle avvik og merknader som ble avdekket under tilsynet. - AVVIK er mangel på oppfyllelse av krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. - MERKNAD er et forhold som ikke omfattes av definisjonen for avvik, men der tilsynet med utgangspunkt i krav fra myndighetene avdekker et forbedringspotensiale. 2. Dokumentunderlag Dokumentunderlaget for tilsynet: - Lov av 17. juni 2005 om barnehager med senere endringer, sist endret 1. januar 2011 - Forskrift om pedagogisk bemanning - Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker, lov av 10.02.1967 - Korrespondanse mellom kommunen og fylkesmannen - Dokumentasjon oversendt 30.04.12 - Årsmelding og budsjett for Eidskog kommune 3
3. Avvik Fylkesmannen avdekket ett avvik under tilsynet. Avvik 1: Eidskog kommune som barnehagemyndighet foretar ikke godkjenning av barnehager i samsvar med krav i barnehagelov og forvaltningslov. Avvik fra følgende myndighetskrav: barnehageloven 10 og 8, 1. ledd og forvaltningslovens bestemmelser. Barnehageloven 10 Kommunen avgjør søknad om godkjenning etter en vurdering av barnehagens egnethet i forhold til formål og innhold, jf. 1,1a og 2. Kommunen kan ved godkjenningen sette vilkår for driften med hensyn til antall barn, barnas alder og oppholdstid. Kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen. Barnehageloven 8, 1. ledd Kommunen er lokal barnehagemyndighet. Kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. Lovkommentar: Kommunen skal med hjemmel i barnehageloven 10 avgjøre søknad om godkjenning av barnehager. Kommunen skal ved godkjenningen foreta en konkret vurdering av barnehagens egnethet for å sikre at barnehagen er i stand til å oppfylle barnehagelovens krav til formål og innhold, jf. barnehageloven 1, 1a og 2. Kommunen må vurdere om barnehagens fysiske forhold, det vil si om lokaler og uteområdet er egnet for den type barnehagedrift det er søkt om. Videre må det på bakgrunn av planer for bemanning, drift og pedagogisk innhold vurderes om driften blir forsvarlig, og om barnehagetilbudet vil oppfylle lovens og rammeplanens krav til barnehagens innhold. I forbindelse med godkjenning har andre myndigheter et selvstendig ansvar, og skal vurdere og godkjenne virksomheten etter det lovverket som gjelder for sitt område. Før godkjenning gis, må kommunen som barnehagemyndighet påse at virksomheten er godkjent av andre myndigheter og klargjøre hvilke eventuelle vilkår disse har stilt. Dette innebærer at uttalelser og godkjenninger fra lokale myndigheter, slik som plan- og bygningsmyndighet, branntilsyn og helsemyndighet, må foreligge før kommunen som barnehagemyndighet fatter vedtak om godkjenning med hjemmel i barnehageloven. Formålet er blant annet å sikre at saken er tilstrekkelig utredet før godkjenning gis, jf. forvaltningsloven 17. Barnehagemyndigheten har et overordnet ansvar for barnehagene og må legge opp til et nært samarbeid med aktuelle instanser i godkjenningsprosessen, og ved behov gjøre søker kjent med hvilke krav andre myndigheter har stilt til virksomheten. Kommunen skal ved godkjenningen og gjennom aktiv veiledning og tilsyn påse at barnehagene i kommunen drives i tråd med de krav som settes i barnehageloven med tilhørende forskrifter. 4
