ENDELIG TILSYNSRAPPORT

FYLKESMANNEN I FINNMARK FINNMÁRKKU FYLKKAMÁNNI ENDELIG TILSYNSRAPPORT Introduksjonsprogram som er helårig og på fulltid 4 i introduksjonsloven Tilsyn med Nordkapp kommune 20.01.2017 1

Innhold FYLKESMANNEN I FINNMARK FINNMÁRKKU FYLKKAMÁNNI... 1 1. Innledning... 4 Formålet med tilsynet... 4 Fylkesmannens tilsynshjemmel... 4 Forholdet til kommuneloven... 4 Begreper... 5 Om rapporten... 5 Gjennomføring av tilsynet... 5 2. Tema for tilsynet 2013 2016... 6 Kommunens organisering av arbeidet med introduksjonsloven... 6 3. Beskrivelse av kommunens praksis og fylkesmannens vurdering... 6 Tema1: Deltakerne har et introduksjonsprogram som er helårig... 6 Kontrollspørsmål:... 6 Beskrivelse av kommunens praksis... 7 Fylkesmannens vurdering... 7 Fylkesmannens konklusjon... 9 Tema 2: Deltakerne har et introduksjonsprogram som er på fulltid... 10 Kontrollspørsmål:... 10 Beskrivelse av kommunens praksis... 10 Ny dokumentasjon... 12 Fylkesmannens vurdering... 12 Ny vurdering... 17 Fylkesmannens konklusjon... 17 4. Lovbrudd og merknader... 18 5. Prosedyrer ved lovbrudd... 18 Vedlegg 1: Lovgrunnlaget for tilsynet... 20 1. Tilsynsansvaret... 20 2. Tilsynstema... 20 3. Forholdet til forvaltningsloven... 20 4. Avgrensing av tilsynet... 21 5. Forholdet til kommuneloven kapittel 10A - Statlig tilsyn med kommunesektoren... 21 6. Hvem det føres tilsyn med - Kommunens ansvar for introduksjonsordningen... 22 2

7. Tilsynstema 2013-2015. Introduksjonsprogrammet skal være helårlig og på fulltid... 22 8. Kontrollspørsmål: Programmet skal være helårlig og på fulltid... 26 9. Kilder... 26 3

1. Innledning Denne rapporten er utarbeidet av Fylkesmannen i Finnmark etter tilsyn med Nordkapp kommunes forvaltning av Lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven). Tilsynet retter seg mot kommunen, jf. introduksjonsloven 3 om kommunens ansvar. Tema for tilsynet beskrives annet sted i rapporten (kapittel 2). Fylkesmannen i Finnmark varslet i brev av 23.06.2016 skriftlig tilsyn med Nordkapp kommune. Dokumenter ble mottatt 21.09.2016. Fylkesmannen sendte foreløpig rapport den 01.11.2016 med frist for tilbakemelding den 19.11.2016. Fylkesmannen mottok tilbakemelding på den foreløpige rapporten 18.11.2016 og 22.11.2016. Fylkesmannen har tatt med tilbakemeldingene og vurdert disse i den endelige tilsynsrapporten. Formålet med tilsynet Introduksjonslovens formål er å styrke nyankomne innvandreres mulighet for deltakelse i yrkes- og samfunnslivet og deres økonomiske selvstendighet, jf. introduksjonsloven 1. Det følger av rundskriv G-01/2016 at hovedformålet med loven er å legge til rette for at deltakerne i introduksjonsprogrammet og opplæring i norsk og samfunnskunnskap kommer seg raskt i arbeid eller utdanning. Det er videre ett av lovens formål at de som deltar i programmet aktivt yter noe for å gjøre seg berettiget til introduksjonsstønad først og fremst til beste for seg selv, men også for samfunnet. Hensikten med tilsyn er å sikre at kommunene har en praksis som er i samsvar med lov og forskrift som et bidrag til økt kvalitet i den kommunale tjenesteproduksjonen. Brudd på introduksjonsloven kan ha rettssikkerhetsmessige konsekvenser for deltakerne. Det kan også ha samfunnsøkonomiske konsekvenser gjennom forsinkelser i den enkeltes overgang til utdanning og arbeid. Forsinkelser kan føre til at det tar lengre tid før deltakeren blir økonomisk selvstendig. Fylkesmannens tilsynshjemmel Introduksjonsloven 23 gir Fylkesmannen hjemmel til å føre tilsyn med kapitlene 2 til 4 og 25 tredje og fjerde ledd. Det betyr at det kan føres tilsyn med Introduksjonsprogram ( 2-7) Introduksjonsstønad ( 8-16) Opplæring i norsk og samfunnskunnskap ( 17-20) Nasjonalt introduksjonsregister - NIR ( 25 tredje og fjerde ledd) Tilsynet omfatter også forskrifter knyttet til disse lovbestemmelsene Forholdet til kommuneloven Fylkesmannens tilsyn skal utføres etter reglene i Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) kapittel 10A, jf. introduksjonsloven 23 annet ledd. Kommuneloven gir Fylkesmannen rett til å be om opplysninger, rett til innsyn i saksdokumenter og adgang til kommunale institusjoner eller andre som utfører oppgaver på vegne av kommunen. Videre kan Fylkesmannen gi pålegg om å rette forhold som er i strid med lov og/eller forskrift, men før det gis pålegg, skal kommunen få en rimelig frist til å rette forholdet. 4

Når tjenester utføres av andre enn kommunen, skal krav om retting og eventuelle pålegg rettes til kommunen som er ansvarlig for introduksjonsprogrammet. Kommunen plikter å sørge for at tjenesten utføres i samsvar med lov og forskrift. Fylkesmannens tilsyn er et lovlighetstilsyn, jf. kommuneloven 60b. Begreper Disse begrepene brukes i Fylkesmannens konklusjon: Lovbrudd er mangel på oppfyllelse av krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Om rapporten Tilsynet er basert på gjennomgang av et utvalg deltakermapper, redegjørelse fra kommunen og skriftlig dokumentasjon. Derfor er konklusjonene i rapporten bare et uttrykk for hva man har sett gjennom den dokumentasjonen som forelå ved tilsynet. Rapporten sier heller ikke noe om kommunens forvaltning av introduksjonsordningen på andre områder enn de som er undersøkt gjennom tilsynet. Gjennomføring av tilsynet Grunnlaget for Fylkesmannens tilsyn er vurdering av tilsendt dokumentasjon og annen dokumentasjon Fylkesmannen har tilgang til. Fylkesmannen har i tillegg foretatt en gjennomgang av deltakermapper. Tilsynet er gjennomført slik: 1. Skriftlig varsel fra Fylkesmannen til kommunen om åpning av tilsyn 23.06.16 2. Mottak av dokumentasjon fra kommunen 21.09.16 3. Gjennomgang av deltakermapper og dokumentasjon 4. Utsending av foreløpig rapport 01.11.16 5. Frist for skriftlig tilbakemelding fra kommunen på foreløpig rapport 19.11.16 6. Utsending av endelig rapport 20.01.17 5

