Klima- og miljødepartementet Postboks 8013 Dep 0030 OSLO Trondheim, 27.09.2016 Deres ref.: [Deres ref.] Vår ref. (bes oppgitt ved svar): 2015/5883 Saksbehandler: JOHHAU Miljødirektoratets tilrådning i innsigelse til områdeplan for Brekstadbukta i Ørland kommune Miljødirektoratet vurderer i samsvar med rundskriv T-2/16 at Brekstadbukta med registrerte truete arter og naturtype med A-verdi, har miljøverdier av nasjonal betydning. Bukta og fjæra inn mot land er av nasjonal verdi som rasteog overvintringsområde for fugl. Videre utfylling i området vil gi varig og irreversibel skade på fuglelivet. Miljødirektoratet har forståelse for at Ørland kommune ønsker å legge til rette for etablering av næringsvirksomhet i nærheten av Brekstad sentrum. Vi mener likevel at samfunnsnytten av å etablere et næringsområde i Brekstadbukta ikke oppveier de negative virkningene planforslaget vil ha for naturmangfold av nasjonal verdi. Miljødirektoratet tilrår at innsigelsen tas til følge, samt at gjeldene reguleringsplan for Brekstadbukta Bruholmen fra 1983 oppheves. Det bør igangsettes en reguleringsplanprosess som avslutter igangsatt arealbruk uten vesentlig ny utfylling i sjø. Miljødirektoratet viser til oversendelse av 4.7.2016 fra Klima- og miljødepartementet med vedlagt planmateriale, og til møte og befaring på Ørland den 6.9.2016 med representanter fra Ørland kommune, Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Klima- og miljødepartementet og Miljødirektoratet. Vi forutsetter at sakens dokumenter og fakta er kjent for partene i saken. Innsigelse Plan- og bygningsloven gir berørt statlig og regionalt organ mulighet for å fremme innsigelse til kommunale arealplaner i spørsmål som er av nasjonal og vesentlig regional betydning, eller som av andre grunner er av vesentlig betydning for vedkommende organs saksområde jf. plan- og bygningsloven 5-4. Postadresse: Postboks 5672, Sluppen, 7485 Trondheim Telefon: 03400/73 58 05 00 Faks: 73 58 05 01 E-post: post@miljodir.no Internett: www.miljødirektoratet.no Organisasjonsnummer: 999 601 391 Besøksadresser: Brattørkaia 15, 7010 Trondheim Grensesvingen 7, 0661 Oslo Besøksadresser Statens naturoppsyns lokalkontorer: Se www.naturoppsyn.no 1
Fylkesmannen i Sør-Trøndelag ved Miljøvernavdelingen har fremmet innsigelse til områdeplan for Brekstadbukta næringsområde i Ørland kommune, plankart datert 11.6.2015. Miljøvernavdelingen begrunner innsigelsen med bl.a. at "Brekstadbukta er et område med svært store naturverdier, spesielt som raste og oppholdsområde for fugl. Bukta har en svært viktig funksjon som en del av Ørlands våtmarks-systemer" ( )"Ørland kommune har store utfordringer i forhold til støy fra kampflybasen, og økt trafikk og anleggsvirksomhet vil være en belastning i dagliglivet. I en slik sammenheng er det spesielt viktig å ivareta natur- og friluftslivsverdiene inn mot tettstedet. Her har Brekstadbukta et stort potensiale" jf. Fylkesmannens brev av 2.9.2015. Fylkesmannen har under mekling, og senere etter flere påfølgende forhandlingsmøter anmodet kommunen om å utarbeide nye planalternativ som bedre ivaretar natur- og friluftslivskvalitetene i Brekstadbukta. Kommunen vedtok på kommunestyremøte den 5.11.2015 alternativ 2B av 28.10.2015. I forhold til forslaget som var på høring, innebærer planen en noe endret planavgrensning, samt at næringsområdet etableres i to trinn. Kommunen følger imidlertid ikke fylkesmannens skisse på alle punkt. Bl.a. gjelder det kravet om rekkefølgebestemmelser for utbygging, kravet om miljøundersøkelse og kravet til detaljregulering av trinn 2. Kommunen har derfor vedtatt et annet planforslag enn det som har vært på høring og et planforslag som Miljøvernavdelingen ikke har sluttet seg til. Miljøvernavdelingen opprettholder derfor sin innsigelse til det opprinnelige planforslaget. Dette