Godkjenning av barnehage er et enkeltvedtak jf. forvaltningslovens bestemmelser. Dette setter krav til saksforberedelse, form og innhold i vedtak, og informasjon om klageadgang jf. forvaltningsloven 2 og kap. IV-VI. Observasjoner avvik 1: Eidskog kommune har fremlagt tre godkjenningssaker i forbindelse med tilsynet. Dokumentasjonen består av saksutredning med godkjenningsvedtak for de aktuelle barnehagene, vedtekter for kommunale barnehager, tegninger av de aktuelle barnehagene, bemanningsplaner, søknadsskjema for godkjenning av barnehager etter forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv., og kommunelegens godkjenning etter denne forskriften. Det er ikke fremlagt dokumentasjon som viser barnehagens søknad om godkjenning etter barnehageloven. I intervju kom det frem at søknadsskjema for godkjenning etter forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler har fungert som et slikt søknadsskjema. I saksutredningen og godkjenningsvedtaket er det ikke gjort vurderinger som sier noe om egnethet jf. barnehageloven 1, 1a og 2. Det er heller ikke lagt frem annen dokumentasjon som viser barnehagemyndighetens vurdering på dette området. Til eksempel har kommunelegen i forbindelse med godkjenning av Skotterud barnehage gitt en uttalelse hvor han sier at bygningen er lite hensiktsmessig for barnehagedrift. I saksutredningen og godkjenningsvedtaket er det ikke gitt noen vurderinger av denne merknaden eller beskrevet hvordan dette skal kompenseres. De fremlagte vedtakene er utformet som samlevedtak for barnehageloven, forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler, brann og eksplosjonsloven og plan og bygningsloven, uten at det presiseres hvilke lovhjemmel som ligger til grunn for vedtaket. Det fremkommer ikke av delegasjonsreglementet at barnehagemyndigheten er delegert vedtaksmyndighet på lovområder utover barnehageloven. Vedtaket definerer ikke hvor mange barn barnehagen er godkjent for, hvor stort areal som er godkjent, og det presiseres ikke hvilke aldersgrupper barnehagen er godkjent for. Vedtaket gir heller ikke opplysninger om klageadgang. Gjennom beskrevet praksis dokumenterer ikke barnehagemyndigheten sine vurderinger i godkjenningssaker. Det gjennomføres ikke en fullstendig saksbehandlingsprosess, herunder avklaring av andre myndigheters vilkår, og vedtakene er mangelfulle ut fra krav i gjeldende lovverk. Det fremkom i intervju at kommunens prosedyrer og rutiner i forbindelse med godkjenning av barnehager er lite kjent på barnehagenivå. 5
4. Merknader Fylkesmannen har to merknader etter tilsynet: Merknadene er gitt ut fra følgende myndighetskrav: barnehageloven 8 og 16. Merknad 1: Eidskog kommune bør gjennomgå sine rutiner og systemer for å sikre og dokumentere at kommunen i sitt løpende arbeid som barnehagemyndighet kontrollerer at barnehagene oppfyller lov- og forskriftskrav. Barnehageloven 8 Kommunen er lokal barnehagemyndighet. Kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagen drives i samsvar med gjeldende regelverk. Barnehageloven 16 Kommunen fører tilsyn med virksomheter etter denne lov. Kommunen kan gi pålegg om retting av uforsvarlige eller ulovlige forhold ved godkjente eller godkjenningspliktige virksomheter. Hvis fristen for å etterkomme pålegget ikke overholdes, eller hvis forholdet ikke lar seg rette, kan kommunen vedta tidsbegrenset eller varig stenging av virksomheten. Kommunens stengingsvedtak skal sendes fylkesmannen til orientering. Vedtak om retting og stenging kan påklages til fylkesmannen. Lovkommentar: Kommunen er lokal barnehagemyndighet og skal påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf. barnehageloven 8. Etter barnehageloven 16 skal kommunen føre tilsyn med barnehagene i kommunen. Kommunestyret bestemmer hvilket organ dette tilsynet skal legges til, og det skal være kjent for de det gjelder hvem som ivaretar tilsynsoppgaven og hvem som har myndighet til å gi pålegg om retting og stenging. Tilsynsansvaret innebærer at kommunen gjennom sitt tilsynsarbeid og pålegg skal se til at virksomheter som omfattes av barnehageloven drives etter barnehagelovens regler, og ellers er forsvarlige. Det settes ikke krav til metode og hyppighet, men tilsynet etter barnehageloven skal omfatte alle myndighetskrav i lov og forskrifter. Dette krever kontinuitet og systematikk i tilsyns- og