2. Tema for tilsynet 2013 2016 Gjennom tilsynet skal Fylkesmannen kontrollere om kommunen gir deltakerne et introduksjonsprogram som er helårig og på fulltid. Tilsynet tar utgangspunkt i lovbestemmelser og tolkninger av disse. Vedlegg 1 beskriver de rettslige kravene. Kommunens organisering av arbeidet med introduksjonsloven Hovedansvaret for introduksjonsordningen har vært og er i dag lagt til virksomheten NAV Nordkapp flyktningstjeneste med følgende ansvarsfordeling: - Nav Nordkapp Flyktningtjenesten NAV Nordkapp Flyktningtjenesten har koordinerings- og gjennomføringsansvar for arbeidet med flyktninger i Nordkapp kommune. Tjenesten er organisert under NAV og har pr. september 2016 to ansatte i 100 % stillinger, en flyktningkonsulent og en miljøarbeider. NAV Flyktningtjenesten ivaretar flyktninger og familiegjenforente som blir bosatt i Nordkapp kommune etter avtale med IMDi. Dette innebærer ansvar for bosetting, veiledning og oppfølging, samt iverksetting og oppfølging av introduksjonsprogrammet i Nordkapp kommune. I tillegg har NAV Nordkapp Flyktningtjenesten det økonomiske ansvaret til budsjett/drift av tjenesten. Tjenesten fungerer samtidig som et bindeledd mellom kommunene, UDI og IMDi, og er ansvarlig for planarbeid og saksbehandling som er tilknyttet arbeidet med flyktninger. - Introduksjonsprogrammet i Nordkapp kommune NAV Nordkapp Flyktningtjenesten har ansvar for iverksetting, tilrettelegging og oppfølging av Nordkapp kommunes introduksjonsprogram. - Voksenopplæringen i Nordkapp Voksenopplæringa i kommunen er organisert under Oppvekst og kultur og har hovedansvaret for å tilby opplæring i norsk og samfunnskunnskap som en del av introduksjonsprogrammet. I tillegg har de ansvaret for å foreta kartlegging og tilrettelegging av opplæringen. Voksenopplæringa i Nordkapp har også ansvar for opplæring i norsk og samfunnskunnskap for personer som omfattes av rett og plikt, men ikke har krav på et introduksjonsprogram, samt personer med kun rett eller plikt til å delta i opplæringen. Disse kategoriene omfatter blant annet familiegjenforente med norske borgere, arbeidsinnvandrere og familieinnvandrede med arbeidsinnvandrere. 3. Beskrivelse av kommunens praksis og fylkesmannens vurdering Tema1: Deltakerne har et introduksjonsprogram som er helårig Kontrollspørsmål: - Tilbyr kommunen et introduksjonsprogram som er 47 uker i året? 6

- Har deltakerne i introduksjonsprogrammet ferie opptil 25 virkedager / 5 uker ferie i året? - Får deltakerne i tillegg fri alle årets bevegelige hellig- og fridager? - Får deltakere som ikke hører til Den norske kirke i tillegg fri opptil to virkedager hvert kalenderår i forbindelse med feiring eller markering av religiøse høytider? Beskrivelse av kommunens praksis Nordkapp kommune sin praksis for deltakere som har kun introprogram og hvor voksenopplæringen er en del av introprogrammet er følgende: Ferie I følge årsplan for introduksjonsprogrammet 2016 fremkommer det at det er satt opp ferie dager på følgende dager: Januar: 4. januar 2016 (1 dag) Februar: 24.-26 februar 2016 (3 dager) Mars: 21.- 29. mars 2016 (3 dager) August: 1. 19. august 2016 (15 dager) Desember: 27. 30. desember 2016 (4 dager) Dette utgjør til sammen 26 dager. Dette gjør at Nordkapp kommune til sammen gir 46 uker og 4 dager med introduksjonsprogram per år. Øvrige fridager I følge årsplanen for introduksjonsprogrammet 2016 fremkommer det at Nordkapp kommune gir deltakerne fri på alle årets bevegelige helligdager. Disse utgjør til sammen 8 dager på følgende dager: Januar: 1. januar Mars: 24., 25. og 28. mars Mai: 5. 16. og 17. mai Desember: 26. desember Fylkesmannen har mottatt søknader fra Nordkapp kommune hvor deltakere søker permisjon i inntil to virkedager i forbindelse med feiring eller markering av religiøse høytider. I følge denne dokumentasjonen fremkommer det at Nordkapp kommune gir deltakere som ikke tilhører Den norske kirke fri opptil to virkedager hvert kalenderår i forbindelse med feiring eller markering av religiøse høytider. Etter søknad om permisjon gis det fri. I år har det blitt gitt fri både den 06.07.2016 og 12.09.2016. Fylkesmannens vurdering Introduksjonsprogram 7

Fylkesmannen påpeker at en deltaker i introduksjonsprogrammet skal anses som en arbeidstaker og ikke som en elev på en skole, jf. introduksjonsloven 1. Et av lovens hovedformål er at ordningen skal dekke målgruppens behov for språkopplæring, innsikt i norske samfunnsforhold og forberedelse til yrkeslivet og/eller utdanning. Det følger av introduksjonsloven 4 annet ledd at programmet skal være helårig. Det er ikke adgang til å delta på deltid. Det følger av forskrift om fravær om permisjon ved nyankomne innvandres deltakelse i introduksjonsprogram 6-2 at det for hvert kalenderår skal fastsettes ferie i opptil 25 virkedager (fem uker) for programdeltakerene. Det tilsvarer ferielovens alminnelig ferietid, og betyr at programmet skal være 47 uker. I følge forskriften 6-1 har deltakerne rett til fri alle årets bevegelig hellig og fridager. Videre fremkommer det at deltakere som ikke tilhører Den norske kirke har i tillegg rett til fri i opptil to virkedager for hver kalender år i forbindelse med feiring eller markering av religiøse høytider. Det er som nevnt ovenfor et lovkrav at deltakerne i introduksjonsordningen skal ha opptil 25 virkedagers ferie. Programmet skal vare i 47 uker med fradrag for bevegelige fri- og helligdager for å være et helårig program. Kommunen har ansvar for at deltakerne har et fulltidsprogram i skolens ferier. Tilsynet viser at deltakerne i introduksjonsordningen i Nordkapp kommune har 26 dager ferie. Dette er en dag for mye i forhold til kravet om ikke mer enn 25 dagers ferie. Tilsynet viser at når deltakerne har fri fra opplæringen, dvs når voksenopplæringen har fridager, så har deltakerne introduksprogrammet arbeidspraksis eller andre tiltak. Dette gjør at antall fridager er likt for alle deltakerne. Likevel har deltakerne for mange fridager i følge innsendt dokumentasjon. Tilsynet viser også at deltakerne i introduksjonsordningen i Nordkapp kommune har 8 dager fri i tillegg til 26 dagers ferie i løpet av et år. Fylkesmannen informerer om at «røde dager» som 1.januar, 24., 25. og 28. mars, 15., 16., og 17. mai og 26. desember i 2016 er fridager for alle arbeidstakere. Når det gjelder om deltakerne får fri på alle bevegelig hellig- og fridager, oppfyller kommunen dette. Dokumentasjonen viser også at deltakerne som ikke hører til Den norske kirke får fri opptil to virkedager hvert kalenderår i forbindelse med feiring eller markering av religiøse høytider. Fylkesmannen vurderer at Nordkapp kommune gir deltakerne i introduksjonsordningen en dag for mye fri i løpet av ett år. Dette betyr at Nordkapp kommune tilbyr introduksjonsprogram i 46 uker og 4 dager. Nordkapp kommunen tilbyr introduksjonsprogram 46 uker og 4 dager per år. Det tilbys ferie i fem uker og en dag til sammen 26 dager. Videre gis det fri 8 dager til årets bevegelig helligdager. Nordkapp kommune gir deltakere som ikke tilhører Den norske kirke fri opptil to virkedager hvert kalenderår i forbindelse med feiring eller markering av religiøse høytider. På bakgrunn av innsendt dokumentasjon «Årsplan for introduksjonsprogrammet 2016» fra kommunen fremkommer det at kommunen per dags dato ikke klarer å oppfylle kravet om helårig program for alle deltakerne. 8