ble også bekreftet av fylkesmannen i befaringsmøte 6.9.2016. Miljødirektoratet sin vurdering I kommuneplanens arealdel fra 2014 er Brekstadbukta avsatt til sentrumsformål, og det er stilt krav om detaljreguleringsplan. Gjeldende reguleringsplan for Brekstadbukta Bruholmen er fra 1983, hvor planområdet er avsatt til industriformål. Bestemmelser til kommuneplanens arealdel sier at reguleringsplanen skal gjelde ved motstrid i dette området. Områdeplan for Brekstadbukta (2015) skal avløse 1983-plan og har til hensikt å regulere arealene til næringsformål for etablering av plasskrevende næring, verksted, ut- og innendørs lager, engrossalg o.l. Innsigelsen gjelder utfylling av Brekstadbukta til næringsformål. Miljøvernavdelingen mener at utfyllingen, uavhengig av arrondering og form som gis på utfyllingen, ikke er forenelig med områdets natur- og friluftslivsverdier. Miljøverdiene i området Brekstadbukta er ifølge Naturbase kartlagt som naturtypen bløtbunnsområde i strandsonen og lokaliteten er vurdert til A-verdi, dvs. av nasjonal eller vesentlig regional interesse, jamfør rundskriv T-2/16 Nasjonale og vesentlige regionale interesser på miljøområdet. Bukta og fjæra inn mot land er ett av de viktigste områdene på Ørlandet for flere våtmarksfugler, særlig for gressender og vadere. Det er registrert maksimaltall opp mot 1000 individer sett samtidig for flere arter. Brekstadbukta er særlig viktig under fuglenes trekk vår og høst, og de ulike artene benytter ulike soner av fjæra til sitt næringssøk. Vadere finner næring langs strandkanten, gressender litt lengre ut og dykkender dykker etter mat lengst ut. Flere av artene er oppført på den nasjonale rødlista, og har også global rødlistestatus. Dette gjelder bl.a. vipe (NT), horndykker, sjøorre og havelle hvor de tre sistnevnte er oppført som sårbar (VU) på IUCNs rødliste jf. Verdens naturvernunions rødliste for trua arter. Vipe har i Norge status som sterkt truet (EN), de tre sistnevnte har status som sårbar (VU), jf. Norsk rødliste for arter 2015. 2
Ørland våtmarksystem består i dag av fire verneområder, Grandefjæra naturreservat og Hovsfjæra, Innstrandfjæra og Kråkvågsvaet fuglefredningsområder. Disse er utgjør samlet ett Ramsar-område. Brekstadfjæra er ikke inkludert i noe verneområde, men hele Brekstadbukta er kartlagt og inngår i Ørlandet IBA-område (Important Bird Area) (Norsk ornitologisk forening Rapport 5-2015. Viktige fugleområder (IBA) i Norge). Brekstadbukta er identifisert med bakgrunn i at området blir brukt av et betydelig antall av globalt truete arter som sjøorre og havelle (kriterie A1), har større ansamlinger av vannfugl dvs. minimum 1 % av trekkende vannfuglarter (kriterie B1i) som sangsvaner, siland, horndykker og at området har betydning for arter med dårlig bevaringsstatus i Europa som horndykker (kriterie B2). Brekstadfjæra må betraktes som et supplement og viktig alternativt område for fugler i Hovsfjæra og kanskje også for fugler i andre våtmarksområder på Ørland, spesielt ved vanskelige værforhold eller forstyrrelser, inkludert støy, i Grandefjæra og Innstrandfjæra. Regjeringen har i Meld. St. 14 (2015-2016) Natur for livet uttrykt at de vil vurdere supplerende vern av områder i lavereliggende og kystnære strøk, spesielt våtmarker i nærheten av Ramsar-områder. Brekstadbukta vil som en forlengelse av Hovsfjæra fuglefredningsområde kunne bidra med viktige naturtyper til et allerede eksisterende verneområde (NINA Rapport 1004/2013 Naturtypekartlegging og forekomst av fugl i Brekstadfjæra, Innstrandfjæra og Neslandfjæra i Ørland og Bjugn kommuner). NINA vurderer videre Brekstadfjæra som det eneste alternative området hvor det kan dokumenteres at det alene vil tilfredsstille flere av kriteriene i Ramsar-konvensjonen. Sett i sammenheng med Hovsfjæra vil de samlet være et