oppfølgingsarbeidet. Deler av tilsynsoppgaven kan ivaretas ved at kommunen i sitt løpende arbeid som barnehagemyndighet kontrollerer at barnehagene oppfyller lov- og forskriftskrav. Dette kan være kontroll av årsmeldinger og innhenting og gjennomgang av for eksempel årsplaner. Deler at tilsynsoppgaven kan ivaretas gjennom møter med barnehagene der lovlig og forsvarlig barnehagedrift er tema. Rapporteringer fra barnehagene til barnehagemyndigheten inngår også i tilsynsarbeidet. Tilsynet må imidlertid også bestå av et rimelig antall tilsynsbesøk (stedlig tilsyn) og planmessige samt hendelsesbaserte tilsynsbesøk i barnehagene. Omfanget av tilsynet må i rimelig grad samsvare med størrelsen på barnehagesektoren. For å sikre et forsvarlig tilsyn er det nødvendig med en skriftlig plan for tilsynsarbeidet. Tilsynsplanen vil kunne bidra til å sikre en reell likebehandling av barnehagene og gi en oversikt over hva tilsynet skal omfatte, hvem som er delegert oppgaven som tilsynsmyndighet, hvordan 6
og hvor ofte tilsyn skal utføres. Det er et krav at systemet er egnet til å avdekke eventuell forhold i strid med lovverket. Kommunene står fritt til å utforme systemet tilpasset lokale forhold. Systemet skal være kjent og bli praktisert i organisasjonen. Systemet må sikre at det blir satt i verk relevante tiltak der det er nødvendig. Et forsvarlig system bør kunne dokumenteres skriftlig. Pedagognormen må betraktes som en sikringsbestemmelse knyttet til barns behov for og rett til gode utviklings- og aktivitetsmuligheter i tråd med barnehagelovens bestemmelser om formål og innhold, 1 og 2. Samarbeidsutvalget for hver barnehage fastsetter årsplan for barnehagen med utgangspunkt i forskrift for rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver. Årsplanen har flere funksjoner og må inneholde informasjon om hvordan barnehagen vil arbeide med omsorg, oppdragelse og læring og sikre barn gode utviklings- og aktivitetsmuligheter i nær forståelse og samarbeid med barnas hjem. Årsplanarbeidet skal sikre foreldrene reell medvirkning i barnehagen. Planen må gi informasjon om hvordan innholdsbestemmelsen i loven skal følges opp og konkretisere barnehagens arbeid med å sikre barns medvirkning. Det er personalets oppgave å sikre at årsplanen holder faglig mål. Observasjoner merknad 1: Det er utarbeidet en tidsplan for gjennomføring av planlagte tilsyn med kommunens tre barnehager i perioden 2010 2011. Eidskog kommune som barnehagemyndighet har ført tilsyn med en barnehage etter bestemmelsene i barnehageloven i perioden 2010 2012. Det er under intervjuer opplyst at tidsplanen for gjennomføring av tilsyn er forskjøvet med ca 1 år grunnet bytte at styrere som skal gjennomføre tilsynsbesøkene. Det fremkom under intervjuene at det arrangeres jevnlige møter mellom kommunen og barnehagene. Ca fire ganger i året deltar den ikke-kommunale barnehagen på møtene. Barnehagene sender ikke inn årsplaner til kommunen, men forankrer årsplanene i kommunens vedtatte virksomhetsplan for barnehagene. Dette gjelder også den ikke-kommunale barnehagen. Det fremkommer at kommunen i liten grad er systematisk i sitt arbeid med å innhente og vurdere dokumentasjon knyttet til barnehagens innhold og kvalitet utover ved tilsyn. Eidskog kommune kontrollerer den pedagogiske bemanningen i forbindelse med barnehageopptaket. Det fremkom under intervjuene at bemanning diskuteres løpende gjennom året ved endringer i barnegruppene, og at dette skjer ved dialog med den ikke-kommunale barnehagen. Ytterligere gjennomganger eller kontrollhandlinger er ikke opplyst. Fylkesmannen anbefaler at kommunen systematiserer og skriftliggjør sine rutiner for å dokumentere at Eidskog kommune gjennom sine aktiviteter som barnehagemyndighet skaffer seg tilstrekkelig dokumentasjon som grunnlag for eventuelle pålegg om retting av ulovlige eller uforsvarlige forhold. Merknad 2: Eidskog kommunes delegering av myndighet til å fatte vedtak om retting og stengning etter barnehageloven synes uklar. Begrepene avvik eller merknad bør defineres og prosedyrer for håndtering av avvik og merknader klargjøres. 7