Fylkesmannens konklusjon Nordkapp kommune tilbyr ikke et introduksjonsprogram som er 47 uker i året. Nordkapp kommune gir ikke deltakerne i introduksjonsprogrammet ferie opptil 25 virkedager / 5 uker ferie i året Nordkapp kommune gir deltakerne fri alle årets bevegelig hellig- og fridager. Nordkapp kommune gir deltakere som ikke hører til Den norske kirke i tillegg fri opptil to virkedager hvert kalenderår i forbindelse med feiring eller markering av religiøse høytider. 9

Tema 2: Deltakerne har et introduksjonsprogram som er på fulltid Kontrollspørsmål: - Har introduksjonsprogrammet en ytre ramme på 37,5 timer, forutsatt at hver undervisningstime på 45 minutter teller som 75 minutter og at 60 minutter med andre introtiltak teller som 60 minutter?. - Er programtiden underlagt faste rammer og kommunens oppfølging eller kontroll av at aktiviteten som inngår faktisk skjer eller er oppfylt? - Er programmet tilpasset deltakeren slik at vedkommende får et introduksjonsprogram på full tid? Beskrivelse av kommunens praksis Nordkapp kommune uttaler følgende: «Nordkapp kommunes introduksjonsprogram for 2015/2016 bestod hovedsakelig av 20 timer opplæring i norsk og samfunnskunnskap i regi av Voksenopplæringa i Nordkapp. I tillegg ble det lagt inn 5 timer lekse pr uke som egenaktivitet i programmet. De resterende timene på 12,5 timer pr uke var det flyktningkonsulenten i NAV Nordkapp Flyktningtjenesten som hadde ansvar for å fylle inn med kvalifiserende tiltak. Knappe ressurser i tjenesten samt mangel på hensiktsmessige reelle tilbud til hver enkelt deltaker, medførte at tjenesten ikke kunne innfri dette lovpålagte kravet innenfor perioden tilsynet gjelder». Nordkapp kommune har sendt inn timeplanene til seks deltakere. Enkelte deltakere starter undervisningen kl. 08.00 med å bringe barn i barnehage med buss. Dette for at man er klar til å starte undervisningen kl. 08.30. I følge timeplanen starter de resterende deltakerne undervisningen eller arbeidstrening kl. 08.30. Det gis undervisning i norsk og samfunnsfag fra kl. 08.30-12.00 fra mandag til fredag. Hver time er 45 minutter med 15 minutters pause mellom øktene. På timeplanen utgjør dette 20 timer. Når opplæringen er slutt er det lagt inn en 30 minutters matpause. Denne matpausen er slutt kl. 12.30 fra mandag til fredag. Etter kl. 12.30 er det følgende plan som fremkommer for de som har undervisning: Fra kl. 12.30 blir det gitt tiltak som: Info-Helse, Info, bibliotek, Migra norsk og Migra norsk med veiledning hver aktivitet er ifølge planen på 60-90 minutter. Info-Helse er tiltak som skal være helsefremmende. I følge innsendte timeplaner blir dette gitt to timer i uken i en periode på ca. en til syv måneder. Nordkapp kommune uttaler i mottatt e- post datert 21.10.2016 at det skal gis en time i uken. Det blir tatt opp temaer som blant annet kosthold, smitte, førstehjelp, prevensjon og psykisk helse. Informasjonen blir gitt av en ansatt i innenfor tjenesten. Fremmøtet blir registrert av den ansatte som er ansvarlig for møtet. Info er tiltak som er rettet mot deltakelse i samfunnslivet. På bakgrunn av mottatte timeplaner ser Fylkesmannen at det blir gitt to timer a 90 minutter i en periode på tre måneder. Her blir det gitt generell informasjon om blant annet bolig, forsikring, økonomi og utdanning. Fremmøtet blir registrert av flyktningkonsulent. 10

Bibliotek er tiltak som er rettet mot deltakelse i samfunnet. Det blir gitt en time i uken i en periode på fire måneder. Deltakerne benytter seg av Nordkapp bibliotek på eget initiativ til lesing og lekser. Deltakerne blir ikke kontrollsjekket i forhold til bruk av dette tilbudet. Migra-norsk er et interaktivt nettbasert læreverk for voksne som vil lære norsk, øke kunnskapen om det norske samfunnet og arbeidslivet. Kursene er basert på selvstudium. Det blir også gitt Migra-norsk med veiledning. Her kan de som trenger hjelp til selvstudium komme. Da vil det være en ansatt fra Flyktningtjenesten til stede. Det blir gitt fire timer per uke i en periode på tre måneder. Deretter er det på de fleste dager pause i ca. 2 timer. Kl. 16.00 starter leksearbeid - det er satt av 60 minutter også til dette i timeplanen. Det er fem timer i uken gjennom hele året. Deltakerens egen aktivitet kontrolleres av lærer ved voksenopplæringen. Nordkapp kommune uttaler i mottatt e-post 21.10.2016 at det er stilt krav fra kommunen at de skal bruke 90 minutter hverdag på dette. Etter leksearbeid er det satt av trening i form av strikkekafe, svømming, corebar, fotball og treningsstudio fra kl. 17.00 frem til 19.00 på kvelden. Strikkekafe tiltaket er rettet mot deltakelse i samfunnet, og er deltakelse i ordinært kultur og fritidstilbud. Tilbudet er gitt i regi av Nordkapp bibliotek hvor personer møter for å strikke. Det gis i følge timeplanen to timer i en periode på to til fjorten måneder. Tiltaket blir ikke sjekket annet enn at deltakere selv forteller at man har vært til stede. Kommunen har tatt inn fysisk aktivitet i programmet til alle deltakerne, da dette regnes som et helsefremmende tiltak og tiltak som er rettet mot deltakelse i samfunnet. De innsendte timeplanene viser at timetallet varierer fra fem til syv timer fysisk aktivitet i uken. Den fysiske aktiviteten blir gitt gjennom hele året. Denne aktiviteten dreier seg i hovedsak om treningsstudio, fotball, corebar og svømming. Det blir ikke sjekket om deltakerne deltar på dette med unntak av svømming hvor det er en svømmetrener til stede. På treningsstudio må deltakerne skrive seg på en liste over hvem som bruker treningssenteret på grunn av utlevering av nøkkel med kode. Noen deltakere har også oppfølging av barn/familie som en del av programmet, samt levering og henting i barnehage. Det gis 30 minutter hver dag til enkelte deltakere til henting og levering i barnehage. Begrunnelsen til kommunen for det sistnevnte er at barnehagen ligger fire kilometer fra deltakers hjemsted, og det vil derfor være naturlig å bruke buss til henting og levering av barn i barnehagen. Et slikt tiltak kommer inn under tiltak rettet mot deltakelse i samfunnslivet der bruk av kommunal transport, kommunikasjon med ansatte i barnehage, rutiner og punktlighet er viktige faktorer i følge Nordkapp kommune. Nordkapp kommune uttaler videre i e-post mottatt 21.10.2016 at det er ingen som observerer at buss brukes, men deltakeren vil ikke rekke undervisningen som starter 08.30 uten transport. Tiltaket som omhandler oppfølging av barn/familie blir gitt en halvtime hverdag i en periode på en måned. Nordkapp kommune uttaler at dette tiltaket kommer inn under deltakelse i samfunnslivet og er spesielt rettet mot nyankomne med barn. Oppfølging med barn innebærer blant annet jevnlig besøk hos helsesøster, henting, levering og den daglige kontakten med ansatte i barnehage/skole. Det fremkommer videre at Flyktningtjenesten ikke 11