meget viktig område for mange arter. Med sin todeling med store fjæreområder på begge sider av Bruholmen, kan de to områdene også være gode friområder for hverandre ved forstyrrelser i ett av dem. Miljødirektoratet vurderer i samsvar med rundskriv T-2/16 at Brekstadbukta med registrerte truete arter og naturtype med A-verdi er av nasjonal verdi. Bukta og fjæra inn mot land har nasjonal og internasjonal verdi som våtmarksområde og raste- og overvintringsområde for en rekke fuglearter. Spesielt dersom man ser Brekstadbukta i sammenheng med Hovsfjæra fuglefredningsområde. Våtmarker er ikke bare viktige områder for fugl og dyr, men de har også en særlig funksjon for klima. De regulerer vannstrømmen og beskytter mot erosjons- og naturskade og bidrar til samfunnets klimatilpasning og reduserer skader på infrastruktur. Norge har også internasjonale forpliktelser knyttet til vann og våtmark ved å ha sluttet seg til EUs vannrammedirektiv hvor målet er at alle vannforekomster (elver, bekker, innsjøer, kystvann og grunnvann) skal ha god eller svært god kjemisk og økologisk tilstand innen 2021. Gjennom vannforskriften 12 skal samfunnsnytten av et tiltak vurderes opp mot eventuelle tapet av miljøkvalitet f.eks. tap av naturmangfold i vannmiljøet. Påvirkning og konsekvens Trondheimsfjorden, inkludert Ørland våtmarks systemer, er fortsatt en av landets viktigste rasteplasser for gjess, havdykkender, lommer og dykkere. Siden 1983 har bestandsstatusen for en rekke av disse artene hatt en betydelig nedgang. Blant annet gjelder dette havdykkender som 3
havelle, sjøorre, svartand og ærfugl. Flere av disse artene overvintrer i Trondheimsfjorden og kommer fra bestander i Østersjøen der det har blitt påvist en dramatisk nedgang siden 1990-tallet. Dette betyr at de gjenværende rasteområdene (fjæreområder, gruntvannsområder, våtmarkene) får stadig større betydning, både i kraft av at tilgjengelige arealer har blitt redusert, men også på grunn av at bestandsstatusen for de omtalte artene har forverret seg i løpet av de siste tiårene. Samlet sett har det vært en systematisk nedbygging og utfylling av en rekke viktige raste- og trekkområder i Trondheimsfjorden i de siste tiåra. Dette må tillegges vekt i saken, jf. naturmangfoldlovens 10 om samlet belastning. Konsekvensen av utfylling i fjærområder er at viktige beiteområder for fugl blir nedbygd, spesielt de grunne områdene inn mot land hvor vadere og gressender finner sin næring. Utfyllingen medfører tap av viktig naturmangfold, planter og dyr knyttet til mudderbunn, og reduserer beiteareal for fugl. Effekten er at artene forsvinner eller blir fortrengt til andre grunnvannsområder, hvor kvaliteten på beitearealet kan være dårligere. Miljødirektoratet mener det er god kunnskap om naturmangfoldverdiene i området og om konsekvensene gjennomføring av planen vil gi på dette. Miljødirektoratet mener kravet i naturmangfoldloven 8 om kunnskapsgrunnlaget er oppfylt. Føre-var-prinsippet får dermed ikke anvendelse, jf. naturmangfoldloven 9. Når det gjelder vurdering av samla belastning er det flere tiltak på Ørland som har betydning for Brekstadfjæra. Det er blant annet utbygginger etter områdeplan for Brekstad sentrum, hvor nytt boligområde og fergekai ved Brekstad havn, medfører utfylling i tilgrensende planområde til Brekstadbukta. Kampflyplassen ligger nærmere Grandefjæra naturreservat og økt flytrafikk vil der gi støyplager og forstyrrelser for fugl. Brekstadfjæra vil derfor kunne bli viktig som alternativ rasteog næringsområde for fugl. Tiltaket samfunnsmessig nytte Miljødirektoratet forstår at etablering av og tilrettelegging for nye næringer er av vesentlig lokal betydning på Ørland, men spørsmålet er om regulering til næringsformål og plasskrevende varer, er et samfunnsbehov som bør ha forrang foran områdets natur- og