Lovkommentar: Kommunen er lokal barnehagemyndighet og skal påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf. barnehageloven 8. Etter barnehageloven 16 skal kommunen føre tilsyn med barnehagene i kommunen. Kommunestyret bestemmer hvilket organ dette tilsynet skal legges til, og det skal være kjent for de det gjelder hvem som ivaretar tilsynsoppgaven og hvem som har myndighet til å gi pålegg om retting og stenging. Observasjoner merknad 2: Kommunestyrets myndighet til å føre tilsyn er delegert til rådmannen som har videredelegert myndigheten til kommunalsjef oppvekst. Myndighet til å gi pålegg om retting og stenging etter barnehagelovens bestemmelser er således delegert kommunalsjef oppvekst. Det er utarbeidet en plan for tilsyn av kommunale og ikke-kommunale barnehager i Eidskog kommune. Planen er utarbeidet i fellesskap mellom Kongsvinger og Eidskog kommune. Kommunestyret har 25.03.2010 vedtatt tilsynsplanen og inngått avtale mellom Kongsvinger og Eidskog kommune om tilsyn. Tilsynene skal i henhold til avtalen utføres av representanter/førskolelærere fra samarbeidskommunene. I avtalens pkt 6 fremgår det at representantene/tilsynsførerene skal ha delegert ansvar i forhold til vedtak/pålegg i forhold til barnehagemyndigheten. Det fremkommer ikke av kommunens delegasjonsreglement hvilke oppgaver og ansvar som er delegert til tilsynsførerne og det er ikke lagt frem dokumentasjon på videredelegering fra rådmannen i forbindelse med Fylkesmannens tilsyn. Ved sammenstilling av informasjon gitt i intervju og skriftlig dokumentasjon er det uklart om den som er ansvarlig for å ivareta tilsynsoppgaven (tilsynsfører), er den som formelt har vedtaksmyndigheten i kommunen eller om denne myndigheten tilligger kommunalsjefen. I tilsynsrapporten for Skotterud barnehage av 5. januar 2011 står det at tilsynet ikke fant avvik, men det ble gitt merknader som barnehagen skulle arbeide med under årsplanarbeidet, med en frist for ferdigstillelse til 20.juni 2012. I kommunalsjefens behandling og vedtak 30. april 2012 er fristen for ferdigstillelse forlenget til 15. september 2012. Fylkesmannen observerer at begrepene avvik og merknad benyttes, men at begrepene ikke er definert, verken i tilsynsplanen eller i rapporten. Det er heller ikke beskrevet hva et avvik eller en merknad medfører. 5. Gjennomføring Tilsynet omfattet følgende aktiviteter: Brev med varsel om tilsyn sendt: 16.03.2012 Åpningsmøte: 24.05.2012 Intervjuer: 24.05.2012 Sluttmøte: 18.06.2012 Endelig tilsynsrapport: 02.07.2012 8
VEDLEGG 1 Dokumentunderlag for fylkesmannens tilsyn: Plan for tilsyn av kommunale og private barnehager i Eidskog og Kongsvinger kommune m. maler Avtale mellom Kongsvinger kommune og Eidskog kommune om tilsyn i private og offentlige barnehager Tilsynsrapporter Virksomhetsplan Godkjenningsvedtak Dispensasjonsvedtak Årsmeldinger/Kostraskjema 16 pr. 15.12.10 Eidskog kommunens budsjett 2012 Reglement for delegering VEDLEGG 2 Oversikt over hvilke personer fra kommunen som var direkte involvert i tilsynet, hvem som deltok under åpningsmøte og sluttmøte, og hvilke personer som ble intervjuet. Navn Funksjon Åpningsmøte Intervjuer Sluttmøte 24. mai 24. mai 18. juni Jon Egil Pettersen Kommunalsjef oppvekst x x x Line Børli Styrer Matrand barnehage x x x Åse Eidet Styrer Skotterud barnehage x x x Hermansen Jeanette Hauger Styrer Skotterudløkka x x x Johansen barnehage Anita Sæthre Revisor x x x Goplen Guri Hustad Revisjonsleder x x x 9