har noen måte å registrere at deltakere bruker tiden som er satt opp i programmet til dette, og er heller ikke til stede når oppfølging med barn foregår. Arbeidspraksis er arbeidsrettet tiltak to dager i uken. I følge mottatt timeplan blir det gitt på mandager og tirsdager fra kl. 08.30-16.00 gjennom hele året for de som har det. Her blir deltakeren fulgt opp av flyktningkonsulent og tiltaksarrangør. Det fylles ut fremmøte skjema som leveres månedlig. Kommunen har ikke rutiner eller system for å følge opp at hver enkelt gjennomfører aktivitetene som ikke er organisert gjennom voksenopplæringen eller aktiviteter som er språk- eller arbeidspraksis. Nordkapp kommune sier de heller ikke har ressurser nok til å følge opp om alle deltakere gjennomfører disse tiltakene. Ny dokumentasjon Nordkapp kommune har i brev datert 15.11.2016 gitt tilbakemelding på foreløpig tilsynsrapport. I dette brevet fremkommer det at Nordkapp kommune ukentlig har kontrollert om deltakerne deltok på selvstudium i Migra-norsk. Det ble gitt fire timer Migra-norsk pr. uke i løpet av en periode på tre måneder. Dette etter avtale med deltakerne det gjelder. Nordkapp kommune uttaler videre følgende: «Det medfører ikke riktigheten at oppmøtet ikke ble kontrollert. Flyktningkonsulenten har administrasjonskonto gjennom Migranorsk AS. Den gir tilgang til å kontrollerer når deltakerne har vært inne på sin bruker, samt timeantallet. Dette blir sjekket ukentlig for å kontrollere at deltakerne bruker timeantallet pr. uke som blir avtalt. I perioden tilsynet gjelder for ble det derimot ikke avtalt og kontrollert hvilket kl. slett og sted de brukte de 4 timene til å utføre selvstudiet på uke, da avtalen var at de skulle gjøre dette i løpet av en uke». Nordkapp kommune forklarer nærmere i e-post mottatt 22.11.2016: «I perioden tilsynet ble gjennomført, ble det, i likhet med i dag, kontrollert ukentlig om deltakerne hadde brukt de timene som var avtalt. Det ble ikke avtalt hvilke sted og kl slett de skulle arbeide med Migranorsk. Dette var opp til dem selv så lenge de hadde gjort de avtalte timene innen utgangen av hver uke. Noen deltakere valgte å bruke flere timer i uken, andre brukte mindre. Når den månedlige lønnsmeldingen skulle sendes til kommunens lønnsavdeling, ble det alle timene som ble bruk i løpet av stønadsperioden lagt sammen. Deltakere som hadde brukt mindre timer enn avtalt fikk trekk i introduksjonsstønaden». Videre fremkommer det i brev datert 15.11.2016 at Fylkesmannen har beskrevet at en deltaker får grunnskoleopplæring 25 timer pr. uke. Nordkapp kommune mener at dette ikke medfører riktigheten da kommune ikke kan tilby deltakerne grunnskoleopplæring. Fylkesmannens vurdering Å delta i introduksjonsprogrammet skal være mest mulig likt deltakelse i arbeidslivet, jf. introduksjonsloven 1. Programmet skal derfor speile arbeidslivet og ha en ramme som samsvarer med arbeidslivet. Reglene for introduksjonsprogrammet følger derfor arbeidslivets regler for ferie og arbeidstid. 12

Det fremkommer av tilsynet at et heltids introduksjonsprogram anses av Nordkapp kommune som et sted mellom 30-37,5 timer per uke. Nordkapp kommune påpeker selv i vedlegget «B) Dokumentasjon Deltakernes introduksjonsprogram» at de har mangel på både ressurser og hensiktsmessige reelle tilbud til hver enkelt deltaker. Derav mener Nordkapp kommune at de ikke innfrir de lovpålagte kravene. En undervisningstime på 45 minutter teller som 75 minutter, jf. rundskriv G-01/2016, dette innebærer for- og etterarbeid. Det er bare undervisningstimene som teller som 75 minutter (norsk, samfunnsfag og grunnskoleopplæring). Alle andre introtiltak regnes som 60 minutters timer. Dette vil f.eks. gjelde for språk-/arbeidspraksis, ulike andre arbeidsrettede tiltak, forskjellige typer kurs, ordinært arbeid som en del av programmet, samt eventuell undervisning som ikke gis etter introduksjonsloven og læreplanen i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere eller opplæringsloven. Da det stilles krav til for- og etter arbeid til undervisningstimer, skal en time på 45 minutter telle som 75 minutter i beregningen av om introduksjonsprogrammet er på fulltid. Derav vil utregningen se slik ut: 20 * 75 = 1500 / 60 = 25 timer. Dette vil si at det er 25 timer undervisning som blir gitt i introduksjonsprogram timeplanene til deltakerne som mottar opplæring i Nordkapp kommune. I disse 25 timene med undervisning ligger både for- og etterarbeid. Øvre grense for antall timer per dag og uke skal følge de ordinære reglene i arbeidslivet, jf. arbeidsmiljøloven 10-4 første ledd, som fastslår at arbeidstiden ikke skal overstige 9 timer per dag og 40 timer per uke. Dersom timetallet overstiger 37,5 timer per uke må deltakerne samtykke til dette. Kommunen har ansvaret for å dokumentere at samtykke er innhentet. Deltakerne i Nordkapp kommune får 25 timer undervisning per uke. I tillegg mottar deltakerne opptil 20 timer med tiltak i løpet av en uke. Dette utgjør godt over 40 timer per uke for deltakerne. Deltakerne i Nordkapp kommune har både opplæring, arbeidspraksis og andre tiltak. Da timetallet per uke er over 37,5 timer per uke, anser Fylkesmannen at timetallet er for høyt, dersom man ikke vurderer innholdet i tiltakene. For deltakere med helseutfordringer kan terapi/behandling eller andre helserelaterte aktiviteter som kan bidra til å nå programmet sitt mål, legges inn som en del av programmet etter en individuell vurdering. Forutsetningen er at deltakerne kan delta på fulltid og innholdet i programmet er i samsvar med loven sitt krav om at det skal inneholde både opplæring i norsk og samfunnskunnskap og tiltak som forbereder til videre opplæring eller tilknytning til arbeidslivet, jf. introduksjonslova 4 tredje ledd. Når programmet ikke hovedsakelig består av opplæring, skal deltakerne ha 37,5 timers uker. Deltakerne i introduksjonsordningen i Nordkapp kommune har ikke et program som hovedsakelig består av opplæring. Dette betyr at programmet skal ha en ramme på 37,5 timer. Tilsynet viser at deltakerne har individuelle timeplaner og disse endres ved behov. 13