friluftslivsverdi. Næringsformålet stimulerer til økt bilbruk og har negative konsekvenser for klima og målet om redusert bilbruk. Bestemmelsene til planen fastholder en utnyttelsesgrad på minimum 50%-BYA. I dette er parkeringsareal unntatt. Det kan resultere i at halvparten av arealene som er avsatt til næringsformål vil være åpen lagerplass, parkeringsareal eller annet ubygd areal. Miljødirektoratet mener at dersom en skal forsvare å ta i bruk nasjonalt og internasjonalt viktige naturområder til utbyggingsformål bør det først kunne skje dersom tiltaket er av vesentlig stor samfunnsmessig nytte. Miljødirektoratet kan ikke se at utfylling av Brekstadbukta til næringsformål bør veie tyngre enn ivaretakelse av Brekstadbuktas natur- og friluftslivskvaliteter. Oppsummering/konklusjon Miljødirektoratet vurderer Brekstadbukta med registrerte truete arter og med naturtype bløtbunnsområde i strandsonen med A-verdi til å være av nasjonal verdi, jamfør rundskriv T-2/16. Brekstadbukta med fjæra inn mot land har ut fra dagens kunnskap om våtmarkssystemer, Ramsarkriterium og IBA-status, naturkvaliteter av nasjonal og internasjonal verdi. Dette er kvaliteter som 4
gir grunnlag for vurdering omkring supplerende områdevern. NINA rapport 1004/2013 peker på at en videre og omfattende utfylling vil kunne redusere områdets betydning for fugler, både gjennom tap av beiteareal i fjæresonen, mulig endringer i grunnområdene utenfor, og som følge av økt forstyrrelser nær de viktigste beiteområdene i fjæra. Som en direkte konsekvens av en utfylling vil lokaliteten med naturtypen bløtbunnsområde i strandsonen bli borte i det aktuelle området. Miljødirektoratet vurderer at utfylling av fjæreområde vil medføre varig og irreversibel skade på naturmangfold av nasjonal og internasjonal verdi. Miljødirektoratet støtter derfor Fylkesmannen i Sør Trøndelag, Miljøvernavdelingen sin innsigelse til områdeplan for Brekstadbukta. Miljødirektoratet mener i tillegg at det bør diskuteres hvilken betydning en over 30 år gammel plan har eller bør ha for styring av arealbruken i dag. Reguleringsplanen fra 1983 er utformet og vedtatt under helt andre normer, regler, miljø- og næringspolitiske føringer, og bevisstheten omkring verdien av naturmangfoldet i er sterkere grad blitt nedfelt i både nasjonale og internasjonale lover, avtaler og forpliktelser. Vi har fått naturmangfoldloven, Ramsar-konvensjonen, Vannforskriften, m.m., som samlet gir tydeligere nasjonale og internasjonale føringer for ivaretakelse av områder av betydning for naturmangfoldet. I Statlige planretningslinjer for differensiert forvaltning i strandsonen ligger Ørland i sone 2, (kommuner med stort arealpress i strandsonen). I denne sonen bør kommuner i forbindelse med kommuneplanarbeidet vurdere om eldre planer som gir mulighet for utbygging i strid med retningslinjene, skal revideres eller oppheves. Dette er også utdypet i plan- og bygningslovens 11-8, tredje ledd bokstav f) om videreføring av gjeldende reguleringsplaner, og kravet til å vurdere om eldre planer er i samsvar med nasjonale og regionale interesser. Vi tilrår derfor at reguleringsplan for Brekstadbukta Bruholmen fra 1983 oppheves. Det bør setters i gang arbeid med ny reguleringsplan som har til hensikt å gi en god avslutning og arrondering av allerede etablert næringsareal, uten vesentlig ny utfylling i bukta, og som samtidig ivaretar områdets natur- og friluftslivsverdier. Hilsen Miljødirektoratet Dette dokumentet er elektronisk godkjent Ellen Hambro direktør Bjørn Bjørnstad avdelingsdirektør Tenk miljø - velg digital postkasse fra e-boks eller Digipost på www.norge.no. 5
Kopi til: Fylkesmannen i Sør-Trøndelag Postboks 4710 Sluppen 7468 Trondheim Kommunal- og moderniseringsdepartementet Postboks 8004 Dep 0030 OSLO Ørland kommune Boks 401 7129 Brekstad 6