Kommunen prøver å gi alle deltakere et introduksjonsprogram på 37,5 timer pr uke, men finner dette vanskelig da de ikke har funnet praksisplasser til alle. Nordkapp kommune uttaler at det viser seg å være vanskelig å skaffe arbeidsplasser til deltakerne ved introduksjonsprogrammet. Dette gjelder spesielt for deltakere med lav utdannelse og lave språkkunnskaper. Nordkapp kommune informerer videre om at arbeidsgivere gir signaler om at det er krevende å ta inn personer som ikke kan norsk godt nok og/eller har ingen erfaring fra arbeidslivet. På bakgrunn av det ovenfor nevnte anbefaler Fylkesmannen at kommunen selv tar initiativ og er behjelpelig med informasjon til arbeidsgivere. Kommunen bør arbeide for å gi arbeidsgiverne motivasjon til å ville ta imot deltakere. Kommunen bør i dette arbeidet få frem hvilke fordeler de får ved å ha en deltaker tilstede i deres bedrift. Fylkesmannen anser det som viktig at kommunen også gjør en innsats for å få deltakerne ut i arbeidslivet og motiverer arbeidsgivere til å ville ta imot. Deltakere som har både opplæring og tiltak skal ha 37,5 timer per uke for å oppfylle kravet til fulltid. Innsendte timeplaner viser at de fleste deltakerne får opplæring i 25 timer med for- og etterarbeid knyttet til opplæringen. Resten av tiden inneholder aktiviteter knyttet til andre introduksjonstiltak som språkpraksis/arbeidspraksis. På bakgrunn av at samtlige deltakere som Fylkesmannen har fått oversikt over har mer enn 37,5 timer i uken vurderer Fylkesmannen at ingen av deltakerne får ivaretatt kravet til fulltid. Når det blir gitt for mange timer er ikke kravet til fulltid oppfylt. Fylkesmannen anser derfor at kravet til fulltid ikke er oppfylt. Fylkesmannen påpeker at dersom timeplanen skal ha mer enn 37,5 timer hver uke i gjennomsnitt må det foreligge samtykke fra hver enkelt deltaker. Tiltakene: Info, Info-Helse, henting og levering av barn og oppfølging av familie og barn Oppgaver som å etablere seg i en bolig, anskaffe innbo, sende flyttemelding, opprette strømog telefonabonnement, få fastlege, søke barnehageplass og lignende anser Fylkesmannen kommer inn under Nordkapp kommune sine tiltak; Info, Info-Helse, henting og levering av barn og oppfølging av familie og barn. Disse tiltakene kan inngå som deler av programmet i perioden rett etter bosetting. Dokumentasjon viser at dette gis i en periode fra en til syv måneder til enkelte deltakere. Å gi denne aktiviteten i mer enn to måneder anser Fylkesmannen ikke lengre som en aktivitet som blir gitt rett etter bosetting. Hvis ikke det foreligger en individuell vurdering for at aktiviteten gis i en lengre periode. Innholdet i den enkeltes program skal kvalifisere for arbeid eller utdanning, og skal ikke utgjøre hoveddelen av programmet. Dokumentasjonen viser at en deltaker som har deltatt i introduksjonsprogrammet i mer enn to måneder fremdeles har levering av barn i barnehagen som en aktivitet i sitt introduksjonsprogram, samt opplæring barn og familie. De sist nevnte tiltakene blir til sammen gitt fem timer per uke. Den tiden det tar å reise fra hjemmet og til det stedet hvor aktiviteten eller tiltaket som inngår i introduksjonsprogrammet skal gjennomføres (reisetiden), skal ikke regnes med i programtiden. Tiden man bruker til å flytte seg fra et tiltak til et annet i løpet av en dag kan likevel regnes inn i programtiden. Tilsynet viser at det blir satt av 30 minutter hver dag til 14

henting og levering i barnehagen. Fylkesmannen anser som utgangspunkt at dette ikke er en del av programtiden. Fylkesmannen vurderer at levering av barn i barnehage og opplæring av barn og familie kan være en del av programmet i oppstarten, de som er nyankomne og nyinnflyttede deltakere, men dette må følges opp av kommunen med kontroll og veiledning og kan ikke være en del av programmet gjennom hele programtiden. Det fremkommer av mottatt dokumentasjon at deltakere som har henting og levering i barnehage, samt oppfølging av barn og familie som en del av programmet, ikke blir kontrollert. Fylkesmannen kan ikke se at det foreligger kontroll av disse tiltakene med unntak av Info og Info-Helse. Tilsynet viser at Nordkapp kommune ikke har rutiner for å følge opp at alle aktiviteter som skjer utenfor skolens område blir kontrollert. Tiltakene: Fysisk aktivitet corebar, treningsstudio, svømming og fotball Timeplanene til deltakerne viser at fysisk aktivitet i form av treningsstudio, fotball, corebar og svømming utgjør flere timer av programmet for flere av deltakerne. Deltakerne har fra fem til syv timer fysisk aktivitet i uken. Det fremkommer av mottatt dokumentasjon at det ansees som både helsefremmende og som en samfunnsfordel å få deltakerne til å bli både fysisk aktive og en del av samfunnet. Fylkesmannen vurderer at fysisk aktivitet kan være en del av introduksjonsprogrammet. Norskopplæring, opplæring i samfunnskunnskap og tiltak som forbereder til videre opplæring eller tilknytning til arbeidslivet skal likevel utgjøre hoveddelen av programmet. Vi mener derfor at opptil to timer trening i uken vil kunne være greit. Fordi trening i arbeidstiden gjenspeiler arbeidslivets regler, men da i en mindre målestokk, gjerne bare en til to timer i uken. Fem til syv timer trening vil helt klart være i strid med forutsetningene i regelverket. For at trening skal kunne være en del av programtiden, må kommunen også ha rutiner for å kontrollere at den enkelte deltar på treningen. Tilsynet viser at dette ikke foreligger rutiner for kontroll med fysisk aktivitet med unntak av svømming. Tiltaket: Migra-norsk- selvstudium Migra-norsk er selvstudium og Fylkesmannen tolker det slik at deltaker selv kan velge å gjøre dette da det ikke er noen som sjekker deltakerne om de gjør dette. Selvstudier kan kun være en del av programtiden dersom dette er etter avtale mellom kommunen og den enkelte deltaker. Forutsetningen er at kommunen kontrollerer oppmøtet, og at kommunen følger opp at deltakerne har gjennomført de oppgavene som etter avtale skulle gjennomføres. Språkpraksis vil for mange deltakere være et egnet tiltak i språkopplæring. Språkopplæring i regi av frivillig og nettbaserte opplæringsprogrammer, som Migra-norsk, kan være gode supplementer til opplæring i regi av lærer eller som tiltak for å motivere deltakere til å jobbe på egenhånd med egen språklig progresjon. Tilsynet viser at Migra-norsk gis fire timer per uke i en periode på tre måneder. Fylkesmannen anser at Migra-norsk er mer enn et supplement til språkpraksis, og isteden for er det blitt en del av hoved språkpraksis. Nordkapp kommune forklarer tiltaket Migra-norsk som et selvstudium for deltakerne. Migranorsk blir ikke kontrollert med unntak av den ene timen i uken hvor det er en veileder som skal hjelpe deltakerne med det de ikke forstår. Tiltakene: Bibliotek, strikkekafe og lekser (for og etterarbeid) - egenaktivitet 15

Deltakerens egenaktivitet er ikke underlagt oppfølging eller kontroll fra kommunen, utover oppfølging av leksearbeid eller lignende. Bibliotek, leksearbeid og strikkekafe ansees å være egenaktiviteter. Tiltakene bibliotek og strikkekafe er begge tiltak som er egenaktiviteter og som ikke kontrolleres eller blir fulgt opp av kommunen. Timeplanene viser at dette gjennomføres en og to timer per uke over flere måneder. Det fremkommer videre at det ikke foreligger noen oppfølging av hva man har laget eller gjort i den tiden man enten strikker eller har vært på biblioteket. Fylkesmannen mener at det burde vært en form for oppfølging fra kommunen også for disse to tiltakene. Fylkesmannen anser at å strikke og gå på biblioteket uten kontroll eller noen form for oppfølging, ikke kan anses som verken arbeids- eller utdanningsrettet. Tiltaket med leksearbeid fem timer hver uke anser Fylkesmannen som egenaktivitet. Nordkapp kommune uttaler at leksene blir gjennomgått i undervisningen dagen etter. Aktiviteter knyttet opp mot språkopplæringen følges opp med kontroll og veiledning på voksenopplæringen, men dersom lekser er en del av programmet, er det ikke diskutert hvordan det skal reageres dersom deltakerne ikke gjør disse. Fylkesmannen vurderer at kommunen ikke kan ha lekser som eget tiltak, da dette alt ligger inn i de 75 minuttene til undervisning, som også omfatter for- og etterarbeid. Derav kan ikke introduksjonsprogrammet også ha egne timer til leksearbeid. Oppsummering: Innsendt dokumentasjon viser at en deltaker som får grunnskoleopplæring har grunnskoleopplæring 25 timer i uken. For deltakerne består programmet hovedsakelig av opplæringstiltak med betydelig krav til egenaktivitet, og undervisningen krever i tillegg for- og etterarbeid. Nordkapp kommune har lagt inn selvstudier og fysisk aktivitet som en del av introduksjonsprogrammet. Vi legger her til at antall timer fysisk aktivitet er alt for høyt (som skissert ovenfor) og alle timene kan ikke godtas som en del av et heltidstilbud for deltakerne. Nordkapp kommune kan heller ikke få godkjent fem timer per uke til leksearbeid, da det allerede er lagt inn i de 75 minuttene til undervisning. Fylkesmannen vurderer derav at deltakeren har for få timer i sitt program. Slik Fylkesmannen tolker det har ikke Flyktningtjenesten kapasitet og ressurser nok til å følge opp at alle deltakerne faktisk gjør aktivitetene som er i timeplanen. Fysisk aktivitet, aktiviteter knyttet til familie/hjem, Migra norsk, strikkekafe, lekser og bibliotek blir derfor ikke kontrollert. Fylkesmannen vurderer at Nordkapp kommune ikke har rutiner som sikrer at egenaktiviteten er i en ramme som sikrer kontroll og veiledning. Spørsmålet om deltakerne medvirker til organisering av egenaktiviteten finner Fylkesmannen vanskelig å svare på. Slik Fylkesmannen tolker det, så endres planene underveis ved behov. Fylkesmannen ser av innsendte dokumentasjon at kommunen har tatt hensyn til deltakernes ønsker og behov. Fylkesmannen vurderer derfor at deltakerne får bidra til organisering av egenaktiviteter. Fylkesmannen vurderer at Nordkapp kommune ikke gir heltidstilbud til alle sine deltakere slik loven krever. 16

Ny vurdering Fylkesmannen vil her gjøre en ny vurdering vedrørende kontroll av Migra-norsk som selvstudium. På bakgrunn av presiseringen fra Nordkapp kommune anser Fylkesmannen at deltakerne blir kontrollert. Denne kontrolleringen innebærer om de er tilstede og om selvstudiumet blir gjennomført. Dette skjer på slutten av hver uke. Fylkesmannen endrer herved konklusjonen om at Migra-norsk ikke blir kontrollert, men opprettholder at følgende tiltak ikke blir kontrollert: fysisk aktivitet, aktiviteter knyttet til familie/hjem, strikkekafe, lekser og bibliotek. Da det er flere tiltak som ikke blir kontrollert enn tiltak som blir kontrollert vil Fylkesmannen fortsatt opprettholde konklusjonen om at kommunens oppfølging eller kontroll av at aktiviteter faktisk skjer, ikke er oppfylt. Fylkesmannen har i tilsynet skrevet «en deltaker som får grunnskoleopplæring». I dette tilfellet har Fylkesmannen gjort en skrivefeil. Fylkesmannen har ment å skrive opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Fylkesmannen beklager dette. Fylkesmannen ber herved om en plan som skal vise hvilke tiltak Nordkapp kommune vil sette i verk for å få en praksis som er i samsvar med lovverket. Nordkapp kommune må derfor utarbeide en plan som viser at deltakerne får det de har krav på i følge loven. Se nærmere informasjon under kapitlet «Lovbrudd og merknader» angående frist og videre behandling av tilsynet. Fylkesmannens konklusjon Introduksjonsprogrammet i Nordkapp kommune har ikke en ytre ramme på 37,5 timer, forutsatt at hver undervisningstime på 45 minutter teller som 75 minutter og at 60 minutter med andre introtiltak teller som 60 minutter. Nordkapp kommune sin programtid er ikke underlagt faste rammer. Kommunens oppfølging eller kontroll av at aktiviteter faktisk skjer, er ikke oppfylt. Nordkapp kommune tilpasser programmet til sine deltakere, men ikke slik at de får et introduksjonsprogram på full tid. 17

4. Lovbrudd og merknader I dette kapitlet påpekes de lovbrudd som er funnet under tilsynet. Eventuelle merknader gis også her. Det som er formulert under, er en konsekvens av Fylkesmannens vurdering under hvert enkelt tilsynstema. Tema 1: Deltakerne har et introduksjonsprogram som er helårig 1) Nordkapp kommune gir ikke et introduksjonsprogram som er helårig til alle sine deltakere a) Nordkapp kommune må sørge for at alle deltakerne i introduksjonsordningen får et introduksjonstilbud i 47 uker med ferie opp til 5 uker i året. Dette har deltakerne rett på. Tema 2: Deltakerne har et introduksjonsprogram som er på fulltid 2) Nordkapp kommune gir ikke et introduksjonsprogram som er på fulltid til alle sine deltakere a) Nordkapp kommune må sørge for at deltakerne som har opplæring og arbeidspraksis som del av sitt introduksjonsprogram får et fulltidsprogram på 37,5 timer per. uke. Nordkapp kommune må sørge for at undervisningstimene på 45 minutter teller som 75 minutter, i dette ligger både for- og etterarbeid, og at 60 minutter med andre introtiltak teller som 60 minutter. b) Nordkapp kommune må sørge for at deltakernes programtid er underlagt faste rammer. Kommunen må følge opp og kontrollere at aktiviteter faktisk skjer. c) Nordkapp kommune må sørge for å tilpasse programmet til sine deltakere, slik at de får et introduksjonsprogram på full tid. 5. Prosedyrer ved lovbrudd Fylkesmannen har i tilsynet påpekt lovbrudd som beskrevet i kapittel 4. Retting av lovbruddene gjøres gjennom en egen prosedyre i samsvar med kommuneloven kap.10a, jf. introduksjonsloven 23 andre ledd. Kommunen skal innen 1. mars 2017 sende Fylkesmannen en plan som viser hvilke tiltak kommunen vil sette i verk for å sikre en praksis som er i samsvar med lovverket. Planen må også angi når tiltak vil være gjennomført. På bakgrunn av kommunens plan får kommunen en rimelig frist til å rette forholdene, jf. kommuneloven 60 d andre ledd. Når lovbruddet er rettet og senest innen den fastsatte fristen, sender kommunen en erklæring til Fylkesmannen om at lovbruddet er rettet. Sammen med erklæringen sendes dokumentasjon som viser retting. Dersom Fylkesmannen ut fra erklæringen og dokumentasjonen finner det sannsynliggjort at lovbruddet er rettet, avsluttes tilsynet gjennom brev til kommunen. Dersom kommunen ikke har rettet lovbrudd innen fristen, fatter Fylkesmannen enkeltvedtak om pålegg om retting, jf. kommuneloven 60 d første ledd. Kommunen har gjennom tilsynsrapporten for forhåndsvarsel om pålegg om retting av lovbrudd, jf. forvaltningsloven 16, jf. kommuneloven 60 d fjerde ledd. 18

Klage på Fylkesmannens pålegg Pålegg om retting er et enkeltvedtak som kan påklages jf. kommuneloven 60 d fjerde ledd. Klagen sendes til Fylkesmannen, som kan omgjøre vedtaket eller sende det videre til klageinstansen, som er Justis- og beredskapsdepartementet, jf. forvaltningsloven 28. Klagefristen er tre uker fra det tidspunktet pålegget er mottatt i kommunen, jf. forvaltningsloven 29. Dersom kommunen klager på pålegget om retting, kan tilsynet ikke avsluttes før Justis- og beredskapsdepartementet har truffet endelig vedtak. Videre fremdrift vil avhenge av klageavgjørelsen til Justis- og beredskapsdepartementet. 19

Vedlegg 1: Lovgrunnlaget for tilsynet 1. Tilsynsansvaret Fylkesmannens hjemmel for å føre tilsyn med kommunenes oppfyllelse av plikter etter introduksjonsloven følger av introduksjonsloven 23. Bestemmelsen trådte i kraft 1. september 2012. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet legger gjennom embetsoppdraget for 2014 opp til at Fylkesmannen skal gjennomføre tilsyn med to kommuner eller bydeler. Det sies videre at tilsyns tema bestemmes av IMDi. For perioden 2013 til 2015 er tilsyns tema hvorvidt introduksjonsprogrammet er helårlig og på fulltid. IMDi har besluttet at Fylkesmannen skal føre tilsyn med dette temaet i en treårsperiode for å sikre et så kvalitativt godt tilsyn som mulig. Dette slik at det vil føres tilsyn med utvalgte kommuner det første året, andre utvalgte kommuner det andre året, og deretter vil samtlige av de utvalgte kommunene bli fulgt opp det tredje året. 2. Tilsynstema Fylkesmannen skal i perioden 2013-2015 gjennomføre tilsyn med kommunens forvaltning av introduksjonsloven når det gjelder om introduksjonsprogrammet er helårlig og på fulltid, jf. 4 annet ledd. Formålet med tilsynet er å undersøke om norske kommuner gjennom sitt arbeid sikrer at tilstand, aktiviteter og avgjørelser utføres i tråd med lovpålagte plikter, jf. introduksjonsloven (og forvaltningsloven). Det betyr at tilsynet ikke er avgrenset til å gjelde enkeltvedtak eller annen myndighetsutøvelse. Tilsynet gjelder også tjenesteproduksjon som ikke er nedfelt som individuelle vedtak om omfang og kvalitet. Brudd på introduksjonsloven har rettssikkerhetsmessige konsekvenser for deltakeren ved at deltakeren ikke får den behandling eller rettigheter deltakeren har krav på. I tillegg kan det ha samfunnsmessige konsekvenser ved forsinket overgang for den enkelte deltaker til arbeid og utdanning som igjen forsinker deltakerens selvstendighet. 3. Forholdet til forvaltningsloven Det følger av introduksjonsloven 21 at forvaltningsloven gjelder med de særregler som er fastsatt i loven. I tillegg gjelder de ikke-lovfestede saksbehandlingsreglene her som ellers i forvaltningen, som for eksempel normen for god forvaltningsskikk, forsvarlig saksbehandling og veiledning og informasjon til deltakerne. Det er viktig å vite om en avgjørelse som tas etter introduksjonsloven er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven eller ikke. Grunnen er at mange av forvaltningslovens bestemmelser kun får anvendelse i saker om enkeltvedtak. Introduksjonsloven 21 annet ledd presiserer hvilke avgjørelser som skal regnes som enkeltvedtak etter denne loven. Det fremgår imidlertid av rundskriv Q-20/2012 at opplistingen i 21 annet ledd ikke er uttømmende. Andre vedtak som må anses som enkeltvedtak og derfor kan påklages, kan for eksempel være avgjørelser om fravær og permisjon eller en avgjørelse om forlengelse av programmet ut over to år. Fylkesmannen skal ved tilsyn undersøke om de materielle reglene i introduksjonsloven blir oppfylt. Ved Fylkesmannens tilsyn vil derfor undersøkelse av enkeltvedtak være nødvendig for å 20

undersøke om deltakerne har fått de rettigheter de har krav på. Et enkeltvedtak er etter legaldefinisjonen i forvaltningsloven 2 en avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet og som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer. Når det gjelder kommunens avgjørelse som gjelder den såkalte «kan-gruppen», det vil si avgjørelser truffet i medhold av 3 tredje ledd, er det på det rene at personer som omfattes av 3 tredje ledd verken har rett eller plikt til å delta i introduksjonsprogrammet slik at denne gruppen er avskåret fra retten til å klage over at de ikke er tilbudt deltakelse i introduksjonsprogrammet. Imidlertid vil denne gruppen, dersom de innvilges introduksjonsordning, dvs. introstønad og introprogram, ha adgang til å klage på ordningens innhold etter forvaltningslovens bestemmelse. 4. Avgrensing av tilsynet Formålet med tilsynet er å se om kommunen oppfyller sine lovpålagte plikter. Tilsynet er avgrenset mot å overprøve kommunens frie skjønn, jf. Ot.prp. nr. 97 (2005-2006) Om lov om endringar i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner m.m. (statleg tilsyn med kommunesektoren). I henhold til introduksjonsloven 3 tredje ledd kan kommunen etter eget skjønn tilby introduksjonsprogram til en person som ikke faller innenfor gruppen av de som har rett og plikt til å delta i programmet. Kommunen har altså ikke plikt til å tilby introduksjonsprogram til denne gruppen, men dersom kommunen velger å gi denne gruppen et tilbud, skal de følge reglene i introduksjonsloven og vil da være en del av tilsynet. Kommunene plikter å registrere opplysninger om deltakelse i introduksjonsprogrammet i Nasjonalt introduksjonsregister (NIR), jf. introduksjonsloven 25 tredje og fjerde ledd og forskrift 20. april 2005 nr. 342 om et nasjonalt personregister for introduksjonsordning og opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere (Nasjonalt introduksjonsregister). Kommunens registrering i NIR vil ikke vare en del av tilsynet, men registrering i NIR kan være viktig å sjekke ut for å avklare om introprogrammet er helårlig og på fulltid. 5. Forholdet til kommuneloven kapittel 10A - Statlig tilsyn med kommunesektoren Det følger av introduksjonsloven 23 at Fylkesmannen skal utføre tilsyn med kommunene i samsvar med reglene i kommuneloven kapittel 10A. Kommunal- og regionaldepartementet har gitt ut rundskriv H-03/07: «Nytt kapittel 10A i kommuneloven statlig tilsyn med kommunesektoren», som gir god veiledning. Det er Fylkesmannen som er tilsynsmyndighet etter kapittel 10A i kommuneloven og kan føre tilsyn med lovligheten av kommunens oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medhold av lov, jf. kommuneloven 60b. I forbindelse med tilsyn har Fylkesmannen hjemmel til innsyn i saksdokumenter, til å kreve opplysninger og har adgang til institusjoner og anlegg som omhandler tilsynet, jf. kommuneloven 60c. Fylkesmannen har en tilsvarende rett overfor private rettssubjekter som utfører kommunale oppgaver etter avtale med kommunene. Manglende oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medhold av lov defineres i dette tilsynet som et lovbrudd. Hvis tilsynet avdekker lovbrudd, skal kommunen gis en rimelig frist til å rette forholdet, jf. kommuneloven 60d annet ledd. Dersom forholdet ikke blir rettet, kan 21

Fylkesmannen gi kommunen pålegg om retting av forhold som er i strid med loven, jf. kommuneloven 60d første ledd. Der tjenesten blir gitt av andre enn kommunen selv, vil kommunen ha plikt til å sørge for at den som står for det aktuelle tjenestetilbudet for kommunen, gjør det som er nødvendig for å oppfylle pålegget og om nødvendig trå til selv for å oppfylle lovens krav. Forvaltningsloven kapittel IV,V,VI om enkeltvedtak får anvendelse i forhold til pålegget. Pålegg om retting kan påklages, jf. kommuneloven 60d fjerde ledd. Klagen sendes til Fylkesmannen, som kan omgjøre vedtaket eller sende det videre til klageinstansen, som er Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, jf. forvaltningsloven 28. Rimelig frist for å rette lovbrudd er ikke nærmere definert. Den fristen som settes, må stå i forhold til lovbruddets art og omfang og hvilken konsekvens det har for deltakeren og samfunnet. 6. Hvem det føres tilsyn med - Kommunens ansvar for introduksjonsordningen Som tidligere nevnt er det kommunen som har ansvar for introduksjonsordningen, jf. introduksjonsloven 3. Det betyr at det er kommunen som skal sikre at introduksjonsprogram både er helårlig og på fulltid, jf. introduksjonsloven 4 annet ledd. Dersom tjenester til introduksjonsordningen leveres av andre enn kommunen selv, er det fortsatt kommunen som har ansvar for ordningen og det er kommunen vi fører tilsyn med. 7. Tilsynstema 2013-2015. Introduksjonsprogrammet skal være helårlig og på fulltid Introduksjonsloven 4 annet ledd fastslår at deltakerens introduksjonsprogram skal være helårlig og på fulltid. Målsettingen er at deltakeren raskt skal tilpasses arbeidslivet og at ordningen skal være utformet slik at den oppmuntrer til en mest mulig effektiv kvalifisering. Programmet skal derfor speile arbeidslivet og ha en ramme som samsvarer med arbeidslivet. Introduksjonsprogrammet skal som en følge av det være et helhetlig tilbud i en avgrenset periode. Deltakelse i introduksjonsprogrammet skal skje på heltid. Det er derfor ikke adgang til å delta i programmet på deltid, og det er heller ikke adgang å opptrappe deltakelsen slik at programmet til slutt blir på fulltid. En deltidsdeltakelse i programmet bryter med forutsetningene om effektivt program og vil skape et behov for supplerende sosialhjelp. Fulltids deltakelse er i tillegg en forutsetning for å få introduksjonsstønad, jf. 8. For deltakere som ikke kan nyttiggjøre seg programmet på fulltid, gir loven adgang til at programmet kan tilpasses den enkeltes behov, forutsatt at innholdet i programmet er i samsvar med lovens krav om norskopplæring, samfunnskunnskap og forberedelse for deltakelse i yrkeslivet. Individuelle tilpasninger må ivareta kravet om at innholdet i programmet skal være arbeidsrettet. Det følger av rundskriv Q-20/2012 pkt. 4.3 at «Hvis en deltaker får problemer med å delta på fulltid, må kommunen vurdere å justere innholdet i vedkommende sin individuelle plan. Det kan også være aktuelt å justere de individuelle målene» Dersom ikke deltakerens situasjon eller behov kan tilstrekkelig ivaretas ved individuelt tilpasset program, kan deltakeren få permisjon fra programmet. Regler for fravær og permisjon reguleres i forskrift av 18. juli 2003 nr. 973 om nyankomne innvandreres deltakelse 22